Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федеральная целевая программа как правовая форма государственного программно-целевого планирования предпринимательской деятельности 13
1. Государственное планирование как элемент регулирования предпринимательской деятельности в условиях социально-ориентированной рыночной экономики 13
2. Сущность программно-целевого подхода и его закрепление в законодательстве Российской Федерации 39
3. Правовая природа федеральных целевых программ как элемента системы плановых актов 54
Глава II. Правовое регулирование разработки и утверждения федеральных целевых программ 71
1. Порядок разработки федеральных целевых программ 71
2. Утверждение федеральных целевых программ 92
3. Проблемы правового статуса государственного заказчика федеральных целевых программ
Глава III. Государственный контракт как правовая форма реализации федеральных целевых программ 102
1. Понятие государственного контракта в законодательстве Российской Федерации 102
2. Государственный контракт как разновидность планового договора 119
Заключение 128
Библиографический список использованной литературы 138
- Сущность программно-целевого подхода и его закрепление в законодательстве Российской Федерации
- Правовая природа федеральных целевых программ как элемента системы плановых актов
- Утверждение федеральных целевых программ
- Государственный контракт как разновидность планового договора
Введение к работе
Наметившиеся тенденции отказа от использования концепции экономического либерализма в экономической политике Российского государства1 ставят перед правовой наукой задачу разработать и обосновать, а перед государством - законодательно воплотить эффективный механизм государственного регулирования предпринимательской деятельности.
Одним из функциональных элементов государственного воздействия на экономику является государственное планирование хозяйственной деятельности. К сожалению, либеральной «волной» реформ был «смыт» бесценный опыт планирования, наработанный в СССР; теоретические разработки в этой сфере как юристов, так и экономистов оказались невостребованными и постепенно «заглохли». Даже в учебной литературе по предмету «Предпринимательское право», изданной в последние годы, отсутствуют разделы, специально посвященные вопросам правового регулирования планирования предпринимательской деятельности.
Наиболее перспективной формой государственного планирования предпринимательской деятельности являются целевые программы, представляющие собой правовую форму реализации программно-целевого подхода в планировании, который позволяет обществу в приоритетном порядке решать долгосрочные и среднесрочные задачи социально-экономического развития. Исследование правовых проблем реализации программно-целевого планирования приобретает особую актуальность в свете осознания государством порочности практики управления экономикой «по отклонению», политики «латания дыр» и необходимости перехода к стратегическому планированию. Об этом очевидно свидетельствует ряд мер, предпринятых Правительством Российской Федерации3.
Однако отсутствие единой концептуальной основы правового механизма планирования предпринимательской деятельности в законодательстве Российской Федерации, недостаточная теоретическая разработка вопросов планирования как юридической, так и экономической наукой в условиях перехода России на рыночные принципы хозяйствования, предопределили в известной мере неэффективность государственного регулирования народного хозяйства.
В настоящее время в России уже накоплен некоторый опыт разработки и реализации целевых программ; дальнейшее совершенствование правового механизма реализации программно-целевого подхода требует его теоретического осмысления с целью создания научно обоснованной системы государственного регулирования экономики в России как одного из факторов, способствующих ее возрождению и дальнейшему развитию. При этом для того, чтобы не оказаться в очередной раз в роли «изобретателей велосипеда», необходимо помнить, что пионером внедрения в плановую деятельность программно-целевого подхода был СССР: целевые комплексные научно-технические, экономические и социальные программы, программы развития отдельных регионов и территориально-производственных комплексов были важнейшей составной частью государственных перспективных планов экономического и социального развития. Творческое осмысление и развитие научного наследия применительно к новым социально-экономической ситуации в совокупности с анализом опыта экономического программирования развитых стран позволит в кратчайшие сроки создать эффективный механизм планирования, максимально адаптированный к российским условиям.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является обоснование теоретико-правовых основ и анализ отдельных практических аспектов государственного планирования предпринимательской деятельности в разрезе программно-целевого подхода, реализуемого в федеральных целевых программах, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации о программировании хозяйственной деятельности.
Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:
- выявление системной взаимосвязи государственного планирования предпринимательской деятельности и государственного регулирования хозяйственного механизма в условиях социально-ориентированной рыночной экономики;
выявление сущности программно-целевого подхода как методологической основы плановой деятельности и адекватности его отражения в законодательстве Российской Федерации;
- анализ правовой природы федеральных целевых программ в системной взаимосвязи с понятием планового акта как элемента правового механизма государственного планирования;
- анализ законодательства, регулирующего порядок разработки федеральных целевых программ как функционального элемента правового
механизма государственного планирования предпринимательской деятельности и выработка предложений по его совершенствованию;
анализ отдельных проблем правового обеспечения институциональных элементов правового механизма государственного планирования предпринимательской деятельности (в аспекте правового статуса государственного заказчика федеральных целевых программ);
выработка принципиальных основ правового механизма государственного планирования предпринимательской деятельности в институциональном (система плановых органов, система плановых актов) и функциональном (процедура планирования) разрезах;
- анализ правовой природы государственного контракта как правовой формы реализации федеральных целевых программ, обоснование и выявление основных особенностей правового режима государственного контракта как разновидности планового договора.
Степень разработанности темы исследования. В юридической науке советского периода правовые вопросы народнохозяйственного планирования были весьма глубоко разработаны применительно к административно-командной системе экономики, в частности, такими видными учеными как З.М. Заменгоф, А.К. Кравцов, В.В. Лаптев, B.C. Мартемьянов, P.O. Халфина и др. В настоящее время идет активное осмысление правовой природы понятий управления, государственного регулирования, планирования, разработка правовых механизмов их реализации в условиях социально-ориентированной рыночной экономики; значительный вклад в исследование проблем правового регулирования отношений по поставкам товаров для государственных нужд внесен Л.В. Андреевой, Н.И. Клейн, А.Ф. Ноздрачевым. Однако комплексные исследования данной проблемы в настоящее время практически отсутствуют. При этом, нужно отметить, что представители экономической науки проявляют гораздо большую активность в исследовании проблем планирования экономики, нежели ученые-правоведы. Разрабатываются экономические модели прогнозирования и программирования, исследуется опыт зарубежных стран в аспекте его творческого осмысления и адаптации к российским условиям, предлагаются экономические механизмы реализации плановых актов. Однако без должного правового обеспечения все это останется на уровне научных дискуссий. В этом аспекте неотложность задачи решения правовых проблем планирования очевидна.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в процессе государственного программно-целевого планирования предпринимательской деятельности и реализации плановых актов.
Методологическую основу исследования образуют диалектический и логический методы познания, методы системного анализа, формальнологический, сравнительно-правовой и другие. Указанные методы применяются в сочетании с логическим приемами анализа, синтеза, дедукции, индукции и гипотезы.
Эмпирическую базу составили опубликованные статистические данные о реализации федеральных целевых программ, материалы Ростовского Регионального государственного фонда поддержки малого предпринимательства о реализации Ростовской региональной программы поддержки малого предпринимательства, являющегося государственным заказчиком указанной программы. Кроме того, при написании работы использовались материалы арбитражной практики.
В качестве информационной базы исследования были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.
Теоретическую основу исследования составили научные труды правоведов и экономистов СССР и России, таких как Л. Абалкин, С.С. Алексеев, B.C. Анохин, М.З. Бор, В.Е. Дудкин, Л.И. Загайнов, З.М. Заменгоф, С.А. Зинченко, Н.И. Клейн, А.К. Кравцов, Б.П. Курашвили, В.В. Лаптев, B.C. Мартемьянов, А.В. Мицкевич, А.Ф. Ноздрачев, B.C. Рыжов, Ю.А. Тихомиров и других.
Воздействие на исследование оказали теоретические работы таких зарубежных ученых как Г. Гине, Дж. Гэлбрейт, Л. Эрхард и других.
