Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ДОГОВОРА ГОСУДАРСТВЕННОГО (ФЕДЕРАЛЬНОГО) ЗАЙМА 16
1. Договор государственного займа в системе смежных юридических категорий . 16
2. Правовая природа и система нормативного регулирования отношений государственного займа 27
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ЗАЕМЩИКА ПО ДОГОВОРУ ГОСУДАРСТВЕННОГО (ФЕДЕРАЛЬНОГО) ЗАЙМА 44
1. Государство как субъект договора государственного займа 44
2. Лица, выступающие посредниками при осуществлении государственных займов 58
ГЛАВА 3. ФОРМА И СОДЕРЖАНИЕ ДОГОВОРА ГОСУДАРСТВЕННОГО (ФЕДЕРАЛЬНОГО) ЗАЙМА 71
1. Эволюция формы и содержания договора государственного займа в российской империи и СССР 71
2. Форма и содержание договора государственного займа в российской федерации 89
ГЛАВА 4. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО ДОГОВОРУ ГОСУДАРСТВЕННОГО (ФЕДЕРАЛЬНОГО) ЗАЙМА 111
1. Российский опыт обеспечения исполнения обязательств и защиты интересов кредиторов по договору государственного займа 111
2. Развитие обеспечения исполнения обязательств по договору государственного (федерального) займа в российской федерации 119
ГЛАВА 5. ИЗМЕНЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ДОГОВОРА ГОСУДАРСТВЕННОГО (ФЕДЕРАЛЬНОГО) ЗАЙМА 136
1. Изменение и досрочное прекращение договора государственного займа в истории россии 136
2. Практика изменения и досрочного прекращения договора государственного займа в российской федерации 148
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 170
БИБЛИОГРАФИЯ 173
ПРИЛОЖЕНИЕ 201
- Договор государственного займа в системе смежных юридических категорий
- Государство как субъект договора государственного займа
- Эволюция формы и содержания договора государственного займа в российской империи и СССР
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Со времени своего появления государственные займы неизменно играли существенную роль в обеспечении государства дополнительными денежными средствами, являясь альтернативой увеличения налогового бремени. За время, прошедшее с 1769 года -момента выпуска первого государственного облигационного займа, Российская империя, СССР и Российская Федерация привлекли около 250 займов, выступая крупнейшими заемщиками на отечественном финансовом рынке. Только в 2002 году Правительство РФ планирует провести эмиссию государственных ценных бумаг на общую сумму 165 млрд. рублей.
Публично-правовая природа заемщика обусловливает специфику отношений государственного займа как с точки зрения механизма их реализации, так и с точки зрения правовых последствий односторонних действий государства. В современных условиях ярко проявилась тенденция к переходу от публично-правового к гражданско-правовому регулированию данных отношений. Однако, оформляемый по правилам частного кредита, договор государственного займа продолжает находиться под влиянием финансово-правовых норм, призванных обеспечить реализацию важнейших функций государства, в том числе социальных и политических.
Однозначного решения данной проблемы в доктрине, законодательстве и судебной практике пока не найдено. Многочисленные споры по государственным долговым товарным обязательствам (с 1993 г.), государственным краткосрочным обязательствам, облигациям федеральных займов, облигациям внутреннего государственного валютного займа (1998-99 гг.) подтверждают, что поиск баланса между частным и публичным интересом есть необходимая задача. Нормы ГК РФ, запрещающие одностороннее изменение условий договора государственного займа, фактически блокировались в реальном правоприменении при столкновении с финансовыми возможностями заемщика. Целесообразность надлежащего исполнения обязательства с точки зрения государства про-
должает конкурировать с требованиями гражданского законодательства.
Как правило, вопросы государственного займа редко обсуждаются в правовой плоскости, осложняясь экономическими и политическими аспектами. Рассматриваемый институт не становился предметом специального исследования цивилистов, несмотря на то, что разносторонний анализ понятия, правовой природы, содержания и формы, способов заключения, изменения и прекращения, а также обеспечения исполнения договора государственного займа может позволить объективно оценить не только состояние, но и перспективы регулирования заемно-кредитных отношений с участием государства.
Современный этап развития системы государственных заимствований, их популярность среди кредиторов актуализируют необходимость комплексного юридического исследования договора государственного займа с учетом соответствующего исторического опыта России, во многом не систематизированного и не осмысленного.
