Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика гражданской правосубъектности политических партий и их имущества
1. Гражданско-правовой статус политических партий 10
2. Объекты права собственности политической партии 34
Глава 2. Особенности права собственности политических партий
1. Сущность и понятие права собственности политических партий 66
2. Содержание права собственности политических партий 83
3. Возникновение и прекращение права собственности политических партий 113
Заключение 135
Список использованной литературы 139
- Гражданско-правовой статус политических партий
- Сущность и понятие права собственности политических партий
- Содержание права собственности политических партий
- Возникновение и прекращение права собственности политических партий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена сложной правовой природой права собственности политических партий как одного из видов некоммерческих юридических лиц. Общественная жизнь нашего государства в конце XX-го и начале XXI-го веков характеризуется распространением большого числа политических партий. Законодательное регулирование создания и деятельности политических партий непосредственным образом связано с правом граждан на объединение, с участием населения в выборах депутатов представительных органов власти и развитием различных форм осуществления права граждан на участие в управлении государством. Политические партии традиционно в юридической науке изучаются с позиций конституционного права. Это вполне логично, так как данные образования по своей организационной природе относятся именно к сфере конституционно-правового регулирования. Однако, являясь при этом юридическими лицами, они находятся и в области регулирования гражданского права. В настоящее время политические партии выполняют не только важнейшие социальные и политические функции, они являются собственниками движимого и недвижимого имущества, участвуют в гражданском обороте, в том числе, посредством осуществления предпринимательской деятельности. Анализ правого режима собственности политических партий позволит максимально четко определить особенности правосубъектности данных общественных объединений в области имущественных правоотношений.
Степень разработанности темы. В настоящее время существует достаточно большое количество работ, посвященных правосубъектности некоммерческих организаций. В их числе исследования И.В. Ивковой, Н.В. Костенко, Е.А Краснопольской, В.Н. Сидорова и др. Вопросы права собственности некоммерческих организаций в том или ином виде были освещены в работах Е.П. Лихотниковой, А.А. Клишина и других авторов.
Общие вопросы права собственности нашли свое отражение в трудах дореволюционных, советских и современных ученых-цивилистов. В качестве теоретической основы настоящего исследования использовались работы А.В. Баркова, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, В.А. Дозорцева, В.Б. Ельяшевича, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, А.И. Каминки, А.В. Карасса, С.М. Корнеева, М.Г. Масевича, Д.И. Мейера, В.П. Мозолина, К.П. Победоносцева, Б.И. Пугинского, Д.Н. Розанцевой, В.А. Рыбакова, Н.С. Суворова, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстова, А.П. Фокова и некоторых других.
Целью исследования является комплексный научный анализ законодательства о политических партиях и практики его применения для установления особенностей участия этих общественных объединений в отношениях собственности, выработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию действующего законодательства в части регулирования вопросов приобретения, содержания, осуществления и прекращения права собственности.
Задачи исследования:
исследование научных положений о правосубъектности политических партий в сфере имущественных отношений;
анализ действующего законодательства, определяющего правосубъектность политических партий в нашей стране и за рубежом;
изучение сущности политической партии как юридического лица;
формулирование понятия права собственности политической партии и определение его характерных признаков;
определение круга объектов права собственности политической партии;
характеристика оснований приобретения и прекращения права собственности политических партий;
исследование способов осуществления права собственности политической партии;
анализ порядка и особенностей защиты права собственности политических партий.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе приобретения, прекращения и осуществления права собственности политическими партиями, положения теории гражданского права, касающиеся правосубъектности некоммерческих организаций в сфере имущественных отношений собственности.
Предметом исследования стали нормы действующего законодательства устанавливающие пределы и порядок приобретения, прекращения, осуществления и защиты права собственности политическими партиями.
Методологической и теоретической основой исследования является диалектический метод познания и основанные на нем общенаучные и частно-научные методы. В основе исследования лежат положения Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Федеральных законов «О политических партиях», «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях» и других нормативных актов, касающихся рассматриваемой проблематики.
Кроме того, использовались историко-правовой, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический и другие научные методы.
Эмпирической основой исследования послужили данные Центральной избирательной комиссии РФ, касающиеся имущества политических партий, его состава, источников формирования и направлений расходования, а также материалы судебной практики и комментарии специалистов в данной области.
