Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Учреждение как субъект гражданских правоотношений 17
1.1. Понятие учреждения в истории развития теоретических взглядов на юридическое лицо 17
1.2. Учреждение как юридическое некоммерческое лицо в гражданском праве 32
Глава 2. Правовой режим имущества государственных и муниципальных учреждений 61
2.1. Право оперативного управления имуществом 61
2.2. Приносящая доход деятельность и самостоятельное распоряжение имуществом 86
Глава 3. Особенности деятельности различных типов государственных и муниципальных учреждений 115
3.1. Бюджетные учреждения 115
3.2. Автономные учреждения 151
3.3 .Казенные учреждения 176
Заключение 192
Список литературы 199
- Понятие учреждения в истории развития теоретических взглядов на юридическое лицо
- Учреждение как юридическое некоммерческое лицо в гражданском праве
- Право оперативного управления имуществом
- Приносящая доход деятельность и самостоятельное распоряжение имуществом
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время одной из наиболее приоритетных форм юридических лиц, предназначенных для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера, является учреждение. Именно с этим связано значительное внимание, которое законодатель в последние годы уделяет правовой регламентации деятельности таких юридических лиц.
При этом не стихают дискуссии, касающиеся эффективности функционирования учреждений, обсуждаются вопросы качественного предоставления ими государственных и муниципальных услуг в различных социально-культурных сферах государства, в частности, в сфере здравоохранения и образования, соотношения бюджетных расходов на содержание и оптимизацию деятельности государственных и муниципальных учреждений.
Все это можно объяснить наличием в гражданском законодательстве пробелов и неточностей правовых норм, регламентирующих деятельность некоммерческих организаций. Кроме того, существующая система государственных и муниципальных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и не способна в настоящее время удовлетворять потребности современного государства и общества.
Указанные обстоятельства послужили основанием для принятия Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее по тексту – Закон), вступившего в силу с 1 января 2011 года. Данный Закон затрагивает не только вопросы правового положения бюджетных и автономных учреждений, общее количество которых значительно как на региональном, так и местном уровнях, но и предусматривает возможность создания нового типа государственных и муниципальных учреждений – казенное учреждение.
Проводящаяся реформа государственных и муниципальных учреждений выявила необходимость совершенствования существующей нормативной правовой базы для реализации положений Закона, принятие которого повлекло внесение изменений в гражданское, бюджетное и налоговое законодательство.
Кроме этого, в настоящее время Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в рамках реализации Концепции развития гражданского законодательства разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный проект предлагает внести существенные изменения в гражданское законодательство, в частности, в отношении правового регулирования деятельности государственных и муниципальных учреждений.
Следует отметить, что столь частые изменения гражданского законодательства способны привести к возникновению в нем противоречий. Поэтому комплексное исследование современного правового положения государственных и муниципальных учреждений и регулирования их деятельности позволит выявить и устранить существующую противоречивость законодательства о некоммерческих организациях, проработать проблемы создания, реорганизации, ликвидации и изменения типа существующих учреждений, правового режима имущества, порядка осуществления приносящей доход деятельности и ответственности учреждений.
Изложенные обстоятельства в своей совокупности дают основания считать тему диссертационного исследования актуальной, призванной решить научные и практические проблемы.
Степень научной разработанности темы. Общую теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды таких российских цивилистов, как: С.Н. Братусь, В.Е. Васьковский, А.В. Венедиктов, Ю.С. Гамбаров, В.П. Грибанов, В.Б. Ельяшевич, О.С. Иоффе, Н.М. Коркунов, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, Н.С. Суворов, Е.Н. Трубецкой, Б.Б. Черепахин, Г.Ф. Шершеневич и другие. Работы этих известных ученых выявили основополагающие проблемы понятия и сущности юридических лиц, основные признаки и критерии их деления на различные организационно-правовые формы. Данное исследование связано с изучением взглядов известных зарубежных цивилистов А.Ф. Бринца, Г. Вольфа, О.Ф. Гирке, Р. Иеринга, О. Кельзена, М. Планиоля, Н. Рюмелина, Ф.К. Савиньи, Р. Саллейля.
Вопросам института юридических лиц, в том числе учреждений, были посвящены работы М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Э.П. Гаврилова, И.В. Ершовой, О.В. Ивковой, Н.В. Козловой, В.П. Мозолина, Г.Д. Отнюковой, Д.В. Сараева, Д.И. Степанова, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого и др.
