Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Оптовый рынок электрической энергии и рынок мощности 17
1.1. История становления и развития электроэнергетики в России 17
1.2. Понятие и признаки оптового рынка электроэнергии. Основные принципы организации его функционирования 28
1.3. Рынок мощности 45
1.3.1 Место мощности в системе объектов гражданских прав 46
1.3.2 Конкурентный отбор мощности 60
Глава 2 Субъектный состав участников оптового рынка электрической энергии и мощности 75
2.1 Общая характеристика субъектов оптового рынка электрической энергии и мощности 75
2.2 Особенности правового положения отдельных субъектов оптового рынка электрической энергии и мощности 89
Глава 3 Система договорных отношений на оптовом рынке электрической энергии и мощности 126
3.1 Инфраструктурные договоры 128
3.2 Система договоров на оптовом рынке по реализации электроэнергии 141
3.3 Договоры, заключаемые на рынке мощности 158
Библиографический список. 165
- Понятие и признаки оптового рынка электроэнергии. Основные принципы организации его функционирования
- Общая характеристика субъектов оптового рынка электрической энергии и мощности
- Инфраструктурные договоры
- Договоры, заключаемые на рынке мощности
Введение к работе
Актуальность научного исследования. Современная российская электроэнергетика переживает один из важнейших этапов за весь относительно небольшой период своего существования — этап дерегулирования и построения на базе монополии конкурентного рынка. Происходящие в настоящее время процессы, обусловленные реформированием отрасли, нельзя назвать уникальными. Подобные преобразования имели место во многих развитых странах уже в 90-х годах прошлого столетия и даже закреплены на уровне международного акта — директивы Европарламента 1998 г., провозгласившей создание рынка электроэнергии.
Настоятельную необходимость реформирования российской энергетики выявили ответы на вопросы: «Кто, сколько, кому и за что платит?» Существовавшая в электроэнергетике СССР хозяйственная система не устраивала ни одного из ее участников. Рядовые потребители были недовольны тем, что с каждым годом они платили за электричество все больше, тогда как аварии в электроэнергетике случались все чаще.
Состояние энергетики не устраивало и государство. Приоритетными задачами для России являются развитие рыночной экономики и стабильный экономический рост. Энергетика же до конца 90-х годов XX века оставалась одной из отраслей, где сохранялись рудименты советской экономической модели. Практически все ныне работающие электростанции, за редким исключением, достались нам в наследство от советских времен. Используемый потенциал энергетики не вечен. В 2003 г. во многих энергосистемах России общий уровень износа оборудования превысил 50%.
Практика тарифного регулирования была такова, что производители электроэнергии не были заинтересованы в сокращении издержек. Все расходы компенсировались за счет роста тарифов, а их снижение просто привело бы к снижению тарифов и не принесло бы ожидаемой прибыли. В подобных обстоятельствах электроэнергетика могла стать тормозом развивающейся экономики России.
Для решения обозначенных и многих других проблем нужны десятки миллиардов рублей, которые не может дать российский бюджет. Между тем в стране есть свободный частный капитал, существуют финансовые институты и компании, занимающиеся инвестированием в энергетику.
Таким образом, на пороге третьего тысячелетия Россия столкнулась с новой общегосударственной проблемой — необходимостью коренного реформирования всей отрасли производства электрической энергии, а именно либерализации энергетического рынка. Экономические и политические условия для реформирования в разных странах различны, что обусловлено историческими особенностями формирования систем управления в электроэнергетике. Однако существует общая для всех государств стратегия реформирования электроэнергетического рынка — переход от закрытого монопольного к открытому конкурентному рынку энергии и мощности.
В процессе либерализации электроэнергетики должны быть решены следующие первоочередные задачи:
-
создание конкурентных рынков электроэнергии;
-
уменьшение доли государственного регулирования в управлении электроэнергетикой;
-
разграничение монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности в электроэнергетике;
-
ликвидация перекрестного субсидирования.
Важным звеном всей реформы стала реорганизация Российского открытого акционерного общества энергетики и электрификации «ЕЭС России» (далее — РАО «ЕЭС России») — вертикально-интегрированной компании, в уставном капитале которой были аккумулированы имущество тепловых и гидравлических электростанций, магистральные линии электропередачи с подстанциями и другие энергетические объекты, а также пакеты акций энергетических компаний, отраслевых научно-проектных и строительных организаций.
Базовым механизмом реорганизации явилось выделение из состава РАО «ЕЭС России» самостоятельно функционирующих профильных компаний путем дифференциации по видам деятельности. В результате на основе РАО «ЕЭС России» были созданы следующие субъекты и группы субъектов:
генерирующие компании, в которых объединены (производственные) генерирующие активы;
энергосбытовые компании, занимающиеся продажей электроэнергии потребителям;
сетевые компании, объединяющие магистральные и региональные распределительные электрические сети;
субъекты оперативно-диспетчерского управления.
Возникшие в ходе реформы РАО «ЕЭС России» компании представляют собой организации, специализирующиеся на определенных видах деятельности (генерация, передача электроэнергии и др.) и контролирующие соответствующие профильные активы.
Важным направлением реформирования стало отделение потенциально конкурентных видов деятельности (таких, как генерация электрической энергии, ее сбыт) от естественно-монопольных видов, к которым отнесены передача электрической энергии по сетям и оперативно-диспетчерское управление. Например, магистральные сети переходят под контроль федеральной сетевой компании; распределительные сети предполагается интегрировать в межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК); функции региональных диспетчерских управлений передаются общероссийскому системному оператору. Кроме того, созданы организации коммерческой инфраструктуры, отвечающие за организацию торговли электрической энергией и мощностью на рынке.
