Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственного регулирования экономики региона
1.1 Цели, формы и методы государственного регулирования регионального развития 11
1.2 Налогово-бюджетная политика как инструмент государственного регулирования экономики региона 30
Глава 2. Специфика государственного регулирования налогово-бюджетных отношений
2.1 Противоречивые экономические последствия региональной политики в России 51
2.2 Трансформация налогово-бюджетных отношений РФ в период экономических реформ 76
2.3 Международный опыт регионального бюджетно-налогового регулирования и экономика России 97
Заключение 119
Библиография 121
- Цели, формы и методы государственного регулирования регионального развития
- Налогово-бюджетная политика как инструмент государственного регулирования экономики региона
- Противоречивые экономические последствия региональной политики в России
- Трансформация налогово-бюджетных отношений РФ в период экономических реформ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Неоднозначная результативность
государственного регулирования российской экономики в совокупности с
масштабными изменениями, осуществленными в сжатые сроки в условиях
несбалансированного развития экономики в условиях трансформации, требуют
дальнейшего углубления исследований по фундаментальным теоретическим
основам государственного регулирования, адекватного экономическим реалиям
России, а также учитывающего достижения современной экономической мысли
и практики зарубежных стран. ^
В современной экономике периодически" возникает необходимость систематических регулирующих воздействий со стороны государственных институтов, особенно в тех областях, где самостоятельные хозяйствующие субъекты не заинтересованы в решении сложных социально-экономических проблем. Именно поэтому проблема государственного регулирования территориального развития особенно актуальна в настоящих условиях, когда идет поиск баланса между рыночными методами регулирования и государственным воздействием на развитие экономики.
Пространственный аспект социально-экономического развития страны вносит два существенных момента в методологию и практику государственного управления: необходимость регионализации инструментов и методов государственного регулирования социально-экономических процессов и появление особой функции государства, воплощаемой в самостоятельном инструменте — государственной региональной политике. В этой связи крайне актуальным представляется необходимость упорядочения государственного регулирования территориального развития в разрезе региональных налогово-бюджетных отношений.
Исследования в области государственного регулирования регионального развития в экономической литературе традиционно считаются актуальными. Именно этим можно объяснить, что за последнее десятилетие выполнено
4 большое количество исследований как концептуального, так и прикладного характера по региональной проблематике. Причем, значительно больше внимания стало уделяться теории и практике управления на региональном уровне, поскольку при построении реального федеративного государства усилилась роль субъектов федерации, ставшими активными участниками региональных социально-экономических процессов.
Вместе с тем недостаточно учитываются экономические реалии современного положения российских регионов, а смысл и содержание регионального развития часто неоправданно сводится лишь к финансовым технологиям. Сложившаяся в России система налогово-бюджетных отношений не имеет четких и стабильных процедур регулирования, ее многочисленные недостатки носят системный характер и не могут быть устранены внесением частных изменений в действующий механизм межбюджетного регулирования. Проблема налогово-бюджетных отношений и территориального перераспределения бюджетных ресурсов рассматривается, как правило, отдельно от других проблем региональной политики, что в целом негативно сказывается на её функциональной целостности.
Приведенные соображения определяют актуальность исследования в области теории регионального государственного регулирования экономики в условиях трансформации. Поскольку государственное регулирование территориальной системы в целом является крайне широкой темой для исследования, постольку в диссертационной работе основной акцент сделан на налогово-бюджетные инструменты государственного регулирования экономики.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы пространственной организации национального хозяйства, как одного из направлений экономической науки, всегда занимали важное место в работах исследователей. У истоков науки о регионе стояли классики английской политической экономии А. Смит и Д. Рикардо, первый из которых обосновал
5 концепцию абсолютных преимуществ, а второй — на ее основе — создал теорию сравнительных преимуществ.
В 30-х годах XX в. основные постулаты теории сравнительных преимуществ послужили отправной точкой в исследованиях шведских экономистов — Э. Хекшера и Б. Олина. Помимо отмеченных, среди зарубежных исследователей следует назвать имена У. Айзарда, В. Бунте, Ж. Будвиля, А. Вебера, Э. Гувера, С. Деннисона, Дж. Кейнса, В. Кристаллера, В. Лаунхардта, В. Леонтьева, Я. Леша, Г. Мюрдаля, Ф. Перру, И. Тюнена, внесших существенный вклад в развитие теории государственного регулирования развития регионов.