Степень научной разработанности темы. Характеризуя состояние научной разработанности темы, необходимо подчеркнуть, что проблемы кредитования государства, в целом, получили широкий резонанс в отечественной науке, но аспекты, предложенные в диссертации, в юридической доктрине специально не анализировались.
Дореволюционная наука внесла значительный вклад в раскрытие экономической сущности института государственного займа, его соотношения с налогообложением, достаточно полно осветила развитие кредитования государства в XIX веке, при этом правовая сторона явления затрагивалась учеными лишь в незначительной степени. К числу основных можно отнести труды М.Ф.Орлова, А.Запасника, М.Степанова, Э.Вредена, Н.К.Бржеского, А.Б.Бергмана, В.А.Лебедева, А.С.Залшупина, А.Гурьева, П.П.Мигулина,
М.И.Боголепова и др.
Послереволюционный период 20-х годов отмечен появлением ряда монографий и статей представителей дореволюционной школы - К.Колласа, Д.А.Лоевецкого, Н.Н.Любимова, Г.В.Вульфа, В.И.Твердохлебова и др., в которых авторы попытались рационально, без идеологических догм, осмыслить опыт развития института государственного займа в европейских странах, а также проанализировать состояние и перспективы отечественного кредита, в условиях усиления роли государства в экономических отношениях.
В последующие десятилетия большинство работ по государственному займу имело характер агитационных материалов и статистических отчетов. В качестве исключений можно назвать труды В.Я.Бляхера, Т.П.Кругового, М.Б.Богачевского и некоторых других, научно освещающих избранную тему. Юридическая доктрина до начала 90-х гг. рассматривала отношения государственного займа в подавляющем большинстве случаев с точки зрения финансового права. В этот период появились работы Н.А.Артемова и С.Д.Цыпкина, специально посвященные правовому регулированию государственного кредита,
Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. - М.: Статут (в серии "Золотые страницы российского финансового права"), 1998; Запасник А. О погашении государственных долгов. - Спб., 1857; Степанов М. Внутренний государственный кредит. -Спб., 1866; Вреден Э. Финансовый кредит. Исследование оснований, существа нормальной области действия, границ, видов и форм общественной займовой системы. - Спб., 1871; Бржеский Н.К. Государственные долги России. Историко-статистическое исследование. -Спб., 1884; Бергман А.Б. Государственные займы, как средство к поднятию народного благосостояния и урегулированию наших финансов. - Спб., 1884; Лебедев В.А. Финансовое право. - Спб., 1889; Залшупин А.С. Очерки теории государственного кредита. - Спб.: Эггерс и К, 1892; Гурьев А. Очерки развития государственного долга России. - Спб., 1903; Мигулин П.П. Русский государственный кредит (1769-1906). Опыт историко-критического обзора. - Харьков, 1907; Боголепов М.И. Государственный долг (к теории государственного кредита). -Спб., 1910.
2 Коллас К. Государственное банкротство. - Пг., 1918; Лоевецкий Д.А. Денежное обращение
и государственные займы. - М., 1923; Любимов Н.Н. Баланс взаимных требований Союза
ССР и держав Согласия. - М.: Экономическая жизнь, 1924; Вульф Г.В. История государст
венного кредита СССР и его проблемы // Задачи и перспективы государственного кредита в
СССР. Сборник статей. - М., 1927; Твердохлебов В.И. Государственный кредит. Теория и
техника. - Л.: Прибой, 1928.
3 Бляхер В.Я. Очерки по теории и практике государственного кредита. - М.: Госфиниздат,
1934; Круговой Т.П. Октябрьская революция и аннулирование государственного долга. -
Белгород: Белгородское книжное изд-во, 1959; Богачевский М.Б. Государственный кредит в
капиталистических странах. - М.: Финансы, 1966.
однако, не затронувшие ни природы государственного займа, ни его принципиальных особенностей.4
С начала 90-х гг. интерес к проблематике государственного долга и рынка
государственных ценных бумаг возрос, были изданы монографии
Ю.Я.Вавилова, В.И.Таранкова, А.А.Фельдмана, Л.Т.Литвиненко,
А.Г.Саркисянца, А.П.Вавилова.5 Защищены диссертации И.В.Костиковым, М.А.Лауфером, О.М. Суховой О.В.Толмачевой, О.А.Яковлевой.6 Следует отметить, что вышеуказанные труды сосредоточены на экономической стороне государственных заимствований, поэтому особый интерес представляют работы, освещающие юридические аспекты рассматриваемой проблематики. Среди них диссертации М.В.Карасевой, попытавшейся разграничить финансово-правовое и гражданско-правовое регулирование отношений государственного займа, А.К.Шестопаловой, впервые исследовавшей государственные ценные бумаги как объект гражданского права, курс лекций А.Д.Селюкова, давшего анализ действующее законодательство о государственном займе в традициях советской школы финансового права, статьи Е.Демушкиной, проанализировавшей правовые основы организации рынка государственных ценных бу-
4 Гурвич М.А. Советское финансовое право. - М: Госюриздат, 1952; Артемов Н.А. Правовое
регулирование государственного кредита в СССР. - М: ВЮЗИ, 1988; Цыпкин С.Д. Правовое
регулирование государственного кредита в СССР. - М: Знание, 1977.