Иными словами, в ходе реформы упраздняется прежняя монопольная структура электроэнергетики: большинство вертикально-интегрированных компаний прекратило свое существование, вместо них появились новые компании целевой структуры отрасли.
В свете структурных преобразований в электроэнергетике был принят целый ряд нормативных правовых актов, регулирующих поэтапное реформирование всей отрасли. Основополагающим документом является Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». Следует также назвать Федеральный закон от 26.03.2003 № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике», где отражена специфика переходного периода реформирования.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.08.2006 № 529 «О совершенствовании порядка функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности)» с 1 сентября 2006 г. вступили в силу новые правила работы оптового и розничных рынков электроэнергии. Так, на оптовом рынке электроэнергии (мощности) в результате введения новых правил был осуществлен переход к регулируемым договорам между покупателями и производителями; ликвидирован сектор свободной торговли, вместо него запущен «рынок на сутки вперед».
К 2011 г. согласно постановлению Правительства РФ от 07.04.2007
№ 205 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу определения объемов продажи электрической энергии по свободным (нерегулируемым) ценам» предусматривается постепенная замена регулируемых договоров на свободные (нерегулируемые) договоры.
Постановление Правительства РФ от 28.06.2008 № 476 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам организации конкурентной торговли генерирующей мощностью на оптовом рынке электрической энергии (мощности)» закрепило основные положения, касающиеся реализации мощности.
1 июля 2008 г. завершилась реорганизация крупнейшего участника энергетической отрасли, существовавшего в период плановой экономики, РАО «ЕЭС России». Эта структура совмещала в себе все виды деятельности в энергетике (от передачи электрической энергии до оперативно-диспетчерского управления) и была призвана обеспечить функционирование и развитие Единой энергетической системы в целом.
Согласно Федеральному закону «Об электроэнергетике» (в ред. Федерального закона от 04.11.2007 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России») вследствие окончания переходного периода реформирования электроэнергетики с
1 июля 2008 г. все функции ОАО «РАО «ЕЭС России» перераспределены и частично закреплены за ОАО «Системный оператор Единой энергетической системы России», ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы России» и советом рынка.
Естественно, что в результате столь масштабных преобразований в отрасли возникает множество проблем, связанных с применением новых правовых актов, регулирующих отношения субъектов на рынке. Ситуация осложняется тем, что в настоящее время отсутствуют какие-либо серьезные научные разработки, характеризующие состояние дел в данной сфере. Это объясняется, помимо прочего, постоянно изменяющейся нормативной базой функционирования рынка.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы правового регулирования энергетического сектора и оборота электрической энергии были предметом научных разработок российских и зарубежных авторов. Среди них следует отметить А.А. Блинкову, А.Н. Варламову, В.В. Варнавского, В.В. Витрянского, О.А. Городова, Л.Д. Гительмана, Н.В. Елизарову, Ю.Ю. Захарова, С.М. Корнеева, В.В. Кузьмина, Л.А. Куликову, Л.В. Лапач, П.Г. Лахно, Е.Л. Осипчук, Н.В. Плешакова, Б.Е. Ратникова, И.В. Редькина, Е.В. Репину, А. Русинкову, Р. Саватье, С.А. Свиркова, Б.Н. Сейнароева, А.А. Тукенова, А.М. Шафира, М.В. Ясуса и других.
Однако проблема заключается в том, что на сегодняшний день в связи с поэтапным переходом от тотального государственного регулирования к рыночным отношениям на рынке электрической энергии, а также ввиду постоянно меняющегося законодательства в сфере электроэнергетики практически отсутствуют научные работы, в которых содержался бы анализ современного уровня развития энергетического рынка, исследовался его субъектный состав в условиях переходного периода.
Исключение составляют лишь некоторые публикации, вышедшие в последнее время. Среди них можно выделить статьи Е.О. Крассова и Н.В. Елизаровой. Особо хочется отметить уникальные в своем роде статьи А.А. Репиной и Л.В. Лапач, посвященные в том числе категории мощности и определению ее места в системе объектов гражданских прав.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие:
в связи с организацией функционирования оптового рынка электрической энергии, включая его технологическую и коммерческую инфраструктуру;
между субъектами оптового рынка, а также при получении статуса субъекта оптового рынка;
между субъектами на конкурентном рынке мощности;
при заключении регулируемых и свободных договоров на оптовом рынке электрической энергии и мощности.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие отношения, складывающиеся между субъектами оптового рынка на виртуальной площадке — оптовом рынке электрической энергии и мощности, проекты актов, правоприменительная практика и научные разработки.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертационной работы — комплексный анализ ситуации, сложившейся на оптовом рынке электрической энергии и мощности, исследование имеющихся проблем, выработка законодательных и правоприменительных путей их решения.
Достижение указанной цели обусловило решение следующих задач:
-
раскрыть понятие оптового рынка электроэнергии и отразить особенности правового регулирования обращения электроэнергии на современном этапе реформирования электроэнергетики;
-
рассмотреть мощность как товар, исследовать рынок мощности, выявить основные тенденции его дальнейшего развития;
-
охарактеризовать субъектов оптового рынка электрической энергии и мощности;
-
проанализировать существующую систему договоров, заключаемых на оптовом рынке электрической энергии и мощности.
