Введение к работе
Актуальность темы научного исследования. Изменения социально-экономической и политической ситуации в 90-х годах ХХ века в России обострили целый комплекс проблем отечественной образовательной системы и предопределили необходимость ее модернизации. Законодательные и иные нормативные правовые акты, принятые в то время, заложили основы формирования российской системы образования, а также
выполнили важную социальную функцию поддержки и защиты системы образования в период экономического кризиса. Однако в настоящее время содержание этих актов уже не отражает в полной мере реальные потребности сферы образования. Так, деятельность в условиях рыночной экономики вынуждает образовательные учреждения изыскивать дополнительные (внебюджетные) источники финансирования образовательного процесса, которые позволяют повысить материально-техническую базу, обеспечить стабильность профессионального состава кадров, оказать социальную поддержку студентам в виде снижения платы за обучения, предоставить льготы отдельным категориям обучающихся (дети-сироты, участники военных действий, лица, имеющие особые заслуги перед Родиной) и т.п.
С этой целью образовательные учреждения расширяют виды осуществляемой им деятельности. Однако при этом возникает вопрос о полномочиях учебного учреждения на осуществление данного вида деятельности и выявляется потребность создания соответствующей базы правовой регламентации. Практика деятельности образовательных учреждений на текущий период свидетельствует, что они активно осуществляют приносящую доход деятельность. Хотя правовые акты, регламентирующие такие виды деятельности, далеки от совершенства, а их нормы нередко противоречивы.
В связи с изложенным, особенно актуальна реформа правового положения важнейших субъектов гражданских правоотношений - юридических лиц, в том числе некоммерческих. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Так, 18 июля 2008 г. Президент России подписал Указ № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», во исполнение которого было подготовлено и принято более десяти федеральных законов, вносящих изменения в ГК РФ, в том числе касающиеся учреждений. В настоящее время действуют Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и , которые не предусматривают право образовательных учреждений на осуществление предпринимательской деятельности. Вместе с тем эти законы предоставляют учреждениям право заниматься приносящей доход деятельностью.
При этом образовательные учреждения в форме бюджетных учреждений ограничиваются лишь в части оказания платных услуг, а равно ограничиваются и виды приносящей доход деятельности только сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в рамках государственного задания, если это прямо установлено в федеральном законе, на одинаковых условиях (ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее Федеральный закон «О некоммерческих организациях»). Тем самым федеральный закон ограничивает оказание платных услуг только сверх задания. Вместе с тем предусматривая процедуры согласования отдельных видов деятельности (например, аренды), законодатель расширяет право образовательных учреждений на распоряжение средствами от приносящей доход деятельности.
На основании изложенного может сложиться мнение, что реформа системы образовательных учреждений и расширение видов осуществляемых ими деятельности не вызывают проблем. На самом деле, в настоящее время для образовательных учреждений в правовом регулировании осуществления ими приносящей доход деятельности сложилась непростая ситуация, поскольку отсутствует единое официальное определение приносящей доход деятельности.
Кроме того, возникают многочисленные вопросы о праве некоммерческих организаций осуществлять предпринимательскую деятельность, так как понятие «предпринимательская деятельность некоммерческой организации» имеет принципиальные отличия от дефиниции предпринимательской деятельности, сформулированной в ст. 2 ГК РФ.
Несомненно, указанные недостатки и противоречия вполне устранимы при соответствующей теоретической проработке вопроса и внесении поправок в нормы действующего законодательства РФ.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования исторических, экономических, правовых и социальных предпосылок возникновения приносящей доход деятельности, выявления ее правовой природы, осуществления сравнительного анализа нормативных правовых актов, регулирующих приносящую доход деятельность образовательных учреждений, разграничения понятий «приносящая доход деятельность образовательных учреждений» и «предпринимательская деятельности образовательных учреждений», разработки предложений по совершенствованию законодательных норм в системе образования, регулирующих приносящую доход деятельность образовательных учреждений.
Осознавая сложность изучения заявленной тематики, диссертант не претендует на освещение проблем правового регулирования приносящей доход деятельности всех некоммерческих организаций и, тем более их всестороннее решение. Для целей настоящей работы, под образовательными учреждениями понимаются исключительно федеральные государственные бюджетные образовательные учреждения.
