Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политико-экономические основы государственной промышленной политики
1.1. Содержание понятие «промышленная политика» 22
1.2. Критика методологических основ роли государства в промышленном развитии в неоклассической теории 30
1.3. Зарубежный опыт содействия индустриальному развитию экономики 41
1.4. Конкурирующие концепции промышленной политики в современной российской политической экономии 65
Глава 2. Проблемы формирования и реализации промышленной политики в современной России 100
2.1. Деиндустриализация экономики России и неэффективность существующих федеральных программ промышленного развития 100
2.2. Концептуальные основы формирования региональных программ промышленной политики 121
2.3. Организация процесса разработки и регулирования промышленной деятельности на региональном уровне (на примере города Москвы) 141
2.4. Рекомендации по повышению эффективности промышленной политики и критерии использования региональных целевых программ 189
Заключение 215
Список использованной литературы
- Содержание понятие «промышленная политика»
- Критика методологических основ роли государства в промышленном развитии в неоклассической теории
- Деиндустриализация экономики России и неэффективность существующих федеральных программ промышленного развития
- Концептуальные основы формирования региональных программ промышленной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Экономическая политика государства является одним из важнейших понятий экономической теории и необходимым инструментом макроэкономического регулирования. В процессе эволюции воззрений на промышленную политику (далее так же - «ПП»), как части экономической политики государства, в современной науке сформировалось два противоположных подхода.
Первый подход консолидирует в себе мнения об абсурдности промышленной политики, о недопустимости вмешательства государства в воспроизводственную структуру экономики. Сторонники подобного направления, называя промышленную политику «отжившим» наследием плановой экономики, считают неприемлемым применять ее принципы и методы в условиях рыночного механизма хозяйствования. Однако, позитивная роль государства в развитии производства доказана всей историей развития общества, по крайней мере, от эпохи меркантилистического направления в экономической теории до настоящего времени.
Примером тому служит опыт экономического развития большинства стран, достигших существенных результатов в реализации интересов как общества в целом, так и его субъектов. Если государство будет проводить промышленную политику, подобную той, что практикуется во многих странах мира (Япония, Китай, Бразилия, частично Южная Корея) экономика будет развиваться быстрее и эффективнее.
В противовес оппонентам ПП выступает направление экономической теории, объединяющее взгляды идеологов ПП, которое составляет основу второго подхода, связанного с необходимостью целенаправленного
воздействия государства на воспроизводственную структуру посредством различного рода мер «взвешенной» политики в промышленности.
Сегодня о преодолении кризисных явлений и о процветании, росте благосостояния населения, адекватности найденных рецептов новому этапу научно-технической, технологической и информационной революции можно говорить в тех государствах, где существует постоянное государственное воздействие на развитую рыночную экономику, и процессу взаимоотношения государства и экономики предшествует осторожность, взвешенность, опора на собственные традиции.1
Воззрения ученых, политиков, экономистов представляют собой довольно разнообразный спектр определений ПП. Проблема, на наш взгляд, состоит в том, что следует понимать под промышленной политикой.
Учитывая десятилетнюю историю существования термина «промышленная политика» в России, это понятие приобрело множество «оттенков».
В расширительном плане этот термин трактуют как угодно: структурная политика, политика повышения конкурентоспособности, политика отраслевых приоритетов, политика развития НИОКР, индустриальная политика, национальная промышленная политика, промышленная стратегия, и совсем недавно стали говорить о кластерной политике, как о промышленной политике в привязке к конкретным территориям.
Кроме того, промышленную политику подчас подменяют корпоративной промышленной политикой в интересах крупного бизнеса, что, с точки зрения автора, недопустимо. В контексте данного исследования автором промышленная политика трактуется как совокупность целевых программ, образующих механизмы, которые должны срабатывать при любом
отклонении от определенных заданных государством показателей развития, обеспечивая при этом устойчивое функционирование промышленного комплекса.
В целом, если попытаться консолидировать все определения ПП, то, наверное, она могла быть возглавить список наиболее актуальных и обсуждаемых в российских научных кругах тем.
Далеко не с воодушевлением воспринимается промышленная политика государственными чиновниками. У государства сегодня имеется множество вариантов и определений того, что оно должно делать, но по существу не делается ничего, и промышленная политика пока остается только теорией. То, что современное российское государство сегодня выдает за промышленную политику, скорее походит на политику отсутствия промышленной политики, продолжающую усугублять отраслевые диспропорции. Практически вся работа правительственных s ведомств строиться на уровне решения текущих проблем.
Сегодняшнее отношение Правительства РФ к промышленной политике базируется на господствующей до сих пор идеологии реформаторов начала 90-х, пытавшихся перенести на российскую почву западное учение о первичности финансовых рынков и монетарных показателей перед реальным сектором экономики. «Финансовые рынки» и монетарные концепции сами по себе плохими не являются, другое дело, что они «срабатывают» тогда и только тогда, когда экономика стабильна и отсутствуют существенные экономические диспропорции.
Помимо этого, рекомендации Международного валютного фонда упорно призывали Россию полностью отказаться от участия государства в экономике. Следуя убеждению, что «рынок все сам расставит по местам», государство должно было даже свернуть свои регулирующие и контрольные функции в экономике.
Но рынок без государства не может быть «одиноким» проводником модернизации экономики. Рынок пока не сложился как организованная сила, и поэтому государственной власти не следует оставлять без внимания регулирование перехода на рыночные отношения в стране. Государство должно вмешиваться в жизнь рынка в той степени, в которой требуется поддержание устойчивости и макроэкономического равновесия, а также для обеспечения работы механизма конкуренции или для контроля тех рынков, на которых условия свободной конкуренции не осуществимы. Надо отметить, что и при «сложившемся» рынке обойтись без государственного вмешательства, как прямого, так и косвенного так же невозможно.