5 Вавилов Ю.Я. Государственный кредит: прошлое и настоящее. - М: Финансы и статистика,
1992; Таранков В.И. Ценные бумаги государства Российского. - М: Тольятти АвтоВАЗбанк,
1992; Фельдман А.А. Государственные ценные бумаги. - М.: Инфра-М, 1995; Литвиненко
Л.Т. Рынок государственных облигаций. - М.: Финстатинформ, 1997; Саркисянц А.Г. Систе
ма международных долгов. - М.:ДеКа,1999; Вавилов А.П. Государственный долг: уроки кри
зиса и принципы управления. - М.: Городец, 2001.
6 Костиков И.В. Сравнительный анализ государственных заимствований в развитых странах
и России. Дис... канд. экон. наук. - М., 1998; Лауфер М.А. Проблемы внутреннего государст
венного долга РФ. Дис... канд. экон. наук. - М., 1996; Сухова О.М. Совершенствование регу
лирования рынка государственных ценных бумаг (анализ мирового опыта и российская
практика). Диссертация на соиск. уч. ст. канд. экон. наук. - М.: РАГС, 1999; Толмачева О.В.
Государственные займы в условиях переходной экономики. Дис... канд. экон. наук. - Екате
ринбург, 1999; Яковлева О.А. Государственный внутренний долг: источники финансирова
ния и воздействия на экономику. Диссертация на соиск. уч. степ. канд. экон. наук. - М., 1997.
маг.
Объект исследования - комплекс общественных отношений, складывающиеся при привлечении Российской Федерацией дополнительных финансовых средств посредством государственных (федеральных) займов.
Предмет исследования - правовое регулирование государственных (федеральных) займов.
Цель исследования заключается в комплексном сравнительно - историческом и институциональном анализе эволюции, состояния и перспектив правового регулирования государственных (федеральных) займов в России. Достижение цели предполагает решение следующих задач:
проанализировать понятие договора государственного (федерального) займа и определить его место в системе смежных юридических категорий;
выявить правовую природу договора государственного (федерального) займа;
соотнести сферы гражданско-правового и финансово-правового регулирования отношений государственного (федерального) займа;
исследовать субъектный состав отношений государственного (федерального) займа;
охарактеризовать эволюцию формы и содержания договора государственного займа;
оценить современную форму и содержание договора государственного (федерального) займа в РФ;
проанализировать особенности заключения, изменения и прекращения договора государственного (федерального) займа;
Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Дис... докт. юр. наук. - Воронеж, 1998; Шес-топалова А.К. Гражданско-правовое регулирование выпуска и обращения государственных ценных бумаг в России. Дис... канд. юр. наук. - М., 1997; Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: правовое обеспечение. - М.: право и закон, 2000; Демушкина Е. Сделки с государственными ценными бумагами ГКО и ОФЗ // Рынок ценных бумаг. - 1996. -№ 23; - 1997. - № 1-2; Российский рынок государственных ценных бумаг: Коллективная монография / М.Ю.Алексеев, Э.В. Астанин, Е.С.Демушкина и др.; под ред. М.Ю.Алексеева. -М.: Евромани Пабликейшнз Пи Эл Си, ММВБ, 1997.
