Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования взаимоотношений государства и некоммерческих организаций 12
1.1. Социальный капитал и общественные блага в современном обществе 12
1.2. Некоммерческий сектор как фактор формирования социального капиталанации 35
Глава 2. Формирование взаимоотношений государства и некоммерческих организаций в современных условиях 54
2.1. Институциональное обеспечение взаимодействия государства и некоммерческого сектора 54
2.2. Финансовые взаимоотношения государства и некоммерческих организаций 78
Глава 3. Обеспечение эффективности взаимоотношений государства и некоммерческого сектора для наращивания социального капитала 105
3.1. Концептуальные основы и приоритетные направления развития взаимоотношений государства и некоммерческих организаций 105
3.2. Разработка количественного подхода к оценке параметров экономической деятельности некоммерческих организаций 122
Заключение 143
Библиографический список 148
- Некоммерческий сектор как фактор формирования социального капиталанации
- Институциональное обеспечение взаимодействия государства и некоммерческого сектора
- Финансовые взаимоотношения государства и некоммерческих организаций
- Разработка количественного подхода к оценке параметров экономической деятельности некоммерческих организаций
Введение к работе
Актуальность исследования. Некоммерческие организации (НКО) представляют собой один из важнейших институтов экономики и общества. Они являются одновременно и формой самоорганизации граждан - составной частью общественных отношений, и элементом рыночной экономической системы, восполняя пробелы рынка и государства по предоставлению различных благ, и одним из факторов формирования социального капитала нации, который способствует росту благосостояния отдельных индивидов, всего государства, являясь важным индикатором уровня развития страны.
Диалектика институциональных условий, определяющих функционирование некоммерческого сектора, ограничивает его динамичное качественное и количественное развитие и расширение сферы деятельности в соответствии с потребностями общества. В связи с этим, требуется подробный анализ формальных правил институциональной среды для оптимизации использования инструментов регулирования некоммерческого сектора, поскольку мировой опыт свидетельствует, что взаимодействие государства и НКО является важной составляющей социально-экономической системы развитых стран, в которых благодаря некоммерческому сектору государству удается эффективно справляться с множеством проблем, опираясь не только на органы государственной власти и бюджетные ресурсы, но и привлекая ресурсы общества.
НКО создаются для решения проблем своих членов, например управления имуществом, и общественно значимых задач: оказания помощи малоимущим слоям населения, удовлетворения нематериальных потребностей граждан, сглаживания межнациональных конфликтов, развития толерантности и благотворительности, общественного контроля за экологической безопасностью, социальной адаптации людей с ограниченными возможностями. Учитывая важность целей некоммерческого сектора и традиционное влияние российского государства на общество, следует определить новые возможности конструктивного сотрудничества некоммерческого сектора с органами власти для удовле-
творения потребностей граждан в общественных благах, которые не в полном объеме могут обеспечиваться государством.
Вышесказанное определило необходимость исследования некоммерческого сектора через призму его взаимоотношений с государством, а также проведения оценки существующего взаимодействия, определения обоснованности предоставления государством различных ресурсов для НКО.
Степень разработанности проблемы. В современной научной литературе представлен достаточно широкий спектр публикаций, охватывающий различные аспекты деятельности некоммерческих организаций. Это обусловлено высокой научно-практической значимостью и междисциплинарностью области исследования.
Изучению социального капитала и оценке его влияния на уровень экономического развития посвящены работы зарубежных ученых Дж. Коулмана, Р. Патнэма, Фр. Фукуямы, М. Олсона, и отечественных - Л.И. Полищука, А.А. Аузана, А.Т. Конькова. Среди зарубежных ученых, в исследованиях которых отражены основные экономические принципы деятельности НКО, можно выделить Б. А. Вейсброда, Г. Хатри, Л. Саламона.
В работах С.С. Юрьева, М.Ю. Тихомирова, Я.Ю. Терещенко, В.Н. Сидорова, Б.Л. Рудника обобщены результаты исследований формальных правил институциональной среды, детализации которых, в части проблемы налогового регулирования деятельности НКО, посвящены работы П.Ю. Гамольского, А.К. Толмасовой, М.Л. Макальской, Г.Ю. Касьяновой. Различные аспекты экономических взаимоотношений государства и НКО отражены в работах В.А.Свищевой, Е.Л. Шековой, СБ. Константиновой, В.Р. Захарьина, , Г.И. Па-шигоревой.
Межсекторному взаимодействию государства, НКО и бизнеса посвящены
работы А.Ф. Векслер, М.В. Евтушенко, Л.И. Якобсона, И.В. Мерсияновой, В.Н. Якимца, А.Ю. Сунгурова. Теоретические и прикладные способы оценки деятельности НКО через призму различных концепций нашли отражение в трудах С.Н. Андреева, Е.И. Борисовой, СВ. Черемушкина, А.Т. Зуба, А.С Автономо-ва, Н.Л. Хананашвили, Е.Р. Баханьковой.