Помимо этого, отдельные проблемы правового регулирования деятельности некоммерческих организаций и правового положения учреждений рассматривались в диссертационных исследованиях А.В. Егорова, Н.В. Костенко, Ю.Г. Лесковой, Е.П. Лихотниковой и других авторов. Особенности правового режима бюджетных учреждений изучались также И.С. Мухамедшиным в связи с возможностью создания ими инновационных хозяйственных обществ.
Необходимо отметить, что в данных научных работах не анализировалось правовое регулирование деятельности казенных учреждений, а также не были учтены последние изменения законодательства, направленные на совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений.
Цель диссертационной работы состоит в проведении комплексного научного анализа правового регулирования деятельности государственных и муниципальных учреждений, исследовании гражданского законодательства в рассматриваемой сфере, выработке научных предложений и практических рекомендаций по совершенствованию гражданского законодательства, в том числе по устранению содержащихся в нем пробелов и противоречий.
Задачами диссертационного исследования являются:
- анализ основных научных концепций правовой природы юридического лица, в том числе учреждения, изучение исторических аспектов развития понятия учреждения в российском законодательстве;
- раскрытие понятия и признаков учреждения как юридического лица в действующем гражданском законодательстве;
- анализ юридической сущности правового режима имущества учреждения;
- проведение сравнительно-правового анализа предпринимательской деятельности и приносящей доход деятельности и формулирование авторского определения понятия «приносящая доход деятельность»;
- рассмотрение особенностей создания, реорганизации и ликвидации государственных и муниципальных учреждений, в том числе изменения типа существующего учреждения;
- проведение сравнительно-правового анализа правового регулирования деятельности автономных и бюджетных учреждений;
- рассмотрение особенностей правоотношений, возникающих при совершении учреждением крупных сделок;
- выявление законодательных пробелов в правовом регулировании деятельности государственных и муниципальных учреждений и обоснование путей их решения;
- разработка актуальных для практического применения предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных учреждениях.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе создания, функционирования и прекращения деятельности государственных и муниципальных учреждений.
Предметом исследования выступают правовые нормы, содержащиеся в отечественном законодательстве и регламентирующие правовое регулирование деятельности различных типов учреждения, а также научные работы и правоприменительная практика по данной проблематике.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания действительности, в том числе диалектический метод, позволивший сформулировать понятия «приносящая доход деятельность» и «самостоятельное распоряжение имуществом»; исторический метод, применяемый автором при изучении научных теорий о юридическом лице, а также логический, сравнительно-правовой и метод комплексного и системного анализа, способствующие исследованию особенностей регулирования деятельности различных типов государственных и муниципальных учреждений.
Применение сравнительно-правового метода позволило выявить признаки учреждения как организационно-правовой формы юридического лица. Логический метод, а также методы анализа и синтеза использовались автором для обобщения правовых норм, содержащихся в отдельных законах. Метод системного анализа позволил изучить учреждение как субъект гражданских правоотношений. Комплексный метод позволил проанализировать вопросы правового регулирования деятельности государственных и муниципальных учреждений во всем многообразии их связей.
Нормативную основу исследования составили нормы российского законодательства, регулирующие правовое положение некоммерческих организаций и их деятельность. В частности, были проанализированы нормы Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, законодательства о некоммерческих организациях, об автономных учреждениях, иные законы и правовые акты.
Эмпирическую основу исследования составили материалы судебной практики применения правовых норм в рассматриваемой сфере по следующим темам: о применении гражданского законодательства в спорах с участием государственных и муниципальных учреждений; о природе самостоятельного распоряжения имуществом учреждения; о признании недействительными сделок, выходящих за пределы правоспособности некоммерческих организаций; о возникновении права оперативного управления на недвижимое имущество. В работе проанализирована судебная практика за период с 1996 по 2010 гг.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе норм гражданского законодательства, судебной практики и научной литературы проведен комплексный системный анализ проблем правового регулирования деятельности государственных и муниципальных учреждений, предпринята попытка разрешения существующих в законодательстве коллизий норм и восполнения пробелов путем внесения предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.