Отмечая зарубежных исследователей, нельзя не вспомнить представителей русской школы XVIII - XIX вв. Среди выдающихся ученых, мыслителей и государственных деятелей того времени — К. Арсеньев, М. Ломоносов, Д. Менделеев, Н. Огарев, А. Радищев, В. Семенов-Тян-Шанский, В. Татищев, Н. Чернышевский. Им принадлежит заслуга обоснования выдающегося значения районирования для научного познания России с ее огромными масштабами территории, природно-климатическим, социально-экономическим, национальным и конфессиональным разнообразием.
В советское время региональной проблематикой экономики СССР занимались Э. Алаев, П. Алампиев, Н. Баранский, А. Добрынин, В. Кистанов, Н. Колосовский, Р. Шнипер и др.
В целом, и зарубежные исследователи региональной проблематики, и отечественные ученые оказали существенное влияние на формирование современных подходов к регулированию территориального развития экономики. На каждом этапе исторического развития формировался тот или иной подход, который отражал систему научных взглядов, характерных именно для того периода времени. Иными словами, в разных странах, в зависимости от сложившихся исторических условий, приоритет отдавался различным теоретическим направлениям региональной науки. В итоге её современное состояние является результатом взаимодействия сложившихся подходов,
получивших самостоятельное развитие в разные периоды экономической истории.
Теоретические и практические вопросы территориального регулирования поднимаются в работах современных экономистов по общим проблемам государственного регулирования экономики: Л. Абалкина, Р. Гринберга, Э. Дунаева, В. Ивантера, В. Кушлина, Д. Львова, С. Мельникова, А. Пороховского, М. Сажиной, С. Серегиной, А. Сидоровича, И. Столярова, Л. Ходова, К. Хубиева, Г. Чибрикова, Ю. Швыркова, Ф. Шамхалова и др.
Концепции государственного регулирования экономического развития регионов составляют особую часть в региональных теориях. В этом контексте обращают на себя особое внимание работы таких российских исследователей, как В. Антонюк, Ю. Гонтарь, А. Гранберг, О. Кузнецова, В. Лексин, С.Леонов, В. Орешин, Е.Пешкова, С. Суспицын, А. Швецов и др.
Сокращение чрезмерной дифференциации уровней социально-экономического развития регионов является стратегически важным в проведении государственной региональной политики России, неотъемлемым элементом которой выступают бюджетно-налоговые механизмы. Благодаря исследованиям таких современных авторов, как Т. Агапова, Н. Ларина, Ю. Любимцев, Л. Лыкова, В. Христенко, Ю. Швецов и др., развитие современной концепции налогово-бюджетных отношений происходит на серьезной методологической основе и является отражением меняющихся объективных условий развития российской экономики.
Помимо отмеченного, очень часто в центре внимания исследователей оказываются проблемы взаимодействия федерального центра и регионов, разграничения предметов ведения и полномочий между ними, определения сущности и содержания бюджетного федерализма, что неизбежно затрагивает вопросы управления государственными финансами. Однако, несмотря на широкое освещение проблем государственного регулирования территориального развития в научных публикациях по региональной экономике, представленных в печати и монографической литературе, многие
7 вопросы являются дискуссионными и недостаточно изученными, требуя критического переосмысления. Изучение же зарубежного опыта и исследований зарубежных ученых представляется весьма полезным. Однако их практические рекомендации в практике государственного регулирования России могут использоваться лишь в ограниченных масштабах, поскольку они недостаточно полно учитывают специфику современного этапа развития экономических отношений в нашей стране.
Существенная значимость обозначенных проблем в условиях трансформации послужила основой выбора темы диссертационного исследования, определила его цели и задачи.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является обоснование направлений повышения эффективности государственного регулирования регионального развития России на основе современных бюджетно-налоговых отношений.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
> выявить уровень дифференциации регионов России и на этой
основе обозначить основные направления государственного регулирования
регионального развития;
У изучить реализацию региональной налогово-бюджетной политики на различных уровнях управления и раскрыть механизм формирования неформальной фискальной автономии местных администраций;
определить соотношение тенденций к централизации и децентрализации в российской бюджетно-налоговой практике;
обозначить специфику воспроизводственного подхода применительно к административно-территориальному реформированию в Российской Федерации.