Вместе с тем, проблема взаимоотношений государства и НКО остается слабоизученной. Во-первых, это связано с недооценкой деятельности некоммерческого сектора в качестве экономического субъекта, влияющего на развитие экономического потенциала страны; во-вторых, - с необходимостью постоянного изучения процессов, протекающих в экономике и оказывающих прямое и косвенное влияние на развитие некоммерческого сектора, что актуально в условиях незавершенности становления финансовой и налоговой системы государства; в-третьих, - с отсутствием систематизированного исследования методологического аспекта взаимоотношений государства и НКО. Некоммерческий сектор как часть экономической и финансовой системы исследован явно недостаточно.
Признавая высокую значимость перечисленных трудов, следует отметить необходимость в системном экономическом исследовании взаимоотношений государства и некоммерческого сектора, базирующегося на комплексном учете сегодняшних российских институциональных условий и региональных детерминант. Теоретико-эмпирическая важность этих взаимоотношений в сочетании с недостаточной разработанностью принципов, методов и технологий межсекторных отношений, дефицитом обоснованных рекомендаций по их стимулированию и регулированию обусловили выбор темы диссертации, определили постановку цели и этапных задач.
Цель и задачи исследования. Цель - разработка теоретических основ развития взаимоотношений государства и НКО посредством выявления роли некоммерческого сектора в формировании социального капитала нации.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость поэтапного решения ряда теоретических и практических задач:
раскрыть сущность социального капитала в контексте теории общественных благ;
определить роль НКО в формировании социального капитала нации, выявив их виды, наиболее способствующие этому процессу;
выявить влияние некоммерческого сектора на формирование институциональной среды;
исследовать структурные и динамические аспекты системы взаимоотношений государства и НКО;
раскрыть сущность механизма взаимодействия государства и некоммерческого сектора, обобщив теоретические и прикладные аспекты межсекторных отношений, предложить концептуальные направления его развития;
разработать количественный подход к определению эффективности распределения и использования НКО государственных ресурсов.
Предмет и объект исследования. Предмет исследования - система взаимоотношений государства и некоммерческого сектора, представленная совокупностью институциональных и экономических форм и методов взаимодействия. Объектом исследования является некоммерческий сектор, который выступает как фактором формирования социального капитала нации, так и поставщиком общественных благ.
Рабочая гипотеза исследования: уровень развития некоммерческого сектора и его способность к наращиванию социального капитала нации определяется характером взаимоотношений между государством и НКО.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили концепции и гипотезы, представленные классическими трудами по экономической теории; положения маржи-налистской теории и теории собственности; монографии зарубежных и отечественных ученых по проблемам некоммерческих организаций, межсекторных взаимоотношений.
В методологической базе исследования использовались фундаментальные общенаучные принципы познания экономических явлений - диалектический, системный подходы, позволившие рассмотреть изучаемые явления и процессы в развитии, выявить противоречия, сопоставить их сущностные характеристики и формы проявления. Применялись такие частные методы как анализ, синтез,
дедукция, индукция, абстрагирование, изучение объекта в развитии. В работе использованы методы эмпирического, графического, табличного, сравнительного, экономико-статистического анализа, социологических экспертных оценок. Каждый из этих частных методов использовался адекватно его функциональным возможностям и разрешающим способностям для решения соответствующих этапных задач. Системное применение общенаучных и частных методов исследования позволило избежать фрагментарности исследования и обеспечило достаточный уровень надежности полученных результатов.
Эмпирическую базу исследования составили официальные данные Федеральной службы государственной статистики РФ и ее региональных учреждений, Министерства юстиции РФ и его подразделения на территории Ярославской области; материалы, предоставленные местными и региональными органами власти, а также результаты интервьюирования, проведенного соискателем. Работа базируется на федеральных законах, нормативных актах субъектов РФ и муниципальных образований в сфере регулирования деятельности некоммерческих организаций.
Научная новизна результатов исследования заключается в экономико-теоретической разработке сущности НКО как фактора формирования социального капитала нации и теоретико-методологическом обосновании тенденций и направлений развития взаимоотношений государства и некоммерческого сектора экономики.
Исследование данной проблемы позволило получить результаты, содержащие следующие элементы научной новизны:
1. Систематизированы сложившиеся в экономической литературе взгляды на социальный капитал как общественное благо, дополнены представления о его сущности (совокупность экономических отношений по поводу формирования благосостояния нации за счет социальных факторов роста) и структуре (выделены два уровня его теоретического анализа: социальный капитал, аккумулируемый некоммерческим сектором, и социальный капитал, предоставляемый НКО).