Научная новизна авторского подхода заключается в следующем:
- обосновывается, что предпринимательская деятельность является разновидностью приносящей доход деятельности;
- представлено авторское определение понятия «приносящая доход деятельность»;
- сформулировано определение понятия «самостоятельное распоряжение имуществом»;
- разработаны предложения по совершенствованию гражданского законодательства, направленные на устранение пробелов и недостатков Гражданского кодекса РФ и иных правовых актов.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Исследование законодательства о некоммерческих организациях указало на необходимость рассмотрения соотношения форм некоммерческих организаций в зависимости от их правового положения, отличительных признаков и целей деятельности. Для разграничения понятий «предпринимательская деятельность» и «приносящая доход деятельность» важно различать соотношение понятий «прибыль» и «доход». Отмечается, что любая деятельность, направленная на получение материальных выгод, должна приносить доход, включающий в себя как расходы, понесенные организацией в процессе осуществления данной деятельности, так и прибыль. Соответственно, без приобретения доходов невозможно получить прибыль.
Сопоставление данных понятий позволяет сделать вывод о том, что приносящая доход деятельность по своему объему шире предпринимательской деятельности, тем самым предпринимательская деятельность является разновидностью приносящей доход деятельности.
Исходя из этого, следует выделить основные признаки приносящей доход деятельности:
- приносящая доход деятельность не является основной деятельностью для некоммерческой организации;
- приносящая доход деятельность направлена на получение дополнительных источников финансирования некоммерческой организации;
- для осуществления приносящей доход деятельности необходимо указание в учредительных документах некоммерческой организации права на осуществление такой деятельности;
- приносящая доход деятельность не носит, по общим правилам, рискового характера.
2. На основе анализа Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и норм Гражданского кодекса РФ сформулировано определение понятия «приносящая доход деятельность». Под приносящей доход деятельностью понимается деятельность, соответствующая целям создания некоммерческой организации и связанная с получением дохода от производства товаров и услуг, выполнения работ, осуществления имущественных и неимущественных прав, приобретения и реализации ценных бумаг, в том числе от участия в юридических лицах в качестве участника или учредителя.
3. Законодательное регулирование приносящей доход деятельности государственных и муниципальных учреждений характеризуется нестабильностью. Так, в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ доходы от приносящей доход деятельности и приобретенное за счет таких доходов имущество автономного и бюджетного учреждений поступают в их самостоятельное распоряжение. Проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предлагает устанавливать режим оперативного управления на указанные доходы и имущество учреждений.
Принимая во внимание производность права оперативного управления от права собственности, диссертант придерживается позиции о сохранении конструкции самостоятельного распоряжения имуществом в отношении автономных и бюджетных учреждений, основанной на необходимости предоставления таким субъектам гражданских правоотношений некоторого объема правомочия распоряжения для осуществления ими более эффективной целевой деятельности.
4. В цивилистической литературе уже несколько лет ведется дискуссия о квалификации самостоятельного распоряжения имуществом как вещного права. На основе рассматриваемой проблематики автором предлагается определить в Гражданском кодексе РФ понятие «самостоятельное распоряжение имуществом» как предоставленная учреждению возможность распоряжения доходами от приносящей доход деятельности и приобретенным за счет таких доходов имуществом без согласования с собственником учреждения, при этом собственник закрепленного на праве оперативного управления имущества не вправе изъять у учреждения такое имущество.
5. Анализируются источники доходов учреждения, в частности делается вывод о нетождественности таких доходов учреждения, как доходы, получаемые учреждением от приносящей доход деятельности, и доходы, плоды и продукция, получаемые учреждением от использования закрепленного на праве оперативного управления имущества, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям. В связи с этим остается неразрешенным вопрос о правовом режиме безвозмездных поступлений, получаемых учреждением в виде пожертвований, взносов или наследования.
Исследование правового регулирования доходов учреждения позволяет прийти к выводу о том, что на безвозмездные поступления следует распространять режим самостоятельного распоряжения имуществом. Это позволит собственнику имущества учреждения избежать обязанности по содержанию такого имущества, а учреждению - увеличить размер имущества, в пределах которого оно отвечает по обязательствам в соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ.
Предлагается дополнить ст. 298 Гражданского кодекса РФ абзацем следующего содержания: «Бюджетное учреждение, обладающее поступившими в самостоятельное распоряжение доходами от приносящей доход деятельности и приобретенным за счет этих доходов имуществом, владеет, пользуется и распоряжается такими доходами и имуществом в соответствии с целями его создания без согласования с собственником. Иные безвозмездные поступления в денежной или других формах также поступают в самостоятельное распоряжение учреждения в соответствии с действующим законодательством».
6. Делается вывод о несоответствии норм подзаконных нормативных актов Федеральному закону «О некоммерческих организациях» в части возможных способов создания некоммерческой организации. В соответствии с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация создается путем учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации, в то же время нормы подзаконных актов предусматривают возможность создания некоммерческой организации путем изменения типа существующего учреждения.
