Введение к работе
Актуальность темы исследования
Актуальность выбранной темы диссертационного исследования обусловлена возрастающими в современных условиях требованиями к эффективности механизма правового регулирования в сфере бюджетных отношений. Данная проблема приобретает особое практическое значение в свете современной экономической ситуации в мире, когда быстрое реагирование на вызовы времени становится необходимым условием выполнения государством своих функций, что обусловило выбор хронологических рамок проведенного исследования. Важность финансово-правового регулирования в целом, и бюджетно-правового регулирования в частности, обусловлена тем, что именно в сфере финансового права и, соответственно, его подотрасли бюджетного права, решается большинство задач, которые ставит для себя государство. Это обусловлено необходимостью финансирования социальных программ, поддержкой реального сектора экономики, стабилизации ситуации в регионах и другими проблемами, выполнение которых является важным условием стабильного развития нашего общества.
Представляется, что решение проблемы эффективности финансово-правового регулирования, в том числе бюджетно-правового регулирования, возможно только при условии исследования его природы как общеправовой категории, а также его отдельных элементов и их взаимодействия между собой. Полученные знания позволят выявить особенности правового регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Изучение механизма финансово-правового регулирования позволяет выяснить, насколько эффективно финансовое законодательство в современных условиях, обеспечивает ли оно достижение целей, которые ставит перед собой государство, достаточно ли полно реализуются права граждан в финансовой сфере. Более того, причины неэффективности правового воздействия на те или иные финансовые отношения также могут быть раскрыты лишь при комплексном рассмотрении данных вопросов.
Бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств, в котором аккумулируются ресурсы, необходимые для реализации стоящих перед публичной властью задач. Это обуславливает место бюджетного права как одной из ключевых подотраслей финансового права. Таким образом, эффективность бюджетно-правового регулирования во многом является предпосылкой выполнения государством и муниципальными образованиями своих задач. В федеративном государстве вопрос распределения финансовых ресурсов осложняется тем, что бюджетная система имеет несколько уровней: федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Необходимость наделения финансовыми средствами всех уровней власти в федеративном государстве обуславливает место бюджетного регулирования в системе финансово - правового воздействия на общественные отношения.
Среди бюджетных отношений в федеративном государстве первостепенное значение приобретают межбюджетные отношения. В Российской Федерации они постоянно находятся в центре внимания органов власти, научного сообщества. Совершенствование названных отношений является важнейшей задачей, решаемой в ходе проводимой бюджетной реформы. В современных экономических условиях субъекты Российской Федерации, муниципальные образования сталкиваются с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений и другими проблемами. В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В связи со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений представляется одной из первоочередных задач для государства. В частности, в Концепции развития межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года в качестве основных направлений названы корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления. Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.
В свете названных задач необходимым представляется изучить соответствующий зарубежный опыт. Наиболее интересным для дальнейшего развития и реформирования межбюджетных отношений в России можно считать опыт ФРГ. Исторически именно германская финансово-правовая наука оказывала на протяжении всего XIX в. определяющее влияние на становление российского финансового законодательства (в том числе бюджетного) и отечественной науки финансового права.
Кроме того, Россию и ФРГ объединяет, прежде всего, общность модели бюджетного «кооперативного» федерализма как таковой. Одной из первоочередных задач межбюджетного регулирования в ФРГ является устранение экономического отставания регионов Восточной Германии. Таким образом, именно опыт Германии может быть наиболее полезным в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений в РФ, в том числе, в части реформирования бюджетных отношений между субъектами Федерации – донорами и финансово ослабленными субъектами Федерации. Опыт ФРГ в регулировании межбюджетных отношений может быть использован в РФ в части законодательного закрепления многоэтапного процесса финансового выравнивания как одного из принципов регулирования межбюджетных отношений.
Степень научной разработанности темы
Проблемы межбюджетного регулирования получили достаточное освещение в отечественной науке. В том числе существенное внимание исследованию названной проблематики было уделено в работах О. В. Болтиновой, М. В. Карасевой, Д. Л. Комягина, Ю. А. Крохиной, Д. Е. Фадеева, Н. И. Химичевой, Н. А. Шевелевой. Вместе с тем, на настоящий момент в отечественном финансовом праве отсутствует комплексное исследование проблем межбюджетных отношений в ФРГ и их правового регулирования, в том числе подробно не рассматривались принципы и тенденции развития института межбюджетных отношений в ФРГ, не проводился сравнительно-правовой анализ общего и особенного в их регулировании в России и ФРГ.