обосновать специфику договора государственного (федерального) займа с точки зрения одностороннего отказа заемщика от исполнения обязательств на первоначальных условиях;
выделить способы обеспечения исполнения обязательств по договору государственного (федерального) займа, в том числе объем гражданско-правовой ответственности заемщика;
разработать предложения по совершенствованию законодательства РФ.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы,
сформированные в отечественной и зарубежной теории государства и права, философии, политологии, науках конституционного, гражданского и финансового права. Особенно следует выделить труды отечественных цивилистов М.М.Агаркова, С.С.Алексеева, В.А.Белова, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, В.Г.Вердникова, П.П.Виткявичуса, В.В.Витрянского, В.П.Грибанова, Л.Г.Ефимовой, С.Э.Жилинского, О.С.Иоффе, К.Кавелина, О.А.Красавчикова, М.И.Кулагина, Л.А.Лунца, А.Л.Маковского, Д.И.Мейера, Н.О.Нерсесова, И.Б.Новицкого, Л.А.Новоселовой, В.А.Ойгензихта, Е.А.Павлодского, К.Победоносцева, И.А.Покровского, А.А.Пушкина, О.Н.Садикова, А.П.Сергеева, В.Л.Слесарева, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого, С.А.Хохлова, Б.Б.Черепахина, Г.Ф.Шершеневича, В.Ф.Яковлева и др.
В работе использованы работы зарубежных ученых - Ш.Бэдана, П.М.Годмэ, Г.Годэмэ, Э.Дженкса, Л. Жюллио де ла Морандьера, Х.Кетца, Г.Ласка, Р.Саватье, Ф.К.Савиньи, К.Цвайгерта, Я.Шаппа, Л.Эннекцеруса и др.
Методологической основой исследования явилась совокупность общих и специально-научных методов познания. В их основу положен основной диалектический принцип, стержень которого составляет всеобщая связь, становление и развитие, которое осмысливается с помощью всей исторически сложившейся системы категорий и закономерностей. Автором используются системный, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, логический, теоретико-прогностический и статистический методы.
Нормативно-правовая и источниковедческая база исследования
включает Конституцию Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, законодательство Российской империи, СССР и РСФСР, практику Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов РФ, высших судебных инстанций США и ряда европейских стран, монографии, материалы периодической печати.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые представлен целостный подход к институту договора государственного займа, в том числе соотнесены понятия договора государственного займа со смежными категориями, выявлена правовая природа договора государственного займа, рассмотрены определяющие моменты развития его содержания и формы, механизмы его заключения, обеспечения, изменения и прекращения.
Автором на основе норм права, доктрины и судебной практики обосновывается собственное видение эволюции отношений государственного займа в России, соотношение их частно-правового и публично-правового регулирования, анализируется современное состояние и перспективы развития данных отношений. Несмотря на межотраслевой характер темы исследования, в диссертации четко отражена гражданско-правовая сущность договора государственного займа.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. На основании анализа категорий гражданского и финансового права, свидетельствующего о наличии законодательно не устраненных разночтений в определении базовых терминов «государственный заем» и «государственный кредит» обосновывается необходимость их принципиального разграничения. Под государственным (федеральным) займом понимаются отношения по предоставлению Российской Федерации гражданами и юридическими лицами денежных средств или иного имущества, с обязательством возврата заимодавцу обусловленной суммы и уплаты процентов, либо передачи иных имуществен-
ных прав.
Исходя из этого, государственный (федеральный) кредит предлагается определить как обязательство по предоставлению Российской Федерацией денежных средств или иного имущества физическим и юридическим лицам, субъектам РФ, муниципальным образованиям, иностранным государствам на возвратной, срочной и платной основе.
Развитие представлений о договоре государственного займа шло и идет, с одной стороны, через отрицание гражданско-правовой природы договора государственного займа, а, с другой стороны, через обоснование безусловности гражданско-правовых обязательств государства. Данное противоречие снимается признанием за договором государственного займа гражданско-правовой природы, осложненной особенностью заемщика как политической организации - соединением гражданской и публичной правосубъектности.
Гражданско-правовая природа договора государственного займа определяется принципами автономии воли, свободы и равенства субъектов, на которых основаны данные отношения, и подразумевает распространение на государственный заем общих положений о договоре займа, диктующих правила его заключения, изменения и прекращения, а также меры обеспечения и ответственности.
Отвечая родовым признакам договора займа, договор государственного займа обладает такими особенностями как заключение путем приобретения заимодавцами выпущенных государством ценных бумаг, ограничение срока договора 30-ю годами, обязательная возмездность сделки.
Вместе с тем, исходя из принципа свободы договора, закрепленного Гражданским кодексом РФ, и широкой трактовки государственного займа в Бюджетном кодексе РФ, нельзя отрицать возможности заключения Правительством РФ общегражданского займа (без эмиссии ценных бумаг), допускающего, кроме прочего, изменение в установленном порядке условий сделки (в противовес п.4ст.817ГКРФ).