Теоретическая основа исследования и степень его научной разработанности определяются имеющейся теоретической базой, сформированной на основе трудов виднейших отечественных цивилистов, проявивших научный интерес к деятельности некоммерческих организаций, в том числе образовательных учреждений. Среди таких авторов можно назвать Т.Е.Абову, Л.В.Андрееву, Д.Багалей, С.И.Белозерцева, С.А.Белякова, М.И.Брагинского, В.В.Витрянского, О.С.Выходцева, Л.Ю. Грудцыну, В.В. Гущина, Н.Д.Егорова, И.В.Ершову, О.С.Иоффе, А.Ю.Кабалкина, Ю.Х.Калмыкова, В.В.Кванину, З.А.Колотыгина, О.А.Красавчикова, С.В.Курова, Ю.Г.Леснову, М.Н.Малеину, И.А. Михайлову, А.П. Печникова, Л.И. Петражицкого, В.Ф.Попондопуло, Л.В.Самсонова, Д.В.Сараева, А.Д.Селюкова, А.П.Сергеева, О.Н.Садикова, М.Н.Суровцеву, Е.А.Суханова, Е.А. Хлобыстова, А.А. Якимова, Н.Е. Яровскую и других.
Выводы о сущности предпринимательской деятельности образовательных учреждений в процессе использования интеллектуальной собственности сформулированы на основе общетеоретических исследований, в том числе в сфере интеллектуальной деятельности, таких известных ученых, как: С.С.Алексеев, И.А.Близнец, Э.П.Гаврилов, В.В. Орлова, А.Е.Шерстобитов и др. Анализ перспектив осуществления приносящей доход деятельности с применением инновационных технологий проведен с учетом трудов М.В. Волынкиной.
В течение последнего десятилетия цивилистическая доктрина статуса и видов деятельности некоммерческих организаций обновилась результатами трудов молодых ученых, в которых в основном проводилось изучение особенностей статуса образовательных учреждений и правового регулирования предпринимательской деятельности некоммерческих организаций. В их числе следует обратить внимание на диссертации Ю.Л. Городиловой, Т.А. Владыкиной, О.П.Кашковского, Т.В.Королевой, С.М. Кочетовой, М.В.Токмовцевой.
Вместе с тем, следует отметить, что в отечественной теории гражданского права практически отсутствуют исследования, посвященные всестороннему анализу особенностей приносящей доход деятельности образовательных учреждений, выявлению оснований ее возникновения и характеристике субъектного состава.
Кроме того, нет единства мнений по вопросу об устранении коллизий Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части осуществления образовательными учреждениями приносящей доход деятельности.
На основе вышеизложенного можно сделать убедительный вывод о необходимости комплексного исследования приносящей доход деятельности образовательных учреждений, по результатам которого сформулировать выводы, разработать теоретические определения, а также внести практические предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования приносящей доход деятельности некоммерческих организаций.
Цель диссертационного исследования - комплексный научно-практический анализ приносящей доход деятельности образовательных учреждений и на его основе разработка и обоснование гражданско-правовых механизмов реализации прав образовательных учреждений осуществления приносящей доход деятельности, внесение предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего российского законодательства в данной сфере.
Достижение поставленных целей определило необходимость решения следующих задач исследования:
исследование исторических, экономических, правовых и социальных предпосылок возникновения приносящей доход деятельности;
выявление правовой природы приносящей доход деятельности;
осуществление сравнительного анализа законодательства об образовании, гражданского, бюджетного, налогового законодательства, нормативно-правовых актов, регулирующих приносящую доход деятельность образовательных учреждений;
разграничение понятий «приносящая доход деятельность образовательных учреждений» и «предпринимательской деятельности образовательных учреждений»;
определение критериев и требований к осуществлению образовательными учреждениями приносящей доход деятельности;
выявление особенностей гражданско-правового регулирования осуществления приносящей доход деятельности образовательными учреждениями;
разработка предложений по совершенствованию законодательных норм в системе образования, регулирующих приносящую доход деятельность образовательных учреждений.
Объект диссертационного исследования - система правоотношений, возникающих при осуществлении образовательными учреждениями приносящей доход деятельности.
Предмет диссертационного исследования составили научные труды, посвященные вопросам осуществления образовательными учреждениями приносящей доход деятельности, а также анализ перспектив осуществления такими учреждениями предпринимательской деятельности; нормы действующего законодательства, регламентирующие отношения в процессе осуществления образовательными учреждениями приносящей доход деятельности, документы практической деятельности образовательных учреждений.
Методологической основой исследования послужил диалектический метод познания действительности как основной способ объективного и комплексного изучения определенной сферы общественных отношений. В работе использовались такие методы исследования, как: формально-логические (индукция, дедукция, анализ, синтез, гипотеза, аналогия) и восхождения от абстрактного к конкретному, которые позволили установить, что приносящая доход деятельность образовательных учреждений является одним видов деятельности, осуществляемой указанными учреждениями; системно-структурный метод использовался при характеристике условий осуществления приносящей доход деятельности; сравнительно-правовой метод применялся в процессе выявления особенностей предпринимательской деятельности образовательных учреждений; социально-правовой метод позволил определить перспективы развития различных видов деятельности образовательных учреждений с учетом достигнутого уровня экономики страны.