Научная новизна результатов исследования состоит в следующих новых или содержащих элементы новизны положениях, выносимых на защиту:
1. Концептуальный подход к пониманию государственного планирования предпринимательской деятельности в условиях социально-ориентированной рыночной экономики как функционального элемента государственного регулирования экономики, посредством которого осуществляется выявление общественных экономических интересов, их нормативная формализация и поэтапная конкретизация в направлении реализации.
2. В рамках предложенного концептуального подхода обосновывается правовая природа государственных плановых актов как нормативных (концепции и программы социально-экономического развития) или индивидуальных правовых актов (целевые программы), объединяемых жесткой иерархической взаимосвязью в единую систему как элемент правового механизма государственного планирования.
3. Предложенный концептуальный подход к пониманию государственного планирования позволил разработать и обосновать следующую систему федеральных плановых актов: имеющая высшую юридическую силу Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, нормативно формализующая общественные экономические интересы посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально- экономического развития страны; принимаемая в соответствии с ней Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, конкретизирующая указанные интересы применительно к соответствующему плановому периоду посредством правовой категории целевых ориентиров социально- экономического развития и определяющая основные направления их реализации; федеральные целевые программы, конкретизирующие указанные ориентиры посредством правовой категории государственных нужд в индивидуальные предписания, адресуемые государственным заказчикам для их практической реализации через систему взаимосвязанных по срокам, исполнителям и ресурсам мероприятий.
4. В рамках предложенного подхода с учетом сложившейся в России системы разделения властей сформулированы принципиальные основы формирования системы федеральных плановых органов с обоснованием разграничения компетенции между ними, а именно: Федеральное Собрание Российской Федерации, принимающее Концепцию социально-экономического развития Российской
Федерации на долгосрочную перспективу в форме федерального закона; Правительство Российской Федерации, утверждающее в форме постановления Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также федеральные целевые программы; иные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие в соответствии со своей компетенцией разработку проектов и реализацию утвержденных Правительством федеральных целевых программ в качестве государственных заказчиков.
5. Выдвинуты и обоснованы предложения по совершенствованию существующей в действующем законодательстве процедуры государственного планирования в целом и, порядка разработки федеральных целевых программ в частности, по следующим принципиальным направлениям: усиление централизованных начал на стадиях выявления и формализации общественного интереса, усиления демократических начал на стадии его реализации.
6. В свете понимания федеральных целевых программ как правовой формы выражения публичного интереса обоснована необходимость ограничения круга государственных заказчиков федеральными органами исполнительной власти.
7. Подход к пониманию государственного контракта как правовой формы реализации конкретизированного и персонифицированного публичного интереса, выраженного посредством правовой категории «государственные нужды» позволил выявить его конститутивные признаки, которые легли в основу предложенной дефиниции, основанной на признании стороной публичного образования в целом
(Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).
8. Обосновано существование в действующем законодательстве категории «плановый договор». Вносится предложение о легальном признании этого института как самостоятельного типа хозяйственного договора
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая значимость работы состоит в том, что на данный момент она представляет собой первую теоретическую работу, в которой делается попытка анализа на концептуальном уровне правовой природы государственного планирования предпринимательской деятельности в условиях социально-ориентированной рыночной экономики, и, в частности программно-целевого подхода, с обоснованием правового механизма его реализации.
Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию действующего федерального законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры гражданского и предпринимательского права Ростовского юридического института СКАГС, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических учебных пособий по курсу «Предпринимательское право». Отдельные выводы были реализованы в процессе разработки и исполнения Ростовской региональной программы поддержки малого предпринимательства Ростовской области.
Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Сущность программно-целевого подхода и его закрепление в законодательстве Российской Федерации
Абстрагируясь от правовой природы планирования, с функциональной точки зрения его можно представить как единство двух элементов: прогнозирование и программирование.
