Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Малые города в системе регионального расселения 8
1.1. Методические подходы к изучению городов 8
1.1.1. Исследование проблем развития малых городов в России 11
1.1.2. Изучение системы расселения на Дальнем Востоке 17
1.1.3. Изучение проблем городских поселений в России на рубеже веков 18
1.2. Малые города в системе городского расселения населения 22
1.3. История формирования и динамика развития малых городов в региональной системе расселения 31
1.4. Изменение функций малых городов в условиях перехода от плановой экономики к рыночной 42
Глава 2. Социально-экономические проблемы регионов и малых городов 49
2.1. Структурные сдвиги в промышленности регионов и малых городов Дальнего Востока 49
2.2. Основные проблемы демографического развития малых городов 66
2.2.1. Поло-возрастная структура 67
2.2.2. Рождаемость и смертность 69
2.2.3. Естественный прирост 72
2.2.4. Миграция 75
2.2.5. Трудовые ресурсы и занятость 78
2.2.6. Уровень жизни 83
Глава 3. Учет территориальных особенностей в рационализации межбюджетных отношений как важнейшее условие решения социально-экономических проблем регионов 89
3.1. Проблемы взаимоотношений федерального, региональных и местных органов власти 89
3.2. Территориальные особенности формирования бюджетов муниципальных образований100
Глава 4. Малые города в концепциях регионального развития Дальнего Востока 121
4.1. Малые города в программе "Дальний Восток" 122
4.2. Основные направления бюджетной политики малых городов Дальнего Востока 134
4.3. Малые города в концепции развития региона (на примере Хабаровского и Приморского краев) 139
4.3.1. Концепция развития города Бикина и Бикинского района 142
4.4. Перспективы демографического развития малых городов Дальнего Востока 154
Заключение 160
Литература 163
Приложения- 185
- Методические подходы к изучению городов
- Основные проблемы демографического развития малых городов
- Проблемы взаимоотношений федерального, региональных и местных органов власти
Введение к работе
Актуальность исследования. Изменение геополитической, социально-демографической ситуации, организации взаимодействия государственных, региональных и местных органов управления, трансформация экономических отношений вызывают необходимость изучения российских городов в целом, в том числе и малых.
Актуальность исследования обусловлена в первую очередь тем, что малые города являются важным элементом городского каркаса расселения Дальневосточного региона, сосредотачивающие 17 % городского населения, на которые замыкается сеть сельского расселения. Малые города - районные центры являются стержнем в решение многих проблем социально-экономического развития сельских территорий, их рассредоточенность позволяет осуществлять управление обширной территорией, решать социально-экономические задачи развития в целом регионе.
В условиях становления рыночных отношений недостатки малых городов, свойственные им как типу поселений (монопрофильная функциональная структура и слабое развитие городского хозяйства, меньшие занятость трудоспособного населения и возможность реализации социально-культурных потребностей населения), еще более обострились. Монофункциональная структура хозяйства, ориентация в прошлом градообразующих предприятий на региональный и федеральный рынки сбыта определили большую зависимость малых городов от колебаний в ведущем производстве. Снижение или полное отсутствие государственного заказа привело и к падению объемов производства, усилилась социальная напряженность (рост безработицы, показатели которой в десятки раз превышают показатели больших городов; снижение уровня жизни населения). Особую тревогу вызывает обострение демографических проблем: снижение естественного прироста сопровождается миграционным оттоком, причем малые города перестали быть центрами притяжения населения из своего ближайшего окружения. Не обладая достаточным внутренним потенциалом, малые города в настоящее время
теряют «подпитку» со стороны сельской местности, растет доля лиц старше трудоспособного возраста. Удаленные от районного центра населенные пункты теряют население в миграционном обмене с большими городами региона. Данные проблемы требуют специального исследования особенностей развития малых городов Дальнего Востока.