Методологическая основа исследования. При проведении исследования автор использовал общенаучные (дедуктивный и индуктивный методы, синтез, метод системного подхода и моделирования) и специально-юридические (формально-юридический, сравнительно-правовой и грамматического толкования правовых норм) методы исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды таких специалистов, как М.М. Агарков, Л.В. Андреева, Е.Е. Богданова, А.А. Блинкова, М.И. Брагинский, В.В. Варнавский, В.В. Витрянский, Л.Д. Гительман, О.А. Городов, А.И. Грищенко, И.В. Гудков, Н. В. Елизарова, Ю.Ю. Захаров, С.М. Корнеев, В.В. Кудрявый, В.В. Кузьмин, Л.А. Куликова, П.Г. Лахно, Л.В. Лапач, И.А. Лукьянцева, Е.Л. Осипчук, Н.В. Плешаков, В.Ф. Попондуполо, И.В. Редькин, Е.В. Репина, А. Русинкова, Р. Саватье, С.А. Свирков, Б.Н. Сейнароев, А.А. Тукенов, А.М. Шафир, М.В. Ясус и другие.
Эмпирическую основу диссертации составили федеральные законы и подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ, а также судебная практика по спорам в сфере электроэнергетики, в том числе с участием Федеральной службы по тарифам. По отдельным вопросам исследования дополнительно использованы проекты нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и представленных в Правительство РФ. Диссертационное исследование проводилось на основе собственной практической деятельности диссертанта в юридическом управлении Федеральной службы по тарифам.
Научная новизна. Настоящая диссертация является одной из первых работ, где дана комплексная правовая характеристика института оптового рынка в процессе его становления. Проведенный анализ позволяет охарактеризовать состояние оптового рынка электрической энергии и мощности с учетом последних изменений в законодательстве с позиций предпринимательского права.
Особо нужно отметить исследование рынка мощности, аналоги которого в настоящее время фактически отсутствуют. Это объясняется, во-первых, спецификой создания конкурентного рынка мощности в России; во-вторых, новаторскими взглядами автора на возможность дальнейшего его функционирования.
Положения, выносимые на защиту. Диссертационное исследование позволило сформулировать, обосновать и вынести на защиту следующие основные положения, которые являются новыми или содержат существенные элементы новизны.
-
Автором обосновывается, что генерирующая мощность как объект гражданских прав представляет собой услугу по содержанию генерирующего оборудования в состоянии готовности выработать электрическую энергию в необходимом количестве и необходимого качества за определенный промежуток времени.
В связи с этим предлагается сформулировать предмет договора оказания услуг по поддержанию генерирующей мощности следующим образом: по договору оказания услуг по поддержанию генерирующей мощности одна сторона (исполнитель) обязуется поддерживать принадлежащее ей на праве собственности или ином законном основании генерирующее оборудование в состоянии готовности выработать электрическую энергию необходимого другой стороне (заказчику) качества и количества в определенный промежуток времени, а заказчик обязуется оплатить эти услуги.
В процессе дальнейшего построения конкурентного рынка мощности в разделе IV Правил оптового рынка следует предусмотреть договор оказания услуг по поддержанию генерирующей мощности, заключаемый отдельно от договоров по реализации электрической энергии.
-
Признание рынка мощности функционирующим на основе свободных цен не соответствует действительности, поскольку при реализации мощности используются механизмы ценового регулирования путем установления регулирующим органом предельных уровней цен. Механизм отбора мощности происходит не на конкурентной основе, а, по сути, представляет собой процедуру сертификации объемов мощности. Таким образом, рыночные механизмы подменяются техническим регулированием.
В целях развития конкурентного рынка мощности необходимо внести изменения в раздел IV Правил оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24.10.2003 № 643, предусмотрев механизмы свободного ценообразования в отношении генерирующей мощности, базирующиеся в том числе на равновесии между спросом и предложением, как по цене, так и по реализуемым объемам.
-
Вопросы, связанные с проведением конкурентного отбора и заключением договоров на рынке мощности, в настоящее время регулируются исключительно договором о присоединении к торговой системе оптового рынка. Это представляется неверным, так как ключевые моменты функционирования рынка должны быть отражены в нормативных правовых актах в целях защиты конечных потребителей (включая население), не являющихся сторонами договора о присоединении к торговой системе оптового рынка.
Принципы проведения конкурентного отбора и заключения договоров на рынке мощности следует закрепить в разделе IV Правил оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, а процедурные вопросы (например, подача ценовых заявок и коммерческий учет) регламентировать в договоре о присоединении к торговой системе оптового рынка.
-
Диссертантом предлагается временный механизм, позволяющий в отсутствие утвержденных правил проведения очередных (внеочередных) конкурсов по выбору гарантирующего поставщика, в случае наступления обстоятельств, связанных с объективной невозможностью гарантирующего поставщика исполнять далее надлежащим образом принятые на себя обязательства, присваивать статус гарантирующего поставщика территориальной сетевой организации, на электрических сетях которой располагались точки поставки ранее действовавшего гарантирующего поставщика.
Данный механизм целесообразно использовать и в отношении технологически изолированных энергосистем, присваивая статус гарантирующего поставщика соответствующей сетевой организации.
-
Договоры, заключаемые на оптовом рынке электрической энергии и мощности, в зависимости от предмета договора можно подразделить на три группы:
инфраструктурные договоры (договор о присоединении к торговой системе оптового рынка, договоры оказания услуг по передаче электрической энергии и по оперативно-диспетчерскому управлению);
договоры по реализации электрической энергии (договоры купли-продажи электрической энергии и договоры комиссии);
договоры по реализации мощности.