Прогнозирование есть основанное на познании законов развития экономической системы вероятностное определение ее количественного и качественного состояния в планируемый период. Прогнозирование включает в себя: сбор информации о состоянии прогнозируемой системы и основных тенденциях ее движения; моделирование, т. е. создание идеальной модели, максимально, с учетом научно-технических возможностей, соответствующей реальному прототипу; определение и анализ состояния и поведения модели в определенном будущем в зависимости от воздействия известных факторов. При этом в зависимости от используемого способа различают два вида прогнозирования: поисковое (генетическое) и телеологическое. Поисковое прогнозирование основано на условном продолжении в будущее тенденций развития исследуемого объекта в прошлом и настоящем и абстрагировании от факторов, способных изменить эти тенденции. Телеологическое прогнозирование разрабатывается на базе заранее определенных целей; его задача в том, чтобы определить пути и сроки достижения возможных состояний прогнозируемого объекта в будущем. Модель подвергается целенаправленному воздействию тех или иных средств регулирования в различных вариантах развития моделируемой системы. Анализ отклонения прогнозных показателей в результате такого воздействия позволяет определить оптимальный набор (оптимальные наборы) способов достижения требуемых показателей. Таким образом, концептуализация развития экономической системы, т.е. установление в самом общем виде ее желаемого состояния через определение основных направлений, стратегических целей и приоритетов развития, происходит уже на стадии прогнозирования.
Программирование предполагает конкретизацию заданного состояния планируемой системы через выражение его в определенных показателях (плановых показателях), выбор способов достижения указанных показателей, установление сроков и финансовых ресурсов, требуемых для реализации поставленных целей. В процессе программирования происходит конкретизация результатов телеологического прогнозирования по мероприятиям, исполнителям, материальным ресурсам и их источникам.
Сущность программно-целевого подхода заключается в определении единой цели, которая развертывается в совокупность задач, реализуемых через осуществление конкретными исполнителями комплекса мероприятий при определенном ресурсном обеспечении. Соответственно, программно-целевой подход позволяет субъекту управления формировать стратегию для комплексного решения определенной проблемы и обеспечения возможности формирования комплекса мероприятий не по отдельным признакам (отраслевым, региональным), а по признаку решаемой проблемы. Это дает возможность обеспечения планомерной концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижения планируемых результатов в заданные сроки. Таким образом, использование программно-целевого подхода позволяет трансформировать систему государственного планирования экономики из его простейшей, конъюнктурной формы в более совершенную форму стратегического планирования, суть которой заключается в выборе главных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль в реализации которых призвано брать на себя государство.
Объективной предпосылкой возникновения программно-целевого подхода планирования хозяйственной деятельности является усложнение производственных и экономических связей и возрастание роли инновационно-инвестиционной деятельности в социально-экономическом развитии страны. Достижение конечной цели в сфере инвестиций, научных исследований, модернизации производства требуют, во-первых, долгосрочного, а, во-вторых, комплексного подхода к решению соответствующей проблемы, чего нельзя решить в рамках конъюнктурного или текущего планирования. В этих условиях коренным образом трансформируется характер саморегуляции экономической системы. Координация действий хозяйствующих субъектов, сопряжение спроса и предложения осуществляется не столько посредством рыночных механизмов, сколько посредством долгосрочных контрактов. «Контракт, предопределяя потребности покупателей на месяцы и годы, а также устанавливая цены и условия, фактически обеспечивает такое приспособление» . Как верно отмечают Л. Шевченко, Г. Гредин, «долгосрочные контракты упорядочивают хозяйственные связи на длительную перспективу и представляют собой своеобразную форму планирования...»59. Комплексно воздействуя на формирование частных интересов в процессе заключения хозяйственных договоров посредством различных мер (экономического стимулирования, государственных контрактов и т.д.) государство приобретает возможность «мягко» корректировать планы предпринимателей в направлении реализации долгосрочных общественных экономических интересов.