Рыночные системы содержат массу противоречий, несостыковок, отрицательных разрушительных явлений. И мы знаем, к чему привела либерализация и стремление к естественному функционированию рыночной экономической системы без государственного регулирования, по принципу «невидимой руки» А.Смита. Объем промышленного производства в стране сократился, с ведущих позиций в мире страна оказалась отброшенной в один ряд со странами с невысоким экономическим потенциалом, отсталой техникой и технологией, непрогрессивной структурой промышленности и экономики в целом, пытающимися преодолеть барьер отсталости, выйти на уровень более развитых стран. Отдельные сектора промышленности без поддержки государства вообще перестали существовать. Пользуясь благоприятной конъюнктурой нефтяного рынка, правительство страны обрекло на забвение даже сырьевые отрасли. В нефтяной и газовой промышленности недопустимо малы объемы применения новых технологий, ведется экстенсивная добыча природного сырья. Как правильно заметил академик В. Макаров: «Технические споры об эффективности промышленной политики бессмысленны. Классика хорошо смотрится лишь в
учебниках, где говорится, что государство лишь устанавливает правила игры, а независимый бизнес в эти игры играет. В реальной жизни государство вовлечено в повседневный бизнес. Вызывают недоумения документы Правительства РФ, где декларируется невмешательство государства в экономику и ненужность промышленной политики. Но кому сегодня неясно, что поворот от ресурсной экономики к инновационной не может произойти под действием рыночных сил? Государство должно содействовать технологическому прорыву в производстве и захвату соответствующих сегментов мирового рынка.. .»3.
Нерешительность государства в принятии и реализации четкой промышленной политики, направленной на приостановление деиндустриализации, наблюдаемой в промышленной деятельности (существующие столь «популярные» федеральные целевые программы развития, заранее обреченные на провал (примерами безуспешных являются принятые Правительством РФ программы авиапрома и автопрома)) еще раз акцентируют внимание на актуальности данного исследования, которая определяется необходимостью государственной промышленной политики и поиском новых подходов в ее реализации. Объективные процессы развития российской промышленности по траектории экономического роста должны способствовать указанной необходимости.
Активное обсуждение проблематики ПП ведут в последние годы такие авторитетные журналы как «Российский экономический журнал», «Экономическая наука в современной России», «Проблемы прогнозирования», популярнейший деловой аналитический еженедельник «Эксперт», электронный сайт Министерства промышленности и энергетики4, и многие другие известные общественно-политические средства массовой информации.
Экономика не может существовать без промышленной политики, поэтому очень важно какую она примет форму. Вместо неявной, неофициальной промышленной политики, отдающей предпочтение энергосырьевому экономическому гиганту, необходимо сформировать официальную политику построения инновационной экономики. В контакт с приоритетами новой промышленной политики должны войти механизмы, обеспечивающие поддержку научно-технических разработок, создание благоприятных условий для возникновения конкурентной деловой среды, законодательную поддержку конкуренции, инноваций, внедрения нематериальных инвестиций. Особое значение имеет политика в отношении средних и малых промышленных предприятий, на которые приходится от 60% всех новых рабочих мест. В странах ОЭСР правительства ведут работу по реализации указанных направлений. Многое еще предстоит сделать. Но, тем не менее, позитивные изменения создают надежду, что рано или поздно
понятие «эффективная промышленная политика» станет нарицательным, а не образным.
Степень разработанности проблемы
В последнее десятилетие XX века в связи с ростом осознания необходимости возрастания роли государства в экономике особенно начал усиливаться интерес к исследованию категории «промышленная политика». Зарубежному термину «industrial policy», интерпретированному в России как промышленная политика, посвящено множество трудов и разработок зарубежных и отечественных авторов, но целостной теории ПП до сих пор еще не создано.
Современные теоретические основы изучения активного государственного регулирования экономики были заложены Д.М. Кейнсом. Роль государства и промышленной политики в экономической теории оценивалась в трудах современных зарубежных экономистов - Т.Д. Дилорензо, Ф. Хайека, М. Беста, П. Кругмана, М. Обстфельда, М. Портера,
М. Вайденбаума, П. Вернера, С. Роузфильда, Р.В. Макензи, Р. Карсона, С. Моррисона, М. Фридмана, Дж. Стиглица.
В исследованиях М. Вайденбаума, связанных с ПП и ее ролью в ускорении экономического роста в Америке, авторское видение проблемы разработки концепции промышленной политики заключается в исследовании моделей рыночного взаимодействия бизнеса и правительства. Американский экономист и политик Р. Рейч рассматривал industrial policy с точки зрения тесного сотрудничества между властью и корпорациями, при этом многие ошибки и провалы в экономической политике, по его мнению, могут быть своевременно устранены при усилении государственной поддержки промышленных корпораций, которая, по существу, и составляет промышленную политику.
Промышленная политика согласно М. Бесту - это сочетание конкуренции с кооперацией. Задачи отраслевой политики - это не становление идеала, как это определяется неоклассической теорией совершенной конкуренции, а управление парадоксом: кооперация, сама по себе, может обеспечить обязательства по долгосрочному развитию инфраструктуры отрасли; конкуренция, в свою очередь, приводит к тому, что предприятия остаются инновационными и отвечают на новые вызовы и возможности внешней среды,5
П.Кругман и М. Обстфельд анализировали результаты вмешательства государства в развитие экономики в разных странах с точки зрения использования различных инструментов повышения конкурентоспособности отдельных сегментов хозяйства, при этом ПП или государственная политика стимулирования индустриализации может быть успешной, по их мнению, только в союзе со стратегической торговой политикой, стимулирующей экспорт или ограничивающая импорт продукции тех или иных отраслей
промышленности.6 Базируясь на концепции, разработанной М. Портером в «Конкуренции»7, множество развитых стран приступили к реализации так называемой кластерной политики, что в понимании автора является преломлением промышленной политики, только в привязке к конкретным территориям.