4. Верхний предел государственного долга, в рамках которого возникают
гражданско-правовые обязательства государства, их конкретный размер, условия эмиссии и обращения, способы, порядок и источники погашения государственных ценных бумаг, назначение органа, представляющего государство, регулируются бюджетным законодательством РФ, в соответствие с которым формируется воля заемщика. Это определяет существенное влияние норм финансового права на договор государственного займа, связывающего заимодавца и заемщика на основе норм гражданского права.
Соотношение отраслевого регулирования государственных займов должно исходить из принципов взаимной обусловленности частно-правовых и публично-правовых начал, недопустимости блокирования договорных обязательств государства путем произвольного вторжения финансового законодательства в гражданско-правовую сделку.
5. Ключевой особенностью вступления государства в гражданско-
правовые отношения займа является привлечение средств для удовлетворения
публичных потребностей. Погашение данных обязательств, при ущемлении ин
тересов иных получателей средств федерального бюджета, в том числе соци
ально незащищенных, противоречит реализации функций государства и инте
ресам общества в целом.
В связи с этим, в кризисных ситуациях заемщику должна быть предоставлена легальная возможность в рамках гражданского права отказаться от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях в том числе посредством введения отсрочки (моратория), при условии компенсации убытков держателям государственных ценных бумаг.
6. Правоотношения заемщика и заимодавцев по договору государствен
ного займа опосредованы сложной совокупностью субъектов гражданского,
административного и финансового права. Воля заемщика в рассматриваемом
договоре формируется органами государственной власти - Правительством РФ
и Министерством финансов РФ, действующими в пределах своей компетенции,
определенной законодательством. Соединение заемщика и ограниченного круга
посредников на рынке ценных бумаг в большинстве случаев происходит по-
средством деятельности генерального агента Минфина РФ - Банка России, организующего размещение государственных ценных бумаг среди официально зарегистрированных дилеров, которые в свою очередь реализуют их гражданам и юридическим лицам.
7. Ряд ценных бумаг, выпускаемых государством, изначально не являет
ся инструментом оформления договора государственного займа. Правовой це
лью выдачи казначейского обязательства, казначейского налогового освобож
дения, казначейского векселя, жилищного сертификата выступает не оформле
ние гражданско-правовых отношений займа, а, прежде всего, расчеты по бюд
жетным обязательствам (обязанности расходования средств бюджета в течение
определенного срока, возникающей в соответствии с законом о бюджете и со
сводной бюджетной росписью), либо перевод долга хозяйствующих субъектов
на государство, как элемент социально-экономической политики последнего.
Абсолютное отождествление долговых обязательств, в том числе финансово-правовых, с заемным правоотношением размывает сущность государственного займа, усложняет и запутывает ситуацию. Государственный долг не всегда вытекает из договора государственного займа, однако он может быть но-вирован в заемное обязательство.
8. Исполнение обязательств по договору государственного займа обеспе
чивается совокупностью публично-правовых и частно-правовых способов.
К публично-правовым относятся: предварительное определение лимита государственного долга; образование единой системы государственных заимствований; предварительная экспертиза законности государственного займа; информационные гарантии, выражающиеся в раскрытии информации о государственных ценных бумагах; дополнительные условия для внешних займов, заключающиеся в том, что в Программе государственных внешних заимствований РФ должны быть предусмотрены все сделки, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США (данные займы подлежат заключению только при условии их утверждения в составе вышеуказанной программы Федеральным собранием РФ). Среди общегражданских способов выделяют-
ся неустойка, залог государственного имущества и добровольное страхование заимодавцем риска неисполнения заемщиком своих обязательств по договору государственного займа.
На основе проведенного анализа диссертантом вносятся следующие предложения по совершенствованию законодательства РФ:
Ввести в него наряду с нормами, посвященными государственному займу, общие положения о государственном (федеральном) кредите, определив его как обязательства по предоставлению Российской Федерацией денежных средств физическим, юридическим лицам, субъектам Федерации, муниципальным образованиям, иностранным государствам на возвратной, срочной и платной основе.
Принять Федеральный закон «О государственных заимствованиях в РФ», в котором определить: структуру и формы государственных заимствований; правосубъектность органов, представляющих государство в сфере заимствований и управления государственным долгом; принципы исполнения договора государственного займа; способы и правила реструктуризации государственных долговых обязательств; порядок и условия введения моратория на исполнение обязательств по договору государственного займа и кредитным соглашениям; принципы компенсации, полагающейся кредиторам государства в данных случаях; порядок применения гражданско-правовых способов обеспечения исполнения обязательств по договору государственного займа (залог, неустойка и др.).