Научная новизна заключается в том, что настоящая работа представляет собой первое комплексное монографическое исследование понятия, сущности и содержания права собственности политических партий, а также вопросов правосубъектности политических партий в сфере имущественных отношений.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Обосновано, что политическую партию можно отнести к корпоративным образованиям, обладающим целевой правоспособностью, которая обусловлена задачами создания и ролью партии в общественно-политической жизни государства. Отношения между региональными отделениями и политической партией в целом сопоставимы со схемой взаимодействия учреждения и юридического лица его создавшего. Кроме того, региональное отделение политической партии обладает имуществом на праве оперативного управления, что свидетельствует о такой его организационно-правовой форме как учреждение.
-
Сделан вывод о том, что правоспособность политической партии, как субъекта права собственности, должна определяться только федеральным законодательством о политических партиях и конкретизироваться уставом партии. Устав партии является основным документом, определяющим источники формирования имущества, порядок распоряжения движимым и недвижимым имуществом, компетенцию руководящих органов в сфере распоряжения имуществом.
-
Обосновано, что возникновение и прекращение права собственности политических партий может осуществляться как по общим основаниям, так и по специальным, присущим лишь этой организационно-правовой форме юридических лиц. Так, к специальным основаниям относится возникновение права собственности на денежные средства, предоставляемые из средств бюджета в порядке государственной поддержки политических партий (ст. 32–33 Федерального закона «О политических партиях»). К специальным основаниям прекращения права собственности целесообразно отнести возврат денежных средств, переданных партии в виде пожертвования, если при этом были нарушены требования закона относительно порядка их внесения или размера, а также прекращение права собственности на денежные средства, переданные ЦИК РФ в качестве избирательного залога в случаях, предусмотренных законодательством о выборах.
-
Утверждается, что в современных политических и социальных условиях особую значимость имеет четкое законодательное регулирование оснований и порядка приобретения права собственности политическими партиями. В связи с этим предлагается принятие федерального закона о финансировании политических партий, который бы установил общий порядок финансирования политических партий как в период выборов, так и вне их. Это в значительной мере способствовало бы развитию политической конкуренции.
-
Установлено, что имущественную основу деятельности политической партии составляют прежде всего бюджетные средства, предоставленные в качестве государственной поддержки в порядке государственного финансирования на основе статьи 33 Федерального закона «О политических партиях», а также добровольные пожертвования членов и сторонников партии. Доходы от предпринимательской деятельности и от совершения гражданско-правовых сделок составляют в среднем лишь несколько процентов от объема общего дохода партии.
-
Отмечается тенденция к упразднению института членских взносов. Как средства пополнения бюджета политической партии членские взносы практически перестали выполнять свою функцию. Некоторые партии не содержат в своих уставах обязанности членов партии уплачивать взносы, ряд партий уплату членских взносов оставляет на усмотрение самих членов партии. Вместе с тем членские взносы выполняют не только функцию пополнения имущества партии, но и являются средством связи партии со своими членами. Зачастую лишь по количеству лиц, уплачивающих членские взносы, можно установить численность политической партии.
-
Сформулировано определение права собственности политической партии. Оно представляет собой признанную за политической партией, как субъектом гражданского права, обеспеченную и гарантированную законом возможность непосредственно владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом для реализации определенных уставом и программой политической партии социально-политических функций.
-
Сделан вывод о том, что право собственности политических партий носит ограниченный, строго целевой характер. Данные ограничения затрагивают, прежде всего, правомочие распоряжения имуществом. Оно возможно лишь в пределах, определяемых целями и задачами деятельности партии.
-
Доказывается, что состав объектов права собственности политической партии, установленный законодательством, не является исчерпывающим, поэтому перечень объектов имущества политической партии будет определяться целями ее деятельности, отраженными не только в уставе, но и программе политической партии, которая закрепляет ее цели и задачи.
-
Определена обязанность политических партий формировать фонды, представляющие собой обособленные части имущества целевого назначения. Избирательные фонды являются уникальными видами имущества, так как их правовой режим устанавливается не только частноправовыми нормами, но и нормами публичного права. В законодательстве необходимо дать следующее определение избирательного фонда: избирательный фонд – это денежные средства, имеющие строго целевое публичное назначение, ограниченный срок использования и обособляемые с помощью специального избирательного счета, на котором они аккумулируются и расходуются в установленном избирательным законодательством порядке.