Предложены новые классификационные признаки НКО: по типам целевой аудитории и по видам производимых благ, в соответствии с которыми систематизированы существующие организационно-правовые формы НКО, в том числе и по их влиянию на формирование социального капитала. Дополненная классификация организаций некоммерческого сектора позволяет стимулировать развитие взаимоотношения государства с наиболее значимыми для накопления социального капитала организациями некоммерческого сектора.
Выдвинуто и теоретически обосновано с позиций институциональной теории положение о том, что НКО выступают и как особый институт рыночной экономики со специфической структурой целевых групп потребителей, видов создаваемых благ, что обусловлено их организационно-экономическими особенностями оперирования, и как инструмент формирования социального капитала, что определяется их способностью воздействовать на систему неформальных прямых и обратных связей государства и общества.
Разработан ряд теоретико-методологических положений по совершенствованию нормативно-правой базы в области стимулирования и поддержки государством деятельности НКО, позволяющий легализовать некоммерческую деятельность и оптимизировать процедуры государственного и общественного контроля.
Уточнена структура механизма взаимоотношений государства и НКО, объединяющая совокупность правовых, административных и экономических норм и инструментов, применяемых органами власти, позволяющих воздействовать на деятельность некоммерческого сектора с целью ее регулирования и контроля со стороны государства и общества. Указаны приоритетные направления его развития, заключающиеся в обеспечении конкуренции среди поставщиков социальных услуг и создании экономических условий для передачи функций по оказанию некоторых видов социальных услуг от государства организациям некоммерческого сектора.
6. Предложен авторский подход к количественной оценке параметров
экономической деятельности социально ориентированных НКО, обеспечиваю-
щий возможность выбора органами государственной власти субъектов некоммерческого сектора для осуществления адресной поддержки. Суть его состоит в сочетании коэффициентного метода, основанного на применении набора показателей, оптимальных по возможности расчета и информативности, и метода многомерного сравнения, позволяющего дать обобщающую рейтинговую оценку деятельности НКО.
Достоверность и обоснованность результатов исследования. Достоверность результатов исследования достигается:
использованием большого массива нормативно-правовых документов, регулирующих различные аспекты деятельности некоммерческого сектора и его взаимоотношения с государством, который охватывает период с начала прошлого века до настоящего времени;
применением статистической информации по исследуемой проблематике за несколько последних лет, а также данных государственных органов, осуществляющих непосредственный контроль за деятельностью некоммерческого сектора;
непосредственным участием автора в проведении практического исследования деятельности некоммерческих организаций Ярославской области;
изучением на практике работы некоммерческого сектора Польши и проведение ряда встреч с лидерами польских организаций в 2006 г. во время стажировки соискателя по вопросам взаимодействия НКО и государства в лице органов местного самоуправления;
непосредственной работой в организациях некоммерческого сектора с различными видами деятельности и организационно-правовыми формами в период 2002-2011 гг.
Обоснованность результатов исследования обусловлена:
сопоставлением полученных закономерностей во взаимоотношениях государства и некоммерческого сектора с выявленными в этой сфере тенденциями зарубежного опыта;
практическим применением количественного подхода к оценке финан-
сового состояния в практической деятельности НКО для оценки собственной экономической деятельности с целью ее оптимизации, а также применение данного подхода при распределении ресурсов распорядителями бюджетных ресурсов;
- использованием результатов исследования Общественной палатой Ярославской области для формирования Докладов о состоянии гражданского общества в Ярославской области в 2010-2011 гг.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение исследования заключается в согласовании различных научных подходов и преодолении фрагментации научного знания, касающегося взаимоотношений государства и НКО, теоретических аспектов экономической деятельности некоммерческого сектора в предоставлении благ, обоснования его роли в формировании социального капитала. Материалы и выводы диссертации могут послужить основой для дальнейших научных разработок.
Практическая значимость исследования обусловлена возможностью использования органами государственной власти полученных теоретических и практических научно-обоснованных результатов по совершенствованию системы взаимодействия государства и некоммерческих организаций реализацией таких мер, как совершенствование нормативно-правовой базы в части уменьшения количества организационно-правовых форм НКО; введение системы налоговых стимулов для качественного развития НКО и укрепления межсекторных связей; применение количественного подхода к оценке экономической деятельности организаций некоммерческого сектора при распределении ресурсов.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Исследование соответствует паспорту специальности 08.00.01 - Экономическая теория, п. 1.1. «Политическая экономия: структура и закономерности развития экономических отношений; роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем».
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации представлялись в научных сообществах и полу-
чили положительную оценку на различных конференциях, в том числе в ЯрГУ им. П.Г. Демидова на трех Международных научно-практических конференциях молодых ученых и аспирантов «Новая российская экономика: движущие силы и факторы» (06 декабря 2008 г.; 04 декабря 2009 г.; 10 декабря 2010 г.); в ИжГТУ на VII международной конференции «Финансы как особая форма экономических отношений. Управление финансами», январь 2010 г.
