Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы регулирования взаимодействия 15
1. Правовые основы регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 15
2. Сущность и формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 44
3. Становление и развитие законодательства о взаимодействия органов государственной власти и органом местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 64
Глава 2. Организация и основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 93
1. Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 93
2. Основные способы организации взаимодействия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 128
Заключение 146
Список использованной литературы 152
- Правовые основы регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
- Становление и развитие законодательства о взаимодействия органов государственной власти и органом местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
- Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
- Основные способы организации взаимодействия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования определяется
теоретической и практической необходимостью анализа вопросов, затрагивающих особенности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка на фоне изменений, происходящих в современной России как сфере муниципального управления, так и непосредственно органов, осуществляющих охрану общественного порядка.
Происходящие изменения в развитии российской государственности характеризуется фундаментальными социально-экономическими и политико-правовыми тенденциями развития. Реформированию подвергаются как органы государственной, так и муниципальной власти. Набирает темпы процесс децентрализации этих органов, который связан с разделением предметов ведения, более детализированным определением их компетенции. Начало реформ было заложено в Конституции Российской Федерации 1993 г., которая, закрепив местное самоуправление в качестве одной из форм российской системы народовластия, в свою очередь, закрепила правовые основы формирования в России механизма демократического правового государства.
В Конституции Российской Федерации местное самоуправление предстает как особая форма организации населения, призванная обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это открытая, саморегулируемая система в механизме народовластия, ставящая своей целью реализацию задач социального управления на нижнем территориальном уровне, и, в этой связи, обладающая публично-властными полномочиями и самостоятельной компетенцией в сфере развития территории и удовлетворения жизненно важных потребностей населения, в том числе и в сфере охраны общественного правопорядка.
В широком смысле, под общественным порядком понимается система общественных отношений, фактически сложившихся в обществе на основе
4 действующей в нем Конституции и другого законодательства в данный
момент исторического развития независимо от конкретных форм
государственного устройства и политического режима.
Все нормы и правила соблюдения общественного порядка устанавливаются только федеральными органами государственной власти, действуют в общегосударственном масштабе, а обязанность его соблюдать возлагается на все государственные органы без исключения, их должностных лиц, а также на всех российских и иностранных физических и юридических лиц на территории нашего государства.
Таким образом, закрепленные в ч.1 ст. 132 Конституции Российской Федерации наиболее важные вопросы государственного управления, переданные на региональный и муниципальный уровень, включают в себя охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
Следует отметить, что Федеральный закон № -131 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет достаточно много вопросов, относящихся к деятельности органов местного самоуправления. Относить же все их к вопросам местного значения можно лишь в том случае, когда они находятся в ведении органов местного самоуправления, так как на практике органы местного самоуправления присущими им способами и с учетом местных условий участвуют в решении проблем общегосударственной политики. Более того, в настоящее время расширен круг вопросов обеспечения прав и свобод граждан, их безопасности, охраны общественного порядка, к решению которых привлекаются органы местного самоуправления.
Обеспечение прав и свобод граждан, законности на территории муниципального образования, по существу, проявляется во всех направлениях деятельности органов местного самоуправления.
Таким образом, казалось бы, что в сфере охраны общественного порядка органы местного самоуправления призваны играть большую роль. Фактически, в реальности их роль пока остается скромной.
Так, Федеральным законом №-131 2003 г. "Об общих принципах
5 организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению
муниципального района и городского округа отнесена организация охраны
общественного порядка на их территории милицией общественной безопасности.
Однако, в свете принятия Федерального закона «О Полиции» от 07.02.2011г.,
следует отметить тот факт, что данный закон не закрепляет вопросы деятельности
милиции общественной безопасности.