Научная и практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные диссертантом, содержат решение проблем, имеющих существенное значение для науки гражданского права, могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики, а также при дальнейших научных исследованиях в данной области.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования применяются в учебном процессе при преподавании юридических дисциплин, а также в деятельности практических органов. Наиболее значимые положения работы изложены в научных статьях, докладах на межвузовских, всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах. По теме диссертационного исследования опубликованы 5 научных статей, в том числе, 2 в журналах, рекомендованных ВАК России.
Структура диссертации определяется предметом, целями и задачами исследования, отражает основные вопросы, позволяющие комплексно проанализировать институт права собственности политических партий. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка используемой литературы.
Гражданско-правовой статус политических партий
Возможность участия политических партий в гражданско-правовых отношениях связана прежде всего с их правовым статусом юридического лица. Юридические лица являются основными участниками гражданского оборота. Об этом свидетельствует и их суммарный вклад в экономику государства, и значительное число нормативных актов; так или иначе регулирующих правовое положение юридических лиц. Нормальный гражданский оборот невозможен без четкой системы юридических лиц, в которой определено какие организации имеют право самостоятельно вступать в гражданские правоотношения, каковы объем и особенности их правоспособности и деликтоспособности, каков объем полномочий их органов управления, в чем состоят особенности создания, реорганизации и прекращения таких организаций.
Вполне можно согласиться с О.А. Красавчиковым, отмечавшим, что «назначение правового института юридического лица как раз и заключается в том, что его нормы закрепляют организационно-структурное, имущественное и функциональное единство указанного субъекта права, определяют границы его правосубъектности, формы и порядок ее осуществления, порядок возникновения, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а таюке устанавливают ряд иных предписаний, определяющих в общей совокупности правовое положение организаций как юридических лиц»1.
В современной российской цивилистике правовой институт юридического лица достаточно подробно определяет правовое положение организаций, участвующих в гражданском обороте. Несомненной заслугой разработчиков Гражданского кодекса Российской Федерации можно считать создание системы организационно-правовых форм юридических лиц. Вместе с тем, как справедливо отмечает Н.В. Козлова, «к сожалению, большинство законодательных актов о юридических лицах весьма далеко от совершенства. Причиной тому является не только недостаточно высокий уровень правовой культуры отдельных разработчиков, но также отсутствие целостной, научно обоснованной концепции, объясняющей природу юридического лица»1.
Анализируя значение правового института юридического лица в современной российской цивилистике, нельзя не отметить явно выраженную универсализацию этого института, тенденцию усиления значимости статуса юридического лица при определении правосубъектности организации в различных иных видах правоотношений.
Прежде всего следует отметить, что; несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации упоминания о юридических лицах, Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что конституционные права человека и гражданина распространяются на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо .
В последние годы институт юридического лица не только приобретает межотраслевой характер, но и все более становится базовым для других отраслей права. Все чаще участие организации в тех или иных видах правоотношений ставится в зависимость от того, является ли такая организация юридическим лицом. Иными словами, отраслевая правосубъектность организации в самых различных видах правоотношений обусловливается обязательным наличием у нее статуса юридического лица1.
Так, в соответствии с требованиями Налогового кодекса Российской Федерации субъектами налоговых правоотношений могут быть только организации, которые являются юридическими лицами.
Анализ содержания ст. 152—162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положений инструкций, в том числе перечня документов, представляемых органам федерального казначейства в отношении распорядителей и получателей средств, позволяет сделать однозначный вывод о том, что субъектами бюджетных правоотношений — распорядителями и получателями средств могут быть только организации, являющиеся юридическими лицами. Для политической партии этот момент является немаловажным, так как в соответствии с законодательством о политических партиях они имеют право на получение бюджетных средств.
В трудовых правоотношениях политическая партия также выступает в качестве юридического лица - работодателя. В соответствии со ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации «работодателем является физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником».
Политическая партия как юридическое лицо может быть истцом и ответчиком в суде (подп. 1 п. 1 ст. 22 ГПК РФ, п. 2 ст. 27 АПК РФ 2002 г.), может стать субъектом административной ответственности в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.
УПК РФ допускает признание юридического лица (в случае причинения вреда его имуществу и деловой репутации) в качестве потерпевшего (пп. 1, 9 ст. 42 УПК РФ), а также лица, по заявлению которого может быть возбуждено уголовное дело (ст. 23 УПК РФ).
