Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие проблемы жилищного права, его принципов и приватизации жилых помещений 10
1. Юридическая природа жилищного права и его принципов 10
2. Юридическая природа и сущность приватизации жилых помещений и ее принципов 39
Глава 2. Понятие, классификация и система принципов приватизации жилых помещений 51
1. Понятие принципов приватизации жилых помещений. 51
2. Критический обзор и отбор выявленных и действующих принципов жилищного права 65
3. Классификация и система принципов приватизации жилых помещений 77
Глава 3. Принципы приватизации жилых помещений как элементы системы 92
1. Проявление, закрепление, сущность и специфическая роль принципов жилищного права в институте приватизации жилых помещений 92
2. Институционные принципы приватизации жилых помещений 104
Глава 4. Проблемы функций принципов приватизации жилых помещений 120
1. Понятие и классификация функций принципов приватизации жилых помещений 120
2. Функции принципов приватизации жилых помещений как элементы системы 127
Выводы 142
Список использованной литературы 146
- Юридическая природа жилищного права и его принципов
- Понятие принципов приватизации жилых помещений.
- Проявление, закрепление, сущность и специфическая роль принципов жилищного права в институте приватизации жилых помещений
Введение к работе
Жилищная проблема в нашей стране, как свидетельствует опыт, до сих пор продолжает оставаться наиболее острой из всех социальных проблем.
В России, обострившаяся в условиях перехода к рыночной экономике, жилищная проблема определяет необходимость проведения жилищной реформы как неотъемлемой части стабилизации экономики государства и осуществления в ней структурных изменений.1 Это одна сторона вопроса. Другая же, не менее значимая, состоит в том, что настала пора преодолеть стереотип, сложившийся в сознании уже нескольких поколений, согласно которому утвердилось отношение к жилью как к бесплатно предоставляемому государством социальному благу.
Важнейшие социально-экономические аспекты реализации современной жилищной реформы состоят в том, чтобы всемерно способствовать росту доли жилищного фонда в частной собственности граждан и юридических лиц путем приватизации существующего государственного и муниципального жилищного фонда, всяческой поддержке центральными и муниципальными органами власти и управления граждан, приватизировавших жилые помещения, установление жестких санкций по отношению к должностным лицам, препятствующим передаче гражданам в собственность занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилого фонда.
Существенная роль в реализации отмеченных социально-экономических проблем жилищной реформы принадлежит и законодательному См.: Государственная целевая программа "Жилище". Одобрена
Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595.- В сб.: "Собрание актов Президента и Правительства РФ. М. 1993. № 28. Ст. 2593. регулированию, стержнем которого выступают принципы приватизации жилых помещений. В науке российского жилищного права пока не предпринято ни одного диссертационного, монографического или иного сколько-нибудь значимого исследования, имеющего в качестве самостоятельного предмета принципы приватизации жилых помещений. Остаются не выявленными их юридическая природа, закономерности формирования, специфика выражения (проявления, закрепления), сущность, родовая и видовая дифференциация, система и особенности функционирования. Между тем, отмеченные проблемы относятся к числу фундаментальных, содержащих многоаспектные и многокачественные стороны и опосредствования методологии российского жилищного права вообще и приватизации жилых помещений, в частности. Изучение их будет способствовать более глубокому пониманию сущности и социального назначения самого жилищного права и приватизации жилых помещений. Представляется, что необходимость и научная обоснованность разработки указанных проблем не могут быть сведены лишь к известным теоретическим достижениям, поскольку они имеют не менее существенную ценность, как для нормотворческой, так и для правоприменительной практики.
Все вышеизложенное и предопределяет необходимость и актуальность выбора темы диссертации.
Цель исследования - определить юридическую природу жилищного права и приватизации жилых помещений, дать всесторонний анализ принципов приватизации жилых помещений во всех их связях и опосредованиях и обосновать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование жилищного законодательства и практики его применения.
В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи :
- выявить юридическую природу приватизации и принципов приватизации жилых помещений;
- исследовать методологические проблемы принципов приватизации жилых помещений;
- дать анализ содержания и показать значение институционных принципов приватизации жилых помещений и собственно жилищно-правовых принципов в институте приватизации жилых помещений;
- изучить , в первую очередь, основополагающие (Закон РСФСР " О приватизации жилищного фонда в РСФСР") и другие предметно и функционально связанные с ними нормативные акты с позиций воплощения в них указанных принципов и их роли в достижении конечных результатов приватизации жилья - преобразование отношений собственности в жилищной сфере и перехода жилых помещений в собственность граждан;
- сформулировать для более четкого и полного воплощения в ЖК РФ, Законе РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", а также в других нормативных актах предложения по совершенствованию существующих и закреплению новых норм-принципов.