Актуальность исследования, кроме того, обусловлена тем, что в условиях изменения социально-экономических отношений в стране в результате радикальных реформ одной из важных проблем, требующей решения, является организация взаимодействия федеральных, региональных и местных уровней управления. Изучение механизма взаимодействия органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления, особенностей формирования бюджетов муниципальных образований является одним из условий выработки стратегии межбюджетных отношений, направленной на стабилизацию ситуации в малых городах. Социально-экономический рост этих поселений будет являться важным условием экономической и политической независимости и безопасности дальневосточного региона страны.
Объект исследования — малые города Дальнего Востока (за исключением Республики Саха) и возглавляемые ими районы.
Предмет исследования — региональные особенности развития малых городов в изменяющихся социально-экономических условиях.
Цель данной работы — анализ основных направлений социально-экономического и демографического развития малых городов и выявление территориальных особенностей их дальнейшего развития.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
проанализировать опыт предшествующего изучения малых городов России и Дальневосточного региона;
осуществить выбор методов анализа социально-экономического развития малых городов;
рассмотреть региональные особенности малых городов Дальнего Востока, историю формирования и трансформации их функциональной структуры;
охарактеризовать основные тенденции социально-экономического и демографического развития малых городов Дальнего Востока в 1990-е годы;
провести типологию малых городов по доходным и расходным составляющим местных бюджетов (на примере малых городов Хабаровского и Приморского краев);
определить с учетом территориальной специфики возможные направления развития малых городов в рамках стратегии развития региона.
Теоретической и методологической основой явились труды Н.Н. Баранского, О.А. Константинова, Г.М. Лаппо, Е.Н. Перцика, Б.С. Хорева, И.М. Маергойза, В.В. Покшишевского, Ю.Г. Саушкина, Ф.М. Листенгурта, В.В. Воробьева, К.Н. Мисевича, К.П. Космачева, Ю.П. Михайлова, О.П. Литовки и др. Вопросы, связанные с изучением проблем преобразования расселения на Дальнем Востоке и перспективами дальнейшего развития городов различной величины, рассматривались в работах П.Я. Бакланова, И.И. Бартковой, М.Т. Романова, Ю.А. Авдеева, В.М. Мякиненкова, В.А. Дергачева, И.Д. Пен-зина, И.С. Безрукова, А.В. Мошкова, Р.С. Моисеева, Е.Л. Мотрич, В.Д. Царевой, З.И. Сидоркиной.
Научная новизна заключается в том, что впервые для Дальневосточного региона рассматриваются вопросы развития наиболее распространенной категории городов в условиях социально-экономических преобразований в стране. Оценена социально-экономическая ситуация в малых городах путем анализа доходных и расходных составляющих местных бюджетов, на основе которого выявлена территориальная дифференциация налоговых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований. Намечены перспективы дальнейшего развития малых городов Дальнего Востока с учетом ресурсо-обеспеченности территории, экономико-географического положения и развитости инфраструктуры.
6 Практическая значимость. Результаты исследования вошли в концепцию устойчивого социально-демографического развития Приморского края до 2025 года, они также могут быть использованы при разработке программ развития малых городов региона, утверждении бюджетов, регулировании руководством субъектов РФ горизонтальных и вертикальных бюджетных отношений.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследований докладывались на конференциях: "Экономика Дальнего Востока: перспективы, направления развития", Владивосток, 1999; "Азиатско-Тихоокеанская политика России: исторический опыт, современное состояние, перспективы развития", Хабаровск, 2000; "Проблемы устойчивого развития и рационального использования ресурсного и промышленного потенциала региона", Владивосток, 2001; Всероссийская конференция молодых ученых, Владивосток, 2003 и экономико-географических семинарах в период с 2000 по 2004 гг.
Методы исследования, используемые материалы. Задачи, поставленные в работе, решались с помощью сравнительно-географического, описательного, статистического, математического методов; системно-структурного анализа, экономико-географических классификаций и типологий.
Исследования строились на отчетно-статистических материалах Комитетов статистики Хабаровского и Приморского краев, районных администраций, результатах опросов, проведенных в 1999-2002 гг., сборе данных в управлении жилищно-коммунального хозяйства, районных налоговых инспекций городов Хабаровского края и материалах литературных источников.