Существенное значение имеет статус юридического лица и в иных сферах. Возможность полноценного функционирования организации в качестве политической партии (возникновение у нее в полном объеме соответствующей правосубъектности) обусловлена приобретением ею статуса юридического лица (п. 2 ст. 11 Федерального закона от 11 июля; 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»).
В соответствии? со ст. 3 указанного закона политическая партия представляет собой общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической-жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Определим особенности правового статуса политической партии как юридического лица. В соответствии с классификацией юридических лиц на корпорации и учреждения; принятой в континентальном праве, политическую партию следует отнести к корпорациям, так как данная организация основана на объединении лиц — членов политической партии. Корпорация как вид юридического лица предполагает объединение лиц либо капиталов в отличие от унитарного образования - учреждения. Понятие «корпорация» более плотно вошло в употребление, в 90-е годы XX века по инициативе цивилистов. Корпорациями стали именовать акционерные общества1, общества с ограниченной ответственностью, в развитие чего появились термины «корпоративное право» , «корпоративное законодательство», «корпоративный юрист». Корпорация согласно распространенной позиции — это коммерческая организация, сложная хозяйственная структура, юридическое лицо, организованное на принципах членства и управомоченное на соответствующее правотворчество действующей системой права"". Однако общепринятые положения цивилистической доктрины опровергают подобную позицию, позволяя относить к корпорациям юридические лица вне зависимости от того, в какой организационно-правовой форме они образованы: коммерческой или некоммерческой.
Итак, политическая партия — это общественное объединение, то есть это добровольное объединение граждан на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей (п. 1 ст. 6 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Специфика корпоративной сущности политической партии проявляется в том, что Законом предусматривается требование к минимальному числу членов данного вида общественного объединения: данное число весьма значительно и составляет несколько десятков тысяч. Ни, к одной из организационно-правовых форм юридических лиц не предъявляются столь высокие требования к минимальному числу членов либо участников.
Кроме того, политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии, решения на нем принимаются делегатами, представляющими более половины субъектов Российской Федерации. Коллегиальный характер решений, принимаемых для создания политической партии, также свидетельствует о корпоративной природе данного юридического лица.
Сущность и понятие права собственности политических партий
Политические партии, как любые другие юридические лица, участвуют в гражданском обороте посредством использования принадлежащего им имущества. Их имущественная обособленность как субъектов гражданского права осуществляется в рамках определенных форм собственности, непосредственно влияющих на их правосубъектность, характер осуществления имущественных правомочий, основания возникновения и прекращения права собственности, определенную дифференциацию объектов права собственности, включая их гражданско:правовой режим1. Таких же позиций придерживается А.В. Венедиктов. По его мнению, полное раскрытие сущности любого юридического лица, невозможно без анализа основного вопроса о праве собственности на имущество юридического лица . Таким образом, определение правовой природы собственности и права собственности политических партий позволит установить особенности правосубъектности данных общественных объединений в сфере имущественных отношений, основания возникновения и прекращения права собственности, специфику осуществления и защиты правомочий собственника.
Право собственности как институт права, представляющий собо совокупность норм, регулирующих отношения собственности, то есть право собственности в объективном смысле, как правило, разделяют на три направления регулирования. К первой группе относят нормы, устанавливающие возможность (или невозможность) принадлежности материальных благ определенным лицам, юридически закрепляя экономическое (фактическое) состояние их присвоенности. К ним, например, относятся конституционные нормы о формах собственности, признаваемых и охраняемых государством, а также административно-правовые и гражданско-правовые нормы о способах приобретения и прекращения прав на имущество. Вторая группа устанавливает характер и границы поведения собственников того или иного имущества. Сюда относят все нормы, касающиеся установления и ограничения правомочий собственника в отношении принадлежащего ему имущества, например, ст. 209 FK РФ, раскрывающая правомочия собственника и пределы их осуществления. Третья группа норм устанавливает формы, способы и порядок защиты права собственности. В эту группу входят нормыне только гражданского, но и административного и уголовного законодательства, что свидетельствует о комплексном характере правового регулирования отношений собственности; и,, в частности, некоммерческих организации, в котором конституционное право создает фундамент для; всего; последующего развития законодательства о собственности, а центральное место принадлежит гражданскому праву .