Как и ранее действовавший Закон РФ "О милиции", Федеральный закон от
7 февраля 2011 года "О полиции" охрану общественного порядка (обеспечение
правопорядка в общественных местах) относит к основным задачам полиции (п.6
ч.1 ст.2 ФЗ "О полиции"). По этому Закону полиция решает стоящие перед ней
задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами
местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми
коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны
общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным
законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В этой
связи, представляется необходимым принятие Федерального закона « О
Муниципальной Полиции», либо внесения изменений в действующее
законодательство о полиции.
При этом возникающие проблемы в сфере охраны общественного порядка
требуют еще более тесного организационно-правового и практического
взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в этой сфере,
так как законодательно правоохранительная деятельность осуществляется
непосредственно органами внутренних дел и муниципальными органами.
Поскольку развитие местного самоуправления сопровождается социальной,
экономической, хозяйственной нестабильностью, проявляющейся в различных
регионах Российской Федерации, в свою очередь от государственных органов
требуется определенное воздействие в данной области с целью осуществления
координации работы с органами муниципального самоуправления в сфере охраны
общественного порядка и общественной безопасности.
Здесь следует отметить, что все общественные процессы
6 взаимообусловлены и взаимосвязаны, поэтому добиться решительного
изменения в какой-либо одной сфере, не меняя остальные, невозможно. Это
доказал исторический опыт.
Реализация органами местного самоуправления полномочий, закрепленных в п. «б» ст.72 Конституции Российской Федерации, способствует выработке единой государственной политики в области охраны общественного порядка, которая в свою очередь, способствует укреплению состояния законности и правопорядка в обществе.
В рекомендациях Конгресса местных и региональных властей Европы признается, что местные органы власти играют ключевую роль в борьбе с преступностью на подведомственной территории, и поэтому органы власти на национальном уровне должны не только сотрудничать с ними, но и передать местным органам власти соответствующие законодательные и финансовые инструменты.
Являясь выражением охранительной функции публичной власти, исследуемое в работе направление муниципальной деятельности имеет своей целью обеспечение правопорядка путем пресечения неправомерного поведения, что, в свою очередь, образует необходимую основу для реализации иных функций местного самоуправления, обеспечивает на территории муниципального образования стабильную обстановку, свидетельствует о защищенности и наличии надлежащих условий для реализации прав и свобод граждан, что так или иначе соответствует общей цели, стоящей перед органами власти различных уровней, -достойная жизнь граждан, развитие экономики, укрепление российской государственности и гражданского общества.
Таким образом, дальнейшее совершенствование правовых основ взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти по вопросам обеспечения общественного порядка представляется довольно актуальным и обоснованным. Несовершенство законодательной базы в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в исследуемой области объективно приводит к возникновению противоречий между различными уровнями публичной власти в стране.
7
Эти и другие обстоятельства обусловливают актуальность и
практическую значимость диссертационного исследования, определяют
необходимость изучения и анализа нормативно-правового содержания правовых
основ организации и взаимодействия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам
обеспечения общественного порядка, что, в целом, и предопределило выбор темы
диссертационного исследования, ее актуальность и круг рассматриваемых
проблем.
Степень научной разработанности темы исследования. Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права содержащихся в трудах С.С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, В. Г. Афанасьева, Т. И. Заславской, В.Н. Кудрявцева, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, Л.С. Явич и других видных российских ученых. Непосредственное влияние на формирование теоретических воззрений автора оказали научные работы отечественных ученых-правоведов конца XIX - начала XX века И.Е. Андриевского, Л.А. Велихова, П.Г. Виноградова, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, В.Г. Пешкова, И.Т. Тарасова и других.
Вопросы взаимодействия и сотрудничества государственной власти и местного самоуправления (земского и городского самоуправления) рассматривались в трудах русских юристов конца XIX - начала XX вв.: И.Н. Батихеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А. Д. Градовского, И.Н. Дитятина, Н.М. Коркунова, И.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, М.И. Свешникова и других.
В работе использованы достижения современной науки государственного управления, конституционного, административного и муниципального права.