Публикации. Результаты исследований отображены в 14 печатных работах.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений. 27 таблиц, 20 рисунков.
Основные результаты диссертационной работы, составляющие предмет защиты, сформулированы в следующих положениях:
Малый город - важный элемент региональной системы расселения в новых экономических условиях, самостоятельно выполняющий функции управления, организационно-хозяйственного руководства и культурно-бытового обслуживания населения на локальном уровне;
Необходимость управления процессами развития малых городов потребовала разработки новых методов анализа ситуации с учетом бюджетной обеспеченности, являющейся основным показателем социально-экономического развития территории;
Важным условием решения социально-экономических проблем малых городов является изменение межбюджетных отношений с учетом территориальных особенностей развития;
Направления социально-экономического развития малых городов Дальнего Востока должны определяться, в первую очередь, потребностями местных и регионального рынков с учетом экономико-географических особенностей территории.
Методические подходы к изучению городов
Методология и методика изучения географии населения, разрабатываемые вначале главным образом на основе анализа сельского населения, впоследствии обогащаются за счет анализа богатого материала по городскому населению. После публикации в 1946 году статьи Н.Н. Баранского "Об экономико-географическом изучении городов" [13], вопросами географии городов начинают заниматься многие эконом-географы. Половина публикуемых в этот период работ по географии городов носят в основном описательный характер. В качестве объекта описания или характеристики большая часть авторов выбирала какой-нибудь достаточно крупный город. Сюда относят работы И.М. Маергойза [105], В.В. Покшишевского [140] и др. В первые послевоенные годы, кроме того, были произведены историко-экономико-географические исследования региональных городских систем -это монографии P.M. Кабо [76], Л.Е. Иофе [72]. В это же время отдельные большие города стали изучаться как сложные системы тоже в историко-экономико-географическом аспекте. Советская геоурбанистика стала уделять главное внимание экономическим причинам и современным факторам формирования городов, их экономической жизни, внутренним и внешним связям. Такой подход к изучению региональных городских систем и отдельных городов был в значительной степени новым словом в науке [167].
Однако основной недостаток таких работ в первые годы (примерно до 1953 года) заключался в слабости конструктивной стороны исследования. Эта слабость ощущалась тем более, чем явственнее становилось происходящее в последующие годы развитие географии населения и городов в сторону решения практических задач народного хозяйства. Не отличаясь в целом оригинальностью плана, характеристики городов более позднего периода -1957 г.- обладают уже гораздо более конструктивным началом, характеризуя поворот географии городов к практическим проблемам народного хозяйства. Поворот этот с наибольшей полнотой проявился в работах экономико-географа В.Г. Давидовича [56;57], в которых был поставлен вопрос об основных линиях сотрудничества географических наук и науки о планировке городов. К ним относятся проблемы изучения географического размещения городов, расселения в промышленных узлах и классификации городов.
Вопросы классификации и типологии находятся в центре внимания географов, работающих в области географии городов, хотя даже по прошествии нескольких десятилетий можно говорить о недостаточной разработке данной проблемы. До начала 60-х гг. два критерия были главными при определении понятия город и при классификации городов: численность населения и административное положение. Первую типологию городов, основанную на критерии численности населения, предложил в начале XX века В.П. Семенов-Тян-Шанский [167]. В 50-60 гг. появилось самое большое количество исследований в области экономико-функциональной типологии городских поселений. Большое внимание уделяется раскрытию взаимосвязей между хозяйством и расселением [114].
Первыми вопрос об иерархических ступенях развития городов разработали В.В. Покшишевский [139], А.А. Минц, Б.С. Хорев [112].
Разработка иерархических ступеней имела большое значение в дальнейшем для развития системного подхода к изучению городов. Системный подход к исследованию, исходя из развития систем городов в процессе территориального разделения труда, был обоснован Ю.Г.Саушкиным [166]. Далее этот подход был развит Н.И.Блажко [16], исследовавшим роль "центральных" городов в местных системах. Н.И.Блажко, С.М.Воскобойниковой и Б.Л.Гуревичем [17] был предложен метод построения соподчиненных городских поселений, который позволяет исследовать структуру этих систем.