В данной диссертационной работе автор помимо достижений зарубежных ученых опирался на теоретические подходы к роли государства в экономике и промышленной политики в частности, разработанные в трудах отечественных экономистов: Д.С. Львова, В.Л. Макарова, В.А. Федоровича, В.И. Кушлина, А.А. Пороховского, Б.А. Райзберга, А. Г. Аганбегяна, A.M. Бабашкиной, С.С. Сулакшина, СЮ. Глазьева, и многих других. Диссертация выполнена в рамках проблемной группы роли государства в экономике кафедры политической экономии Государственного университета управления (профессора Денисов Б.А., Крылов В.К., Рулев В.М., Толкачев С.А.).
Диссертационное исследование также проводилось на основе изучения основных концепции ПП: Концепции государственной промышленной политики России на 1994-1995 годы, разработанной Правительством РФ, Концепции государственной промышленной политики России, разработанной группой ученых под руководством академика РАН, Президента Торгово-промышленной палаты Е.М. Примакова, Концепции Новой промышленной политики, разработанной специалистами Российской академии наук, Концепции промышленной политики Российского союза промышленников и предпринимателей.
Монографии вышеперечисленных ученых и экономистов позволили глубже проанализировать многоплановость промышленной политики,
щ оценить ее роль в системе государственного экономического регулирования
и сформировать свою собственную точку зрения.
Вышеизложенные положения предопределили цели и задачи настоящего исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении теоретических, методических и практических особенностей формирования и реализации промышленной политики, а также разработке на базе исследования рекомендаций по повышению эффективности государственного регулирования промышленного производства.
Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:
1) проанализировать существующие теоретические подходы к содержанию понятия «промышленная политика». Выявить соотношение понятия «ПП» с понятиями «государственное
? регулирование» и «экономическая политика»;
2) исследовать и обобщить теоретические предпосылки формирования промышленной политики и механизмы ее реализации во временном аспекте;
3) рассмотреть механизмы промышленной политики в странах разного уровня экономического развития;
4) разработать обобщенную схему реализации промышленной политики,
позволяющая усилить целенаправленность и эффективность
мероприятий по поддержке промышленности;
5) С целью разработки новых подходов и методов совершенствования
реализации промышленной политики в целом, на примере города
Москвы и других субъектов Российской Федерации выявить основные
преимущества реализации ПП на региональном уровне.
Взаимосвязь поставленных задач определила следующую логику
исследования: от теоретического обоснования необходимости
промышленной политики до анализа инструментов государственной
промышленной политики на федеральном и региональном уровнях. От объяснения целей промышленной политики - к анализу факторов повышения ее эффективности.
Объект исследования - система государственного регулирования промышленной деятельности.
Предмет исследования - система взаимоотношений государства и ведущих экономических институтов по вопросу формирования и реализации промышленной политики.
Методологическая база исследования. Установленные предмет и объект исследования потребовали целостного рассмотрения с использованием системно-аналитического подхода, позволяющего осуществить синтез разнопредметных суждений. Основным принципом научного познания, в связи с этим, выступает принцип методологического холизма, согласно которому исходным пунктом анализа становятся не интересы отдельных хозяйствующих субъектов, а совокупность институтов, участвующих в выработке промышленной политики государства и определяющих взаимоотношения данных субъектов.
Теоретической основой диссертации послужили труды вышеперечисленных зарубежных и отечественных исследователей в области государственного регулирования экономики, воспроизводственных
процессов и структурных преобразований на основе промышленной политики; основные политико-экономические концепции ПП (Концепция государственной промышленной политики России на 1994-1995 годы; Концепция государственной промышленной политики России, разработанная специалистами Торгово-промышленной палаты РФ; Концепция Новой промышленной политики Российской академии наук; Концепция промышленной политики Российского союза промышленников и предпринимателей), законодательные и нормативные материалы Российской
Федерации и субъектов РФ в сфере ПП и экономического регулирования промышленности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании регионального программно-целевого подхода к осуществлению промышленной политики, позволяющего повысить эффективность государственного содействия индустриальному развитию отечественной экономики в современных политико-экономических условиях. В работе сформулированы и обоснованы следующие результаты, обладающие элементами научной новизны и являющиеся предметом защиты:
1. Вскрыты и критически проанализированы онтологические, гносеологические и методологические принципы неоклассического подхода к теории и практике промышленной политики. Показано, что органическая неприемлемость неоклассикой теоретико методологического аппарата промышленной политики не только противоречит политико-экономическому подходу к анализу явлений, но и является теоретическим обоснованием отказа от активных модернизационных усилий государства в экономике.
2. Обобщен опыт реализации промышленной политики на федеральном и региональных уровнях, выявлены основные проблемы и перспективы
развития федеральных и региональных инвестиционных инструментов промышленной политики. Исходя из современного понимания роли промышленности, как основного компонента экономического развития, предложен новый механизм реализации ПП на базе целевых программ развития промышленности, разрабатываемых на региональном уровне, и контролируемых федеральным центром в рамках единой общегосударственной стратегии экономического роста.
3. Обоснована правомерность существования концепции промышленной политики, в которой система исполнения целевых программ с учетом региональных приоритетов промышленного развития занимает ключевую
позицию. Подобные программы призваны иметь механизмы, срабатывающие при любом отклонении от определенных заданных государством показателей развития, обеспечивая при этом устойчивое функционирование промышленного производства в регионах.