Методологическую основу исследования составляют важнейшие теоретические положения науки гражданского права и общей теории права, положения Конституции РФ, указы Президента РФ, постановления правительства, а также некоторые другие важнейшие государственные документы.
Диссертант руководствовался диалектическим методом познания, предполагающим всестороннее рассмотрение явлений реальной действительности, используя новейшие достижения философской, экономической, социальной и правовой наук. В необходимых случаях применялись также частнонаучные методы исследования: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой и др.
Специальные источники исследования .
Диссертация выполнена с использованием современных достижений правовой и других общественных наук. Ее нормативной базой послужили основополагающие действовавшие и действующие российские жилищно-правовые акты. Основой для теоретических выводов являлись труды таких известных российских ученых юристов как: С.С.Алексеев, Ю.Г.Басин, С.Н.Братусь, В.П.Грибанов, О.А.Красавчиков, С.М.Корнеев, Г.А.Свердлык, В.Р.Скрипко, Ю.К.Толстой, Р.О.Халфина, А.Е.Шерстобитов и др.
Предмет исследования - принципы приватизации жилых помещений, рассматривается с точки зрения их формирования, закрепления (или отражения) в основополагающих нормативных актах и функционирования.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором впервые в российской науке жилищного права выдвинута и подвергнута исследованию проблема юридической природы и системного анализа принципов приватизации жилых помещений. Проведенное исследование позволило разработать и обосновать новые научные положения о : 1) месте жилищного права и приватизации жилых помещений в системе права; 2) понятии и квалифицирующих признаках принципов приватизации жилых помещений; 3) классификации и системе анализируемых принципов; 4) теоретических проблемах функций принципов приватизации жилых помещений.
Важнейшими научными положениями, вы но симы ми на защиту, являются следующие выводы о :
1) юридической природе жилищного права, понимаемого как комплексная отрасль права, базирующаяся на комплексном законодательстве;
2) юридической природе и сущности приватизации жилых помещений, обосновываемой в качестве института жилищного права, под которым понимается основанная на законе совокупность, пронизываемых принципами приватизации норм, призванных регулировать в пределах предмета комплексной отрасли жилищного права, обладающие относительной самостоятельностью и своеобразием, общественные отношения по приватизации жилых помещений, а также связанные с ними производные предприватизационные и послеприватизационные отношения;
3) юридической природе принципов приватизации жилых помещений как институционных принципах;
4) понятии принципов приватизации жилых помещений как стабильных нормативно-руководящих положений, в соответствии с которыми строится нормативная база приватизации жилых помещений, регламентация поведения субъектов приватизации жилых помещений и правоприменение;
5) понятии функций принципов приватизации жилых помещений, как объективно необходимых, направленных, избирательных и относительно самостоятельных воздействий их на внешнюю среду (общественные отношения лежащие в основе приватизации жилых помещений и на субъектов приватизации);
6) внесение следующего предложения по совершенствованию действующего законодательства: в Жилищном кодексе Российской Федерации институт приватизации гражданами, занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов необходимо разместить в разделе «Обеспечение граждан жилыми помещениями. Пользование жилыми помещениями» в отдельной главе после главы этого раздела «Предоставление жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фондов.
7) Если законодатель при принятии ЖК РФ сочтет возможным и необходимым дальнейшее действие закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», то в него необходимо внести следующие новые нормы-принципы: а) «Приватизация жилых помещений осуществляется гласно. Гласность, в частности обеспечивается реальной возможностью ознакомления граждан с законодательством о приватизации жилых помещений, предоставлением им бланков всей необходимой документации и с решением компетентных органов о приватизации жилых помещений»;
б) «Департаменты муниципального жилья (или аналогичные им органы субъектов Российской Федерации) обязаны постоянно информировать граждан России о принципах и условиях приватизации жилых помещений»;
в) «Оформление результатов приватизации жилых помещений должно осуществляться в месячный срок».
8) Дополнить часть вторую ст. 11 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» нормой следующего содержания: «Право на приобретение в собственность, в порядке приватизации, жилого помещения проживающим в России иностранцам и лицам без гражданства не принадлежит».