Публикации. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора. По теме диссертации опубликовано 15 научных работ, общим объемом 12,54 п.л. (авторский объем - 10,19 п.л.), в том числе - 5 статьей объемом 1,9 п.л. в научных журналах, включенных в перечень изданий, рекомендуемых ВАК для публикации основных результатов диссертаций, и монография объемом 7,52 п.л. (авторский объем - 5, 26 п.л.).
Структура диссертации последовательно отражает цель и порядок решения поставленных задач (введение, три главы, содержащие шесть параграфов, заключение, библиографический список и приложения). Общий объем работы - 167 страниц (без учета приложений).
Научные результаты, выносимые на защиту:
Некоммерческий сектор, являющийся поставщиком общественных благ, является и фактором формирования социального капитала. Социальный капитал - это, с одной стороны, общественное благо, которое предоставляют НКО как дополнительный результат своей деятельности, а с другой, - вид капитала со всеми присущими иным формам капитала свойствами, который важно использовать для социального и экономического развития страны. Накопление социального капитала зависит от формирования устойчивых связей между взаимодействующими сторонами - гражданами, организациями и государством.
Роль НКО в накоплении социального капитала определена экономической природой этих организаций, которая основана на бесприбыльном характере их деятельности, безвозмездной работе членов и волонтеров ради достижения социально значимых целей. Основной вклад в формирование социаль-
ного капитала вносит деятельность социально ориентированных организаций. Накопление социального капитала зависит от количества реально действующих НКО, вовлеченности граждан в их деятельность, устойчивого взаимодействия между государством и некоммерческим сектором.
Взаимоотношения государства и НКО определяются институциональной средой - системой формальных и неформальных правил. Становление ее неформальной части происходит под влиянием обычаев, традиций, культуры. В краткосрочном периоде оказать влияние на этот процесс возможно государственным стимулированием социально ориентированной некоммерческой деятельности, которая в дальнейшем приведет к развитию необходимых неформальных правил. Это осуществимо с помощью нормативных документов, принимаемых всеми уровнями власти и составляющих формальную часть институциональной среды.
Особое место по степени влияния занимают правовые акты, непосредственно затрагивающие финансовую деятельность некоммерческих субъектов. Благоприятное налогообложение некоммерческого сектора будет способствовать расширению спектра предоставляемых услуг, повышения их качества, привлечению добровольцев и доноров, а значит и увеличению ресурсов, инвестируемых в социальный капитал.
Совокупность принципов, форм и методов взаимодействия, которая встроена в функционирование экономической системы и направлена на решение социально-значимых задач, и может быть воспроизводима в будущем без участия создателей, является механизмом взаимоотношений государства и НКО. Его развитие в современных экономических условиях напрямую связано с успешностью функционирования некоммерческого сектора и совершенствованием государственного регулирования, а также накоплением социального капитала.
Идеальных формализованных методов оценки затрат и результатов для организаций некоммерческого сектора не существует, однако имеется потребность в оценке экономической деятельности НКО при распределении раз-
ного рода ресурсов. Данная проблема решается посредством применения, наряду с действующими методами экспертных оценок, количественного подхода к оценке параметров экономической деятельности НКО, претендующих на получение государственных ресурсов, который представляет собой объединение коэффициентного метода с проведением многомерного сравнения.
Некоммерческий сектор как фактор формирования социального капиталанации
Теоретический анализ социального капитала предполагает исследование факторов формирования и способов его измерения. Первоначально большинство исследователей допускали только стихийные механизмы формирования социального капитала. Такая позиция последовательно проводится в работах Ф. Фукуямы. По его версии, источники социального капитала заложены в биологической природе человека, «...мощной внутренней человеческой потребности восстановления социального порядка». Чтобы запустить процесс генерирования социального капитала, необходимо лишь создать условия для развития частной инициативы, в то время как расширение сферы влияния государства приводит к ослаблению инициативы снизу и системы горизонтальных связей в обществе, тем самым разрушая социальный капитал.
На уровне общества социальный капитал нуждается в развитой институциональной инфраструктуре, поддерживающей общественный порядок и обеспечивающий механизмы участия граждан в общественной жизни. Одним из способов обеспечения такой инфраструктуры является стимулирование государством развития некоммерческого сектора.
Роль НКО в накоплении социального капитала нации определена их экономической сущностью, которая основана на бесприбыльном характере деятельности, добровольной активной безвозмездной работе членов и волонтеров ради достижения социально значимых целей. Влияние НКО на основной элемент структуры социального капитала - формирование устойчивых доверительных взаимоотношений - можно классифицировать следующим образом: на микро-уровне (внутри НКО) происходит формирование взаимоотношений индивидов - членов НКО, волонтеров, получателей услуг; - на мезо-уровне формируются устойчивые взаимосвязи между отдельными НКО, создавая особую среду - некоммерческий сектор, что создает благоприятную основу для партнерских отношений между ними; - на макро-уровне НКО способствуют установлению более доверительных взаимоотношений между обществом, бизнесом и государством, влияют на принятие решений на государственном уровне, а государство через НКО получает возможность «обратной связи» с обществом.