В качестве одной из последних работ, которые непосредственно так или иначе затрагивают исследуемую проблему можно выделить работу Н.Ю. Немовой на тему «Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в охране общественного порядка», в которой также затронуты проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного
8 самоуправления в области обеспечения и охраны общественного порядка.
Однако исследование, проведенное в данной работе, нуждается и в новом
научном переосмыслении и адаптации к современной деятельности, в свете
преобразовательных процессов преобразования системы местного
самоуправления, структуры органов внутренних дел, а также изменений
затронувших систему органов государственной власти в целом.
В то же время широкий спектр вопросов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по-прежнему недостаточно глубоко и всесторонне исследован в рамках науки конституционного и муниципального права и нуждается в дальнейшей научной разработке, что без сомнения будет иметь как научный, так и практический интерес.
Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в области правового регулирования сферы охраны общественного порядка.
Предмет исследования составляют нормы права, регламентирующие формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере охраны общественного правопорядка.
Цель диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного анализа форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях проводимой муниципальной реформы на основе концепции «смешанной» модели местного самоуправления в Российской Федерации в области обеспечения охраны общественного порядка на примере субъекта РФ.
Цель исследования определила круг следующих, взаимосвязанных задач: - анализ общих вопросов, раскрывающих основы правового регулирования и взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Исследование их развития, и конституционно правовых основ;
- анализ имеющихся взглядов на современную практику взаимодействия
в области охраны общественного порядка органов местного самоуправления с органами государственной власти;
- системный анализ проблем, которые возникают в результате разграничения
предметов ведения (полномочий) в области охраны и обеспечения общественного
порядка на уровне субъекта РФ;
выявление путей возможного укрепления во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка;
анализ основных направлений и перспективы развития деятельности органов местного самоуправления по обеспечению и охране общественного порядка;
- формулировка на основе выявленных проблем предложений направленных
на совершенствование вопросов практического взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления по вопросам обеспечения и
охраны общественного порядка.
Методологическую основу исследования составляют диалектико-материалистический метод научного познания, позволяющий объективно уяснить суть и содержание исследуемой проблемы, определить рациональные формы и способы ее познания. С учетом сложности рассматриваемой проблемы в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический - при изучении количественных данных, характеризующих эффективность деятельности в исследуемой области; социологические - анкетирование, экспертные оценки.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, Европейская хартия местного самоуправления, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного правопорядка.
Автором изучен достаточно широкий научно-монографический материал, публикации по вопросам теории и истории государства и права,
10 конституционного, муниципального, административного права.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования конституционно-правовых основ взаимодействия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления, применительно к современным условиям Российской Федерации. С учетом различных юридических дисциплин (конституционного, муниципального, административного права) проведено исследование современных теоретических и практических проблем взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их взаимодействия с Федеральными органами государственной власти с соблюдением при этом баланса интересов местной власти и государства, государства и граждан в сфере охраны общественного порядка.
В диссертации на основе теоретического исследования и анализа федеральной, региональной и муниципальной практики обоснованы потребность современного российского общества и государства в определении такого регулирования вопросов сферы охраны общественного порядка, которое наиболее удачным образом решило бы проблему взаимоотношений местного самоуправления, государством и гражданином; разработаны предложения, направленные на совершенствование практики Федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению охрану общественного порядка.
На защиту выносятся следующие основные, научные положения: 1. Правовое регулирование сферы охраны общественного порядка носит межотраслевой характер, что будет обуславливать методы и способы осуществления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере. Следовательно, систему источников правового регулирования отношений в сфере охраны общественного порядка образуют: а) Федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской
11 Федерации;
б) законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской
Федерации;
в) акты органов местного самоуправления, регулирующие отношения в
сфере охраны общественного, образуют третий уровень подзаконного
нормативно-правового регулирования на муниципальном уровне.