-
Договор присоединения к торговой системе оптового рынка является организационным многосторонним договором, по которому его стороны – инфраструктурные организации обязуются оказать другой стороне – участнику оптового рынка услуги, предусмотренные данным договором, а участник оптового рынка обязуется оплатить эти услуги и соблюдать условия взаимодействия с другими участниками оптового рынка и инфраструктурными организациями.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в ходе рассмотрения правовых аспектов функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности были комплексно исследованы имеющиеся правовые проблемы, предложены возможные пути их решения. Сформулировано доктринальное определение такого специфического объекта, как мощность. Охарактеризован субъектный состав участников оптового рынка электроэнергии и мощности. Дана классификация заключаемых на оптовом рынке договоров.
Выводы, сформулированные диссертантом, могут быть использованы в ходе дальнейших исследований проблематики становления конкурентного рынка электроэнергии и мощности, а также при совершенствовании действующего законодательства Российской Федерации в данной области.
Диссертационная работа может служить основой преподавания спецкурса «Правовое регулирование рынка электроэнергии и мощности переходного периода в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Автор, работая в Федеральной службе по тарифам, принимал активное участие в разработке следующих постановлений Правительства РФ:
— от 24.10.2003 № 643 «О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода»;
— от 31.08.2006 № 530 «Об утверждении Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики»;
— от 29.12.2007 № 951 «О внесении изменений в отдельные постановления Правительства Российской Федерации в связи с определением особенностей функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности) в переходный период на территориях, не объединенных в ценовые зоны»;
— от 29.12.2007 № 996 «О внесении изменений в отдельные постановления Правительства Российской Федерации по вопросам организации деятельности гарантирующих поставщиков электрической энергии»;
— от 28.06.2008 № 476 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам организации конкурентной торговли генерирующей мощностью на оптовом рынке электрической энергии (мощности)» и другие.
В процессе своей профессиональной деятельности диссертант непосредственно применял на практике нормы законодательства об электроэнергетике и сталкивался с имеющимися пробелами и коллизиями.
Положения, сформулированные автором и выносимые на защиту, используются для подготовки предложений по совершенствованию действующего законодательства, а также в целях выработки дальнейшего направления реформирования рынка электрической энергии и мощности.
В Московской государственной юридической академии были проведены семинары на тему «Правовое регулирование электроэнергетики».
Основные положения и выводы исследования нашли отражение в публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, библиографического списка нормативных правовых актов и литературы.
Понятие и признаки оптового рынка электроэнергии. Основные принципы организации его функционирования
Принятие постановления Правительства РФ от 24.10.2003 №643 «О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода»" (далее - Правила оптового рынка) ознаменовало практическую либерализацию правоотношений в сфере купли-продажи электрической энергии, переход к свободному ценообразованию на электрическую энергию. Названный документ определил правила оптовой торговли электрической энергией и мощностью на период до окончания переходного периода.
Общее понятие товарных рынков содержится в ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» . Товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
В ст. 3 Закона об электроэнергетике под оптовом рынком электрической энергии и мощности понимается сфера обращения особых товаров — электрической энергии и мощности в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии и мощности, а также иных лиц, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе Правил оптового рынка.
Объектами рыночных отношений на оптовом рынке электрической энергии и мощности являются особые товары - электрическая энергия и мощность1.
Электроэнергия как товар обладает рядом специфических характеристик:
— ее свойства таковы, что она может трансформироваться практически в любой вид конечной энергии, что невозможно, скажем, для пара или горячей воды;
— возможность передачи электроэнергии на большие расстояния, что позволяет обслуживать огромный круг потребителей;
— невозможность накопления электроэнергии в различного вида хранилищах и складах. Этот отличительный признак электроэнергии как товара обуславливает необходимость практически одномоментного ее производства и потребления. Признак нескладируемости подчеркивает А.А. Тукенов", обращая внимание на фактически одновременное
Вопрос о возможности отнесения электрической мощности к товарам будет рассмотрена в параграфе 1.3 данного диссертационного исследования производство, потребление, поставку и распределение электроэнергии, и СМ. Корнеев1;
— наличие тесной корреляционной связи электроэнергии с такими показателями, как производство валового национального продукта в расчете на душу населения и энергопотребление на одного жителя;
— недопустимость использования в некоторых производственных процессах каких-либо других энергоносителей помимо электроэнергии. Это обусловлено тем, что электроэнергия является своеобразным катализатором, позволяющим интенсифицировать технологические процессы;
— необходимость непрерывного характера производственного процесса и иные отличительные признаки электроэнергии. Например, А.А. Тукенов выделяет также обезличенность произведенной электроэнергии, синхронность работ энергогенераторов, балансирование системы производства и потребления электроэнергии и др. Садикова О.Н. также выделяет возможность передаче электроэнергии через присоединенную сеть".
Оптовый рынок электрической энергии (мощности) со стороны его субъектов - это крупные производители и крупные покупатели электрической энергии и мощности, а также иные лица, получившие статус субъекта оптового рынка и действующие на основе Правил оптового рынка. Вопросы, связанные с получением статуса субъекта оптового рынка будут отдельно освещены в разделе настоящей главы, касающейся субъектов оптового рынка.
Географическими границами рынка законодатель определил Единую энергетическую систему России в границах единого экономического пространства, которая представляет собой совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике.
Анализируя географические границы оптового рынка, следует обратить внимание на его ценовые и «неценовые» зоны.