Объектом исследования является экономика регионов России.
Предметом исследования выступают преимущественно бюджетно-налоговые и другие финансовые инструменты государственного регулирования экономики на региональном уровне.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования выступают научные труды классиков экономической теории, работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного регулирования и регионального развития экономики.
В работе были использованы методологические принципы, предполагающие комплексный подход к решению рассматриваемых проблем и предусматривающие единство качественного и количественного анализа, принципы диалектической логики, методы анализа и синтеза.
Информационную базу исследования составили документы и материалы органов государственной власти и управления, монографическая и другая научная литература. Эмпирической основой работы явились данные статистических сборников, публикации периодической печати, ресурсов Интернета по проблематике исследования. Работа выполнена на основе сравнительного анализа фактического материала по российской экономике и закономерностей, присущих другим странам.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
1. В результате выявленного уровня дифференциации российских
регионов по социально-экономическим параметрам в условиях трансформации
обозначен круг специфических экономических отношений, требующих особой
регулирующей роли государства в региональных процессах перераспределения
ресурсов. Доказано, что эти отношения, должны преимущественно
регулироваться с помощью финансовых инструментов государственной
экономической политики. В связи с этим обоснована необходимость
упорядочения и усиления государственного регулирования территориального
развития России в контексте создания оптимальных форм региональных
налогово-бюджетных отношений, совершенствования институциональной
структуры, последовательного изменения законодательной базы, улучшения
правового поля ее функционирования.
2. Раскрыт механизм формирования неформальной фискальной
автономии регионов на основе существенной децентрализации региональных
9 налогово-бюджетных отношений на первоначальном этапе построения федеративной системы России. Доказано, что это ведет к снижению транспарентности финансовых потоков, искажению условий конкуренции и уменьшению эффективности государственной поддержки частного бизнеса. Обосновано положение, что значительная социально-экономическая дифференциация регионов России требует большей централизации ресурсов. Это предполагает создание мер, формально ограничивающих фискальную автономию регионов.
3. Выявлено, что средством преодоления негативных последствий
ускоренной децентрализации явилась начатая федеральными органами власти
централизация существенного объема финансовых ресурсов в федеральном
бюджете с целью их последующего перераспределения. Показано, что в
экономике России должны быть усилены тенденции к децентрализации
источников финансирования в регионах по мере и на базе передачи местным
администрациям ряда функций, которые ранее реализовывались на
федеральном уровне.
4. Предложено использовании воспроизводственного подхода в качестве
основы укрупнения российских регионов. Раскрыта специфика
воспроизводственного подхода применительно к административно-
территориальному реформированию в РФ, связанная с необходимостью
определения региональных границ на основе сложившихся территориальных
пропорций развития производства. Определено, что одним из способов
преодоления чрезмерной дифференциации регионов России может выступить
укрупнение её административно-территориального деления. Выявлены
положительные (упрощение территориальной структуры, повышение степени
управляемости, отмена административных и торговых барьеров, и, как
следствие, облегчение условий ведения бизнеса) и отрицательные (опасность
разрыва сложившихся хозяйственных связей, неоднозначные политические
мотивы региональных элит) моменты сокращения количества субъектов РФ.
10 Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные выводы и положения работы могут быть рекомендованы в качестве методологической и теоретической базы для конкретизации анализа стратегий государственного регулирования экономики на региональном уровне. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курсов "Экономическая теория", "Макроэкономика", "Государственное регулирование экономики", "Национальная экономика", "Региональная экономика", и других, а также при подготовке и преподавании спецкурсов по соответствующей проблематике в высших учебных заведениях.
Апробация работы. Результаты исследования изложены в восьми научных публикациях автора общим объемом 2,1 печатного листа.