Эмпирическая база исследования сформирована путем обобщения и анализа материалов практики деятельности образовательных учреждений, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти системы образования за период 2006-2011 гг.
Научная новизна исследования. Диссертация посвящена не только исследованию имеющейся теоретической базы и правового регулирования приносящей доход деятельности бюджетных образовательных учреждений в Российской Федерации, но и сравнительному анализу правового регулирования такой деятельности в различные периоды исторического развития страны, а также анализу проблем, которые могут возникнуть у субъектов приносящей доход деятельности. Сравнительно-правовой анализ научной литературы и имеющейся нормативно-правовой базы по предмету исследования позволил выявить существенные противоречия в действующем гражданском законодательстве и иных нормативных актах, регулирующих приносящую доход деятельность, в том числе нормативных правовых актах Министерства образования и науки Российской Федерации, исходя из которых, разработаны и внесены предложения по совершенствованию российского законодательства в данной сфере.
Научная новизна диссертационного исследования определяется также тем, что в нем проанализированы последние изменения правового регулирования приносящей доход деятельности, которые в настоящее время еще не привлекли внимания и научного интереса отечественных цивилистов.
Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней осуществлено комплексное исследование наиболее сложных с точки зрения правоприменения вопросов правового регулирования приносящей доход деятельности бюджетных образовательных учреждений.
Результаты исследования позволили сформулировать и обосновать следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Концепцию о разграничении предпринимательской деятельности и приносящей доход деятельности некоммерческих организаций в целом и отдельных ее видов, нашедшую отражение в п. 4 ст. 50 Проекта ГК РФ, а также в п.12 ст. 36 Проекта ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», и свидетельствующую, что законодатель предпринял меры практически решить давно назревшую проблему, безусловно, следует признать позитивной.
В тоже время анализ эффективности замены предпринимательской деятельности некоммерческих организаций на приносящую доход деятельность показывает, что теоретическая база, принятая за основу изменений норм, регламентирующих деятельность некоммерческих организаций, явно недостаточно проработана, поскольку ни в действующем законодательстве, ни в имеющихся проектах его модернизации не содержится определения такой деятельности. Поэтому вопрос о правовой природе приносящей доход деятельности некоммерческих организаций нуждается в комплексном теоретическом и практическом исследовании.
2. Понятия «предпринимательская деятельность» и «приносящая доход деятельность» являются самостоятельными правовыми категориями, отражающими разные виды экономической деятельности. В обоснование данной позиции приведем следующие аргументы: термин «доход» с точки экономики объединяет в себе две составляющие:
а) средства, направленные на покрытие расходов осуществления уставной деятельности организации;
б) средства, превышающие расходы организации, которые по своей сути являются прибылью.
С учетом изложенного, содержащееся в п.2 статьи 120 ГК РФ указание на приносящую доход деятельность бюджетного учреждения предполагает, что такая деятельность не может быть предпринимательской, поскольку учреждение создается для осуществления функций некоммерческого характера.
Такое толкование статьи 120 ГК РФ позволяет сделать вывод, что приносящая доход деятельность бюджетного учреждения направлена на покрытие расходов его основной уставной деятельности.
3. Сравнительный анализ норм, содержащих признаки предпринимательской деятельности (абзац три пункта 1 статьи 2 ГК РФ и абзац второй пункта 3 статьи 50 ГК РФ, пункт 1 статьи 2 ФЗ «О некоммерческих организациях») показал, что предпринимательская деятельность некоммерческих организаций характеризуется такими обязательными признаками, которые могут отсутствовать у предпринимательской деятельности коммерческих организаций, а именно:
- не является основной, но должна быть предусмотрена уставом и служить достижению социально значимых целей, ради которых эта некоммерческая организация создана, соответствовать указанным в уставе целям; не направлена на систематическое извлечение прибыли, а если таковая и будет получена, то она не распределяется между участниками.
На основании изложенного, можно сделать лишь один вывод - деятельность некоммерческих организаций, именуемая по ныне действующему законодательству предпринимательской, в ее традиционном понимании таковой не является.
4. К бюджетным образовательным учреждениям, осуществляющим приносящую доход деятельность, должны предъявляться следующие требования:
- оплата оказания услуг, выполнения работ при осуществлении бюджетными образовательными приносящей доход деятельности не должна включать прибыль, поскольку ее получение противоречит их функциям некоммерческого характера.