С другой стороны, применение программно-целевого подхода для решения приоритетных долгосрочных и среднесрочных задач социально-экономического развития обусловлено небывалым прогрессом науки и техники, современный уровень развития которых позволяет с высокой степенью достоверности прогнозировать экономику на долгосрочный период, причем возможности создаваемых учеными макроэкономических моделей не ограничиваются одной страной: с их помощью может прогнозироваться развитие экономики любого количества стран, отдельных регионов и всего мира. Так, разработанная в США макроэкономическая модель ЛИНК включает десять национальных моделей. При разработке будущего мировой экономики ООН использовала макроэкономическую модель В. Леонтьева, состоящую из пятнадцати взаимосвязанных региональных моделей; модель содержит восемь сценариев, основанных на расчетах роста народонаселения и душевого дохода.60
Правовая природа федеральных целевых программ как элемента системы плановых актов
Государственное планирование в Российской Федерации опосредуется совокупностью разрозненных и слабо увязанных между собой плановых актов, что во многом обуславливает нескоординированность, несогласованность, а как следствие, неэффективность системы государственного регулирования экономикой в целом.
Одно из основных направлений решения задачи создания действенного механизма государственного планирования состоит в создании четкой системы плановых актов, характеризующейся жесткой иерархической субординацией ее элементов. Построение этой системы предполагает ясное представление о функциональном назначении и правовой природе каждого ее элемента. С этой точки зрения очевидно, что оценивать правовую природу федеральных целевых программ необходимо в совокупности, системной взаимосвязи с понятием планового акта.
Вопрос о правовой природе плановых актов был и остается дискуссионным; при этом если в советской юридической науке этот вопрос широко обсуждался учеными, то в настоящее время он фактически предан забвению.
Анализ действующего российского законодательства позволяет выявить следующие правовые формы актов, опосредуемых государственное планирование развития экономики (плановые акты): прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы (разрабатываются в целом по Российской Федерации, народнохозяйственным комплексам, отраслям экономики, регионам); концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу; программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу,; целевые программы (федеральные, межгосударственные, региональные)89; планы-заказы и планы развития, используемые при планировании хозяйственной деятельности казенных предприятий .
В соответствии сп. 1 ст. 1. Федерального закона Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» государственный прогноз представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты прогнозирования социально-экономического развития обязательны для органов законодательной и исполнительной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики, в том числе иных плановых актов . Прогнозы социально-экономического развития обязательны для бюджетных органов при разработке проектов бюджетов; изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета92.
Концепция социально-экономического развития Российской Федерации - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей, которая используется при разработке программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу93.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров94.
В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 19 июня 1995 г. № 89-ФЗ, от 17 марта 1997 г. № 58-ФЗ, 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ) утверждение федеральной целевой программы влечет вполне определенные правовые последствия, выражающиеся в возникновении у государственного заказчика обязанности по реализации программных мероприятий и права требования финансового обеспечения программы в объеме, установленном федеральным бюджетом.
Утверждение федеральных целевых программ
Механизм утверждения федеральных целевых программ, установленный Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ, в настоящее время подвергнут определенной корректировке с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Это привело к тому, что начиная с 1 января 2000 г.123 отсутствует единый порядок утверждения целевых программ; он дифференцирован в зависимости от срока соответствующей программы.
В соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы утверждаются соответствующим законодательным (представительным) органом власти. В отношении иных программ продолжает действовать Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, предусматривающий утверждение их Правительством Российской Федерации. В литературе предложения о целесообразности утверждения федеральных целевых программ Федеральным собранием высказывались достаточно давно. Так, в еще в 1994 г. Ноздрачев А.Ф. обосновывал эту точку зрения ссылкой на источник финансирования программ: средства госбюджета Российской Федерации и внебюджетные источники, привлекаемые для выполнения этих программ и реализации государственных нужд под государственные гарантии124. Такой подход, по мнению автора, позволит обеспечить более эффективный механизм финансирования целевых программ. Частично этот подход реализован в действующем законодательстве.
Полностью разделяя желание Ноздрачева А.Ф. помочь становлению действенного механизма финансирования федеральных целевых программ, все же хотелось бы высказать определенные сомнения как в обоснованности утверждения целевых программ законодательным органом власти, так и в целесообразности дифференцированного подхода к механизму этого утверждения.