Основные положения, теоретические обобщения и практические выводы исследования докладывались на научной конференции «Ломоносовские чтения» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, апрель 2003 г.), IV научно-практической конференции студентов и аспирантов Факультета государственного управления МГУ им. М. В Ломоносова «Актуальные проблемы теории и практики управления» (Москва, ноябрь 2003 г.), Международном симпозиуме «Экономическая теория: исторические корни, современное состояние и перспективы развития» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, июнь 2004), Седьмой конференции молодых ученых Государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» «Региональная наука», (Москва, ноябрь 2006).
Структура диссертации. Логика диссертационной работы определяется последовательностью решаемых задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка литературы, включающего 155 источников. В работе представлено 11 Таблиц и 3 рисунка.
Цели, формы и методы государственного регулирования регионального развития
Существенные деформации, произошедшие за период реформ 90-х годов в воспроизводственном процессе российской экономики, обернувшиеся серьезным экономическим и политическим кризисом, позволили экономической науке по-новому взглянуть на роль государства в современном мире, потребность экономики в государственном регулировании, необходимость поиска со стороны государственных институтов форм и методов воздействия на национальную экономическую систему.
Мировой опыт исторического развития показывает, что роль государства в экономике достаточно разнообразна. В условиях рынка, она как минимум, сводится к двум аспектам: во-первых, государство должно поддерживать и защищать рыночную систему, и, прежде всего, рынок и конкуренцию как таковые; во-вторых, «восполнять ограниченность рынка в тех сферах общества, где рыночные принципы не могли прижиться из-за противоречий интересам общества в целом. Отсюда следует, что государство по характеру своей экономической деятельности становится одновременно и составляющим элементом рыночного устройства, и стабилизирующим фактором развития вообще, ибо оно берет на себя все то, что рынок не способен сделать»1. В итоге, государство выступает, с одной стороны, как собственник и потребитель, с другой — как заказчик и производитель. Это опровергает господствующую долгое время среди экономистов точку зрения о необходимости ограничения регулирующей роли государства в рыночной экономике и сведении ее только лишь к функции так называемого «ночного сторожа».
Теоретическое осознание активной роли государства в рыночной экономике связано с мировым экономическим кризисом 1929-1932 гг. и основывается на работах Дж. М. Кейнса, который выявил невозможность автоматического восстановления устойчивого равновесия экономической системы в период спада и обосновал активную регулирующую роль государства в качестве её стабилизатора.
В переходные периоды многократно возрастает и усложняется роль государства. Это доказал опыт становящихся на путь рыночной экономики России, государств СНГ и стран Центральной и Восточной Европы. Возрастающая роль государства в переходной экономике «обусловлена самим состоянием переходности, т.е. неразвитостью рыночного механизма регулирования его институтов, отсутствием четкой спецификации прав собственности, опасностью становления дикого рынка, всеобщей криминализации экономических отношений»2. Именно неадекватное государственное регулирование российской экономики в период трансформации во многом предопределило затяжную кризисную ситуацию в стране и ее регионах, привело к серьезным деформациям в процессе общественного воспроизводства, резкому снижению уровня жизни населения. Опыт последнего десятилетия в России свидетельствует о необходимости повышения регулирующей роли государства, усиления его воздействия на все аспекты функционирования национальной экономической системы, включая и региональный, с применением различных форм и методов регулирования.
Стратегии территориального регулирования современной России в отличие от большинства высокоразвитых стран пока не отличаются оптимальным сочетанием рыночных и административно-правовых инструментов. Экономический рост предполагает интеграцию и консолидацию в едином экономическом механизме регулирующие роли рынка с сильной финансовой политикой государства, возрастание централизации бюджетных ресурсов на цели инновационного экономического роста и социального финансирования. Это соответствует объективной долгосрочной тенденции, проявляющейся на Западе: доля государственных расходов в процентах к ВВП возросла с 1870 по 1996 г. в Великобритании с 9,4 до 41,9 %; Франции - с 12,6 до 54,5; Германии - с 10 до 49,0; Италии - с 11,9 до 52,9; США - с 3,9 до 33,3; Японии - с 8,8 до 36,2; Нидерландах - с 9,1 до 49,9, а в среднем по семи странам с 9,4 до 45,4 %3.
Разумная и твердая политика государственного регулирования территориального развития в состоянии обеспечить поступательное движение всей национальной экономической системы. Ведь по сути территориальное государственное регулирование представляет собой не отдельные законы или программы, а целостную систему мер и соответствующих государственных институтов, охватывающих всю территорию государства и имеющих стройную организационную структуру. У центральной власти любой страны существует много каналов воздействия на условия социально-экономического развития регионов (Рис. 1.1.1.).