- средства, полученные от приносящей доход деятельности, должны быть направлены исключительно на развитие основной уставной деятельности и модернизацию образовательного процесса.
В целях уточнения полномочий образовательных учреждений на осуществление приносящей доход деятельности и установления единообразной правоприменительной практики указанные требования к приносящей доход деятельности целесообразно отразить в Проекте ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
5. Под приносящей доход деятельностью бюджетных образовательных учреждений следует понимать социально значимую уставную деятельность, осуществляемую на условиях возмездности посредством оказания услуг, выполнения работ, направленную на получение доходов, независимо от результатов такой деятельности.
6. Изъятие из Закона РФ «Об образовании» ссылок на предпринимательскую деятельность образовательных учреждений и сохранение за ними права осуществлять приносящую доход деятельность не следует понимать как запрещение образовательным учреждениям заниматься предпринимательской деятельностью, поскольку нормы статьи 50 ГК РФ и статьи 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» предусматривают такое право.
7. Уставную деятельность некоммерческих организаций, направленную на решение социальных задач и осуществляемую на условиях возмездности, некоторые авторы предлагают признать социальным предпринимательством, посредством которого достигаются общественно полезные цели создания некоммерческих организаций, а также решаются вопросы самофинансирования и самоокупаемости их деятельности. Сторонники этой точки зрения утверждают, что социальное предпринимательство может быть одним из видов основной уставной деятельности некоммерческих организаций.
При всей новизне этой идеи для отечественной цивилистики, с нашей точки зрения, следует обратить внимание на явное столкновение целей осуществления такой деятельности. С одной стороны, социальная направленность придает деятельности общественно-полезную значимость, которая не имеет прямой связи с получаемой прибылью. С другой стороны, предпринимательство подчиняет деятельность главной цели – получению прибыли. Соединение этих целей в одном виде деятельности приведет к внутреннему противоречию и результат будет отрицательный. Поэтому введение в гражданское законодательство института социального предпринимательства приведет не только к смешению устоявшихся доктринальных понятий, но и нанесет вред социально значимой деятельности.
По нашему мнению, определяя статус такой деятельности, следует руководствоваться тем, что социальная значимость имеет большую ценность нежели прибыль конкретного субъекта. Поэтому ее следует признать возмездной социально значимой деятельностью, которая должна осуществляться на основе самоокупаемости и самофинансирования.
8. В целях повышения экономической эффективности сотрудничества образовательных учреждений и промышленных предприятий, а также правовой поддержки создания хозяйственных обществ, учреждаемых в соответствии с Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", предлагается дополнить проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" нормой, содержащей указание, что исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности регламентируются Положением, которое является приложением к Уставу образовательного учреждения. В связи, с чем второй абзац пункта 1 статьи 105 указанного проекта целесообразно изложить в следующей редакции:
«Доходы от использования интеллектуальной собственности и распоряжения исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности поступают в самостоятельное распоряжение государственного (муниципального) автономного или бюджетного образовательного учреждения и регулируются Положением, которое является приложением к Уставу образовательного учреждения».
Теоретическая значимость диссертации - результаты настоящей работы могут быть использованы в ходе дальнейших цивилистических исследований в сфере осуществления образовательными учреждениями приносящей доход деятельности, а также могут быть учтены при разработке концептуальных направлений осуществления субъектами гражданского оборота приносящей доход деятельности. Принятие во внимание содержащихся в работе предложений по оптимизации сферы осуществления образовательными учреждениями приносящей доход деятельности позволит модернизировать институт некоммерческих организаций как субъектов, способных активно развивать, используя принципы самофинансирования, социально-значимые виды деятельности в условиях рыночной экономики.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования содержащихся в работе выводов и предложений в законотворческом процессе модернизации статуса и компетенции некоммерческих организаций вообще и образовательных учреждений в частности; результаты работы могут быть приняты во внимание государственными органами власти и местного самоуправления при совершенствовании порядка и условий оказания образовательных услуг.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации нашли отражение в семи опубликованных автором работах, в том числе три – в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий. Кроме того теоретические и практические выводы и предложения приняты используются при подготовке и проведении лекций, а также практических занятий Красногорским филиалом ФГБОУ ВПО «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (РАНХиГС) по дисциплинам «Основы права», «Хозяйственное право», «Финансовое право»; предложения и рекомендации, высказанные автором, используются при заключении указанным филиалом различных хозяйственных договоров, в процессе привлечения средств от приносящей доход деятельности, а также при защите прав и интересов РАНХиГС в рамках указанных договоров в суде.
Структура и объем работы определяется целью и задачами. диссертационного исследования, которое состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.