Действующее российское законодательство относит общее регулирование сферы охраны общественного порядка к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поэтому регулирование аспектов сферы охраны общественного порядка, кроме тех, которые определены законодательством Российский Федерации, должно быть нормативно закреплено за субъектами Российской Федерации, что позволит продолжить затем разграничение компетенции и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправлении.
Анализ нормативно-правовых актов правоприменительной практики обосновывает необходимость дальнейшего совершенствования федеральной законодательной базы общих принципов организации местного самоуправления в части уточнения вопросов местного значения. Автор полагает, что при этом компетенция и полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка могут содержаться и в иных специальных федеральных законах и делегироваться в соответствии с действующим законодательством.
Правовые отношения в сфере охраны общественного порядка, как и деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере, носят многоаспектный характер, поэтому комплексное регулирование указанной сферы предполагает многоуровневость регулирования этих отношений. Историко-правовой анализ свидетельствует, что законодательство в плане закрепления вопросов взаимодействия органов государственной власти и органов местного
12
самоуправления в сфере охраны общественного порядка
развивается не только в области распределения полномочий между разными уровнями государственной власти, но и разными уровнями муниципального управления. Следовательно, непротиворечивость законодательства, согласованность норм разных уровней, надлежащая материальная обеспеченность реализации полномочий являются необходимым условиями эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Крайне важным является раскрытие на законодательном уровне понятия сферы охраны общественного порядка по вопросам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, Конституционный термин «общественный порядок» (п. «б» ст.72, п. «е» ст. 114, ст. 132 Конституции Российской Федерации) не имеет единого конкретного легального определения. В научном истолковании данного термина отмечается два принципиально важных аспекта: во-первых, различается понятие общественного порядка в широком, социально-политическом смысле, и в более узком, собственно административно-организационном смысле, во-вторых понятие общественного порядка неразрывно связывается с более широкими категориями установленного государственного порядка и порядка управления. Следовательно, в широком социально-политическом смысле, под общественным порядком предлагается понимать всю совокупность общественных отношений, фактически сложившихся в сфере охраны общественного порядка в государстве в настоящее время в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федерального законодательства.
С целью, наиболее эффективной реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка, на местном уровне должны быть созданы соответствующие органы охраны общественного порядка, полностью подчиненные и подконтрольные органам местного самоуправления, именуемые муниципальной полицией. В этой
13
связи представляется необходимым принятие нового
федерального закона, либо внесение изменений в действующее
законодательство.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что она имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Теоретические выводы диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, включены в учебные курсы по конституционному и муниципальному праву, при совершенствовании нормативно-правовой основы органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. Прикладные результаты работы могут быть использованы при решении практических задач в сфере охраны общественного порядка органами местного самоуправления, в подготовке учебно-методической литературы для работников муниципальных служб, их участии в публичных слушаниях по вопросам охраны общественного порядка.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационной работы были изложены на кафедре конституционного права и прав человека юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, нашли отражение в выступлениях с докладами на научно-практических конференциях, в опубликованных автором статьях.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения и библиографического списка.
Правовые основы регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
Отношения, реализуемые в обществе, тесно взаимодействуют с тремя основными сферами: политической (государственной), сферой гражданских отношений в обществе и сферой личных отношений в рамках частной жизни. Отношения, реализуемые в сфере местного самоуправления, в соответствии с преимущественно признанной концепцией двойственной природы местного самоуправления, сосредоточены как в политической (государственной), так и в сфере гражданского общества.
При этом общественные отношения, реализуемые в сфере гражданского общества, носящие негосударственный характер, тем не менее направлены на реализацию прав и свобод, которые признаются государством и которые государство обязано защищать (ст. 2 Конституции Российской Федерации ).