Результаты исследования апробированы при обсуждении диссертации на кафедре гражданско-правовых дисциплин Московского открытого социального университета и кафедре правовой охраны интеллектуальной собственности Российского государственного института интеллектуальной собственности. Основные научные положения, выводы и предложения были доложены автором на: заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского открытого социального университета, кафедры правовой охраны интеллектуальной собственности Российского государственного института интеллектуальной собственности, а также в Академии управления при Президенте Республики Белорусь на научно-практической конференции "Обеспечение непосредственного действия конституционных норм о правах и свободах граждан: опыт, проблемы, перспективы".
Результаты исследования внедрены путем их использования: в публикациях автора по теме диссертации и при разработке программы по жилищному праву.
П рактическая значимость результатов исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы: законодателем в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование жилищного законодательства; практическими работниками правоприменительных органов, работниками департаментов муниципального жилья (и аналогичных им органов субъектов федерации) , занимающихся осуществлением приватизации жилых помещений; учеными-юристами в их научной работе.
Структура работы и ее содержание подчинены целям и задачам исследования. Она состоит из введения, четырех глав и заключения.
Юридическая природа жилищного права и его принципов
В целях наиболее полного и всестороннего исследования проблемы принципов приватизации жилых помещений и самого жилищного права нам представляется методологически правильным и необходимым первоначально выявить юридическую природу жилищного права. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что науке как советского, так и современного российского права термины "юридическая природа", "правовая природа" или просто "природа" чего-либо: права, правоотношений, конкретного правового института, имеет ли он обычный или комплексный характер, подотрасли права или комплексной отрасли права известны довольно давно, но, несмотря на их широкое использование, к сожалению, до сих пор оказались формально неопределенными. Этими категориями ученые-правоведы, как правило, оперируют при попытке раскрыть правовые особенности чего-либо: отраслевых, родовых или видовых подразделений системы или структуры права. Их используют при обосновании тех или иных юридических конструкций, построений, концепций и т.п.
Следует отметить, что отдельные, особенно начинающие исследователи, в поисках подобных конструкций и построений чего-либо и, не находя, а также не раскрывая их сущности наделяют эти явления термином "юридическая природа". Так, аспирант Б.Б. Эбзеев, пытаясь разобраться в том, что собой представляет гражданский оборот, обосновывает понятие его, ведет речь об объектах гражданского оборота, их правовом режиме, а также проводит отграничение гражданского оборота от делового. Все эти разнородные и разнообразные понятия "вещественный" и "субъектный состав" наделяется автором категорией "юридической природы" гражданского оборота, что едва ли можно признать правильным.
Оперируя названной категорией, автор, на наш взгляд, ни на йоту не продвинулся вперед в раскрытии сущности юридической природы гражданского оборота и обнаружил полное непонимание того, что должно вкладываться в содержание этого понятия.
Отдавая должное исключительной сложности и неразработанности категории "юридическая природа", думается в контексте этой работы под юридической природой жилищного права следует понимать такие фундаментальные положения, которые могут быть положены в основу определения того, что собой представляет жилищное право и приватизация жилых помещений, какова их внутренняя структура и каково их место в системе российского права.
Проблема сущности и места самого права жилищного в общей системе права с исторических позиций обсуждается постоянно. При исследовании этих проблем с исторических подходов можно обнаружить, что представители науки советского гражданского и жилищного права оставили нам хорошее наследие, высказывая по рассматриваемой проблематике далеко не однозначные мнения.
Так, по указанной проблеме, одна группа ученых-юристов считает, что жилищное право является институтом гражданского права.
По времени, данная точка зрения высказана названными учеными до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. Впоследствии, т.е. уже после принятия указанных Основ жилищного законодательства, такой же позиции придерживались и некоторые другие ученые. Так, например, В.Ф. Яковлев считает, что жилищное право "по режиму регулирования основных охватываемых им отношений (по обеспечению жильем и пользованию гражданами жилыми помещениями) должно быть квалифицировано в качестве института гражданского права".1 Кстати, это утверждение В.Ф.Яковлева о режимах регулирования основных охватываемых жилищным правом отношений не продвигает, на наш взгляд, исследование внутренней структуры отрасли права вперед и ее дифференциации на институты и подотрасли. Если с помощью предмета правового регулирования и таких черт метода гражданско-правового регулирования как дозволительность и правонаделение отдельные исследователи пытались отличить гражданское право от уголовного или административного, то другие ученые справедливо предостерегали о том, что нельзя придавать указанным чертам метода лишь гражданско-правовой характер, ибо "правонаделение имеет место при всяком правовом регулировании, в рамках какой бы отрасли это регулирование ни осуществлялось. Обладание же правами соприкасалось с наделением способностью иметь обязанности, "поскольку категория социальной свободы не в связи с категорией социального долга утрачивает свой смысл и определенность".