В связи с изложенным, в институт права собственности политических партий включаются не только гражданско-правовые нормы, но и нормы права, закрепляющие возможность политических партий иметь имущество на праве собственности (например, ст. 35 Конституции РФ), устанавливающие содержание и предел осуществления правомочий собственника, регулирующие способы и. порядок защиты права собственности.
Особо стоит отметить вопрос о форме собственности политических партий. Проблемы типов и форм собственности давно стали предметом острых научных дискуссий".. Признание или непризнание учеными наличия;отдельных типов или форм собственности во многом зависит от принятия или непринятия ими марксистской концепции отношений собственности. Сторонники типологической классификации права собственности исходят из того, что разделение собственности на типы объективно обусловливается существованием общественных (публичных) и индивидуальных (частных) интересов, соотношение которых находится в. прямой зависимости от социально-экономического и политического строя1. Сообразно этому типы собственности разделяются на обобществленный (общественный) и индивидуальный (необобществленный) , или персонифицированный, тип (основанный на собственности отдельных лиц) и общинно-государственный тип собственности (основанный на собственности общины, .. государства)3. Таким образом, классификация типов собственности строится исходя из степени обобществления средств производства и характера их присвоения4. Что касается форм собственности, то они могут быть различными, меняющимися с развитием человеческого общества, с переходом от одной общественно-экономической формации к другой. В каждой формации существует тип собственности, который определяет основу данного общества, характер всех других форм собственности, существующих в данном же обществе»1.
При определении форм собственности методологическое значение приобретает адекватное понимание сущности собственности. Термин «собственность» употребляется в различных значениях. Некоторые рассматривают его как исторически развивающиеся общественные отношения, которые характеризуют распределение (присвоение) вещей как элементов материального богатства общества между различными лицами. Другие авторы сужают «собственность» до имущественных отношений". В литературе встречаются суждения, в которых понятие отождествляется- с юридической категорией — правом собственности, исторические корни которых имеют римскую частноправовую традицию . Безусловно, что правовое регулирование отношений собственности требует учета их экономического содержания, но следует помнить, что экономические отношения предшествуют приобретению ими правовой формы . Собственность, отражая статику имущественных отношений, заключается в установлении над материальными благами такого хозяйственного господства, которое позволяет собственнику по своей воле устранять или допускать всех прочих лиц к использованию своего имущества, самостоятельно определяя характер такого использования5.
Классификация форм и видов собственности в настоящее время проводится по разным основаниям без учета типа собственности. Так, многочисленные формы собственности ряд авторов разделяет на две части — собственность, обеспечивающая частные интересы, и собственность, обеспечивающая публичные интересы. В связи с этим и формы собственности в зависимости от целевой направленности выделяют соответственно две: частную (физических и юридических лиц) и публичную (государственных и муниципальных образований) . Однако правильно формы собственности тесно увязывать с типами собственности, которые конкретизируются и проявляются в формах собственности, раскрывают природу и сущность форм собственности, а самое главное — предопределяют объективное существование публичных и частных интересов. Классификацию форм собственности, как и типов собственности, необходимо проводить по степени их обобществления.
Сообразно этому обобществленная» (общественная) собственность объективно выступает в следующих формах:
а) государственная (собственность Российской Федерации; собственность субъектов Российской Федерации);
б) муниципальная (собственность различных муниципальных образований);
в) коллективная (собственность кооперативов, хозяйственных обществ и товариществ, общественных организаций, религиозных организаций) .
Индивидуальная, же (необобществленная) собственность выступает в двух формах - частной и личной .
В связи с принятием Гражданского кодекса РФ проблема форм собственности обострилась, поскольку противники подмены правовых понятий экономическими категориями апеллировали к несостоятельности такого подхода, борясь за чистоту юридических конструкций. Ими признается существование только одного права собственности с единым содержанием, у которого могут быть лишь различные субъекты1. Данную точку зрения разделяют не все. Например, Ю.К. Толстой выделяет как формы собственности, так и соответствующие им формы права (собственности, которые, в свою очередь, имеют виды".
Содержание права собственности политических партий
Одним из достижений цивилистической мысли стало четкое понимание двойственной природы права собственности: в объективном и субъективном смысле .
В объективном смысле — это совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и защищающих отношения собственности. Оно предполагает уяснение сущности юридических норм.