В приложении к постановлению Правительства РФ № 643 содержится перечень субъектов Российской Федерации, территории которых объединены в ценовые зоны оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода. До конца 2007 г. Правила оптового рынка действовали только на территории субъектов Российской Федерации, объединенных в ценовые зоны оптового рынка, которых в настоящее время две - ценовая зона Европы и Урала и ценовая зона Сибири.
Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 г. № 95 Iі Правила оптового рынка были распространены на территории, не объединенные в ценовые зоны. Речь идет о территориях Калининградской области, Республики Коми и Архангельской области и Дальнего Востока (Амурская область, Приморский край, Хабаровский край, Южно-Якутский район Республики Саха (Якутия), Еврейская автономная область). Для названных территорий были установлены некоторые особенности. Например, Правила оптового рынка были дополнены разделом XII, регулирующим особенности организации обращения электрической энергии (мощности) на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка.
В упомянутом разделе определены особые условия, подлежащие в обязательном порядке включению в договоры, на основании которых осуществляется торговля электрической энергией (мощностью). Следует указать на ограничение, в соответствии с которым в настоящее время на территориях, не объединенных в ценовые зоны, продажа электрической энергии в объемах, предусмотренных плановым прогнозным балансом электрической энергии (мощности) на соответствующий год, осуществляется по регулируемым ценам (тарифам), устанавливаемым Федеральной службой по тарифам.
Исключение из данного правила сделано только для генерирующих объектов, вводимых в эксплуатацию не ранее 1 января 2008 г. Данные субъекты вправе заключать двусторонние договоры на любые объемы и по любым ценам, но только при условии, что финансирование строительства указанных генерирующих объектов осуществлялось более чем на 50% из собственных средств, т. е. не за счет средств, включенных в необходимую валовую выручку при установлении регулируемых цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) для организаций, осуществляющих финансирование строительства таких объектов, и (или) за счет средств федерального бюджета, бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации и (или) бюджетов государственных внебюджетных фондов, которые предоставляются в соответствии с бюджетным законодательством на безвозмездной и безвозвратной основе.
Следовательно, иные производители электрической энергии (т. е. введенные в эксплуатацию до 1 января 2008 г. либо строительство которых более чем на 50%) финансировалось за счет тарифов или соответствующих бюджетов) имеют право заключать двусторонние договоры купли-продажи электрической энергии лишь на объемы, не учтенные в сводном прогнозном балансе на соответствующий год.
Однако так называемое свободное ценообразование, предусмотренное в рамках заключения двусторонних договоров, также ограничено предельными максимальными уровнями тарифов на электроэнергию, устанавливаемыми Федеральной службой по тарифам в соответствии с Основами ценообразования. В случае превышения упомянутых предельных уровней решение о проведении отбора электрической энергии в целях заключения двусторонних договоров может быть отменено Федеральной службой по тарифам.
Общая характеристика субъектов оптового рынка электрической энергии и мощности
Субъектный состав рынков электрической энергии и мощности будет рассмотрен рамках одной главы, так как в соответствии с действующим на настоящий момент законодательством, инфраструктурные организации (системный оператор, федеральная сетевая компания, коммерческий оператор и совет рынка) и участники рынка функционируют одновременно как на рынке электрической энергии, так и на рынке мощности.
Инфраструктурные организации являются субъектами оптового рынка в силу прямого указания п. 1 ст. 31 Закона об электроэнергетике. Поставщики и покупатели оптового рынка обязаны получить статус субъекта оптового рынка и право на участие в торговле.
Рассмотрим, как соотносятся понятия «участник оптового рынка» и «субъект оптового рынка». Согласно п. 2 Правил оптового рынка участниками оптового рынка являются поставщики и покупатели электрической энергии и мощности, получившие статус субъектов оптового рынка и право на участие в торговле электрической энергией (мощностью) на оптовом рынке.
Чтобы стать полноправными участниками оптового рынка, организации независимо от их организационно-правовой формы обязаны в установленном порядке получить статус субъекта оптового рынка и право на участие в торговле на оптовом рынке. Следовательно, организация, получившая статус субъекта оптового рынка, но которой не было предоставлено право на участие в торговле, не является в полной мере участником рынка и не может осуществлять деятельность, связанную с процессом производства/потребления электрической энергии (мощности).
Вместе с тем в ст. 3 Закона об электроэнергетике закреплено понятие субъектов оптового рынка. Это юридические лица, получившие в установленном законом порядке право участвовать в отношениях, связанных с обращением электрической энергии и (или) мощности на оптовом рынке, в соответствии с правилами оптового рынка. В соответствии с п. 1 ст. 31 Закона об электроэнергетике в состав субъектов оптового рынка входят участники обращения электрической энергии и (или) мощности, в том числе поставщики и покупатели электрической энергии, получившие статус субъектов оптового рынка.
Таким образом, в действующем законодательстве отсутствует четкое разграничение понятий «субъект оптового рынка» и «участник оптового рынка».
В связи с этим необходимо внести изменения в п. 16-18 Правил оптового рынка, урегулировав данную ситуацию следующим образом: организация становится субъектом оптового рынка после включения ее в реестр субъектов оптового рынка, затем, после принятия тарифно-балансового решения, она приобретает право на участие в торговле. Выполнив названные условия в совокупности, организация становится полноправным участником оптового рынка.
Следует отметить, что разделение понятий «субъект оптового рынка» и «участник оптового рынка» произошло в связи с принятием постановления Правительства РФ от 31.08.2006 № 529 «О совершенствовании порядка функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности)»1, изменившего порядок получения статуса субъекта оптового рынка, установленного разделом II Правил оптового рынка.