Слабость, если не непригодность, концепции В.Ф.Яковлева в том и состоит, что из его суждений не ясно, как он понимает режим правового регулирования, а исследование черт гражданско-правового метода ведет с абстрактных общеотраслевых позиций и не делает попытки обнаружения или проявления черт метода на уровне таких структурных подразделений системы гражданского права как подотрасли и правовые институты, умаляя роль и своеобразие общественных отношений, опосредуемых нормами указанных структурных подразделений гражданского права. Известно, однако, что регулирование своеобразных общественных отношений нормами таких, например, институтов, как обязательства из причинения вреда, а также неосновательного обогащения и некоторых других осуществляется не способом дозволительности, а его антиподом, т.е. "запретительности" Регулируемые гражданским правом общественные отношения довольно разнообразны и неоднородны по содержанию.
Понятие принципов приватизации жилых помещений
Исходя из того отправного положения, согласно которому приватизация жилых помещений занимаемых гражданами и находящихся в государственном и муниципальном жилищных фондах, является институтом комплексной отрасли жилищного права для формулирования понятия и выявления содержания дефиниции "принципы приватизации жилых помещений", по нашему мнению, целесообразно использовать достижения общеправовой и цивилистической науки о выявлении понятий "принципы права" и "принципы гражданского права" применяемых в общей теории права и в гражданско-правовой науке. Методологическая роль такого подхода определяется тем значением, которое в правовых исследованиях придается решению общих вопросов теории как необходимой базе изучения сущности явлений с научно обоснованных позиций. В.И.Ленин подчеркивал, что "... кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя "натыкаться" на эти общие вопросы".
Исследование же достижений общей теории права, гражданско- правовой и жилищно-правовой наук позволит на основе выявления общих и фундаментальных признаков этой дефиниции и с учетом свойственных институту приватизации жилых помещений особенностей, дать характеристику признаков (основных свойств) принципов приватизации жилых помещений, отличающих их от других явлений и определить содержание понятия "принципы приватизации жилых помещений". В общей теории права под "принципами права" в одних случаях понимались "главные, руководящие положения, определяющие общую направленность и наиболее существенные черты содержания социалистического правового регулирования общественных отношений",1 в других - " руководящие, отправные идеи, выступающие в качестве исходных для социалистического права в целом,2 в - третьих, - "основные начала",3 "отправные идеи", которые обладают универсальностью, высшей оперативностью", "составляют важнейшее содержание права, отражают закономерности и устои данной общественно-экономической формации, органически связаны с сущностью данного типа права". В.Н.Кудрявцев в качестве принципов признает "социальные ценности, отраженные в праве".1 В гражданско-правовой науке данному вопросу посвятили исследования многие ученые. Правда, исследования эти выполнены, в большей мере, на уровне учебной литературы. Так, В.П. Грибанов, например, относил к принципам права "руководящие положения социалистического права, его основные начала, выражающие объективные закономерности, тенденции и потребности общества, определяющие сущность всей системы, отрасли или института и имеющие в силу их правового закрепления общеобязательное значение".
Каждая из изложенных позиций, преодолевая трудности на пути определения общетеоретического понятия "принципов права" или гражданско- правового понятия "принципов гражданского права", имеет свои достоинства и недостатки, но нами не ставится задача их детального рассмотрения. Для нашего исследования представляется наиболее важным выделить то, что является общим с точки зрения общей теории права и гражданско-правовой, жилищно-правовой наук и, соответственно, может относиться к определению дефиниции "принципов приватизации жилых помещений".
Из вышеприведенных точек зрения следует, что многие ученые -юристы сущностной чертой принципов права считают их руководящую (определяющую) роль в разработке, совершенствовании и применении правовых норм. Такое положение принципов права определяется, во-первых, тем, что само право, а, следовательно, и его принципы, обусловлены базисом общества, его экономическими устоями. Важные в этом плане выводы содержатся в работах Ф.Энгельса, который отмечал, что в ходе правового развития осуществляется перевод " экономических отношений в юридические принципы".1 В зависимости от различий способа общественного производства и специфики общественных отношений правовые принципы имеют существенное различие. Ф. Энгельс в этой связи отмечал, что " те же самые люди, которые устанавливают общественные отношения соответственно развитию их материального производства, создают также принципы, идеи и категории соответственно своим общественным отношениям". Таким образом, принципы права являются как объективной категорией, обусловленной экономическими отношениями, так и субъективной категорией, зависящей от воли людей, в их тесной взаимосвязи.3 В полной мере эти положения относятся к принципам приватизации жилых помещений, которые отражают действующие объективные закономерности общественного развития путем закрепления их в правовых нормах, регулирующих преобразование отношений собственности на жилые помещения, то есть отражают экономические закономерности перехода к рыночным отношениям в жилищной сфере, характерные для общества этого периода, находят преломление и конкретизацию в юридической форме приватизации жилых помещений.