Под правом собственности в субъективном смысле следует понимать сферу внешней свободы, которая предоставляется собственнику нормами объективного права. В обозначенной сфере собственник вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом по своему усмотрению .
В силу того что Гражданский кодекс РФ в отличие от кодифицированного акта гражданского законодательства РСФСР 1964 года не содержит особых глав, регламентирующих право собственности отдельных юридических лиц, содержание права собственности политической партии определяется п. 1 ст. 209 ГК РФ, то есть политической партии принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Гражданский кодекс РФ демонстрирует традиционное представление о содержании права собственности, включая в него только упомянутые правомочия собственника, что доказывает обоснованность взгляда тех авторов, которые считают, что субъективное право собственности полностью определяется указанной триадой правомочий3.
При определении границ права собственности политических партий применяется общее правило, содержащееся в п. 4 ст. 213 ГК РФ. Оно устанавливает, что некоммерческие организации могут использовать имущество лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами (в нашем случае — уставом и программой политической партии).
Так как любое субъективное право — это мера дозволенного поведения лица, для раскрытия содержания права собственности политической партии необходимо определить границы возможных действий собственника при реализации им правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Какие же действия может совершить собственник — политическая партия — в пределах каждого из составляющих содержание права собственности политической партии правомочий? Ни Гражданский кодекс РФ, ни федеральные законы «О некоммерческих организациях» и «О политических партиях» не устанавливают правил, исчерпывающим образом регламентирующих данные отношения, имеются только общие отсылочные нормы, которые дают общее представление о видах и границах допустимых действий собственника, осуществляющего правомочия по владению, пользованию и распоряжению. Таковыми выступают ст. 49, 50; 209 и другие нормы ГК РФ, закрепляемые в разделе II «Право собственности и другие вещные права», в соответствии с которыми политическая партия может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в уставе и программе политической партии. Итак, границы (пределы) возможных действий политической партии в качестве собственника имущества установлены общими нормами, содержащимися в законодательстве и определяющими правомочия собственника, так и учредительными документами - уставом и программой политической партии.
Однако не только в законодательстве, но и в учредительных документах политических партий вопросы допустимого поведения политических партий по реализации правомочий собственника не нашли должного отражения. В программах политических партий в силу сущности данного документа, отражающего основные цели и задачи политических партий, вообще не содержится информации относительно осуществления права собственности. В уставах всех существующих на настоящий момент политических партий попросту дублируются общие положения законодательства; детального регулирования прав владения, пользования и распоряжения партийным имуществом не предусмотрено.
Исходя из отсутствия достаточно полной регламентации указанных действий рождается потребность в восполнении упомянутого пробела иными правовыми формами и средствами. Допустим, учредительные документы политических партий не содержат данные положения ввиду концентрации в них особого внимания именно на политических целях и задачах указанных общественных объединений. Таким образом, необходимы, документы, более подробно регламентирующие гражданско-правовое положение политической партии, в том числе как собственника имущества. По нашему мнению, нормы, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом политической партии, могли бы содержаться не только в законодательных, но и во внутренних актах, актах руководящих органов политической партии (инструкциях, положениях и т. п.), детализирующих положения законодательства и устава. Так, например, в соответствии с уставом политической партии «Единая Россия» президиум генерального совета партии осуществляет функции по ведению предпринимательской деятельности, осуществлению хозяйственного обеспечения деятельности партии, заключению договоров с физическими и юридическими лицами, по распоряжению имуществом и денежными средствами партии в пределах утвержденного бюджета партии. Уставом Коммунистической партии Российской Федерации предусмотрено, что Президиум центрального комитета КПРФ в пределах установленных ЦК КПРФ смет распоряжается денежными средствами партии, а также ее имуществом; формирует целевые фонды партии. Председатель политической партии «Справедливая Россия» открывает и закрывает в банке расчетный счет партии, распоряжается денежными средствами, находящимися на расчетном счете партии; утверждает и вносит изменения в бюджет партии и бюджеты ее региональных отделений, сметы текущих расходов партии; распоряжается имуществом и денежными средствами партии; закрепляет за региональными и местными отделениями, прошедшими государственную регистрацию в качестве юридического лица, имущество на праве оперативного управления и определяет порядок владения и пользованияим.
Таким образом, содержание права собственности политической партии в общей форме определено положениями гражданского законодательства, более детально — нормами корпоративных (внутрипартийных) актов, в связи с чем возникает вопрос о природе норм данных некоммерческих организаций, регулирующих отношения» по владению, пользованию и распоряжению имуществом.