Существует мнение, что если общественные отношения первых двух сфер подлежат правовому регулированию, то сфера частной (личной) жизни не подлежит правовому регулированию и подвергается ему только в части установления норм по ее охране. Кроме того, сфера частной (личной) жизни не входит в сферу общественных отношений в рамках гражданского общества, поскольку она должна быть свободна от любого вмешательства извне как государственного, так и общественного, это сфера внутренних, личных дел и отношений индивида. Эта его свобода может быть ограничена только в том случае, если ее осуществление нарушает законы государства2.
Выше означенная позиция не является бесспорной. Несомненно, что речь идет о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина в сфере личной безопасности и частной жизни (ст.ст. 20 - 29 Конституции РФ). Л.Д. Воеводин увязывает эту группу прав одним стержневым стратегическим основным правом - правом каждого человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Все остальные так или иначе объединяются вокруг данного права, отражают различные стороны.
Хотя право на жизнь человека и является основой всех прав и свобод в сфере личной безопасности индивидуальной частной жизни, тем не менее в этой группе прав существует определенная системность, так как можно выделить три подгруппы. К первой относятся такие права, как право на жизнь человека, неприкосновенность личности, защита чести и достоинства; ко второй - все те права, которые обеспечивают тайну индивидуальной семейной жизни; и третий вид составляют свобода мысли, слова, совести3. При этом трудно представить, что какая-это из этих подгрупп не подлежит правовому регулированию или не входит в сферу общественных отношений в рамках гражданского общества.
По мнению Н.С. Бондаря, не умаляя значения автономии личности, гарантий невмешательства в сферу ее частных интересов, следует признать, что не это является главной целью гражданского общества (как это представлялось на начальных этапах формирования общества в условиях первоначального накопления капитала в западных странах). Главная цель заключается в удовлетворении материальных и духовных потребностей человека, в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. А государство, в данном случае приобретает характер социального государства. Одновременно при этом делается оговорка: «в условиях правового гражданского общества» .
Таким образом, главная цель гражданского общества полностью соответствует политике Российской Федерации как социального государства которая направлена на «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» .
Закономерен вывод, что на современном этапе признается настоятельная необходимость создания во всех сферах жизни социума большего единства. При этом, как мы видим, государственная политика становится определяющей как для гражданского общества, так и для местного самоуправления. В свою очередь, государственная политика формируется не без влияния гражданского общества и ценностей, выработанных международным сообществом.
Признание возможности и допустимости такой основы, объединяющей все формы организации общества, ставит задачу объективного пересмотра принципов (положений), определяющих общие закономерности, возникающие в сфере взаимодействия «государство - местное самоуправление - гражданское общество». Мы же обязаны исходить из современной оценки российской действительности.
Таким образом, институт местного самоуправления является одним из правовых явлений, характеризующих подлинно демократическое государство. В Российской Федерации основные положения и принципы деятельности местного самоуправления в теоретическом и в прикладном аспектах, как одного из элементов системы публичной власти, стали развиваться сравнительно недавно. Однако за этот небольшой временной промежуток накоплен определенный практический опыт в области становления и функционирования муниципальной власти в России. Можно утверждать, что местное самоуправление свидетельствует об уровне демократии как в каждом субъекте Российской Федерации, так и в стране, в целом. Без местного самоуправления Россия не станет ни демократическим, ни федеративным, ни правовым государством - основной лейтмотив Всероссийского совещания по вопросам местного самоуправления.
Социальная основа как гражданского общества, так и местного самоуправления едина. Общественный характер деятельности индивидов и их объединений на территории муниципального образования может соответствовать политике, осуществляемой органами местного самоуправления, но при этом может вступать с нею в противоречие. Местное самоуправление и гражданское общество являются элементами единой общественной системы, вынуждены к взаимосуществованию, взаимно дополняют ДРУГ друга, находятся в постоянном взаимодействии.
Взаимозависимость государства, местного самоуправления и гражданского общества основана как на общественном характере объединения граждан, так и на индивидуальном и коллективном участии в реализации общественно признанных, государственных программ.