Была разработана историко-генетическая типология городов в работах Л.Л.Трубе [179] В.Г.Давидовича [57], Ю.А.Авдеева [1]. Типы городских поселений в историческом аспекте рассматриваются в работе В.В. Воробьева [40]. Изучаются проблемы формирования населения [41], трудовых ресурсов [42]. Разрабатываются вопросы социально-экономического районирования на основе экономико-географического изучения сравнительно небольших территорий [109].
Большие планировочные и градостроительные работы, проводимые в СССР, вызвали интерес к исследованию внутренней территориальной организации города как системы с большой степенью концентрации населения, производственных и непроизводственных предприятий и учреждений, транспорта и т. д. В работах Ю.Г. Саушкина [166], В.В. Покшишевского [139], И.М. Маергойза [105] и др. была создана методика исследований внутренней территориальной структуры города и установлены закономерности развития внутригородской пространственной системы и ее организации в отдельных городах или их группах.
В качестве наиболее важных работ методологического характера следует отметить работы, посвященные вопросам экономико-географического изучения городов [197].
Во второй половине 1960-х годов были сделаны первые шаги по совместному рассмотрению городского и сельского расселения в единых территориальных системах расселения. Здесь следует отметить работы В.Г. Давидовича [56], Б.С. Хорева [196].
Городские агломерации изучали П.И. Дубровин [62], Г.М. Лаппо [92], М.О. Хауке [192], В.Я. Моргулев [117], Э.И. Вайнберг [30] и другие ученые.
В 1980-е годы появляются работы по динамической многокритериальной типологии. Примером может служить типология Б.Б. Близнюкова, В.И. Инешина и др., выполненная на примере Иркутской области; типология, разработанная в 1980 году Б.Н. Волынской [37], использовавшая показатели уровня экономического развития и демографической ситуации.
Однако попытки применения разнообразных методов для решения комплексных задач городов привели к осознанию необходимости введения ряда новых методологических направлений, таких как отображение целостности города, выбор критериев его функционирования. Относительно одного и того же объекта строились различные его системные отображения, на основе которых пытались решить одну и ту же задачу — управление городом как целостным образованием.
Таким образом, геоурбанистика приобрела практическое значение, стала в большей степени конструктивной, более чем другие области экономической географии начала применять расчеты, математические методы. Типологизация поселений постоянно шла по пути усложнения критериев и увеличения числа признаков [167].
Основные проблемы демографического развития малых городов
Изменения в структуре населения, прежде всего, характеризуют качественную его сторону как объекта и ресурса развития процесса расселения. Структурно население распределяется по полу, возрасту, социальному положению и т.д. Наиболее значительное влияние оказывает возрастная структура населения, которая, с одной стороны, отражает эволюцию режима воспроизводства населения в прошлом, с другой, - выступает как важнейший компонент будущего демографического развития. На начало 1996 года Дальний Восток имел одну из самых высоких в России долю лиц моложе трудоспособного возраста - 24,6%. Это был единственный в России экономический район с самым низким удельным весом лиц старше трудоспособного возраста (13,3%) и самым высоким в трудоспособном возрасте (62,1%). Характерной чертой динамики возрастной структуры населения является его старение, т.е. увеличение доли лиц старших возрастов (10,4% в 1989 г. и 13,3% в 1994 г.). Здесь происходит старение как за счет постепенного сокращения числа детей вследствие уменьшения рождаемости, так и ростам числа старых людей [59].
Экономическая структура населения отдельных малых городов неодинакова. Наиболее высок удельный вес лиц трудоспособного возраста в малых городах Магаданской и Камчатской областей. Малые города Приморского, Хабаровского краев, Амурской области отличаются более высоким удельным весом стариков. Высокий удельный вес лиц трудоспособного возраста в малых городах Магаданской и Камчатской областей во многом связан с миграционными процессами, так как именно лица трудоспособного возраста и молодежь стремились на север с целью заработать деньги. Рассматривая группу малых городов, следует отметить тенденцию к интенсивному развитию процесса старения, что ведет к изменению демографических нагрузок на трудоспособное население (табл. 9).