Выступают ли они правовыми нормами или в силу их внутреннего характера таковыми не являются? В литературе по этому вопросу довольно давно высказана точка зрения, что данные нормы не являются правовыми, представляя собой особый вид социальных норм, которые ранее именовались внутриорганизационными правовыми нормами, имеющими общеобязательный характер . В настоящее время их именуют корпоративными нормами, отрицают их нормативность, считая обязательными только для лиц, их издавших2. Они устанавливаются по вопросам не только владения, пользования и распоряжения имуществом, но и членства, выборов, работы органов организаций и т. п.
В советской юридической литературе ставился вопрос и о том, нормы каких отраслей права, помимо гражданского, устанавливают содержание права собственности. В качестве таковых назывались административное, государственное, трудовое, колхозное, земельное, финансовое и даже уголовное право . На настоящий момент комплексный характер общеправового института права собственности сохраняется, однако владение, пользование и распоряжение имуществом, по нашему мнению, определяется исключительно нормами гражданского права. Высказываются также обратные мнения, заключающиеся, главным образом, в выделении корпоративного права, которое, на наш взгляд, входит в предмет гражданского права. Мы согласны с тем, что ранее, например, нормы профсоюзных органов, регулировавшие отношения между субъектами профсоюзной системы по владению, пользованию и распоряжению профсоюзным имуществом, тяготели к административному праву, поскольку рассматривали их в качестве имущественно-организационных, применяя к ним императивный метод регулирования". В настоящее время, когда большая часть организационно-правовых форм некоммерческих организаций являются частноправовыми, владение, пользование и распоряжение осуществляются ими по своему усмотрению в пределах, установленных законом и учредительными документами, что исключает признание норм организаций, определяющих внутрисистемные отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом некоммерческих организаций, административно-правовыми. Последнее, однако, не в полной мере относится публичным (государственным или муниципальным) учреждениям и государственным корпорациям.
Возникновение и прекращение права собственности политических партий
Правовой статус политической партии как некоммерческой организации и ее особая социальная значимость предполагают некоторые особенности правового регулирования вопросов возникновения и прекращения права собственности. Эти особенности проявляются в виде наличия специфических оснований приобретения права собственности, в частности, возникновение права собственности на бюджетные средства, предоставляемые в порядке государственного финансирования партии по итогам участия в выборах. Особенности возникновения права собственности политических партий проявляются таюке в ряде ограничений, связанных с возможностью приобретения имущества в собственность. Сюда можно отнести, например, запрет на принятие пожертвований от иностранных лиц и государств. Кроме того, законодательством предусмотрены характерные только для политических партий основания прекращения права собственности. К ним относится необходимость возврата пожертвований, полученных с нарушением законодательства.
Большая часть норм законодательства о политических партиях, регулирующих имущественную основу деятельности партий, посвящена вопросам формирования имущества. Законодательство определяет виды финансовых источников, устанавливает условия получения партиями средств из конкретных источников, порядок их использования, вводя при этом различного рода ограничения (лимиты пожертвований и дотаций, расходов и т. п.). Несоблюдение партиями этих условий и ограничений рассматривается как правонарушение, влекущее за собой применение различного рода санкций, вплоть до прекращения деятельности.
Все источники формирования имущества политической партии четко определены законодательством, поэтому основания приобретения собственности могут быть сведены к следующим группам:
— приобретение в собственность доходов от использования имущества политической партии. В эту группу входят доходы от занятия предпринимательской деятельностью и доходы, полученные по гражданско правовым сделкам;
— приобретение права собственности на денежные средства и иное имущество, полученное от физических и юридических лиц либо на добровольной основе, например, в виде пожертвований; либо в обязательном порядке (при уплате членских взносов);
— государственное финансирование. Предполагает предоставление политическим партиям средств бюджета в порядке государственной поддержки (ст. 32 - 33 Закона «О политических партиях»);
— приобретение права собственности на доходы, полученные от созданных партией хозяйственных товариществ и обществ. Возможность создания политической партией коммерческих юридических лиц вытекает из ст. 37 Федерального закона «Об общественных объединениях».