Местное самоуправление, как и государство в целом, выступает в роли объединяющего центра, управляющего местным сообществом не толъко от имени Конституции, но и на основании волеизъявления граждан - членов местного сообщества. Двойственная природа ораанов местного самоуправления, как негосударственный вариант публичной власти, с одной стороны, объясняется производностъю и тесной связъю-зависимостъю с государством, с другой стороны, постоянно существующей потребностью во взаимодействии с гражданским обществом.
Поскольку правовое регулирование - это процесс регулирования общественных отношений при помощи норм права, создаваемых для этих целей государством , следовательно, основу правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в целях обеспечения и охраны общественного порядка, составляет основной закона нашей страны, а именно Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, согласно ч. 1 ст. 132 которой органы местного самоуправления, помимо других направлений деятельности, осуществляют также и охрану общественного порядка.
Нельзя не согласиться с тем, что проблема, связанная с безопасностю в целом, стоит на одном из первых мест в иерархии жизненно важных интересов личности, умение государственных органов обеспечить их решение свидетельствует о прочности и эффективности публичной власти, ее способности отвечать своему предназначению.7.
Согласно Конституции РФ охрана общественного порядка является одной из важнейших задач всей системы государственного управления.
Так, в соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции РФ охрана общественного порядка относится к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что реализация указанных полномочий способствует выработке единой государственной политики в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, способствующей укреплению состояния законности и правопорядка в обществе.
Становление и развитие законодательства о взаимодействия органов государственной власти и органом местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
В период развития того или иного государства постоянно меняющиеся задачи государственного строительства предопределяли сферу деятельности местного самоуправления и их возможности. При этом зависимость местного самоуправления от государства постоянно возрастала. Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления государством допускается и, соответственно, признается в целях приспособления местного самоуправления к требованиям, выдвигаемым государством.
Эволюция развития взаимодействия местного самоуправления с государством заключается в вовлечении его в механизм государственного управления. Оценивая современную концепцию муниципального реализма, Г.В. Барабашев отмечал, что она "порождает представление о сбалансированности идей местной автономии и нейтралистских устремлений государственной власти; между тем централистское, бюрократическое начало служит определяющим фактором муниципальной деятельности в условиях государства"82.
В государстве, имеющем в качестве правовой основы демократические начала, речь идет о взаимодействии центра и мест, в иных условиях централистское, бюрократическое начало превращает муниципальную деятельность в продолжение государственного управления на местном уровне. Однако и в этом случае взаимодействие центра и мест также налицо.
Проанализировав множество концепций местного самоуправления, реализуемых государствами в наши дни, независимо от того, рассматривается ли оно как элемент государственной децентрализации или как форма народовластия, следует отметить, что на современном этапе правовая природа местного самоуправления существенно изменилась.
Сохранение основных признаков, характеризующих местное самоуправление, даже в период реформ, не дает достаточных оснований говорить о нем как о не обладающем государственно-правовой природой.
Для последующего анализа немаловажно отметить, что из всех разновидностей самоуправления существовавшего в различные периоды развития государства, - общегосударственного, регионального, производственного, сословного, житейско-бытового - местное самоуправление занимает наиболее важное место. Местное самоуправление, носящее сугубо локальный характер имеет некую специфическую связь с населением, которое и порождает обособленность органов местного самоуправления от звеньев государственного аппарата.
В государстве, претендующем на звание «демократическое», организация управления страной строится с учетом задач и возможностей местного самоуправления. В некоторые периоды, особенно при ослаблении центральной власти и экономическом кризисе, местное самоуправление может стать организующим звеном, которое как бы "подставляет плечо" государству, принимает на себя долю ответственности за дела не только муниципальные, но и региональные, общегосударственные.
Несмотря на то что, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они тесно связаны с ними, взаимодействуя при осуществлении переданных им государственными органами некоторых властных полномочий83.
При регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления должны строиться на принципиально иных условиях и быть более похожи на партнерские 4.