Представляется, что утверждение целевых программ разными органами может привести к тому, что программы, утвержденные представительными органами власти будут преимущественно в силу этого фактора пользоваться приоритетом при решении вопроса о предоставлении финансирования за счет средств федерального бюджета, тогда как критерии решения этого вопроса лежат в иной сфере: важности и значимости достижения соответствующих целей для обеспечения социально-экономического развития Российской Федерации.
Кроме того, заслуживает внимания еще одно обстоятельство. Перечень федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, определяется и вносится в Государственную Думу Правительством Российской Федерации . Редакция ст. 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что эта норма распространяется на все целевые программы, в том числе долгосрочные. Фактически же в отношении долгосрочных целевых программ, утвержденных Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительство лишено возможности выбора, поскольку связано в своей деятельности федеральными законами (утверждение федеральных целевых программ, рассматриваемых самим Бюджетным кодексом как нормативные акты, должно осуществляться на основе федеральных законов).
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, посредством которых организуется реализация государственной политики в социально-экономической и прочих сферах общественной жизни, что отнесено действующим законодательством к компетенции Правительства Российской Федерации (ст. ст. 12-20 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации»).
Отнесение утверждения федеральных целевых программ к компетенции Федерального Собрания означает наделение законодательного органа государственной власти полномочиями исполнительного характера, что чревато определенной деформацией сложившейся системы разделения властей со всеми вытекающими последствиями.
Представляется, что ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части утверждения долгосрочных целевых программ органами представительной власти противоречит ст. ст. 13, 14 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которыми формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации, разработка и осуществление программ развития приоритетных отраслей экономики, выработка и принятие мер по реализации государственной структурной и инвестиционной политики входят в компетенцию Правительства Российской Федерации.
Высший представительный орган власти должен определять основные приоритеты социально-экономического развития; в соответствии с существующей в настоящее время в России системой плановых актов приоритеты определяются в Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Придавая этому документу силу закона, Федеральное собрание будет подчинять деятельность всех государственных органов, в первую очередь, Правительства Российской Федерации, достижению указанных приоритетов посредством разработки и реализации государственной экономической политики. Соответственно, реализация установленных приоритетов должна организовываться системой органов исполнительной власти под руководством Правительства Российской Федерации.
Насколько разработанные Правительством меры способствуют достижению установленных приоритетов и соответствуют концепции социально-экономического развития Федеральное собрание Российской Федерации будет контролировать при утверждении перечня целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, при принятии федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. В соответствии со п. 1 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» перечень федеральных целевых программ и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период. Аналогичная норма содержится в ст. ст. 197, 206 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Причем анализ механизма финансирования целевых программ, определенного действующим Бюджетным кодексом, позволяет сделать вывод, что не утверждение федеральной целевой программы Правительством, а утверждение именно Федеральным собранием перечня программ для их финансирования из федерального бюджета является решающей предпосылкой для их реального осуществления126.
Государственный контракт как разновидность планового договора
Институт плановых договоров в настоящее время принято оценивать как системный элемент правового механизма функционирования административно-командной экономики, «загнанной» государством в рамки директивных планов. Однако, как показывает анализ действующего законодательства Российской Федерации, плановый договор - явление правовой действительности; оно существует и существование его обусловлено объективными предпосылками определенного вида хозяйственно-правовых отношений. Наметившаяся тенденция усиления государственного регулирования экономики в связи с отказом от использования концепции экономического либерализма в экономической политике Российского государства ставит перед юридической наукой задачу выявления сущностных признаков планового договора в условиях социально-ориентированной экономики с целью создания правовой конструкции, адекватной опосредуемым им отношениям.