Вопрос возникновения права собственности политических партий тесно связан с вопросом финансирования партий, ведь возможности партий завоевать публичную власть, распоряжатьсяг своим имуществом зависят от доступа к финансовым ресурсам. Эта проблема обострилась в современных условиях политической борьбы, ориентированных на использование дорогостоящих методов и средств, в результате чего фактор финансирования чрезвычайно сильно влияет на исходные возможности партий, на результаты выборов и развитие партийной системы в целом. Вместе с тем не представляется излишне категоричным утверждение о том, что финансирование способно самым серьезным образом исказить сущность свободных справедливых выборов и иных демократических институтов. Кроме того, на практике финансирование политических партий и выборов нередко приобретает характер «политических инвестиций» и является одной из причин развития политической коррупции, олигархизации и криминализации власти, опасность которых трудно переоценить. К сожалению, России не удалось избежать этих проблем.
Употребляемое в литературе понятие политического финансирования более широкое по сравнению с финансированием партии. Оно охватывает финансирование действий, связанных с завоеванием, удержанием или сохранением публичной власти всеми участниками политического процесса (партиями, кандидатами, организаторами выборов и др.).
При определении понятия финансирования партии необходимо учитывать, что оно не сводится только к увеличению ее имущества в экономическом смысле. Партийная деятельность представляет собой прежде всего политическую борьбу. Результаты этой деятельности носят нематериальный характер и выражаются в численности членов партии, ее сторонников, полученных на выборах голосах избирателей и т. д. В политической жизни, помимо партий, участвует множество других субъектов (средства массовой информации, граждане и др.), чьи действия так или иначе оказывают влияние на эффективность функционирования партии, способствуют или препятствуют достижению ее целей. Естественно, что такие действия имеют определенную «материальную оболочку» и должны оцениваться как косвенное финансирование партийной деятельности в той мере, насколько они могут получить денежную оценку1. Указанное обстоятельство учитывается, например, в законодательстве ФРГ: «Для целей правового регулирования Закон о партиях ФРГ использует понятие дохода партии, которым согласно 26 закона признаются поступления, получаемые партией извне в деньгах или ценностях, имеющих денежное выражение, выгоды, полученные в результате освобождения партии от возникающих по общему правилу обязательств, а также средства на организацию собраний и мероприятий, которые прямо служат агитационным целям партии. При этом стоимость экономических благ, предоставляемых не в денежной форме, определяется ценами, уплачиваемыми в обычных деловых отношениях за аналогичные или сравнимые приобретения» .
Финансированием является также обеспечение информационной деятельности в интересах партии, в том числе распространение сведений о программе политической партии, проводимых ею мероприятиях и других действиях. Однако на практике довольно сложно отграничить информационную и агитационную деятельность, хотя это имеет принципиальное значение в период избирательной кампании. Достоверный вывод об агитационном характере сообщений средств массовой информации можно сделать на основании их систематического анализа в течение определенного времени.
Таким образом, под финансированием политической партии целесообразно понимать финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение ее деятельности, выгоды, полученные в результате освобождения от возникающих по общему правилу обязательств и другие действия, прямо или косвенно направленные на достижение партийных целей.
Помимо определения указанного понятия, для обоснованного выбора модели правового регулирования не менее важно учесть особенности различных видов финансирования партии, оценить их достоинства и недостатки. В зависимости от различных критериев выделяют внутреннее и внешнее, прямое и косвенное, целевое (специальное) и нецелевое (общее), публичное и частное партийное финансирование .
Принято различать прямое и косвенное финансирование политических партий. Прямое финансирование предполагает непосредственное предоставление имущества его получателю — политической партии. Прямое финансирование является основным источником формирования имущества партии, оно может быть как государственным, так и частным.
Право на получение средств из федерального бюджета имеют партии, отвечающие одному из следующих условий:
— федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;
— зарегистрированный кандидат на должность Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Как представляется, финансирование партий в зависимости от полученных голосов избирателей обоснованно по нескольким причинам. О.В. Романенко называет следующие: во-первых, за пределами избирательной кампании законодатель не связан принципом равного избирательного права; во-вторых, партии неравны между собой по поддержке избирателей, числу членов партии и так далее, что законодатель не может не учитывать, а вклад партий в процесс формирования и выражения воли граждан, осуществления ими своих прав бывает разным - он определяется числом полученных голосов избирателей; в-третьих, дифференцированное государственное финансирование партий получает по итогам голосования, помимо правовых оснований социальную легитимацию1.