Объект исследования
Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения доходов и расходов между различными уровнями бюджетов в федеративном государстве на примере ФРГ, а также вопросы правового регулирования указанных отношений.
Предмет исследования
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих межбюджетные отношения в Германии, комплекс теоретических положений по теме исследования, а также материалы правоприменительной практики, статистические и фактические данные, иллюстрирующие перспективы развития межбюджетных отношений в контексте немецкого опыта.
Цели и задачи исследования
Цели настоящего диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе финансового и бюджетного законодательства Германии, соответствующей правоприменительной практики, а также теоретических положений выявить особенности механизма финансово-правового регулирования в целом и его реализации в бюджетной сфере в частности, а также определить тенденции правового воздействия в сфере межбюджетных отношений в рыночной экономике.
Для реализации вышеназванных целей были поставлены следующие задачи:
рассмотреть механизм правового регулирования как общеправовую категорию;
исследовать особенности механизма финансово-правового регулирования, его структуру и элементы;
изучить особенности межбюджетных отношений в федеративном государстве;
проанализировать бюджетное законодательство Германии в части регулирования межбюджетных отношений;
охарактеризовать систему финансового выравнивания как сложный многоэтапный процесс распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между различными уровнями бюджетной системы ФРГ;
исследовать отдельные стадии финансового выравнивания в ФРГ в их взаимодействии;
выявить перспективы развития механизма финансового выравнивания в ФРГ.
Методологическая основа диссертационного исследования
Диссертационное исследование осуществлялось с использованием общенаучных и частнонаучных методов, а именно: диалектического, формально-логического, системного, структурно-функционального и сравнительно-правового методов.
Теоретическая и эмпирическая база диссертационного исследования
Теоретическую базу данного диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных юристов, как в области финансового права, так и в сфере общей теории государства и права, конституционного и административного права. При исследовании функционирования механизма финансово-правового регулирования, а также особенностей межбюджетных отношений в РФ были использованы работы российских специалистов в области теории государства и права, в том числе, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, А. М. Васильева, А. Б. Венгерова, С. Ф. Кечекьяна, Р. О. Халфиной, Л. С. Явича и др.
При написании данного диссертационного исследования были также изучены работы отечественных специалистов по финансовому праву, в частности: О. В. Болтиновой, В. В. Бесчеревных, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. Ф. Ивлиевой, М. В. Карасевой, Д. Л. Комягина, Ю. А. Крохиной, М. И. Пискотина, Е. В. Покачаловой, Е. А. Ровинского, И. В. Рукавишниковой, Ю. Л. Смирниковой, Э. Д. Соколовой, Г. П. Толстопятенко, Д. Е. Фадеева, Н. И. Химичевой, Н. А. Шевелевой, С. Д. Цыпкина и др.
В процессе исследования системы финансового выравнивания в ФРГ как процесса распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между различными уровнями бюджетов бюджетной системы ФРГ использовались работы таких немецких правоведов, как: J. Brueckner, W. Foettinger, C. Groepl, U. Haede, R. F. Heller, H.-G. Henneke, M. Insbester, A. Matzner, J. Popitz, M. Sachs, W. Scherf, P. B. Spahn.
Нормативная база диссертационного исследования
Нормативной базой данного диссертационного исследования послужили нормативные правовые акты в области финансового, конституционного права РФ и ФРГ, в том числе Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и иные федеральные законы и подзаконные акты, Основной Закон ФРГ, в частности, Раздел Х, называемый Финансовой Конституцией ФРГ, Конституции земель ФРГ, Закон ФРГ «О финансовом выравнивании», Закон ФРГ «О стандартах», Закон ФРГ «О распределении налоговых доходов». Особое внимание уделяется анализу судебной практики Конституционного Суда ФРГ.
Научная новизна
Научная новизна данной работы заключается в том, что она является первым комплексным исследованием финансово-правового регулирования межбюджетных отношений в ФРГ, в которой выявляются принципы функционирования и тенденции развития института финансового выравнивания в ФРГ, а также анализируются особенности механизма финансово-правового регулирования в целом и его реализации в бюджетной сфере в частности.