То, что именно НКО являются фактором формирования соци&пьного капитала, подтверждается изучением существующих способов его измерения, поскольку исследователи, предлагая различные методы, часто используют количественные показатели, характеризующие некоммерческий сектор. Наиболее широко применяемыми измерителями социального капитала служат доверие и уровень вовлеченности в процессы социальной деятельности. Так, Р. Патнем разработал 13 показателей измерения социального капитала: доля граждан, являющихся членами или сотрудниками НКО; численность граждан, посетивших мероприятия, проводимые НКО; численность членов клубов; явка на выборы; количество публичных собраний и т.д. Исследуя социальный капитал, необходимо понимать сложность его измерения. Оценка этой категории нередко приводит к смешению источников и результатов. Поскольку большая часть того, что связано с социальным капиталом, существует в неявной или относительной форме, постольку это сразу же лишает исследователей возможностей простого измерения. Попытки уловить ключевые направления того, как происходит взаимодействие, наталкиваются на недостаток достоверных источников данных.
На наш взгляд, показателями присутствия социального капитала в обществе являются: - количество реально действующих НКО, - вовлеченность граждан в их деятельность, - наличие устойчивого взаимодействия между государством и НКО.
Изучение любого явления по данным, отражающим количество хозяйствующих субъектов, зарегистрированных официально, довольно сложно, но все-таки можно выявить определенные тенденции, в т.ч. при сравнении во времени и с другими секторами. «...Изучение третьего сектора никак не сводимо к апологии или критике написанного на бумаге, будь то нормативные акты или заявления заинтересованных лиц. Нужны тщательные эмпирические исследования реалий, к которым относятся объективные условия деятельности НКО и их «самочувствие», действительные цели и стратегии (не всегда совпадающие с провозглашаемыми), взаимоотношения НКО между собой и с внешним миром» .
В многочисленных исследованиях, посвященных различным аспектам деятельности НКО, приводятся противоречивые данные о количестве и составе некоммерческого сектора в России. Число НКО на 01.01.1995 г. - 101764 , на 01.01.1996 г. - 150449 единиц44. В 1998 г. насчитывалось 160 тыс. российских некоммерческих организаций45. По данным Госкомстата России, на 1 января 2000 г. в стране действовали 274284 НКО (исключая государственные и муниципальные учреждения)46. По данным Госкомстата Российской Федерации, на 1 января 2000 г. насчитывалось 484989 некоммерческих организаций47. По данным органов статистики на 1 января 2005 г. насчитывалось более 600 тыс. зарегистрированных НКО . Сегодня российский некоммерческий сектор - это 600 тысяч организаций . Сегодня в Российской Федерации их насчитывается порядка 6000003 .
Институциональное обеспечение взаимодействия государства и некоммерческого сектора
Взаимоотношения государства и НКО определяются институциональной средой, без анализа которой невозможно оценить степень развития взаимодействия. Под институциональной средой понимается система формальных и неформальных институтов65. Институты - это разработанные людьми формальные (законы, конституции) и неформальные (договоры и добровольно принятые кодексы поведения) ограничения, а также факторы принуждения, структурирующие взаимодействие66. Они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия - будь то в политике, социальной сфере или экономике . Совокупность источников законодательства представляет собой основу формальной части институциональной среды, создаваемую государством. Неформальные институты формируются в обществе под влиянием обычаев, традиций, культуры. Но хотя содержание неформальных правил не поддается точному описанию и однозначно определить ту роль, которую играют эти правила, невозможно, они имеют большое значение68. Некоммерческие организации, которые созданы членами общества, инициируют создание новых неформальных институтов и укрепление существующих. В зависимости от типа ЇЖО степень влияния и качество неформальных правил может быть различным. Социально значимые организации, реализующие идеи культурного, нравственного, духовного развития общества, вовлечения граждан в благотворительную деятельность создают определенные правила и нормы поведения для своих целевых групп, оказывая влияние и на общество в целом. Так, например, религиозные организации являются носителями многовековых обычаев и в настоящий момент играют большую роль в развитии духовности всего общества, возрождении традиций милосердия и толерантности. НКО клубного типа, ориентированные на реализацию интересов своих членов, создают нормы для своей организации. Неформальные институты формируются долгое время, и именно они в конечном итоге влияют и на тип государственного устройства, и на направление развития страны. Повлиять на их формирование в краткосрочном периоде возможно путем государственного стимулирования, вводя формальные правила тех видов деятельности, которые приведут к развитию необходимых неформальных институтов. Формальные правила могут вводиться для того, чтобы модифицировать, пересмотреть или изменить неформальные ограничения69.