4. В свете организационно-методических недостатков реализации Федеральных целевых программ (ФЦП), (необоснованности финансирования, отсутствия надлежащей межпрограммной увязки, координации и неустойчивости мероприятий) определено, что существующие ФЦП не смогут изменить экономическую ситуацию в стране, так как в практике их разработки и реализации недостаточно используются возможности, заключенные в органическом сочетании рыночных механизмов и методов государственного регулирования. С другой стороны ФЦП присуща «оторванность» от конкретных проблем и задач, стоящих перед каждым регионом в отдельности. Регионам целесообразно разрабатывать свои программы, так как каждая региональная целевая программа (РЦП) в отличие от ФЦП находится в тесной привязке к конкретным промышленным объектам, и в итоге имеет определенный результат, выраженный в повышении конкурентоспособности конкретных промышленных производств, заводов, технопарков, промышленных кластеров.
5. На основе анализа теоретических и практических подходов к содержанию ПП разработана принципиальная схема реализации промышленной политики, определяющая механизм привлечения инвестиций под целевые программы и позволяющая повысить целенаправленность и эффективность мероприятий по поддержке промышленности.
Практическая значимость работы заключается в разработке собственного подхода к проведению промышленной политики и определения основных направлений ее реализации, способствующих наращиванию темпов экономического роста в реальном секторе экономики. Проведенный
анализ выполнения региональных программ промышленной политики, основанный на оценке бюджетной эффективности и интегральной общественной эффективности, соотнесенной с фактическими затратами на реализацию мероприятий программы, обосновывает положение об эффективности практического применении подобных программ в качестве механизмов промышленной политики. Внесены предложения по принятию нормативного документа, имеющего статус федерального закона, регламентирующего решение ряда принципиальных вопросов разработки целевых программ на региональном уровне, и созданию на уровне Правительства РФ специализированного института - Департамента программно-целевого регионального программирования, контролирующего исполнение целевых программ в промышленности в регионах.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы были представлены для обсуждения на 20-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления», на II Международной Интернет - конференции «Модернизация механизмов государственного воздействия на экономическое развитие», VI Международной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития», состоявшейся в ИНИОН РАН. Материалы диссертации нашли свое отражение в 8 опубликованных статьях.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав и заключения. Список литературы, содержащий более 200 наименований использованных источников, приведен ниже.
Основные положения диссертации
В первой главе раскрыто содержание термина «промышленная политика», определено его соотношение с терминами «государственное регулирование» и «экономическая политика государства». Наиболее удачным представляется определение Р. Карсона: «промышленная политика - это последовательная организация работы государственного и частного
секторов в том, что касается принятия решений в области производства и инвестирования, развития инфраструктуры и человеческого потенциала, а также условий внешней торговли в целях количественного, качественного и структурного стимулирования отечественного производства»8. В то же время, подбирая определение с учетом российской специфики экономического развития, и для более упрощенного понимания сути исследуемого явления, по мнению автора, рациональнее перестроить предложенное определение следующим образом: ПП - это оптимальное сочетание государственных и рыночных механизмов в том, что касается принятия правительственных решений в области промышленности и развития промышленной инфраструктуры.
В §1.1 предложены и другие определения ПП, которые в общем можно свести к осознанной сторонниками и противниками промышленной политики необходимости вмешательства или соответственно невмешательства государства в процессы национального воспроизводства.
Важной особенностью нашего исследования является стремление озаботиться не просто дефиницией промышленной политики, а ее ролью в неоклассической теории и политической экономии. Неоклассика «взяла» на вооружение либеральную модель рынка, сделав ставку на эффективность и саморегулируемость рыночных механизмов. Однако нам уже известны неудачные примеры «сужения» государственного вмешательства во взаимоотношения субъектов в рамках рыночной экономики. При всех многочисленных и безусловных плюсах «невидимой руки рынка» забыли про один большой минус - субъекты рыночных отношений всегда нацелены на удовлетворение собственных интересов. Поэтому представления неоклассиков о том, что либеральной экономике не нужна промышленная политика - это «искажение истины» и прямая борьба за личный интерес.
Применительно к российской практике снятие государством с себя многих контрольных функций при еще не развитых рыночных механизмах привело к структурным перекосам, вылившимся в высокую инфляцию, бюджетный дефицит, стагнацию производства и обнищание населения.
Россия живет еще не по законам рыночных отношений, но уже и не по законам командно-административной экономики. Скорее находится в стадии перехода, характеризующегося сменой экономической политики, ориентированной на сырьевые отрасли топливно-энергетического комплекса, политикой прогрессивного экономического развития. Причем переходный характер в нашей стране носит двоякий характер, что обусловлено ослаблением государственного регулирования и изменением характера связей между субъектами хозяйствования. Совершенная модель переходной экономики должна устанавливаться «видимой рукой» научного государственного регулирования экономики, «невидимой рукой» рынка, механизмом глобальной конкуренции и высокими требованиями к обеспечению качества процессов управления на всех уровнях управляемых объектов.9 Учитывая, что сложившая в России ситуация далека от совершенной модели, в рамках диссертационного исследования будем рассматривать Концепцию ПП в условиях гетерогенной экономики переходного периода.
Нисколько не умаляя значения рынков, государство должно участвовать в отраслевом управлении. Между тем, существование некоторых весьма важных отраслей национальной промышленности может прекратиться в ближайшем будущем, поскольку на данный момент они находятся вне конъюнктурных интересов финансового капитала и не снабжаются столь необходимыми инвестициями и к тому моменту, когда эти отрасли станут востребованными, их придется создавать заново.
e Таким образом, в курсе современной политэкономии нельзя обойти
вниманием столь значимое и столь неоднозначное явление промышленной политики. Непрекращающийся поиск ее совершенной модели, соответствующей типу экономического пространства, которое сейчас формируется в России, еще раз убеждает нас, что проблематика ПП является действительно политэкономической.