Организуя деятельность по удовлетворению государственных нужд посредством государственных закупок, государство в условиях рыночной экономики лишено в большинстве случаев возможности определять поведение хозяйствующих субъектов посредством прямого управляющего воздействия, принуждая их к заключению государственных контрактов. Будучи в большинстве своем собственниками, они вольны осуществлять владение, пользование и распоряжение своим имуществом в пределах, устанавливаемых законом. Это очевидным образом предопределяет общий гражданско-правовой принцип свободы договора, который в сфере государственных закупок не исчезает совсем, но лишь некоторым образом ограничивается. Правомерность такого утверждения подтверждается позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который указывает, со ссылкой на пункт 1 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, что «... понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, законом или добровольно принятым обязательством. ... в соответствии с пунктом 2 статьи 527 Гражданского кодекса Российской Федерации заключение государственного контракта является обязательным для поставщика лишь в случаях, установленных законом» . На это указывается также в письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 января 1995 г. № С1-7/03-21 . В связи с этим нельзя согласиться с выводом Н.И. Клейн о декларативности принципа свободы договора при заключении государственных контрактов158.
Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г., а затем пришедшие ему на смену Федеральный закон Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г.159, Федеральный закон Российской Федерации «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г.160, Федеральный закон Российской Федерации «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г.161, а также Гражданский кодекс Российской Федерации, не могли не содержать некоторых ограничений свободы договора в отношении государственных контрактов (очевидным образом законодателем было учтено наличие публичного элемента в отношениях по удовлетворению государственных нужд), однако они, вне всякого сомнения, воплотили реальную договорную основу отношений государства с хозяйствующими субъектами - поставщиками, подрядчиками и пр.
В связи с этим возникает вопрос: позволяет ли это вслед за А. Деминым утверждать, что основанием возникновения взаимоотношений государства и хозяйствующего субъекта является исключительно государственный контракт: «Главное замена юридической основы взаимоотношений государства с хозяйствующими субъектами: ранее они возникали из административных и плановых актов, теперь - на контрактной основе» . Анализ действующего законодательства убеждает в обратном.
Действительно, в большинстве своем плановые акты, в частности целевые программы, не носят теперь характера адресной директивы для хозяйствующих субъектов; однако государственные контракты заключаются во исполнение планового акта и только в своей комплексной взаимосвязи, как отдельные элементы системы мер, направленных на достижение единой программной цели, имеют значение. Демин А. же, следуя избранной им концепции раздельного регулирования хозяйственных отношении гражданским и административным правом , вынужден ограничивать себя раздельным анализом гражданско-правовых и административно-правовых элементов единого института государственного контракта, хотя при этом постоянно твердит о его комплексном содержании. В силу этого он не видит очевидной связи плана и государственного контракта: последний заключается на основе и во исполнение первого.
Представляется, что изложенная точка зрения является следствием признания комплексного публично-частного характера государственного контракта на словах, но игнорирование его на деле. Это порождает опасность возникновения обязательств Российской Федерации по финансированию продукции, поставка которой не отвечает публичным интересам, ибо, с точки зрения частного права, отсутствие планового акта не порочит действительности договора. Вероятность же того, что государственный заказчик, заключая государственные контракты, будет преследовать не общественные, а свои собственные интересы (либо интересы должностных лиц), существует.
Представляется, что особенности отношений, возникающих в ходе реализации государственного заказа (а именно, наличие в них публичного элемента) обуславливают сложный юридико-фактический состав, их порождающий; ограничивать основание возникновения данных правоотношений только государственным контрактом нельзя. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях реализации федеральных целевых программ; эта норма подчеркивает целевой характер данного договора. Отсутствие надлежащим образом утвержденной целевой программы очевидно означает невозможность достижения цели государственного контракта, что в силу каузального характера данной сделки влечет ее недействительность. Такие же последствия повлечет заключение государственного контракта в противоречии с целями федеральной целевой программы. Из этого можно сделать вывод, что основание возникновения обязательств по поставкам товаров, выполнению работ для государственных нужд образуется двумя элементами: утверждением федеральной целевой программы как предпосылка заключения государственного контракта и самим государственным контрактом. По сути, здесь мы имеем дело с проявлением комплексного характера института поставок для государственных нужд: один элемент лежит в сфере публично-правовой, второй - частной.