Рассмотрим систему формальных институтов, которая сложилась к настоящему моменту. Она состоит из общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ; Конституции РФ, федеральных законов; законодательства субъектов РФ; подзаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления (схема 7).
Конституцией Российской Федерации гарантирована свобода деятельности общественных объединений и право граждан на объединение (статья 30). Конституция имеет высшую юридическую силу, и на территории РФ только на ее основе могут приниматься законы и подзаконные акты. Вместе с тем в связи со спецификой Конституции РФ, как основного закона, в ней нет детализации правового статуса и функционирования НКО.
При ведении финансово-хозяйственной деятельности некоммерческая организация становится для государства обычным юридическим лицом, в отношении которого применимы все положения Налогового и Гражданского кодексов РФ. Традиционным источником права также являются федеральные законы, непосредственно определяющие статус НКО.
Начиная с 1992 года, практически ежегодно принимаются федеральные законы, на основе которых возникают новые организационно-правовые формы НКО или находит свое отражение более глубокое нормативное регулирование деятельности уже существующих форм НКО. В настоящее время существует 22 независимые формы НКО и несколько десятков несамостоятельных форм, определяемых 28 федеральными законами.
В п. 1.2 данного исследования было выявлено, что общественное объединение является наиболее распространенной организационно-правой формой НКО. Этот факт может означать, что разнообразие организационно-правовых форм не используется в полном объеме. Для уточнения этого момента необходимо проанализировать существующие организационно-правовые формы НКО.
Сравнительная характеристика существующих организационно-правовых форм НКО отражается в работах многих авторов, посвященных различным аспектам деятельности НКО. Так, например, в работе П.Ю. Гамольского70 приведены сравнительные характеристики 5 организационно-правовых форм (общественная организация, некоммерческое партнерство, ассоциация, автономная некоммерческая организация, фонд, учреждение) по основным показателям (ответственность по обязательствам НКО, возможность банкротства, возможность получения дополнительного финансирования от членов, наличие ограничений по приему на работу по трудовому договору учредителей организации, наличие льгот по налогу на имущество, возможность сдачи бухгалтерской отчетности раз в год, наличие льготы по арендной плате в Москве, существование права на получение пожертвования, обязательность аудита, возможность учреждать благотворительные стипендии, не облагаемые НДФЛ, возможность ликвидации по решению учредителей, простота управления, возможность получать при выходе из организации часть ее имущества) для выбора наилучшего с точки зрения налогообложения варианта формы вновь создаваемой НКО.
Финансовые взаимоотношения государства и некоммерческих организаций
Для понимания сущности финансовых взаимоотношений государства и НКО необходимо определить место и роль некоммерческого сектора в финансовой системе страны. Для этого уточним смысл категории «финансовая система». Э.А. Вознесенский определяет финансовую систему как «совокупность различных звеньев финансовых отношений, каждое из которых характеризуется особенностями в формировании и использовании денежных фондов, различной ролью в общественном воспроизводстве»85.
А.Г. Грязнова считает, что внутри сферы финансов субъектов хозяйствования выделяют группы финансовых отношений в соответствии с характером деятельности субъектов. Сфера финансов субъектов хозяйствования подразделяется на следующие звенья: финансы коммерческих организаций, финансы некоммерческих организаций, финансы индивидуальных предпринимателей. Вторая сфера финансовой системы - государственные и муниципальные финансы. Финансовая система определяется как совокупность взаимосвязанных между собой сфер и звеньев финансовых отношений .
Н.И. Химичева утверждает, что на современном этапе в состав финансовой системы РФ входят: бюджетная система, состоящая из государственных (федеральных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований; внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные фонды); финансы предприятий, организаций, учреждений; финансы страховых компаний; финансы кредитных организаций. Финансовая система в экономическом смысле - это внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет собой специальную группу финансовых отношений .
Некоторые авторы, например В.В. Ковалев, выделяет три взаимосвязанные сферы в общей совокупности финансовых отношений, которые составляют финансовую систему страны. Это - финансы хозяйствующих субъектов, страхование и государство. В зависимости от характера деятельности субъектов внутри каждой из этих сфер автор выделяет различные звенья. Финансы некоммерческих организаций он относит к финансам субъектов хозяйствования.
Другие ученые, например В.А. Свищева, выделяют пять финансовых секторов экономики. Первый - сектор нефинансовых корпораций, который существует с целью производства товаров и оказания нефинансовых услуг. Второй - сектор финансовых корпораций, которые предоставляют различные финансовые услуги (банки, страховые компании, инвестиционные и негосударственные пенсионные фонды). Третий - сектор государственного управления, объединяющий все структуры, которые занимаются выполнением административных функций. Четвертый - сектор некоммерческих организаций, оказывающий услуги домохозяйствам и включающий в себя политические партии, религиозные объединения и другие некоммерческие организации. Пятый сектор - это так называемые домашние хозяйства, включающий в себя все население страны.