Если опираться на опыт реализации промышленной политики в странах с разным уровнем экономического развития, имеющих собственную историю промышленного развития, то в первую очередь надо отметить, что государственный механизм экономического влияния действует при определенных условиях, также описанных в первой главе. Многие страны (Япония, Южная Корея, Чили, Бразилия) путем создания и государственной поддержки конкурентоспособных отраслей промышленности смогли решить
задачу индустриализации и найти свое место в мировом разделении труда. Конкурентоспособность отраслей по своей сути выступает показателем успешности реализации промышленной политики. Учитывая, что основная масса отечественной промышленности неконкурентоспособна, о чем свидетельствует низкая доля российских товаров в экспорте, можно предположить о «достижениях» российского правительства в сфере
промышленного производства и развитии промышленной инфраструктуры.
Конкурентоспособность, как способность опережать других, используя преимущества в достижении целей промышленной политики, рассматривается также в вышеупомянутых основных концепциях программ ПП. Данные концепции, разработанные на основе анализа эмпирических данных о промышленной политике в различных странах, легли в основу современного понимания ПП, и представляют большой интерес для изучения ПП: во-первых, потому что являются детально разработанными программными документами, содержащими не только основные методологические подходы к промышленной политике, но и сценарии ее
прививания на российской «почве». Во-вторых, каждая из концепций, при всех ее достижениях - это, прежде всего, позиция каждого из участников экономического процесса: государства, бизнеса и науки, и базируется соответственно либо на усиление господства бюрократических государственных институтов, либо на повышении качества условий для бизнеса, либо на развитии научного потенциала и подъеме фундаментальной науки. В современных условиях, на наш взгляд, научный фундамент промышленной политики должен выстроиться на рациональной модели взаимодействия: государство-бизнес-наука, причем главная цель такого взаимодействия - развитие экономики в интересах общества.
Во второй главе разработана обобщенная схема реализации промышленной политики, позволяющая усилить целенаправленность и эффективность мероприятий по поддержке промышленности. Автором проанализированы преимущества реализации промышленной политики на региональном уровне. Особое значение в процессе исследования приобретает активизация региональных программно-целевых методов промышленного развития. Это обусловлено тем, что региональные целевые программы в сравнении с федеральными целевыми программами являются наиболее прозрачным инструментом управления промышленным производством. Достижение конечных результатов целевых программ в регионах, выраженных в подъеме конкретных промышленных производств, является показателем их эффективности. Сущность предлагаемого «нового» подхода к реализации РЦП в промышленности заключается в сокращении неэффективного расходования ограниченных ресурсов и выбор таких направлений бюджетных расходов, которые в наилучшей степени соответствуют приоритетам общественного развития. Сегодня система распределения государственной поддержки отраслевых комплексов, включая и систему федеральных целевых программ, стала слишком сложной с точки зрения оценки того, какие именно расходы приведут к лучшим результатам.
Поэтому возникает необходимость в применении предложенного, как нам кажется, более универсального и «прозрачного» подхода поддержки промышленности как основного сегмента экономики страны. К ожидаемым результатам активизации концепции реализации региональных целевых программ в промышленности следует отнести не только рост эффективности государственного регулирования, но и распространение принципа ответственного отношения к взятым государством обязательствам, повышение прозрачности финансовых потоков, направляемых на поддержку промышленности, развитие диалога власти, бизнеса, науки и гражданских институтов.
Показатели эффективного использования РЦП в промышленности в Москве на «фоне» несовершенного общегосударственного механизма использования ФЦП свидетельствуют о том, что подобные программы являются реальными механизмами модернизации промышленности и повышения ее конкурентоспособности.
Помимо достижений промышленной политики в Московском регионе, во второй главе диссертационного исследования приведено методологическое и законодательное обеспечение промышленной политики и в других регионах.
Таким образом, представленный научный труд целесообразно рассматривать с учетом таких положений, как:
- невозможность развития экономики РФ без промышленной политики, способной принести наибольший экономический и социальный эффект, стать основой ускоренного и устойчивого экономического роста;
- приоритетность регионов РФ в формировании промышленной политики, с выделением особых промышленных зон, концентрирующих в себе наиболее мощный ресурсный и научно-технический потенциал;
- усиление тенденции реализации ПП посредством внедрения региональных целевых программ, обеспечивающих реализацию стратегии промышленного развития.
В заключении обобщены результаты проведенного в области промышленной политики исследования, сформулированы выводы, основные положения и рекомендации для последующих исследований.
Содержание понятие «промышленная политика»
Первая часть термина «политическая экономия» произошла от греческого слова «политеия», что дословно означает «государственное устройство». Появление его 300 лет назад в «Трактате по политической экономии» А. Монкретьена не случайно: оно обусловлено вечными спорами о пределах вмешательства государства в экономику.
Каждая из известных политэкономических теорий: меркантилизм, классическая теория, кейнсианство, монетаризм, неоклассическая теория по-своему отражала роль государства в экономике, а также необходимый набор инструментов государственного регулирования. Однако до сих не сформировался универсальный критерий оптимальности вмешательства государства в хозяйственный процесс.
Государственное регулирование в общем представляет собой систему воздействия законодательного, исполнительного и контролирующего характера на различные сферы общества: политическую, экономическую, социальную, правовую посредством взаимодействия правомочных государственных институтов и общественных учреждений. Для нас наибольший интерес представляет государственное регулирование в области промышленности.
Государственное регулирование является составной частью политико-экономического исследования, изучающего формы участия государства в экономической жизни страны с помощью методов и рычагов воздействия на социально-экономические процессы, обеспечивающие эффективное формирование рыночных отношений.