Для устранения выявленных противоречий законодательства представляется необходимым внести изменения в п. 1 ст. 13 Федерального закона «О некоммерческих организациях», изложив его в следующей редакции: «Некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации такой же организационно-правовой формы и в случаях, предусмотренных федеральными законами, в результате реорганизации в форме преобразования юридического лица другой организационно-правовой формы, если иное не установлено другими законами и иными правовыми актами».
7. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» определяет общие положения совершения крупных сделок бюджетными учреждениями, а процедуру их совершения и сроки одобрения относит к компетенции органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, устанавливаемые в соответствующих подзаконных нормативных актах, содержание правовых норм которых неединообразно. С целью гармонизации действующих норм права, регулирующих положение бюджетных учреждений при совершении крупных сделок, и их толкования судебными органами целесообразно применять нормы действующего законодательства, регламентирующие порядок одобрения аналогичных сделок, совершаемых коммерческими организациями.
Необходимо дополнить п. 13 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» абзацем следующего содержания: «В случае, если к моменту рассмотрения в суде дела о признании крупной сделки, совершенной бюджетным учреждением, недействительной, представлены доказательства последующего одобрения данной сделки по правилам, предусмотренным настоящим Федеральным законом, то суд отказывает в удовлетворении требований о признании крупной сделки недействительной».
Аналогичную норму права следует включить в Федеральный закон от 3ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» в отношении совершаемых автономными учреждениями крупных сделок.
8. Проведенный анализ гражданского законодательства показал, что условия деятельности бюджетных учреждений приближены к условиям деятельности автономных учреждений, тем самым сделан вывод о существовании практически идентичных по своему правовому статусу организационно-правовых форм юридического лица. Данная правовая ситуация приводит к необходимости пересмотра законодателем правового положения бюджетных и автономных учреждений в гражданском праве. Один из возможных вариантов ее разрешения видится в установлении субсидиарной ответственности собственника имущества по обязательствам бюджетного учреждения, возникающим в случае невыполнения им государственного или муниципального задания в пределах объема субсидии, предоставленной на выполнение такого задания.
9. Бюджетные учреждения создаются собственником имущества для осуществления управленческих, социальных и иных функций некоммерческого характера и играют немаловажную роль в экономической жизни государства. С целью единства норм права, регламентирующих деятельность бюджетных учреждений, и устранения противоречий и повторов в законодательстве предлагается принять Федеральный закон «О бюджетных учреждениях» по аналогии с Федеральным законом «Об автономных учреждениях». При этом действие Федерального закона «О некоммерческих организациях» не должно распространяться на правовое положение бюджетных учреждений. В Федеральный закон «О бюджетных учреждениях», по мнению диссертанта, должны быть включены нормы, регламентирующие принципы деятельности и управления бюджетным учреждением, его финансовое обеспечение, правовой режим имущества и ответственность по его обязательствам, регулирование чего в настоящее время представляется неполным.
По мнению диссертанта, законопроект должен иметь следующую структуру: Глава 1. Общие положения; Глава 2. Создание бюджетного учреждения; Глава 3. Управление бюджетным учреждением; Глава 4. Реорганизация, ликвидация и изменение типа бюджетного учреждения; Глава 5. Заключительные положения.
В настоящем диссертационном исследовании также содержатся иные выводы и предложения.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Теоретическая значимость состоит в том, что полученные в результате исследования выводы и предложения в отношении правового положения государственных и муниципальных учреждений, особенностей их создания, деятельности и ликвидации важны для дальнейшего развития гражданского законодательства и разрешения ряда правовых проблем. Теоретические и методологические выводы работы могут быть использованы в ходе проведения научных исследований в сфере гражданского права, в частности, в отношении изучения правовой природы юридических лиц и правового режима имущества учреждений. Теоретические положения могут быть применимы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Гражданское право», при подготовке учебно-методических пособий, научных статей и иных материалов.
Практическую значимость имеют положения и выводы, сформулированные автором в работе. Данные положения могут быть использованы при разработке или внесении изменений в нормативные правовые акты, совершенствующие правовое положение и деятельность государственных и муниципальных учреждений. Материалы исследования также могут быть применимы непосредственно в деятельности государственных и муниципальных учреждений
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского и предпринимательского права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская государственная академия интеллектуальной собственности». Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором статьях. Результаты диссертационного исследования и его материалы используются автором при разработке учебно-методического комплекса и в учебном процессе по дисциплинам «Гражданское право», «Правоведение» в МГТУ им. Н.Э. Баумана.