В свою очередь, каждый из перечисленных пяти секторов представляет собой объединение институциональных единиц. Институциональная единица -это структура, которая сама владеет своими активами, сама и от своего имени принимает обязательства, сама занимается экономической деятельностью и сама ведет операции с другими секторами экономики. Такое понимание современной экономической деятельности объясняет наличие финансовых отношений во всех секторах экономики, в том числе в секторе некоммерческих организаций.
Т.Г. Нестеренко придерживается той же точки зрения: «Национальная экономика любой страны подразделяется на пять секторов, объединяющих институциональные единицы со сходными поведенческими характеристиками: домашнее хозяйство; некоммерческие организации; производственно коммерческие организации; финансовые организации; государственные организации».
На основании проведенного анализа подходов к структурированию финансовых секторов можно выделить: - централизованные финансы, которые представляют государство и внебюджетные фонды, - децентрализованные финансы - финансы коммерческих и некоммерческих организаций, финансовых посредников, - финансы домашних хозяйств.
Именно за счет некоммерческого сектора создаются многие общественные и смешанные блага, то есть вместе с государственными финансами финансы некоммерческих организаций образуют сферу публичных финансов, то есть финансов, открытых для общественного контроля. «Некоммерческие организации играют значительную роль в экономике страны и отдельных регионов. Они создают дополнительные рабочие места, перераспределяют финансовые средства для решения общественных проблем, оказывают социальные услуги, участвуя в создании валового национального продукта» .
Любая деятельность невозможна без привлечения денежных средств, которые являются материальным выражением категории «финансы». Финансы представляют собой совокупность денежных средств, возникающих в процессе создания фондов денежных средств у субъектов хозяйствования и государства и использования их на цели воспроизводства материальных благ и удовлетворения социальных нужд общества90.
Существует много определений категории финансов коммерческих организаций. Например, финансы коммерческих предприятий и организаций -это финансовые или денежные отношения, возникающие в ходе предпринимательской деятельности в процессе формирования собственного капитала, целевых фондов денежных средств, их распределения и использования .
Финансы хозяйствующего субъекта - это объективная экономическая категория, которая отражает процесс управления ограничительными финансовыми ресурсами, возникающими в процессе его производственной, инвестиционной и финансовой деятельности в течение определенного периода . Финансы предприятий - это финансовые или денежные отношения, возникающие в процессе формирования основного и оборотного капитала, фондов денежных средств предприятий и их использования .
Финансы некоммерческих организаций - это экономические отношения, имеющие денежный характер, возникающие по поводу формирования и использования денежных средств, связанных с осуществлением общественно-значимой деятельности этих организаций. Некоммерческие организации не зарабатывают деньги самостоятельно, как коммерческие организации, и не имеют постоянных отчислений в виде обязательных платежей, как государство. Исследование социально-экономической сущности финансов некоммерческих организаций состоит в рассмотрении вопроса - за счет чего и кого некоммерческие организации получают финансовые ресурсы и в чьих интересах используют эти средства. Финансы некоммерческой организации выполняют три основные функции: - формирование, поддержание оптимальной структуры и наращивание потенциала организации; - обеспечение текущей финансово-хозяйственной деятельности; - обеспечение взаимодействия организации с государством.
Разработка количественного подхода к оценке параметров экономической деятельности некоммерческих организаций
Рациональное использование бюджетных средств, распределяемых среди социально ориентированных НКО для реализации проектов, а также предоставление им на льготных условиях государственного имущества в современных условиях приобретает особое значение. Поскольку на размер ресурсов, выделяемый государством некоммерческому сектору в силу их естественной ограниченности повлиять довольно сложно, необходимо максимизировать результативность такого распределения, что представляется возможным.
Одной из проблем, с которой сталкивается государственный сектор при распределении ресурсов, является трудность в оценке экономической деятельности НКО. Потребность в такой оценке также усиливается ввиду возросшей конкуренции за ресурсы в некоммерческом секторе и существующих в обществе сомнений относительно того, насколько рачительно и эффективно НКО расходуют средства доноров, в том числе полученные из государственного бюджета, и не злоупотребляют ли они своими налоговыми привилегиями131.
Тот факт, что НКО не выплачивают дивидендов и не дают коммерческих выгод своим учредителям, не означает, что их руководители не должны заботиться об эффективности работы своей организации. В противном случае НКО превратится в источник обогащения отдельных лиц (например, за счет выплаты сотрудникам и экспертам чрезмерно больших гонораров, вознаграждений, премий). Отсутствие внимания к эффективности, в конечном счете, достаточно быстро может привести к состоянию кризиса, если НКО впустую расходует ресурсы, которые могли бы быть потрачены на удовлетворение других общественных потребностей. Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют принимать обоснованные решения не только в коммерческом, но и в некоммерческом секторах.