Дополнить статью 817 ГК РФ пунктом, предусматривающим возможность отсрочки (моратория) исполнения обязательств по договору государственного займа в предусмотренных федеральным законом случаях на определенный срок или до окончания действия чрезвычайных обстоятельств.
В целях активизации интереса населения к приобретению государственных ценных бумаг предлагается предпринять следующие меры:
1. Создать организации содействия государственным займам, призванные довести до граждан их значимость, привлекательность, порядок заключе-
ния и исполнения.
2. Использовать формы выигрышных и целевых государственных займов, ориентированных на широкие слои населения и способных привлечь потенциальных заимодавцев в первом случае качеством лотереи, а во втором идеей и очевидным результатом.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в расширении и углублении научных представлений о договоре государственного займа, в возможности применения содержащихся в работе выводов и предложений при совершенствовании действующего законодательства, регулирующего заемно-кредитные отношения государства, в судебной практике по спорам, связанным с исполнением обязательств по государственным ценным бумагам. Диссертация может быть использована в учебном процессе по курсам гражданского и финансового права, в специальном курсе по проблемам гражданской правосубъектности публично-правовых образований, а также при выполнении научных исследований по соответствующей тематике.
Апробация результатов исследования проведена в ходе обсуждения диссертации на заседании кафедры правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные положения и выводы работы получили отражение в публикациях диссертанта - брошюре «Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России» и ряде статей, опубликованных в журналах «Законодательство», «История государства и права», научных сборниках. Результаты исследования использовались автором при проведении занятий по курсу «Гражданское право» на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации. Достижение поставленной цели и решение конкретных задач диссертационного исследования обусловили структуру работы, которая состоит из введения, пяти глав, включающих десять параграфов, заключения, списка использованных источников, приложения.
Договор государственного займа в системе смежных юридических категорий
Сложность исследования тематики государственного займа выявляется уже на стадии осмысления правовых категорий, используемых в данной области. Реалии таковы, что вопрос содержания и соотнесения базовых терминов «государственного займа», «государственного кредита», «государственных долговых обязательств», «государственных заимствований», «государственных гарантий» никогда не был предметом комплексного анализа, а, в лучшем случае, затрагивался эпизодически. Принимая во внимание, что отношения государственного займа регулируются, как гражданским, так и финансовым правом сегодня необходимо унифицировать ключевые понятия, построив систему четких и однозначных категорий, позволяющую избегать двусмысленностей.
Действующий ГК РФ, а вслед за ним и БК РФ впервые в отечественной истории выделили договор государственного займа, как особую разновидность общегражданского займа, охарактеризовав его основные черты. В соответствие со статьей 817 ГК РФ по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а заимодавцем - гражданин или юридическое лицо. Согласно статье 6 БК РФ: государственный или муниципальный заем (заимствование) - передача в собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.
В определении, данном в ГК РФ, законодатель отразил суть отношений государственного займа, складывающихся в России с конца XVIII века, и зародившихся в Европе еще в XII веке н.э. Широкий круг заимодавцев и оформление посредством выпуска и распространения ценных бумаг стали исходными особенностями договора государственного займа. Что касается определения данного в БК РФ, то оно является расширительным по сравнению с ГК РФ, поскольку не содержит упоминания об эмиссии ценных бумаг, как форме договора.
Именно форма договора по действующему законодательству лишает государственный заем характера универсальности в кредитных отношениях государства, не позволяя отнести к нему письменный договор между юридическим лицом и правительством о предоставлении средств на возвратной и платной основе. Последствиями данного подхода законодателя, на наш взгляд, является распространение на займы правительства, не оформленные посредством эмиссии ценных бумаг, общих положений о договоре займа и, таким образом, о возможности изменения, в установленном порядке, условий сделки (в противовес п.4 ст.817 ГК РФ о недопустимости изменения условий выпущенного в обращение государственного займа). Правомерность заключения вышеуказанных договоров правительством не подвергается сомнению, однако проблема видится в их названии. По сути, данные займы являются также государственными, а, следовательно, без дополнительных разъяснений существа договора в конкретном случае не обойтись.
В настоящее время, сопоставив нормы о договорах общегражданского займа и государственного займа можно детализировать вышеуказанную специфику последнего.