Проявление, закрепление, сущность и специфическая роль принципов жилищного права в институте приватизации жилых помещений
Сама по себе гласность категория историческая, присущая славянским народам, ее истоки лежат в глубине веков. Н.М.Карамзин писал, что "...народ славянский, хотя и покорился князьям, но сохранил некоторые обыкновения вольности и в делах важных или в опасностях государственных сходился на общий совет. Сии народные собрания были древним обыкновением в городах российских, доказывали участие граждан в правлении и могли давать им смелость, неизвестную в державах строгого, неограниченного единовластия". Содержание понятия гласность с общеполитических позиций определяется как "максимальная открытость и правдивость в деятельности государственных и общественных организаций, действенная и активная форма участия общественного мнения в демократическом решении важнейших проблем страны". Через гласность обеспечивается свободное функционирование в обществе социальной информации, прежде всего той ее части, которая используется (или может использоваться) для регулирования и саморегулирования социальных процессов на всех уровнях, начиная с индивидуального поведения и кончая политикой государства. Исторический опыт свидетельствует, что границы гласности в различные периоды истории России устанавливались неоднозначно и зависели от интересов политической власти. Характеризуемый принцип является конституционным нормативно- руководящим положением, поскольку действующая Конституция Российской Федерации предоставляет гражданину возможность свободного поиска получения (разрядка наша - И.С. ) и распространения любой информации с помощью законных способов ( п. 4 ст. 29). В современной правовой науке общие положения о гласности нашли освещение, в большей мере, в работах таких государствоведов как: В.Н.Кудрявцев, В.А.Кряжков, В. О. Лучин. Интерес к проблеме гласности проявляли и представители жилищно-правовой науки.4 Кроме того, принцип гласности приватизации жилых помещений законодательно закреплен в статье 20 ЖК РСФСР, в которой прямо указано, что учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, установление очередности на получение жилой площади по договору найма, а также ее распределение в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда, приобретение жилых помещений гражданами в собственность в домах государственного и муниципального жилищного фонда осуществляется под общественным контролем и с соблюдением гласности (разрядка наша - И. С). Таким образом, согласно приведенной нормы ЖК РСФСР (в редакции Закона РСФСР от 6 июля 1991 г.)1 под контролем общественности и с соблюдением гласности осуществляется приватизация жилых помещений или, иначе говоря, приобретение жилищ в собственность из государственного и муниципального жилищного фонда. Хотя дальнейшего системного развития характеризуемый принцип в жилищном праве на уровне закона не получил, он присущ всему законодательству о приватизации жилых помещений. Он как бы просвечивает это законодательство изнутри. Проявление этого принципа состоит в том, что законодательство о приватизации жилых помещений носит открытый характер. Сам Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не содержит, к сожалению, конкретной нормы, которая закрепила бы этот принцип. Необходимым условием, обеспечивающим реализацию принципа гласности приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов, является доведение до граждан и компетентных должностных лиц текстов Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и других, тесно связанных с ним законов и подзаконных актов, регулирующих отношения по приватизации жилых помещений. Именно в этих целях, Постановление Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона Российской Федерации " О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" предписывает местным советам народных депутатов, предприятиям, учреждениям, то есть титульным владельцам жилых помещений, провести необходимые организационные мероприятия по обеспечению населения оперативной и доступной информацией о порядке и условиях приватизации жилых помещений. Изучение опыта организации приватизации жилых помещений, свидетельствует о том, что администрации городов, поселков, предприятий и учреждений в установленных и доступных местах вывешивают тексты Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", местных Положений о приватизации жилищных фондов, действующих в тех или иных регионах, бланки всей необходимой документации, которая заполняется и предоставляется в компетентные органы, осуществляющие приватизацию жилых помещений (бланки заявлений, договоров о передаче квартир, квитанций об уплате услуг по приватизации жилых помещений и т.п.).