Применительно к России воздействие на условия социально-экономического развития регионов проявляется через внешнюю и внутреннюю пространственную политику. Внешняя пространственная политика государства, в свою очередь, реализуется через геополитику и территориальную политику федеральной власти
Налогово-бюджетная политика как инструмент государственного регулирования экономики региона
Фискальная (то есть бюджетно-налоговая) политика является основным инструментом макроэкономического регулирования и представляет собой систему государственного управления экономикой, основанную на целенаправленном изменении правительством доходов и расходов государственного бюджета, а также соотношения между ними. Бюджетно-налоговые механизмы затрагивают, помимо собственно экономических процессов в национальной экономике, еще и составные части её хозяйственной системы — регионы. Более того, одним из главных условий эффективности налогово-бюджетной политики является её согласованность на макроэкономическом и региональном уровнях.
За счет бюджетных средств государство выполняет свои общественные функции путем использования возможностей правительства взимать налоги и расходовать средства государственного бюджета для регулирования уровня деловой активности и решения разнообразного спектра социальных задач. Налоговая политика оказывает сильное мультипликативное воздействие на цены и экономику. Она влияет на динамику государственных расходов, процентных ставок, инвестиций и потребления. Результаты теоретически оказываются в принципе такими же, как при изменении прямых государственных расходов, только мультипликативный эффект изменений налоговой политики несколько ниже.
Отмеченное различие является существенным при выборе инструментов фискальной политики в краткосрочном периоде. Если она нацелена на расширение государственного сектора экономики, то для преодоления циклического спада увеличиваются госрасходы (что сопровождается сильным стимулирующим эффектом), а для сдерживания инфляционного подъема относительно увеличиваются налоги (что является относительно мягкой ограничительной мерой). Если же фискальная политика нацелена на ограничение государственного сектора, то в фазе циклического спада снижаются налоги (что дает относительно небольшой стимулирующий эффект), а в фазе циклического подъема снижаются государственные расходы, что позволяет относительно быстро снизить уровень инфляции на фоне повышения уровня безработицы и спада ВВП19.
Результативность налогового регулирования зависит от его соответствия критериям достаточности и эффективности, которые определяют две оптимально допустимые границы налогообложения: нижнюю и верхнюю. Нижняя граница - уровень потребностей бюджета: налогообложение не может быть ниже предела потребностей бюджета для финансирования основных функций государства. Верхняя - уровень платежеспособности налогоплательщиков: налогообложение не может превышать допустимый предел, так как следствием этого нарушения может быть не только снижение доходов налогоплательщика и соответственно налоговых поступлений, но и его банкротство, а значит, прекращение налоговых поступлений.
Инструментами фискальной политики являются налоговая система, государственные расходы, способы финансирования бюджетного дефицита и излишка. Рассмотрим последовательно каждый из них.
Налоговая система - совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых государством, а также формы и методы их построения . В налоговой системе переплетаются интересы всех слоев общества и структур государственной власти, а также непосредственных товаропроизводителей и потребителей. Через эту систему государство имеет возможность, с одной стороны, стимулировать развитие отдельных отраслей и экономики в целом, а с другой - тормозить экономический рост, углубляя противоречия в системе интересов.
Социально-экономическое содержание налогов раскрывается в функциях через проявление их сущности в действии. Обычно выделяют четыре основные функции налогов: фискальную, перераспределительную, контрольную и регулирующую. Полнота осуществления государством этих функций зависит от величины консолидированного бюджета, равномерности и полноты его формирования за счет налогов. Фискальная функция заключается в обеспечении государства доходами или средствами, необходимыми для осуществления его деятельности. Потребность в таких средствах зависит от многих социально-экономических и политических факторов. В западных странах с развитой рыночной экономикой реальные объемы расходов и налоговых доходов государства по отношению к ВВП варьируют в довольно широком диапазоне (так, на начало 90-х годов вместе со взносами на социальное страхование налоговые доходы государства составляли от 29,8 % ВВП в США до 55,3 % в Швеции). Налоговая нагрузка в России составляет порядка 33,5% ВВП, что ниже чем средний показатель в странах Европы (более 40%) . К тому же последнее время проявляется тенденция к её снижению.