Серьезная проблема, с которой приходится столкнуться, рассматривая различные аспекты участия государства в заемно-кредитных отношениях, это противоречивые, порой диаметрально противоположные подходы к использованию терминов «государственный заем» и «государственный кредит», которые формируются в ключе общей дискуссии о смысле, вкладываемом в понятия «кредит» и «заем».
По этимологическому происхождению слово кредит представляет собой синоним доверия (от лат. credere - верить; «кредит - доверие, вера, в долг, дача и прием денег или товаров на счет, на срок»), реже - платежеспособности.
В экономическом обороте кредит выступает универсальным понятием, охватывающим обширный круг отношений, включающих предоставление денежных средств в долг с последующим возвратом в любой форме; предоставление вещей, определенных родовыми признаками, с обязанностью возвратить равное количество полученных вещей того же рода и качества; предоставление отсрочки платежа за полученное имущество, выполненные работы, по иным обязательствам. Исходя из этого, кредит может выступать как самостоятельным отношением, так и элементом, входящим в состав другого.
Гражданское право оперирует рассматриваемым термином в более узком смысле. Речь идет о кредитном договоре, по которому банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуется предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее (ст. 819 ГК РФ); товарном кредите, предусматривающем обязанность одной стороны предоставить другой стороне вещи, определенные родовыми признаками (ст. 822 ГК РФ) и коммерческом кредите в виде предоставления отсрочки, рассрочки платежа, предварительной оплаты товара (работы, услуги) либо аванса (ст. 823 ГК РФ).
Государство как субъект договора государственного займа
Вопрос о государстве как субъекте договора государственного займа неизбежно замыкается на вопросе о статусе публично-правового образования в гражданском обороте.
Необходимость наделения государства гражданской правосубъектностью была осознана еще в XIX столетии. Так, Л.Мишу писал, что «никакое государство не может выполнять своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть и заключать договоры». Следовательно, продолжим, в гражданском обороте оно должно подчиняться нормам и правилам, которым подчинены частные лица.
Тогда этот принцип легально, в том числе в законах Российской империи, не закреплялся. Тем не менее, В.А.Лебедев, наряду с большинством российских правоведов, утверждал, что «в России в административно - юридической области проведено то общепризнанное начало, что в договорных отношениях государства (казны) с частными лицами оно является простым юридическим лицом, в защиту интересов которого выступают специально уполномоченные чиновники»49. Подобная посылка, на наш взгляд, корреспондировалась с нормами Устава гражданского судопроизводства50 и Положения о взысканиях гражданских51. Так, например, законом устанавливалось, что «частные лица или общества, права коих, на законе основанные, будут нарушены распоряжением правительственных мест или лиц, могут предъявить суду иск о восстановлении нарушенных прав...» (Устав гражданского судопроизводства. Общие положения. Ст.2). Интересы государства в гражданских делах представляет казенное управление (Устав гражданского судопроизводства. Кн.З. Раздел 1).
Одновременно доктрина вполне отдавала отчет тому, что государство (казна) по природе своей обладает немалой спецификой. Д.И.Мейер отмечал, что «она (казна - прим. авт.) должна быть признана субъектом привилегированным, то есть ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому, что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага и только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общей пользы».
После революции последний подход был возведен в абсолют. Наука и практика в подавляющем большинстве демонстративно отказалась рассматривать гражданскую правосубъектность государства. П.И.Стучка в конце 20-х годов писал, что Советское государство «не будет превращено в субъект гражданского права». По мнению Д.М.Генкина, «советское государство нельзя расщеплять на два субъекта - субъект властвования и субъект гражданских правоотношений. Советское государство едино во всех проявлениях своей деятельности, пользуясь суверенитетом и вытекающим из него иммунитетом во всех отношениях».
Принимая во внимание сказанное, можно констатировать, что в конце XX века, преодолевая наследие эпохи абсолютного доминирования государства в экономике, российский законодатель совершил прорыв, закрепив в законе принципы участия государства в гражданском обороте.
В соответствии со статьей 124 ГК РФ государство выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом к нему применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в данных отношениях, если иное не вытекает из закона или его особенностей. Таким образом, проявление публичной власти в гражданских правоотношениях ограничено. В соответствии со статьей 126 ГК РФ Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей имуществом.
Существенными являются два момента. Во-первых, государство наделяется гражданской правоспособностью. Во-вторых, в гражданских правоотношениях блокируется политическая составляющая данного субъекта, которая впрочем, может быть снята по усмотрению суверена.