В научный оборот вводятся новые монографические исследования зарубежных авторов, ряд законодательных и судебных актов Германии в бюджетной сфере, что позволило расширить источниковедческую базу отечественной науки финансового права.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, отражающие новизну диссертационного исследования.
1. Механизм финансово-правового регулирования - это совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых для реализации целей финансовой политики государства.
Механизм финансово-правового регулирования неразрывно связан с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований как совокупности определенных стадий, на которых осуществляется правовое регулирование 1) формирования, 2) распределения и перераспределения и 3) использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества. При этом на каждой из стадий финансовой деятельности механизм финансово-правового регулирования в целом и его отдельные элементы в частности обладают спецификой. Подобная структурная и содержательная взаимосвязь финансовой деятельности государства и муниципальных образований и механизма финансово-правового регулирования предопределяет особое значение принципа системности в рассматриваемой сфере. [Стр. 33-35]
2. Механизм финансово-правового регулирования – это родовое понятие, охватывающее весь обширный массив финансово-правовых норм, правоотношений и их последующей реализации. По сути, механизм финансово-правового регулирования - это юридическая категория, позволяющая выявить общее и особенное в правовом воздействии в различных сферах финансовой деятельности - бюджетной, налоговой и т.д. Таким образом, представляется необходимым выделить механизм финансово-правового регулирования в бюджетной, налоговой и иных финансовых сферах. Данная классификация призвана отразить специфику правового воздействия на общественные отношения в различных сферах финансовой деятельности. В частности, подобный подход при изучении категории финансового выравнивания в ФРГ с позиций механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере дает возможность сформулировать задачи и методы правового воздействия в контексте бюджетной политики Федерации. [Стр. 35-36]
3. Финансовое выравнивание в ФРГ представляет собой, c одной стороны, систему норм, регулирующих отношения по распределению полномочий, доходов и расходов между различными уровнями власти в федеративном государстве, с другой стороны, систему правоотношений, складывающихся между различными уровнями власти в федеративном государстве в процессе данного распределения.
Финансовое выравнивание является сложной многостадийной системой распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между отдельными уровнями власти в Федерации, что закреплено в соответствующих положениях бюджетного законодательства ФРГ.
Многоэтапность является основной отличительной чертой процесса распределения доходов в ФРГ, позволяющей достичь максимального выравнивающего эффекта, так как каждая последующая стадия дополняет предыдущую. Подобная тесная взаимосвязь и взаимообусловленность является необходимым условием реализации соответствующих норм права и достижения целей правового регулирования. [Стр. 87-88; 114-116]
4. Сочетание вертикальных и горизонтальных механизмов в рамках отдельных взаимосвязанных этапов финансового выравнивания позволяет достичь максимально эффективного регулирования межбюджетных отношений в ФРГ.
В рамках вертикального финансового выравнивания определяется, какие доходы подлежат поступлению в бюджет Федерации, а какие - в бюджеты земель. Субъектами правоотношений по вертикальному финансовому выравниванию являются Федерация, с одной стороны, и земли- с другой стороны, а также земли - с одной стороны, и входящие в их состав коммуны - с другой стороны. Таким образом, вертикальное финансовое выравнивание представляет собой отношения по распределению финансовых средств между различными уровнями власти в федеративном государстве, урегулированные нормами бюджетного законодательства ФРГ.
При горизонтальном финансовом выравнивании сглаживаются остающиеся после вертикального выравнивания различия в финансовых потенциалах между бюджетами земель. К горизонтальному выравниванию можно, в свою очередь, отнести отношения, связанные с распределением и перераспределением финансовых средств между субъектами одного уровня бюджетной системы.
В правовой доктрине ФРГ роль вертикального выравнивания в сближении финансовых потенциалов федеральных земель нередко преуменьшается по сравнению с горизонтальным финансовым выравниванием. Думается, что горизонтальное финансовое выравнивание между землями призвано лишь корректировать финансовые результаты, полученные в рамках вертикального выравнивания. Следовательно, именно эффективное вертикальное финансовое выравнивание является залогом должного функционирования системы финансового выравнивания в целом. Таким образом, сочетание вертикальных и горизонтальных механизмов является необходимой предпосылкой достижения цели финансового выравнивания, заключающейся в наделении органов власти всех уровней Федерации достаточным объемом финансовых средств для реализации стоящих перед ними задач.