Государственное регулирование в широком смысле слова включает: прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администрирование, учет, контроль.11 В современных условиях государственное регулирование национальной экономики является составной частью процесса воспроизводства. Оно решает различные задачи: стимулирование экономического роста, регулирование занятости, поощрение прогрессивных сдвигов в отраслевой и региональной структуре, поддержка импорта и др. Конкретные направления, формы, масштабы госрегулирования определяются характером и остротой экономических и социальных проблем.
В современной литературе, как отечественной, так и зарубежной, проблемам, связанным с функциями государства, уделяется много внимания. Так, например, в исследовательской работе Райзберга Б.А. государственное управление представляет собой управление экономикой со стороны государственных законодательных, исполнительных и судебных органов, осуществляемое в интересах страны и народа, охватывающее в основном экономическую стратегию и политику, выработку и контроль за соблюдением общих норм и правил хозяйствования, а также управление объектами собственности, государственным сектором экономики.13
Экономическая политика как направление государственного регулирования отражает проблему взаимосвязи политики и экономики и представляет собой систему экономических мероприятий государства, направленных на формирование стабильной и динамично развивающейся экономики.
В области государственного регулирования институциональных условий экономической трансформации в России предлагается классифицировать экономическую политику следующим образом.
В зависимости от уровня экономики выделяется микро- и макроэкономическая политика. Микроэкономическая политика совокупность мер правительства, направленных на изменение поведения отдельных производителей и потребителей на индивидуальных рынках и создающая благоприятные условия для действия механизма конкуренции, макроэкономическая совокупность мер правительства, направленных на регулирование экономики в целом с целью поддержания ее необходимого состояния, обеспечения надежного функционирования, достижения подъема, предотвращения кризисов и спада. Наиболее распространенные цели макроэкономической политики: стабильность цен, высокий уровень занятости, положительные внешнеторговый баланс, экономический рост;
? По характеру воздействия на динамику экономической системы существует: стабилизационная политика, связанная с восстановлением и поддержанием объема производства на уровне близком к потенциалу, то есть к условиям полной занятости факторов при стабилизационных ценах; структурная политика, связанная с воздействием на совокупное предложение (антимонопольное регулирование, приватизация, налоговая и банковские реформы). (Стабилизационная политика в свою очередь классифицируется на стимулирующую и сдерживающую).
? По характеру процесса воздействия на экономику разделяется на дискреционную, когда правительство выбирает меры воздействия применительно к каждому конкретному случаю, и недискриционную, в случае которой правительство неуклонно придерживается выбранной твердой линии экономической политики.14 «Экономическая политика» намного шире понятия «промышленная политика». Можно сказать, что промышленная политика это часть экономической политики, или стратегия экономического развития, позволяющая сконцентрировать ограниченные хозяйственные ресурсы (в том числе инвестиционные) на определенных направлениях промышленности с целью повышения уровня конкурентоспособности затрагиваемых политикой отраслей. Другими словами такая политика означает улучшение положения одних секторов экономики за счет относительного ухудшения условий других ее секторов.
Критика методологических основ роли государства в промышленном развитии в неоклассической теории
Критика парадигмы «Экономикс» как концептуального и мировоззренческого выбора экономистов-исследователей также не может обойти вниманием проблему трактовки ПП как составной части экономической политики государства. Известно, что в начальных курсах Экономикс подобная проблематика даже не упоминается, а на более серьезных уровнях анализа ГШ рассматривается как один из примеров «искажения рынка», «злоупотребления государством экономической властью» и т.д. С точки зрения апологетов рыночной саморегуляции эксперименты с ПП куда более худший вариант государственного вмешательства по сравнению с кеинсианской политикой фискального активизма и «тонкой настройки» денежных рынков.
Скептицизм неоклассического синтеза по поводу ПП ясен и очевиден -все подобные концептуальные построения не укладываются в систему принципов и категорий микро- и макроанализа, разработанного неоклассическим синтезом. По этой же причине в экономике нет места описанию проблем структурных диспропорций экономики, нет объяснения тому, почему одни отрасли могут длительное время развиваться опережающими темпами за счет других, почему происходит деиндустриализация экономик развитых стран, прежде всего, США. Подобные вопросы относятся к компетенции тех направлений экономической теории, которые в последнее время прокладывают себе дорогу в отечественной литературе под условным названием «Мезоэкономика», т.е. экономика крупных отраслей и межотраслевых комплексов.
Неоклассическая экономическая теория с середины 50-х гг. двадцатого века исследует закономерности развития рынков, отраслей и государственных методов их регулирования в рамках исследовательской программы Industrial Economics. Микроэкономический анализ выходит здесь за рамки отдельных фирм и потребителей, что делает курсы экономики отраслевых рынков более адекватными реалиям и интересными для студентов и ученых. Этим объясняется растущая популярность данных курсов, что нужно только приветствовать. Однако мировоззренческая платформа, понимание предмета и выбор методов исследования, другими словами исследовательская парадигма «теории отраслевых рынков» не выходит за рамки общего микроэкономического мировоззрения. Рынки и отрасли здесь рассматриваются изнутри, а не извне. Не ставится задача объяснить, какие динамические и общеэкономические причины управляют стагнацией одних и процветанием других отраслей. Ну а межотраслевые комплексы с их взаимосвязями даже не входят в предметную область теории организации промышленности.
В этом плане проблематика исследований ПП гораздо более соответствует последнему варианту перевода неоклассического Industrial Economics. На самом деле, организация и осуществление целенаправленной и долговременной стратегии развития важнейших народнохозяйственных отраслей, чем и является предмет промышленной политики, предполагает знание реальных (а не «модельных» как в микроэкономике и теории отраслевых рынков) основ функционирования отраслей и межотраслевых комплексов, т.е. это и есть настоящая теория организация промышленности.