Теоретические и практические положения диссертационного исследования реализуются автором в научно-исследовательской работе по теме: «Теоретические основы совершенствования правового положения государственных образовательных учреждений и пути их реализации в отношении правового статуса МГТУ им. Н.Э. Баумана как федерального государственного бюджетного образовательного учреждения».
Структура диссертационной работы отвечает основной цели и предмету исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие учреждения в истории развития теоретических взглядов на юридическое лицо
Как субъект правоотношений учреждение известно праву со времен римской цивилизации. Ф. Энгельс точно определил, что римское право является настолько классическим юридическим выражением жизненных условий и конфликтов общества, что все позднейшие законодательства не могли внести в него никаких существенных улучшений . С целью проведения комплексного исследования современного понятия учреждения как участника гражданских правоотношений представляется целесообразным проследить историю развития понятия t и сущности юридического лица как правового института, в том числе учреждения, в трудах различных цивилистов.
Начиная с изучения Институций Гая можно проследить процесс участия в римской жизни различных союзов и профессиональных объединений (например, объединение ремесленников), корпораций и коллективных образований (например, товариществ, коллегий, ассоциаций) . В частности, Закон XII таблиц предоставлял членам коллегий право заключать между собою любые соглашения, лишь бы этим они не нарушали какого-нибудь постановления, касающегося общественного порядка . Именно в то время началось развитие различных образований, наделенных определенным имуществом: это библиотеки, театры, образовательные учреждения. Такие учреждения создавались с определенной целевой деятельностью1.
На протяжении развития римского права единого понятия, определяющего юридическое лицо и его общие признаки, выработано не было. В.Б. Ельяшевич отмечал, что римское право не определяло юридических лиц, за исключением муниципий, союзов и товариществ2. В то же время в юридической литературе значительное внимание уделялось исследованию вопроса о существовании носителей юридической личности и ее свойствах, в частности, развития учреждений как особого вида объединения людей, выполняющего свою деятельность с целью удовлетворения различных общественных потребностей.
Римские юристы отмечали, что имущество может принадлежать не только отдельным гражданам, но и объединениям, обладающими правами и обязанностями в независимости от состава их членов, а сами организации действуют в качестве одного единого лица . Таковыми являлись муниципии, казна, профессиональные союзы, благотворительные учреждения. По мнению И.Б. Новицкого в этом можно видеть зародыш «теории фикции юридического лица», появившейся в средние века и получившей распространение в зарубежной теории права .
Согласно теории фикции, получившей в своем дальнейшем развитии название «теории олицетворения», юридическое лицо является фикцией, искусственным бестелесным субъектом права, не способным действовать самостоятельно, и в реальности не существующим, не имеющим тела, воли, души, тогда как только физическое лицо может выступать полноценным субъектом правоотношений . Эту теорию широко развил глава исторической школы Ф.-К. Савиньи в XIX веке, определив юридическое лицо как недееспособный, вымышленный, созданный простой фикцией субъект права, ибо только физическое лицо может мыслить и принимать решения, осуществляемые в реальности юридически значимыми действиями , По правовому статусу юридические лица относились к несовершеннолетним лицам, органы управления которыми приравнивались практически к опекунам таких лиц. Суть взглядов Ф.-К. Савиньи заключалась в том, что права в отношении имущества могут принадлежать корпорациям и учреждениям, то они наделяются свойствами личности, так как сами не являются самостоятельной личностью и образованы искусственно путем применения фикции. По его мнению, фиктивные юридические лица создаются волей государства, закрепленной в отдельном акте, определяющем границы действий такой фикции. Государство устанавливает объем правоспособности юридического лица, а носителем юридическим прав и сопутствующих обязанностей выступают живые субъекты права - отдельные правоспособные индивиды. Следовательно, только соответствующим государственным актом можно прекратить действие юридического лица.
Е.Н. Трубецкой, рассуждая о теории фикции и признавая реальным субъектом права учреждение, определял следующее: «фикция есть вымысел, предположение чего-то несуществующего; между тем, приписывая права учреждениям и корпорациям, мы вовсе не вынуждены вымышлять что-либо несуществующее: соединения людей в общества, преследующие определенные цели, а равным образом и учреждения с определенными функциями суть величины весьма реальные. Раз «субъект прав» вообще не то же, что человек, то называть учреждения и корпорации юридическими лицами вовсе не значит создавать фикции» .