Чрезмерное преобладание горизонтальных механизмов финансового выравнивания оказывает дестимулирующее влияние как на федеральные земли с высоким финансовым потенциалом, так и на финансово ослабленные федеральные земли. Использование комплексного подхода к изучению данного явления позволяет учитывать особенности вертикальных и горизонтальных механизмов в единой системе финансового выравнивания. [Стр. 112-116; 137; 144]
5. Стабильность системы финансового выравнивания обеспечивается закреплением ее основ в Основном Законе ФРГ. Вместе с тем, в условиях современной экономической ситуации необходимы механизмы, позволяющие корректировать ее в соответствии с изменяющимися текущими экономическими потребностями, не затрагивая ее основы. В качестве такого «настроечного механизма», призванного адаптировать систему к колебаниям экономической конъюнктуры, используется НДС как наиболее чувствительный к конъюнктуре рынка. Распределительная квота для НДС устанавливается законом, требующим одобрения Бундесрата, что упрощает процедуру согласования возможных изменений данной квоты. Таким образом, финансовое выравнивание как система характеризуется, с одной стороны, стабильностью, а с другой стороны, гибкостью и устойчивостью к изменениям экономических условий. [Стр. 129-131]
6. В рамках действующей системы финансового выравнивания ФРГ существует конфликт между необходимостью перераспределения финансовых средств в целях достижения равноценного уровня жизни на всей территории страны, вытекающей из системного толкования положений Основного Закона ФРГ, с одной стороны, и стимулированием эффективной экономической политики земель-доноров - с другой стороны.
Потребность сближения финансовых потенциалов обусловлена принципом солидарности и взаимной ответственности субъектов Федерации.
В то же время, чрезмерное сближение при нивелировании финансовых потенциалов федеральных земель отрицательно сказывается на стимулировании экономически эффективного поведения как финансово ослабленных земель, так и земель - доноров. В силу особенностей механизма горизонтального финансового выравнивания в ФРГ в наиболее выгодном положении оказываются федеральные земли с финансовым потенциалом, в целом соответствующим средним значениям по стране.
Разрешению вышеназванного конфликта способствует развитие системы финансового выравнивания в ФРГ, основывающееся на закреплении в бюджетном законодательстве сочетания двух основных задач - социальной, которая заключается в обеспечении соразмерного уровня жизни населения на всей территории ФРГ, и взаимной ответственности земель - доноров по отношению к финансово ослабленным землям, и стимулирующей, состоящей в сохранении определенных особенностей, вызванных различной степенью эффективности финансовой деятельности земель, и, таким образом, способствовании конкуренции между ними. [Стр. 99; 163-167]
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
Теоретическая и практическая значимость настоящего диссертационного исследования определяется ориентированностью работы на повышение эффективности функционирования механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере.
Сформулированные автором выводы могут быть использованы в правотворческой деятельности в целях дальнейшего развития института межбюджетных отношений в РФ.
Кроме того, настоящее диссертационное исследование может применяться в учебных целях в рамках подготовки курсов бюджетного права России и зарубежных стран.
Проведенное исследование источников бюджетного права ФРГ, в частности, нормативно-правовых актов, решений Конституционного Суда ФРГ, доктринальных работ бюджетно-правового регулирования и введение их в научный оборот представляется важным для дальнейшего изучения немецкого опыта бюджетного регулирования общественных отношений.
Апробация результатов диссертационного исследования
Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права МГИМО (Университет) МИД России, где проводилось ее рассмотрение и обсуждение. Выводы настоящего диссертационного исследования были использованы при подготовке докладов на следующих научно-практических конференциях: международной научно-практической конференции «Система финансового права», Одесса, 2009 г.; международной научно-практической конференции «Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации», Харьков, 2010 г.; международной научно-практической конференции молодых ученых МГЮА «Традиции и новации в системе современного российского права», Москва, 2010 г.; международной научно-практической конференции «Институциональные проблемы российского права», Саратов, 2011 г.; научно-практической конференции «Принципы финансового права», Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого, Харьков, 2012 г.; международной научно-практической конференции молодых ученых МГЮА «Традиции и новации в системе современного российского права», Москва, 2012 г., а также в 9 научных публикациях по теме.