Рассмотрим порядок получения статуса субъекта оптового рынка и права на участие в торговле в рамках действующего законодательства.
А.Н. Абашкин и Е.В. Пустовалова отмечают, что субъектом оптового рынка может быть только юридическое лицо. Вместе с тем, они подчеркивают, что Законом об электроэнергетике не предусмотрена возможность участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в функционировании оптового рынка1. Причины, по которым ограничивается участие в гражданских правоотношениях таких субъектов, как Российская Федерация, ее субъектов и муниципальных образований, по мнению авторов, указаны в п. 2 ст. 124 ГК РФ" — это законодательное ограничение либо особенности данных субъектов. А.Н. Абашкин и Е.В. Пустовалова указывают на отсутствие причин, по которым нормы Закона об электроэнергетике не могут быть отнесены к гражданскому законодательству. В Законе нет прямого запрета на такое участие, отсутствуют и соответствующие особенности субъектов. Названные авторы приходят к выводу, что ответ на обсуждаемый вопрос может дать только правоприменительная практика.
С подобными выводами нельзя согласиться в полной мере. Хотя в соответствии со ст. 2 Закона об электроэнергетике, законодательство об электроэнергетике состоит, в том числе, из гражданского законодательства, сам Закон не может быть рассмотрен только как законодательный акт, относящийся к гражданскому законодательству. Закон об электроэнергетике содержит большое количество норм, регулируемых не гражданским, а предпринимательским правом (например, нормы о государственном контроле, о регулируемом ценообразовании). Данным Законом предусмотрено участие Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ в регулировании отношений в электроэнергетике. Кроме того, участие Российской Федерации в уставном капитале таких субъектов, как ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «ЦДУ ЕЭС», в соответствии с нормами Закона переходного периода до окончания переходного периода реформирования электроэнергетики должно составить 100%.
Можно предположить наличие еще одной причины отсутствия публично-правовых образований в числе самостоятельных субъектов оптового рынка. Закон об электроэнергетике был принят в целях реформирования отрасли и создания конкурентных условий торговли, для чего и было реформировано РАО «ЕЭС России», а на его основе созданы самостоятельные субъекты. В связи с этим государство должно выступать лишь гарантом надежного функционирования рынка и создания недискриминационных условий доступа на рынок, а не становиться одним из его участников.
Итак, согласно ст. 31 Закона об электроэнергетике в состав субъектов оптового рынка входят следующие участники обращения электрической энергии и (или) мощности:
— поставщики электрической энергии (генерирующие компании);
— покупатели электрической энергии (энергосбытовые организации, крупные потребители электрической энергии, гарантирующие поставщики), получившие статус субъектов оптового рынка в порядке, установленном законом;
— совет рынка, коммерческий оператор и иные организации, обеспечивающие в соответствии с правилами оптового рынка и договором о присоединении к торговой системе оптового рынка функционирование коммерческой инфраструктуры оптового рынка;
— организации, обеспечивающие функционирование технологической инфраструктуры оптового рынка (организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, системный оператор).
Схематично система субъектов оптового рынка выглядит следующим образом.
Инфраструктурные договоры
В первую очередь следует рассмотреть договор о присоединении к торговой системе оптового рынка (далее - договор о присоединении) как системообразующий договор, устанавливающий права и обязанности участников оптового рынка в различных его секторах. Заключение данного договора является обязательным условием для получения статуса субъекта оптового рынка и права на участие в торговле.
Договор о присоединении наиболее урегулирован в законодательстве: ему посвящены положения Закона об электроэнергетике и Правил оптового рынка. На это обращает внимание и Ю.Ю. Захаров1. Вместе с тем предмет договора о присоединении в Законе об электроэнергетике не определен".
О.А. Городов предлагает свое определение: «по договору о присоединении к торговой системе оптового рынка администратор торговой системы и коммерческой оператор обязуются по заявке заказчика оказать комплекс услуг по организации функционирования торговой системы оптового рынка электрической энергии, организации оптовой торговли электрической энергией и проведению сверки и зачета взаимных встречных обязательств заказчика, а заказчик обязуется оплатить эти услуги ».
Следует отметить, что подобное определение предмета договора о присоединении утратило свою актуальность в свете последних преобразований. Кроме того, подобное определение не учитывает таких сторон договор, как системный оператор и федеральная сетевая компания.
Очевидно, что договор о присоединении является организационным договором. По своей правовой природе договор о присоединении можно отнести к договору возмездного оказания услуг, ибо в ст. 33 Закона об электроэнергетике выделяются такие услуги администратора торговой системы, как организация оптовой торговли на рынке электрической энергии, создание благоприятной инвестиционной атмосферы и др. В.В. Витрянский отмечает, что за основу отграничения работ от услуг «принимается все же признак, не имеющий сам по себе юридического значения, - сфера, в которой услуги (работы) используются».
Такой же вывод делает Е.О.Крассов, предлагая следующее определение предмета договора о присоединении: «это обязанность администратора торговой системы предоставить определенные Правилами оптового рынка и договором о присоединении услуги субъекту оптового рынка электрической энергии и получить за это соответствующее вознаграждение, а также право этого субъекта на получение услуг администратора и его обязанность их оплатить»".
Подобное определение представляется во многом верным, однако сформулированный Е.О. Крассовым предмет договора не является всеобъемлющим. Договор о присоединении заключается не только между организацией и коммерческой инфраструктурой, но и между технологическими организациями инфраструктуры — с федеральной сетевой компанией и системным оператором.