Реализация фискальной функции налогов сопровождается осуществлением других функций, прежде всего — перераспределительной. Поступившие в централизованные финансовые фонды налоги перераспределяются и в виде финансирования из бюджета направляются на определенные законом цели — образование, науку, оборону, здравоохранение, содержание органов управления и т. д. В процессе взимания налогов осуществляется и контрольная их функция. Государство заинтересовано в полном и своевременном получении налоговых платежей.
Противоречивые экономические последствия региональной политики в России
За последнее десятилетие все в большей степени осознается необходимость упорядочения государственного регулирования территориального развития в Российской Федерации. Эффективность региональной политики определяется наличием и взаимодействием ее основных компонентов: теории и методологии, правовой базы, государственных институтов и финансовых ресурсов. Значимость последнего компонента особенно велика, поскольку при наличии самой прогрессивной методологии, сильных институтов и тщательно подготовленного законодательства действенность региональной политики может быть минимальной, если отсутствуют необходимые ресурсы для её реализации.
Среди указанных компонентов региональной политики в России только в первом имеются относительно существенные заделы. В то же время, институциональные структуры региональной политики, а также необходимое правовое поле фактически отсутствуют . Пока нет официальных документов, касающихся регулирования региональной политики России в целом. Уже много лет в Государственной Думе циркулируют законопроекты «Об основах государственного регулирования в Российской Федерации», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития», которые так и не продвинулись дальше парламентских слушаний.
Одновременно с этим анализ принятых правительственных программ показывает, что цели, основные задачи, методы и формы региональной экономической политики в России постоянно пересматриваются, что, по всей видимости, является отражением требований постоянно меняющейся политической и экономической ситуации. Однако подобное обновление программных документов мешает проводить в жизнь адекватную региональную политику и не может способствовать устойчивому экономическому росту в регионах.
Помимо этого, официально признанная государственная региональная политика осуществляется различными официальными учреждениями, которые не координируют свою деятельность, к тому же недостаточно стабильны. Такие учреждения часто даже соревнуются друг с другом, например Министерство экономического развития и торговли и Министерство регионального развития.
Тогда как для России стратегически важным является проведение сильной государственной региональной политики, направленной на сокращение чрезмерной дифференциации уровней социально-экономического развития регионов. Российская Федерация включает в себя целый ряд регионов, каждый из которых имеет свою специфику. Исторически сложившиеся различия в их экономическом развитии оказывают значительное влияние на государственное устройство, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально - экономической политики.
Среди причин, вызвавших дифференциацию российских регионов, можно назвать такие особенности федерации, как огромная территория, большая часть которой располагается в зоне сурового климата; значительные ПрИрОДНО-климатические различия; обилие ресурсов, в основном расположенных в труднодоступных для освоения районах, далеко от хозяйственных центров страны; неравномерное распределение экономического потенциала и населения, три четверти которого приходится на европейские регионы страны, а оставшаяся часть концентрируется вдоль южной границы; низкая плотность населения, большое число национальностей и народностей, имеющих длительный исторический опыт совместного проживания в составе единого государства с высокой степенью унитарности; растянутость транспортных коммуникаций и т. п. — все это в совокупности предопределяет многие региональные проблемы и служит постоянным географическим фоном современной региональной политики.
Конкретизация перечисленных причин позволяет разделить их на объективные и субъективные. Объективные выражают естественные различия природно-климатических условий, состав и масштаб природных ресурсов, местоположение (центр, периферия и пр.), сложившиеся воспроизводственные структуры, состоянияе производственной и социальной инфраструктуры, степень урбанизации и пр.