Данная теория не содержала понятия юридического лица как объединения лиц и не раскрывала основных признаков, позволяющих охарактеризовать объединения лиц, цели их существования, а также не выделяла тех критериев, с помощью которых можно признать совокупность физических лиц юридическим лицом.
Свое развитие теория фикции получила в германском гражданском праве и закрепилась в едином кодифицированном акте, регулирующем частноправовые отношения субъектов права, - Германском гражданском уложении 1896 года . Германское гражданское уложение в книге первой выделяет в качестве субъектов гражданского права наряду с физическими лицами юридических лиц, которые по своей правовой форме могут быть союзами лиц и учреждениями3. Выделение учреждения на законодательном как правоспособной организации присуще лишь романо-германской правовой семье континентального права. Так, германским гражданским законодательством установлено, что исходя из критерия цели деятельности юридические лица дифференцируются на две группы: некоммерческие союзы, не имеющие в качестве своей цели извлечение прибыли при осуществлении хозяйственной деятельности, и коммерческие объединения, преследующие извлечение прибыли в качестве цели своей хозяйственной деятельности, и приобретающие свою гражданскую правоспособность с момента государственной регистрации в реестре таких союзов.
Учреждение как юридическое некоммерческое лицо в гражданском праве
Появление в гражданском праве понятия «учреждение» связано с проведением земской реформы согласно Положениям о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года1. Земские учреждения по своему правовому статусу приравнивались к юридическим лицам, действующим в гражданском обороте через своих представителей - управы. Учреждения могли вступать в гражданские правоотношения посредством гражданско-правовых сделок (поставка, подряд), в том числе по отчуждению движимого и недвижимого имущества, иметь гражданские права и нести обязанности, вступать в судебные тяжбы как на стороне истца, так и ответчика. К ведению земских учреждений относились такие важные хозяйственные вопросы местного и государственного значения как распоряжение имуществом и имеющимся капиталом, функции в сферах культуры и библиотеки, обеспечения населения продовольствием, услугами образования и здравоохранения, поддержка сельского хозяйства, местной торговли и промышленности, устройство тюрем, в том числе ведение дел, вверенных учреждению на основании особых актов. В небольшом объеме учреждения осуществляли фискальные функции, а доход учреждений, составляющий его бюджет, направлялся на обеспечение общественно-хозяйственных обязанностей учреждения1. Сами учреждения находились на земском самофинансировании в виде получения земских сборов, обложения населения и натуральных и денежных повинностей2.
Со временем учреждения приобрели самостоятельность и своего рода централизованную власть на местах. Проявление данных полномочий выражались в принятии документов, касающихся делопроизводства учреждения. Поэтому с целью ограничения полномочий земских учреждений были приняты циркуляры Министерства внутренних дел, Законы 1866-1869 гг., 1890-хх годов , которыми усиливался контроль и надзор за деятельностью учреждений, а также ущемлялся их бюджет. В сложившейся ситуации учреждениям была предоставлена возможность получения иного денежного дохода, например, при осуществлении строительства побочных дорог с лимитированным размером такой прибыли - не более 30 % от суммы всех земских сборов. Таким образом, учреждения получили возможность заниматься деятельностью, приносящей доход. В этом можно разглядеть некий зародыш возникновения права на занятие приносящей доход деятельностью, предоставленного в настоящее время действующим учреждениям. Создание земских учреждений стало некой предпосылкой для дальнейшего развития учреждения как самостоятельного/ субъекта гражданских правоотношений, обладающего имуществом и осуществляющего свою деятельность для достижения общественно-полезных целей. В российское право институт учреждения был введен в 1922 году и получил свое правовое закрепление в Гражданском кодексе РСФСР (далее ГК РСФСР) . В этом нормативном правовом акте в ст. 13 учреждению отводилось место среди таких юридических лиц как объединения и организации, способных «приобретать права по имуществу» и нести обязанности посредством своих органов или представителей, быть истцами и ответчиками в суде. Государственные предприятия и их объединения имели особенное положение, они были переведены на хозяйственный расчет. ГК РСФСР 1922 года регламентировал порядок создания так называемых частных учреждений с правами юридических лиц (это музеи, публичные библиотеки, больницы, ученые учреждения) только с разрешения соответствующих органов власти. Но закрепленное за частным учреждением имущество находилось в государственной собственности. Советское государство являлось собственником практически всего имущества. На тот момент времени различалось три вида собственности: государственная (национализированная и муниципализированная), кооперативная, частная (ст. 52 ГК РСФСР). Наличие конструкции права оперативного управления имуществом в Гражданском кодексе РСФСР 1922 года не предусматривалось.