В этой связи, по мнению диссертанта, договор о присоединении следует определять следующим образом.
Договор присоединения к торговой системе оптового рынка является организационным многосторонним договором, согласно которому его стороны - инфраструктурные организации обязуются оказать другой стороне - участнику оптового рынка услуги, предусмотренные данным договором, а участник оптового рынка обязуется оплатить эти услуги и соблюдать условия взаимодействия с другими участниками оптового рынка и инфраструктурными организациями.
Договор о присоединении к торговой системе оптового рынка является, как следует из названия, договором присоединения. Он заключается не иначе, как путем присоединения к предложенному договору в целом в соответствии со ст. 428 ГК РФ. Это обусловлено тем, что договор присоединения призван обеспечить единые условия работы для всех участников оптового рынка. В то же время способ заключения данного договора не изменяет общие положения гражданского законодательства о действительности сделок, об обязательствах (исполнение, ответственность, расторжение и прекращение).
Можно выделить ряд последствий установления способа заключения договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, предусмотренного ст. 428 ГК РФ, таких как фиксация монопольного характера деятельности организации коммерческой инфраструктуры, что обусловлено характером предоставляемых услуг в качестве единственного организатора оптовой торговли электроэнергией и массовым характером заключения договоров поставки электроэнергии на оптовый рынок).
Являясь договором о присоединении, такой договор не может содержать кабальных (явно обременительных) условий для субъектов оптового рынка, не может содержать условий, исключающих полностью или ограничивающих ответственность организаций коммерческой инфраструктуры, а также не может лишать кого-либо прав, установленных законодательством РФ.
Договор о присоединении является взаимным и возмездным1.
Что касается публичности договора о присоединении, то существует мнение, что он таковым не является. Например, Е.О. Крассов пишет: «Поскольку в соответствии со ст. 426 ГК РФ публичным признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится, то данное правило неприменимо к совету рынка, являющемуся некоммерческой организацией»1.
Высказанное суждение подтверждается и тем, что Закон об электроэнергетике прямо относит ряд договоров к публичным (например, договор с гарантирующим поставщиком или договор о передаче электрической энергии с сетевой организацией), тогда как в отношении договора о присоединении отсутствует ссылка на его публичность.
Тем не менее, в соответствии с п. 4 Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 , администратор торговой системы (организации коммерческой инфраструктуры) не вправе отказать в заключении такого договора при выполнении организацией ряда необходимых требований.
Стороны договора о присоединении можно разделить на две основные группы:
— субъекты, определяющие условия договора о присоединении к торговой системе (каждый в своей части), - организации коммерческой инфраструктуры, системный оператор, федеральная сетевая компания;
— субъекты, присоединяющиеся к договору, - продавцы и покупатели, являющиеся субъектами оптового рынка.
Таким образом, договор о присоединении является многосторонним, так как он заключается между участниками оптового рынка и организациями коммерческой инфраструктуры и инфраструктурными организациями, которые также являются сторонами такого договора, при этом определяя его условия для всех остальных участников.
Следует напомнить, что согласно ст. 5 Закона № 250-ФЗ с 1 апреля 2008 г. прекратил свою деятельность администратор торговой системы, а вместо него создаются совет рынка и коммерческий оператор, именуемые вместе организациями коммерческой инфраструктуры. Совет рынка будет определять условия договора о присоединении, тогда как коммерческий оператор будет предоставлять услуги по организации оптовой торговли на рынке. На сегодняшний день практика исходит из того, что договор о присоединении заключается как советом рынка, так и коммерческим оператором, о чем говорилось в предыдущей главе диссертации.
Заключение договора о присоединении — важнейшее условие при получении статуса субъекта оптового рынка, и, как подчеркивает Е.О. Крассов, «подписание договора о присоединении к торговой системе оптового рынка ... является завершающим этапом процедуры признания лица субъектом оптового рынка электрической энергии» .
Цена договора регулируется Федеральной службой по тарифам и утверждается в соответствии с Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги коммерческого оператора, утвержденными приказом ФСТ России от 24.08.2004 № 43-э/2 (в редакции от 06.08.2008 № 299-э2)
Договоры, заключаемые на рынке мощности
Рассмотрим теперь комплекс договоров, заключаемых на рынке для реализации генерирующей мощности. Следует отметить, что данные договоры являются принципиально новыми для российского рынка, так как нормативная правовая база для их заключения появилась только в июле 2008 года.
Стоит обратить внимание на одно любопытное обстоятельство. Несмотря на виртуальное выделение рынка мощности в отдельный сектор торговли оптового рынка Постановлением Правительства РФ от 28.06.2008 № 476 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам организации конкурентной торговли генерирующей мощностью на оптовом рынке электрической энергии (мощности)», после прохождения процедуры конкурентного отбора производители и покупатели данного сектора заключают не отдельные договоры купли-продажи мощности, а совмещенные с электрической энергией. Существующее положение объясняется существующие на сегодняшний день концепцией о совместном функционировании двух рынков - электрической энергии и мощности.
Как отмечалось в предыдущих параграфах, продажа электрической энергии осуществляется с использованием различных механизмов, в том числе путем заключения регулируемых договоров. В связи с этим объемы мощности, отобранные по результатам конкурентного отбора и подлежащие реализации в ходе биржевых торгов либо путем заключения свободных договоров, уменьшаются на объемы мощности, реализуемые соответствующими поставщиками по регулируемым договорам купли-продажи электрической энергии и мощности.