Финансовое состояние предприятия характеризуется совокупностью показателей, отражающих процесс формирования и использования его финансовых средств . В обоих случаях требуется как можно полнее и точнее определить, во-первых, компоненты затрат, во-вторых, результаты, к которым они приводят, в-третьих, экономические показатели, позволяющие оценить разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу, то есть разницу между результатами и затратами. Однако решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют хозяйственные решения. В коммерческом секторе обычно ориентируются на частные интересы инвесторов, в некоммерческом - на общественные интересы.
Для коммерческой организации, действующей в интересах своих владельцев, компоненты затрат - это оплачиваемый труд персонала, а также закупаемые на рынке сырье, материалы, услуги, необходимые для производственного процесса. Непосредственные результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли адекватных экономических измерителей затрат и результатов выступают те рыночные цены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Эффективность деятельности характеризуется прибылью.
Когда же речь идет о некоммерческом секторе, дело обстоит сложнее. Издержки и выгоды должны быть оценены и с позиций всего общества. Эффективность, подлежащая максимизации, представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками.
На практике очень сложно оценить экономическую деятельность НКО. Это вызвано разнообразием видов некоммерческой деятельности и отсутствием такого показателя как прибыль, на основании которого строится оценка эффективности деятельности коммерческих организаций. В некоммерческом секторе также нельзя полагаться на информацию, которую дает рынок. Это закономерно, поскольку некоммерческий сектор функционирует преимущественно в зонах изъянов рынка.
Принципиальная несхожесть конечных целей, преследуемых коммерческим и некоммерческим секторами при оказании услуг, обусловливает использование разных критериев при оценке эффективности каждого из них. Частные рынки не могут предоставлять нуждающимся услуги по доступным для них ценам, а тем более бесплатно. Конечная цель коммерческой фирмы - повышение прибыли, которое для нее важнее социальной полезности услуг. Потребители, не обладая полной информацией о реальной стоимости услуг, могут предпочесть обратиться в некоммерческие организации, которые ввиду отсутствия мотива извлечения прибыли как конечной цели не заинтересованы в использовании их неосведомленности. В сферах, где услуги отдалены по времени от их конечных результатов (семейное воспитание, начальное и среднее образование, культура и проч.) действие рыночных механизмов или ограничено самой природой этих услуг, или вообще равно нулю.
Для НКО следование рыночной формуле «затраты-прибыль» относится к имеющей коммерческий характер начальной ступени ее функционирования. Конечной же целью является предоставление льготных или безвозмездных благ.
Впервые вопросы измерения конечного результата некоммерческой деятельности были поставлены в 1964 г., когда Национальный совет здравоохранения США опубликовал доклад о деятельности крупнейшей международной неприбыльной организации United Way of America. По рекомендации Совета в классификацию ее деятельности вошли, помимо финансовой отчетности, такие показатели, как соответствие услуг стандартам качества, уровень квалификации персонала и его соотношение с численностью обслуживаемых клиентов, профессионализм менеджмента, спецификация услуг.
В 80-е годы правительственные агентства США при заключении с аккредитованными НКО контрактов на оказание услуг стали требовать от них гарантий, что услуги предоставляются именно тем категориям населения, которые в них остро нуждаются. В результате в систему показателей были включены более дифференцированные характеристики участников программ: доходы, половозрастной и расово-этнический состав, уровень рождаемости, семейное положение, место проживания. Необходимость в этом диктовалась, во-первых, присущим в то время многим НКО филантропическим партикуляризмом, то есть преимущественной их ориентацией на обслуживание одних и тех же групп населения в ущерб другим; во-вторых, филантропическим патернализмом, когда характер распределения благотворительных пожертвований определялся субъективными пристрастиями распорядителей частных или корпоративных фондов (например, средства направлялись на организацию концертов или спортивных игр при острой необходимости помощи безработным или в строительстве доступного жилья для бездомных).
Однако во всех отмеченных системах отсутствовал такой сущностный показатель, как удовлетворенность клиентов полученными услугами. По этому поводу в 90-х годах в американских публикациях по данной проблеме содержалось немало критики. В связи с этим попечительские советы и менеджмент НКО признали учет оценки потребителями полученных услуг необходимым. В конце XX в. это требование вошло в перечень условий исполнения контракта. Уже первые опросы менеджеров ряда ведущих НКО, проведенные в 2001 г., выявили, что учет показателей по всей цепочке (объем привлеченных ресурсов, характер их распределения и оценка качества полученных услуг самим клиентом) позволяет идентифицировать имеющиеся в программах просчеты, находить пути и способы совершенствования практики обслуживания, получать хорошие результаты и лучше планировать деятельность на будущее .