Однако неоклассика отвергает возможность кого-то еще, кроме рынка, правильно разобраться в «организации промышленности», расставить приоритеты и наметить план действий. Фридрих Хайек описывая это, критично замечает: «Правительственные планирующие органы не могут обладать всем знанием необходимым для эффективного распределения ресурсов. Только рынок и система цен могут эффективно перерабатывать необходимый огромный массив информации. Представление о том, что группа государственных планировщиков может сымитировать рыночное распределение ресурсов, является тем, что Хайек называет "заносчивым самомнением".
Кроме того, в условиях демократии большинство схем правительственного экономического планирования испытывают влияние больше политических, нежели экономических критериев. Выходит, что национальная промышленная политика должна субсидировать только политически мощные предприятия, производство, и союзы за счет уменьшения общего экономического роста.
Критики ГШ любят коллекционировать примеры того, как правительство терпело неудачу, выполняя за рынок работу по отбору победителей и проигравших. В 1978 году в США администрация Картера осуществила апробацию метода партнерства в промышленной политике. Это было "сотрудничество" с Объединенным союзом сталелитейщиков и несколькими стальными компаниями, для предоставления $265 миллионов кредитных поручительств в компании через федеральную правительственную Экономическую Администрацию Развития (EDA). Цель предположительно состояла в сохранении 50,000 рабочих мест в четырех компаниях. К 1987г. все четыре займа были не обеспечены, две компании обанкротились, а два другие начали процедуру банкротства. Налогоплательщики потеряли $265 миллионов и ни одно рабочее место не "было сохранено" в стальной промышленности.
По данным на апрель 1989 года 55 процентов ссудного портфеля EDAs не выполнило своих обязательств, с сотнями миллионов долларов долга, размещенных в плохих займах. Персонал EDAs отметил, что эти ссудные программы "следует считать неудачными" и это "отличный пример глупости, присущий программам промышленной политики".
Деиндустриализация экономики России и неэффективность существующих федеральных программ промышленного развития
Промышленная политика в масштабах всей страны еще не сложилась, даже если предположить, что предпринимаемые Правительством РФ меры в области промышленности составляют промышленную политику, то такая политика не может быть действенной, так как заменяется государственными инвестициями в определенные отрасли. Полагают, что если есть такие инвестиции, если берет государство отрасль «на содержание», - значит есть промышленная политика, а если нет, то ее нет. Очевидно, что в подоплеке сложившихся неправильных представлений о промышленной политике лежат радикальные экономические преобразования, начатые в 90-х годах.
Россия, имея когда-то мощный народнохозяйственный комплекс, в котором индустрия играла ведущую роль, за последние годы утратила свои ведущие позиции в мировом воспроизводстве промышленных товаров и услуг. Сокращение объемов промышленного производства, падение производительности труда и рентабельности производства привели к активной интервенции импортной продукции и резкому падению спроса на отечественную продукцию. На смену традиционных отраслей индустриальной экономики пришли внеотраслевые деиндустриальные комплексы обслуживающего характера. Данный парадокс «процветание торговли при замедлении промышленности» не единственный пример отраслевых диспропорций в российской экономике.
Такие сдвиги неблагоприятного характера в результате сокращения производства и деградации промышленности сложились в результате государственной экономической политики 90-х годов, когда в составе ВВП страны, в структуре ее экспорта и в числе главных источников налоговых поступлений резко увеличилась доля энергосырьевого сектора.
На фоне развала плановой экономики и вторжения рыночных походов советская индустриализация сменилась на постсоветскую деиндустриализацию. Крушение закрытой модели административной экономики, приведшее к разрыву межотраслевых связей в большой части бывшей советской системы производства, напрямую и быстро вызвало широкомасштабную деиндустриализацию в России. К этому фактору прибавилась и конкуренция на внутренних рынках между отечественной продукцией и импортными товарами с запада. Учитывая это, можно с полной уверенностью утверждать, что истоки процесса деиндустриализации носят и экономический и политический характер.
Специфика российской деиндустриализации связана с политикой реформирования экономики. В результате стремительных преобразований либералов-реформаторов сегодня мы имеем лидирующую роль сырьевого сектора, подавляющую возможности роста в других отраслях экономики, дефицит инвестиционных ресурсов, хроническую безработицу и структурную инфляцию. В сочинениях Е.Т. Гайдара «Экономические реформы и иерархические структуры» и «Аномалии экономического роста», изданных в 1997 году, автор научно обосновывает рациональную структуру экономики страны и темпов ее развития в рамках формирования эффективных рыночных механизмов, а истинное назначение государства при этом видит в государственной поддержке следующих направлений: - увеличение конкурентоспособного экспорта обрабатывающей промышленности; - развитие нефтегазового сектора, как важнейшего источника валютных поступлений в бюджет страны на 10-20 лет; - отрицание протекционизма и импортозамещения; - упорядочение налоговой системы, путем сокращения налоговых льгот, являющихся нагрузкой на бюджет; - приватизация 30 процентов отечественной промышленности, и дальнейшей ее приватизации до 50-60 процентов.
На первый взгляд, указанные предложения кажутся конструктивными, но на самом деле не могут быть источником экономического роста в перспективе, так как скрывают за собой не столько практические, сколько «антигосударственные» позиции сторонников либеральной коалиции.
В своих исследованиях, являющихся образцом современных либеральных взглядов на промышленное развитие, Е. Гайдар, или как его еще называют «архитектор экономической декоммунизации»74, выступил в сущности с манифестом антипромышленной политики, с развернутой критикой государственного вмешательства в экономику, олицетворяя ее при этом с бюрократической олигархией: «Мы за уменьшение влияния государства в экономике, за демократический путь развития рыночной экономики, вне контроля бюрократической олигархии».75 Он подвергает сомнению само представление, что экономический рост может сложиться в результате государственного вмешательства. Таким образом, практическая реализация идей конкурентной рыночной экономики, воплотилась в либеральных реформах Российского правительства в 90-х годах, вследствие чего страна очутилась между «отмирающей» системой планового хозяйства и свободного, ничем не ограниченного рынка.