Система договоров по реализации мощности, предусмотренная проектом постановления Правительства РФ по вопросам организации конкурентной торговли генерирующей мощностью на оптовом рынке, определяется п. 86.11 раздела VII. 1 Правил оптового рынка, и представляет собой следующее:
1. свободные договоры купли-продажи электрической энергии и мощности, заключенные через биржевые торги, проводимые в соответствии с законодательством о товарных биржах и биржевой торговле;
2. свободные договоры купли-продажи электрической энергии и мощности, которые заключаются в порядке, определенном договором о присоединении к торговой системе оптового рынка, не по результатам биржевой торговли;
3. свободные договоры купли-продажи электрической энергии и мощности, заключаемые участниками оптового рынка в порядке, установленном договором о присоединении к торговой системе оптового рынка, не по результатам биржевой торговли в отношении генерирующего оборудования и энергопринимающих устройств, не учтенных в прогнозном балансе на 2007 г.1
Предметом всех перечисленных договоров является генерирующая мощность, однако реализация ее в существующей конструкции рынка осуществляется только одновременно с электрической энергией.
Рассмотрим сначала свободные договоры, заключаемые не по результатам биржевых торгов. Основное их отличие от биржевых договоров в том, что стоимость мощности, поставляемой по таким договорам, не зависит от стоимости мощности, указанной в ценовой заявке поставщика (т. е. от предельного уровня тарифа на мощность для данного поставщика, установленного Федеральной службой по тарифам для целей конкурентного отбора). Иными словами, мощность, проданная участником оптового рынка по свободным договорам купли-продажи электрической энергии и мощности, оплачивается ему по свободным (нерегулируемым) ценам, определенным в таких договорах.
Заключение подобных договоров выгодно покупателям, так как они имеют возможность приобрести мощность по цене, меньшей чем средневзвешенная стоимость мощности всех поставщиков, включенных в перечень по результатам конкурентного отбора.
Вместе с тем это выгодно и производителям самой дешевой мощности — гидроэлектростанциям. Последние имеют возможность продать производимую ими мощность по цене, превышающей указанную в ценовой заявке.
Однако при заключении таких свободных договоров имеется ограничение по объемам. Они могут быть заключены лишь на объем мощности, не превышающий объем мощности, который был бы определен в этом регулируемом договоре, если бы мощность в полном объеме продавалась по регулируемым ценам (тарифам), за вычетом объема мощности, продаваемой по этому регулируемому договору.
Теперь остановимся на свободных договорах, по которым мощность реализуется по результатам биржевых торгов. Данные торги будут организовываться в соответствии с законодательством о товарных биржах. При этом правила биржевой торговли, содержащие порядок заключения свободных договоров купли-продажи электрической энергии и мощности в ходе биржевых торгов и определения цены в таких договорах, должны соответствовать требованиям договора о присоединении к торговой системе оптового рынка. Перечень товарных бирж формируется организацией коммерческой инфраструктуры и публикуется в сроки, определенные договором о присоединении к торговой системе оптового рынка, на официальном сайте в сети Интернет.
Таким образом, регламентация биржевой торговли мощностью будет осуществляться не нормативным правовым актом, а договором о присоединении к торговой системе. Подобное решение вопроса, по мнению автора, представляется ошибочным. Следует закрепить принципы проведения, отбора, заключения договоров в разделе VI Правил оптового рынка. Договором о присоединении, в свою очередь, могут быть регламентированы все процедурные моменты такого отбора.
Поставщики мощности поставляют на биржу весь объем мощности, отобранной по результатам конкурентного отбора, но не проданной по свободным договорам. В ходе биржевых торгов будут заключаться договоры на продажу мощности, поставляемой одновременно с электрической энергией. Договоры купли-продажи электрической энергии и мощности могут заключаться в отношении генерирующего и энергопринимающего оборудования, расположенного в одной зоне свободного перетока, а также расположенного в разных зонах свободного перетока, на объемы, соответствующие определенной доле в предельных объемах перетоков мощности между зонами свободного перетока с учетом направления перетоков.
Объемы мощности, продаваемые по таким договорам, будут уменьшаться на объемы мощности, проданной по свободным договорам, заключенным не по результатам биржевых торгов, и регулируемым договорам в отношении генерирующего и энергопринимающего оборудования, расположенного в соответствующих зонах свободного перетока.
Как уже упоминалось, наиболее низкая по стоимости генерирующая мощность будет реализована в результате заключения свободных договоров по нерегулируемым ценам. Следовательно, в ходе биржевых торгов будет осуществляться торговля более дорогой генерирующей мощностью, что крайне невыгодно для покупателей. В данном случае стоимость покупки мощности (средневзвешенная стоимость производства мощности всем поставщиками) будет увеличиваться пропорционально исключению из расчетов стоимости наиболее дешевой мощности, реализованной в ходе заключения свободных договоров.
С применением размера ежемесячной платы за единицу мощности, указанного участником оптового рынка в ценовой заявке на продажу мощности, такому участнику в соответствующем календарном году определяется стоимость мощности в части аттестованного объема мощности в составе объема мощности, определенного по результатам конкурентного отбора мощности, в отношении которой подавалась заявка на продажу биржевого товара, но на которую в ходе биржевых торгов не были заключены свободные договоры купли-продажи электрической энергии и мощности.
Итак, мощность, предложенная к продаже через биржевые торги, но не востребованная (не проданная по результатам биржевых торгов) оплачивается поставщику по цене, указанной им в ценовой заявке на конкурентный отбор мощности, т. е. по тарифу, установленному для такого поставщика Федеральной службой по тарифам.