Однако наряду с естественными, существует комплекс причин, возникших вследствие неадекватных политических и экономических решений. Примерами, относящимися к субъективным обстоятельствам, порождающим межрегиональные диспропорции, могут служить: государственная политика, создающая преимущества или дискриминирующая отдельные регионы; неурегулированность правовых основ, а также неэффективность самого механизма реализации действующего законодательства; необоснованные преференции и льготы, предоставляемые центром отдельным регионам
Трансформация налогово-бюджетных отношений РФ в период экономических реформ
Сочетание интересов целостности государства и возможностей самостоятельного развития территориально-административных образований является главным стержнем региональной политики. Применительно к Российской Федерации основное содержание государственного территориального регулирования состоит в упорядочении отношений между центральной властью и регионами по поводу налогово-бюджетных отношений. Последнее становится возможным на основе проведения эффективной налогово-бюджетной реформы. В развитии российской налоговой системы с начала экономических реформ 1990-х гг. можно выделить два периода: 1992-2000 г.г. и 2001- настоящее время.
К числу серьезных недостатков налоговой системы первого периода относилось использование начисляемых в зависимости от выручки предприятий («оборотных») налогов, характеризующихся сильным искажающим действием (они, в частности дестимулировали повышение степени обработки продукции). Различия в уровнях налогообложения отдельных секторов экономики также были велики68.
Налоговая система была крайне несправедливой и подрывала нормальные условия конкуренции вследствие наличия многочисленных налоговых льгот и освобождений, что, по сути, не позволяло обеспечить даже простое воспроизводство на уровне отдельного хозяйствующего субъекта.
Также для данного этапа была характерна существенная концентрация полномочий по использованию налоговых инструментов регулирования экономики на региональном уровне. Налоговое регулирование осуществлялось с помощью дифференцированных налоговых ставок и льгот, инвестиционного налогового кредита в целях сглаживания негативного влияния рыночных реформ на отрасли региональной экономики и социальной сферы, стимулирования приоритетных отраслей экономики.
Один из примеров - Республика Алтай, где постановлением Совета Министров РСФСР № 595 от 8 ноября 1991 г. была создана эколого-экономическая зона «Горный Алтай», участники которой получали налоговые льготы в целях развития региона и сохранения его природной уникальности. Однако неэффективность распределения компенсаций за предоставление услуг по минимизации налогообложения не позволила своевременно реализовывать поставленные цели. Финансовые средства, поступавшие от участников эколого-экономического региона «Алтай», в силу сложного экономического положения республики направлялись на решение текущих социальных задач. Это в итоге хотя и позволило сгладить наиболее острые противоречия переходного периода, но не решило проблему выхода из депрессивного состояния территории.
Отсюда эффективность использования налоговых инструментов как на федеральном, так и на региональном уровнях оказалась невысокой, прежде всего из-за недостаточной проработки вопросов формирования и реализации налоговой политики, отсутствия научно-обоснованной стратегии развития экономики России в целом и её регионов; распыления налоговых льгот между многочисленными их получателями69.
Как следствие - в России в этот период отчетливо сложились четыре типа налогово-бюджетной асимметрий. Автор монографии «Концептуальные основы формирования системы бюджетного регулирования в Российской Федерации» Ю.Г. Швецов70 выделил следующие их виды: по статусу субъектов Федерации (неравенство федеральной налоговой базы в зависимости от типа субъекта РФ); внестатусная (по разнице бюджетно-налоговых потенциалов); по налогоплательщикам (система льготного налогообложения); по экспорту налогов (перераспределение налоговых доходов между бюджетами регионов).
Нельзя не согласиться с точкой зрения Ю. Г. Швецова касательно того, что типология налогово-бюджетных асимметрий проявляется отнюдь не с жесткой закономерностью, на практике имеется своего рода их «перекрещивание».
Поскольку данные налогово-бюджетные асимметрии возникли как под влиянием политических факторов, так и объективных природных, исторических демографических и финансово-экономических, а также в силу различной степени подверженности экономическому кризису, то и методы регулирования этих асимметрий должны быть различными. Первый, второй и четвертый типы асимметрий следует постепенно сглаживать и преодолевать с помощью формирования более совершенной системы бюджетного регулирования. При этом второй ее тип нуждается в четкой, прозрачной законодательной регламентации с целью достижения меньшей дифференциации бюджетной обеспеченности населения разных регионов с учетом фактора социального расслоения. Третий тип налогово-бюджетной асимметрии целесообразно регулировать путем совершенствования налоговой системы в результате корректировки числа юридических и физических лиц, которым могут быть предоставлены те или иные льготы по уплате налогов