В дальнейшем правовое регулирование деятельности учреждений соврешенствовалось принимаемыми уполномоченным органом правовыми актами. В частности, соответствии с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1926 года «О подсобных предприятиях при государственных учреждениях»2, государственные учреждения получили право на организацию подсобных предприятий, деятельность которых носила вспомогательный характер и направлялась на осуществление хозяйственных операций.
В соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 года «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете»1 государственным бюджетным учреждениям была предоставлена возможность участия в хозяйственных операциях, связанных непосредственно с их деятельностью в целях осуществления возложенных на них задач. Для ведения хозяйственно-операционной деятельности учреждения были вправе заключать различные гражданско-правовые сделки, при этом они несли ответственность по своим обязательствам в пределах их государственных бюджетных ассигнований, специальных средств, предоставляемыми данному учреждению на операции, для осуществления которых заключены соответствующие сделки. Обращение взыскания на имущество государственных бюджетных учреждений было возможно в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК от 7 августа 1937 года «О порядке взыскания с государственных учреждений, состоящих на государственном и местном бюджете, по исполнительным документам, выданным государственным, кооперативным и общественным организациям, и по заработной плате» .
Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года закрепили определение понятия юридического лица и выделили его признаки как самостоятельного субъекта права. В соответствии со ст. 11 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года юридическим лицом признается организация, обладающая обособленным имуществом, способная приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Право оперативного управления имуществом
Как любое юридическое лицо учреждение должно обладать обособленным имуществом при его создании для осуществления основной деятельности. Гражданское законодательство относит право оперативного управления к вещным правам лиц, не являющихся собственниками (ст. 216 ГК РФ) и в ст. 296 ГК РФ устанавливает правило о том, что за учреждением имущество закрепляется на праве оперативного управления, а учреждение владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Поэтому для данного исследования важно проанализировать основные подходы к пониманию правовой природы права оперативного управления и рассмотреть общую характеристику данного института вещного права.
В системе вещных прав право оперативного управления занимает незначительное место, поскольку конструкция оперативного управления по своему содержанию является «более узкой»1, чем конструкция права хозяйственного ведения . Поэтому в связи с развитием рыночных отношений именно «такой подход вызван необходимостью более строгого контроля со стороны собственника за целенаправленным характером деятельности созданных им юридических лиц в целях пресечения злоупотребления разбазаривания государственной собственности» . Как полагают некоторые юристы, наличие в праве такой конструкции управления имуществом является пережитком советского прошлого и остается особенностью гражданского законодательства Российской Федерации. Относительно права оперативного управления Е. А. Суханов выразил свою позицию следующим образом: «появление этих вещных прав в отечественном правопорядке связано с существованием планово-регулируемой, огосударствленной экономики. Государство как собственник основной массы имуществ, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот «самостоятельные» юридические лица - «предприятия» и «учреждения», закрепляя за ними свое имущество на некоем ограниченном вещном праве . Советское государство стремилось защитить государственную собственность, а введение в гражданский оборот юридических лиц с правами несобственников позволило достичь эту цель. Это утверждение подтвердил цивилист А.В. Венедиктов, занимавшийся разработкой категории права оперативного управления. Он утверждал, что «социалистическое государство является единым и единственным субъектом права собственности как права присвоения в отношении всех государственных имуществ. Социалистические государственные органы распоряжаются переданным им на праве оперативного управления имуществом не своей властью и не в своём интересе, но властью, предоставленной государством и в интересах государства» . Поэтому следует говорить о том, что с помощью оперативного управления государство создало такой правовой режим своего имущества, при котором отдельный субъект осуществляет управление государственным имуществом, а собственник решает вопросы распоряжения этим имуществом. А.В. Венедиктов четко различал по содержанию правомочий право собственности и право оперативного управления. Он придерживался мнения о том, что правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом могут принадлежать как самому собственнику, так и несобственнику имущества2.
Право оперативного управления является тем правовым инструментом, с помощью которого собственник имущества может организовать управление переданным учреждению-несобственнику имуществом, не преследуя основной цели извлечения прибыли. Оперативное управление является правовой связью между имущественными правами учреждения и правами собственника имущества, поскольку в «содержание оперативного управления входит право владения, пользования и в известных пределах распоряжения, госорган, за которым имущество закреплено, не становится его собственником» .