Некоторое представление о степени постарения населения малых городов дает коэффициент старости. Если считать прогрессивной такую возрастную структуру при которой коэффициент старости равен 10%, то население, у которого этот коэффициент выше (до 12%) можно назвать стареющим (по шкале Россета), 13-18 % - покажет старое население, выше 18% - очень старое [38].
Анализ коэффициента старости по крупным, малым городам Приморского края и сельским населенным пунктам показал, что в сельской местности коэффициент старости выше, чем в городской и большинство сельских населенных пунктов можно отнести к группе со старым населением (в сельской местности Дальнереченского, Дальнегорского, Надеждинского районов коэффициент старости составляет 13-14 %). В малых и крупных городах Приморского края население можно назвать стареющим, поскольку коэффициент старости составляет 11-12,5 % (на 2000 г.).
В большинстве малых городов женское население преобладает над мужским, (табл. 10). Исключение составляют малые города Камчатской области, некоторые города Сахалинской и Магаданской областей.
Таким образом, сложившаяся возрастная структура населения малых городов является не столько фактором демографического роста, сколько фактором депопуляции. При слишком высокой доле нетрудоспособного населения увеличивается демографическая нагрузка, а низкая доля детей обеспечивает проблему высокой демографической нагрузки и на будущее. Поэтому дальнейший рост числа лиц пенсионного возраста и сокращение доли детей в малых городах Дальнего Востока приведет к проблеме роста демографической нагрузки на трудоспособное население.
Поло-возрастная структура населения оказывает существенное влияние на величину общего коэффициента рождаемости. Общий коэффициент смертности также обнаруживает весьма существенную зависимость от возрастной структуры населения: чем больше в населении доля лиц пожилых и старших возрастов, тем выше коэффициент смертности.
За период 1985-1995 гг. рождаемость в России сократилась в 1,7 раза, на Дальнем Востоке в 1,8 раза. На отдельных территориях сокращение рождаемости было значительно выше среднерегионального уровня: в Хабаровском крае - в 1,9 раза, на Камчатке - в 2,4 раза, в Магаданской области, включая Чукотский автономный округ, - в 3,6 раза [59]. В малых городах Дальнего Востока показатели рождаемости за период 1989-1999 гг. имели тенденцию как к сокращению, так и к росту. Из числа малых городов можно выделить те, где рождаемость за этот период снизилась в 1,2-2 раза. Это в основном малые города южной зоны Дальнего Востока. Особо следует отметить города Сахалинской области, где рождаемость сократилась более чем в 2 раза (Макаров, Оха и др.).
Есть и такие города, где показатели рождаемости в течение последних четырех лет имели тенденцию к росту, хотя до 1995-1996 гг. эти города причисляли к городам с сокращающейся рождаемостью (Александровск-Сахалинский, Долинск, Облучье).
Причины снижения рождаемости различны, но главная - изменение типа репродуктивного поведения, вызванного появлением социальных норм малодетности. Эта тенденция поддерживается в настоящее время социально-экономическими факторами, оказывающими влияние на итоговое количество детей в семье путем сознательного ограничения. Рождаемость уменьшается, кроме того, из-за снижения стабильности семей. В 1990 г. на 253 брака в Би-кинском районе приходилось 109 разводов, в 1998 г. — на 156 браков приходилось 135 разводов. Важным компонентом естественного движения населения является смертность. Этот показатель характеризует социальное состояние общества, и в частности здоровье его населения. За 1990-1995 гг. коэффициент смертности на Дальнем Востоке вырос на 53,7%, в России - на 33,9% [59].