По нашему мнению, либеральные реформы не сделали процесс трансформации плановой экономики в рыночную успешнее. В достаточной мере не были учтены различия в стартовых условиях, доставшихся от плановой системы. Об этом свидетельствует данные по России и по другим странам с переходной экономикой, противоречащие традиционному подходу, в соответствии с которым процесс либерализации неизбежно приведет к улучшению состояния экономики. Для этого необходим еще целый комплекс других факторов. К важнейшему из этих факторов относится наличие сильных государственных институтов. Разумеется, что либерализация экономики без госрегулирования не способна привести к ожидаемым результатам. Необходимость мобилизованной экономики, имеющей свои стимулы к саморазвитию, должна двигаться и волевыми толчками со стороны государства.
Закрепившаяся устойчивая ориентация на сырьевое развитие заключает в себе большие опасности для экономики России. Об этой опасности необходимо настойчиво ставить вопрос именно сейчас, поскольку высокие мировые цены на нефть в последние три года вновь дают пищу о целесообразности акцента на топливно-энергетические отрасли в развитии экономики России. По мнению сторонников такого развития, в подобной специализации заключается естественное преимущество нашей страны, располагающей большими запасами подобных ресурсов. Нефтяная отрасль, доля которой в индустрии составляет 11,5 процентов, и экспорт по-прежнему остаются «виновниками» спада в промышленности.
Концептуальные основы формирования региональных программ промышленной политики
Содержание промышленной политики на региональном уровне, формы и методы ее реализации определяются, с одной стороны, общегосударственной промышленной политикой и, с другой стороны, региональной политикой, учитывающей особенности развития регионов различного типа. Для того чтобы определить сущность промышленной политики на региональном уровне, необходимо, прежде всего рассмотреть вопрос о роли государственного управления в развитии региона.
Российская Федерация представляет собой особый уникальный тип федерации, что накладывает свой отпечаток на особенности управления федеративными отношениями и требует выработки особой региональной стратегии государства.
В условиях существенного перераспределения экономических полномочий между федеральным центром и регионами, серьезной трансформации межбюджетных отношений особо важен анализ региональных аспектов повышения эффективности промышленной политики.
На пути экономического роста и выхода страны из кризиса первоочередными являются подъем регионов, раскрепощение их внутренних сил. Регион представляет собой сложнейший организм, развивающийся по общим и специфическим социальным закономерностям. Новое состояние в России можно охарактеризовать как лавинообразный процесс нарастания различий между регионами в образе жизни их населения, целевых установках, способах достижения успеха. Идет активное отторжение прежней системы выравнивания регионов России под общей ориентир, под одну схему.
Значительная дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспеченности на душу населения дополняется бюджетной асимметрией в соотношениях между федеральным центром и регионами. Сегодня в России есть регионы, которые перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой стороны, имеются регионы, покрывающие 85-95% своих расходов за счет средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из федерального бюджета 40% расходуемых средств, причем на 22% региона приходится более 60% выделяемых дотаций.
Регионы севера и юга России полностью «сидят» на дотациях. Основные «поставщики» доходов в федеральный бюджет - области, края и республики, образующие «узкий пояс», который охватывает Сибирь, Урал и центр России, а также два автономных округа, где в больших масштабах добывается нефть. При этом на Москву и Тюменскую область приходится свыше 19% всех поступлений в бюджет.
При этом надо отметить, что методы распределения инвестиций несовершенны. Анализ межбюджетных отношений показывает, что ни один регион не способен покрывать свои текущие расходы за счет собственных доходов. Регионы - доноры также финансируются из бюджета. Данное обстоятельство вызывает нарастающее напряжение в федеративных отношениях. Например, многие специалисты считают, что Москва превратилась в финансовый центр России, сконцентрировав более 60% хозяйственного оборота страны и основную часть капиталов. Действительно, Москва получает финансовые ресурсы их Федерального бюджета на выполнение столичных функций, однако, экономического процветания достигла благодаря реализации сбалансированной региональной политики, и, в первую очередь, в сфере промышленного производства.
Оптимизацией бюджетных расходов последние 30 лет активно занимаются многие страны. Налогоплательщики в любом государстве хотят получать от своих денег наибольший эффект и как минимум понимать, на что эти деньги уходят. Россия по качеству эффективности распределения бюджетных средств занимает примерно 80-е место. По оценкам ряда экспертов, до 30% расходов российского бюджета могут быть перераспределены более эффективно.
Перевод процесса планирования расходов федерального бюджета от традиционного способа «от достигнутого» (расходы за предыдущий год, пересчитанные на инфляцию) на новый способ - «бюджетирование по результатам», Правительство РФ начало в 2005 году. Кроме того, в процессе совершенствования межбюджетных отношений большие надежды возлагаются на распространение целевого программного подхода, который должен реализовываться не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов.
Возможности регионов должны органически сочетаться в программно-целевом методе регулирования территориального развития. При хронической нехватке бюджетных средств и малой экономической самодостаточности населения, практически во всех регионах указанные регулятивные меры должны обеспечить постановку конкретной цели, отбор наиболее результативных первоочередных действий, возможность контроля за использованием средств и результативностью каждого действия, т.е. выстроиться в определенный план действий - программу. Необходимость региональных программ обусловлена также тем, что региональная политика может разрабатываться и осуществляться только на базе всесторонней оценки региональных ситуаций, выявления и ранжирования региональных проблем, нахождения путей их решения при различных вариантах ресурсного обеспечения, при ясности в вопросе о том, кто и в какие сроки может выполнить соответствующие действия.