Эволюция формы и содержания договора государственного займа в российской империи и СССР
История государственного займа в России во времени существенно короче истории данного института в развитых европейских государствах, однако, за сравнительно небольшой промежуток времени, он впитал практически все, что могла предложить мировая теория и практика.
Важно отметить, что выпуск государственных ценных бумаг стал результатом сложной эволюции заемно-кредитных отношений монархов. В науке, как правило, игнорируется данный этап, поэтому в целях целостного осмысления проблемы, считаем необходимым, охарактеризовать в настоящей диссертации его дооблигационные формы. Диссертант предлагает рассматривать эволюцию содержания и формы российских государственных займов в разрезе четырех этапов: до 1769 года, время зарождения и постепенного усложнения отношений, связанных с кредитованием царской казны; с 1769 года по 1918 год - с момента выпуска первого внешнего облигационного займа до выхода декрета об аннулировании царских займов; с 1922 по 1991 год - выпуск советских государственных займов; с 1991 года - современные государственные займы.
Практика регистрации государственных долговых обязательств имела в России существенные дефекты, поэтому сегодня довольно трудно назвать их точную цифру. По нашим подсчетам, сделанным в Приложении к диссертации, Российская империя, СССР и Российская Федерация заключили в общей сложности по состоянию на 01.06.2002 г. около двухсот пятидесяти государственных займов.
В настоящей главе речь пойдет об определяющих - «знаковых» моментах эволюции отношений государственного займа в нашей стране, тех формах и условиях, которые, выдержав проверку практикой, прочно утвердились в системе кредитования государственной казны, либо по тем или иным причинам отвергнуты государством.
Дооблигационные формы государственных заимствований.
Несмотря на ориентацию народного хозяйства на замкнутость, самодостаточность, и способность к самоограничению («...великие князья наши могли хвастаться богатством, издерживая менее, нежели получая»91) уже в средневековье появляются отрывочные сообщения о том, что для покрытия чрезвычайных государственных расходов помимо добровольных пожертвований, реквизиций, продажи казенных имуществ, порчи монеты стали активно использоваться личные займы государей.
Первые упоминания относятся к царствованию Ивана IV Грозного, а при Борисе Годунове и Лжедмитрии I займы царей получили широкое распространение. При этом основными заимодавцами выступали монастыри. Василий Шуйский занимал, например, у Соловецкого монастыря. Оферта выглядела примерно таким образом: «что у вас ... денежные всякие монастырские казны или будут есть чьи поклажи, и вы б тот час ту всякую казну прислали к нам, к Москве, а нам та казна давати всяким служилым людям на жалованье. А как всесильный Бог своею милосердною десницею нам надо врагами победу подаст, и с изменники, с воры управимся, и мы тое монастырскую всякую казну исполним вдвое» . С учетом того, что законный процент (рост) составлял в то время двадцать процентов предложение Шуйского, при условии погашения долга, было чрезвычайно заманчивым. Кроме монастырей деньги и товары занимались у частных лиц, часто под залог драгоценных камней и золота. Например, англичанин Флетчер в своей книге о России конца XVI века отмечает, что посредством займов правительство получало у Строгановых значительные суммы денег.
При Михаиле Федоровиче Романове заимствования продолжались, при этом их техника усложнялась. В грамоте к Строгановым от 24.05.1613 года с просьбой о займе указывалось, что передаваемые суммы должны заноситься в государственные книги, а заимодавцу выдаваться выписки, заверенные архимандритом, игуменом и сборщиком, по которым заем будет погашаться. Помимо собственного ручательства в погашении долга, царь прибегал и к помощи со стороны духовенства, которое призывало в Соборной грамоте российского духовенства к Строгановым дать государю взаймы94. История не донесла до нас сведений о каких либо конфликтах, возникших из неисполнения царем взятых на себя обязательств, поэтому трудно судить о действенности применяемых способов обеспечения. С 1613 г. предпринимались неоднократные попытки заключения царских займов за рубежом. Однако успехом в тот период они увенчались лишь однажды, в 1619 г. английский король ссудил русского царя 20.000 рублями без заклада, но с письмом за царской печатью для «укрепления» (в 1620 г. деньги были возвращены). Единичные добровольные займы в конце царствования Михаила Федоровича Романова уступили место обычным для России способам пополнения казны - принудительным изъятием ценностей. Данный подход имел место вплоть до первой половины XVIII века.