Проблемы взаимоотношений федерального, региональных и местных органов власти
В федеративном государстве исполнительная власть каждого уровня должна располагать необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения функций, которые закреплены за ней в соответствии с Конституцией или иными законодательными актами. Эти ресурсы могут быть получены в распоряжение того или иного уровня государственной власти с помощью налогообложения, различного рода займов либо иными средствами. В ходе осуществления реформ в стране возникли проблемы взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти, среди которых:
проблема распределения доходных и расходных полномочий;
неразвитость горизонтальных межбюджетных связей;
рост встречных потоков финансовых ресурсов и др. Бюджетная система РФ состоит из трех уровней (рис. 10) [27].
Вся проблематика межбюджетных отношений сведена к взаимоотношениям по бюджетной вертикали: муниципальный бюджет - бюджет субъекта Федерации - федеральный бюджет. Эта вертикаль служит фундаментом всей системы государственных финансов. Выстраивая систему межбюджетных отношений, органы государственной власти и управления, равно как и муниципалитеты, менее всего заботятся о налаживании взаимосвязей между властными бюджетами, с одной стороны, и бюджетами семейными - с другой, которые являются ведущими внутренними элементами системы горизонтальных межбюджетных связей. В настоящее время эти связи опосредованы органами власти субъектов Федерации и практически не развиты. Ключевые внешние элементы системы горизонтальных межбюджетных связей — бюджеты других муниципальных образований. Однако из-за отсутствия нормативно-правовой среды, в которой муниципальные образования могли бы свободно объединять свои усилия, а также системы организации взаимоотношений между бюджетами донорских муниципалитетов и бюджетами-реципиентами, опосредованные органами власти субъекта РФ, невозможно решать совместно те задачи, которые два или несколько муниципалитетов выделили в качестве приоритетных В настоящее время в РФ формально используются три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы:
- разделение федеральных налогов между бюджетами всех уров ней;
- совместное использование доходной базы;
- раздельное использование налоговых источников.
Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней; второй по значимости формой является совместное использование доходной базы; роль раздельного использования источников крайне незначительна. Основной проблемой распределения налоговых полномочий и использования налоговых доходов является необходимость распределения практически всех федеральных налогов между Центром и субъектами Федерации, что приводит к возникновению мощных встречных потоков финансовых ресурсов, постоянных конфликтов по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения (табл. 17) [214].
Завышенный уровень централизации в налоговой сфере проявляется в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней. В России по большинству налогов субъектов РФ, местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок регулируются федеральным законодательством, кроме того, активно используется модель распределения налоговых доходов, жестко привязывающая бюджеты Центра и субъектов Федерации друг к другу В 1993 году удельный вес поступивших в федеральный бюджет налогов составил 37%, в 1997 - 41,5% от общей массы налоговых поступлений. Фактором, который влияет в данной ситуации на долю налоговых отчислений в федеральный бюджет, является не столько экономическая ситуация в том или ином регионе, сколько статус региона (республика, край, область, АО). Так, в 1996 году наиболее низкие показатели налоговых отчислений в федеральный бюджет были у Еврейской автономной области, Чукотского и Корякского автономных округов (27,5%, 21,3% и 24,8%) соответственно). Республика Саха, бюджетные отношения которой регулируются специальным соглашением с Правительством РФ, также имеет низкую долю налоговых отчислений (28,3%) [75].
Падение производства и, соответственно, сокращение налогового потенциала привело к острой нехватке бюджетных ресурсов, фискальные расходы бюджета (оборонные, административно-управленческие) малоэластичны по отношению к падению производственного и налогового потенциалов, в условиях инфляции они имеют четко выраженную тенденцию роста. Кроме того, спад производства неизбежно привел к наращиванию социальных бюджетных расходов.
Закладывая в бюджет первичный профицит, Правительство перекладывает долговое бремя государства на бюджеты субъектов РФ посредством максимальной концентрации финансовых ресурсов бюджетной системы на федеральном уровне и направления их не на расширение внутреннего спроса, а за пределы страны на процентные расходы по обслуживанию государственного долга при одновременном сокращении всех видов финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации. Перенос тяжести большинства бюджетных расходов на субъекты РФ и далее на бюджеты муниципальных образований в последние годы представляет собой устоявшуюся тенденцию.