В отношении юридической природы права оперативного управления имеются различные точки зрения. К одной относится позиция ученых относительно принадлежности права оперативного управления к комплексу норм гражданского права и административного права. Другие цивилисты понимают оперативное управление как разновидность гражданского права, относящегося к вещным правам.
В частности, Ю.К. Толстой называл право оперативного управления способом осуществления не только государственной, но и социалистической собственности вообще, и придерживался той позиции, что право оперативного управления содержит в себе не только гражданские, но и административные правомочия1. К мнению Ю.К. Толстого присоединились СМ. Корнеев и Э.Г. Полонский, указывая на то, что гражданско-правовые нормы превалируют в институте права оперативного управления, «даже из их текста вытекает необходимость издания для надлежащего регулирования оперативного управления норм других отраслей права, в частности административного»2. Д.В. Петров считал, что «оперативное управление -это смешанный правовой институт, включающий в себя не только властную компетенцию «хозяйствующих госорганов», но и гражданско-правовые функции. Право оперативного управления в СССР происходит именно из административно-правовых установок и в значительной степени ближе по содержанию к отрасли административного права, чем к гражданскому праву»3.
Приносящая доход деятельность и самостоятельное распоряжение имуществом
В юридической литературе существуют классификации юридических лиц по различным критериям. К примеру, А.П. Сергеев дифференцирует все юридические лица на «собственников» и «несобственников», где основным критерием разделения на группы лиц является степень обособленности имущества, наличие или отсутствие у учредителей имущественных прав в отношении этого юридического лица, а также на «коммерческие» и «некоммерческие», критерием разграничения которого является основная цель юридического лица1. В.К. Андреев высказался о непрактичности такого рода деления организаций, поскольку некоммерческие организации вправе осуществлять и действительно активно осуществляют предпринимательскую деятельность2.
Диссертант выступает за законодательное деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации, участвующие в различных сферах в соответствии с предусмотренными в их учредительных документах целями деятельности. Е.А. Суханов отметил, что такая классификация юридических лиц позволяет провести их разграничение с разными типами правосубъектности, то есть, общая или специальная правоспособности . Концепция развития гражданского законодательства также указывает на то, что «целесообразным представляется сохранение принципиального деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации (ст. 50 ГК), ибо при его отмене последние получат неограниченную и необоснованную целевым (ограниченным) характером их правоспособности возможность участия в предпринимательской деятельности» . Такой подход к делению юридического лица был заложен еще Германским гражданским уложением в параграфах 21-22, устанавливающих, что союзы лиц дифференцируются на две группы: некоммерческие союзы, в качестве своей цели деятельности не преследующие извлечение прибыли, и коммерческие объединения, преследующие извлечение прибыли в качестве цели своей хозяйственной деятельности . В советском праве деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации отсутствовало как в Гражданском кодексе РСФСР 1922 года, так и в Гражданском кодексе РСФСР 1964 года. Данное деление юридических лиц было закреплено в п. 1 ст. 18 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., текст которого был изложен в п. 1 ст. 50 ГК РФ: «юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели (некоммерческие организации)» .
Значение деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации трудно переоценить, поскольку гражданское законодательство к коммерческим организациям - активным участникам рыночных отношений устанавливает повышенные требования регламентации их деятельности в отличие от требований к некоммерческим организациям. Это наличие уставного капитала, наличие ответственности участников по обязательствам организации и т.д. Например, ст. ст. 75-81 ГК РФ предусматривают субсидиарную ответственность участников полного товарищества своим имуществом по обязательствам товарищества, ведение различных видов отчетности и контроля организации, применение условий банкротства организации.
Учреждение законодательно отнесено к группе некоммерческих организаций, не имеющих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющих полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ и п. 1 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Ст. 120 ГК РФ определяет функции учреждения: управленческие, социально-культурные и иные функции некоммерческого характера. П. 2 ст. 3 Федерального закона «О некоммерческих организациях» конкретизировал сферы деятельности учреждения. Учреждения служат достижению социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Правовое регулирование некоммерческих организаций регламентируется нормами Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях». Также законодательно регулируются особенности направленной деятельности отдельных видов некоммерческих организаций специальными нормативно-правовыми актами. К ним относятся Закон РФ «Об образовании»1, Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» , Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» , Федеральный закон «Об автономных учреждениях» , Федеральный закон «О библиотечном деле» и другие.