Местное государственное управление предполагает наличие в конкретном крупном населенном пункте территориальных структур органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом такое положение обязывает все органы власти, действующие на конкретной территории, взаимодействовать друг с другом, поскольку очень часто им приходится решать те или иные вопросы совместно.
Основу взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти составляет соответствующая правовая база.
Прежде всего, следует отметить, что правовым ориентиром для формирования российской модели местного самоуправления стала Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, которую Россия подписала (28 февраля 1996 г.) и впоследствии ратифицировала (14 апреля 1998 г.)85. В статье 3 указанного документа нашла свое закрепление юридическая форма понятия местного самоуправления, под которым подразумевается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».
В развитии правовой основы местного самоуправления в современной России условно можно вьщелить пять основных периодов, проанализировав которые, мы выясним особенности развития взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления86, выделив, при этом, сферу охраны общественного порядка.
Что касается, непосредственно вопроса развития взаимодействия именно в сфере охраны общественного порядка, то существует множество исторических документов, которые дают основания утверждать, что органы местной власти России с давних пор реализовывали свои полномочия по охране общественного порядка совместно с органами внутренних дел на территории муниципальных образований87.
Не вызывает сомнений богатый исторический опыт в сфере взаимодействия государства и органов власти на месте в области обеспечения охраны общественного порядка, накопленный в данной области нашей страной, он также поможет в становлении новой системы и развитии существующей системы, поскольку деятельность существующих некогда институтов охраны общественного порядка могла бы послужить праобразом создаваемых современных муниципальных правоохранительных органов. Уместно напомнить о том, что муниципализация органов охраны общественного порядка не есть нечто новое для России. За основу мы можем взять то, что у нас когда-то был 1000-летний опыт охраны правопорядка и борьбы с преступностью, и определить первый период исторического развития. Все помнят опричников и стражей, полицию и милицию. Безусловно, огромный исторический опыт поможет выявить наиболее эффективные моменты в работе этих органов. Отечественная история показывает, что местные власти с давних времен, осуществляя полномочия по охране общественного порядка, наряду с государственными формированиями, использовали активность (возможности) местного сообщества.
Одной из первых форм местного самоуправления на Руси было вече -высший орган управления общины. Традиционной формой народного самоуправления являлась крестьянская община со своим демократическим собранием - сходом. А повседневную управленческую деятельность осуществлял институт выборных старост, на которых возлагалось множество общественных обязанностей и регламентированные источниками права того времени полицейские функции, в частности, охрана порядка, безопасности граждан и их имущества.
Первое упоминание о попытках наведения общественного порядка в Москве относится к правлению великого князя московского Иоанна III (1504г.).
XVI век ознаменовался реформой системы местного самоуправления. Так в 1686 году в Москве были созданы полицейские заставы - «решетки», закрепленные нормами права. Первый общий устав Московской полиции назывался «Статьи объезжим головам». «Объезжие головы» назначались государством и состояли из бояр, подьячих и приказчиков, выполняя функции круглосуточного обеспечения порядка на улицах и во дворах города, и руководили работой пеших сторожей и «десятских». Сторожа, в свою очередь, не состояли на государственной службе, выполняя государственную повинность. Задача сторожей состояла в круглосуточном патрулировании на закрепленном участке. Они могли быть как вооруженными, так и безоружными и для привлечения внимания пользовались трещотками. Их деятельность контролировали «десятские» -выборные начальники из числа сторожей, которые одновременно и патрулировали город. Всем этим руководил Земский приказ и Земский двор.
Задачами полиции в конце XVII века была обязанность следить за тем чтобы не было «пришлых» и «гулящих» людей, кулачных боев и стрельбы в домах и на улице, за противопожарной безопасностью и чистотой на улицах, за снабжением хлебом и за ценами на хлеб, работа с нищими и престарелыми людьми.
Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
Тема, связанная с разграничением полномочий между различными уровнями управления в Российской Федерации и возникающими в связи с этим проблемами, во все времена интересовала, как теоретиков так и практиков, а в свете происходящих изменений правоохранительной системы представляется особенно актуальной.
Приступая к рассмотрению проблем, возникающих при разграничении полномочий в сфере организации охраны общественного порядка между органами государственной и муниципальной власти, необходимо подчеркнуть, что, как таковое, взаимодействие различных органов, организаций и отдельных граждан, является безусловной закономерностью, связанной с формированием и функционированием государства.
В связи с чем согласимся с мнением Н.Ю. Немовой, полагающей, что последовательная и целенаправленно разработанная модель взаимодействия в государстве самым непосредственным образом влияет на эффективность осуществления им своих задач. Поэтому вопросы взаимоотношений и взаимодействия государственных и муниципальных органов власти - одни из наиболее сложных и важных в муниципальном праве. От их правильного решения во многом зависит не только судьба местного самоуправления в России, но и эффективность самого российского конституционного строя 11.
Прежде всего, отметим, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти двух уровней является одной из основных составляющих федеративного устройства Российской Федерации.
Несомненно, что, с одной стороны, четкое определение сфер общественных отношений (в том числе в перспективе), установление конкретных прав и обязанностей центра и регионов, определение четких критериев разграничения полномочий способствуют не только эффективной работе государственного аппарата и, соответственно, достижению ее основной цели, но и укреплению и развитию страны в целом. А это, в свою очередь, зависит не только от слаженной системы государственного управления и от отрегулированной законодательной базы, но и от многолетней, укрепивщейся практики, стабильных правоотношений и высокого уровня правосознания и правовой культуры.
С другой стороны, экономическое развитие страны является одной из основных предпосылок для возникновения новых отношений и, как следствие, - появления новых или принципиально обновленных федеральных законов, регулирующих иные сферы общественных отношений. С появлением новых отношений и законов появляются новые органы и полномочия, между которыми происходит разграничительный процесс. Именно поэтому разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами продолжает оставаться одной из наиболее сложных и до конца не решенных проблем федерализма, в рамках которого возникает множество вопросов112.
В числе вопросов, подлежащих исследованию в рамках данного параграфа, представляется необходимым изучить особенности разграничительного процесса в Российской Федерации, исследовав различные правовые формы регулирования отношений России и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям.
В этой связи проанализируем и раскроем содержание таких понятий, как "правовые формы", "правовое регулирование", "предметы ведения", "полномочия", "компетенции", "функции".
Далее обратим внимание на роль Конституции Российской Федерации, законов и договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в разграничительном процессе Российской Федерации и ее субъектов.
В первую очередь, для того чтобы четко уяснить смысл достаточно сложной юридической категории, как «правовая форма регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям», раскроем содержание менее сложных определений.
Правовая наука разграничивает внешне сходные, но, по существу, различные понятия; "форма права" и "правовая форма"113.
Сама по себе форма - это способ существования и выражения содержания какого-либо явления, его внешняя (иногда внутренняя) организация (структура)114.
Если форма права определяется как способ (прием, средство) внутренней организации и внешнего выражения права, а точнее, выражения содержащихся в нормах права правил поведения, то правовая форма выступает в виде способа (приема, средства) опосредования и соответствующего воздействия права на экономику, политику, социальную сферу жизни общества и другие сферы115.
При этом правовое регулирование в юридической литературе раскрывается как воздействие всей системы юридических средств на общественные отношения с целью их упорядочивания116.
В свою очередь, для того чтобы раскрыть содержание правовых форм регулирования отношений России и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям, необходимо раскрыть предмет исследуемых отношений, т.е. то, по поводу чего возникают соответствующие отношения.
Само понятие "ведение" означает заведование, управление117. Следовательно, сфера ведения - это управление, заведование в определенной области, сфере.
В исключительном ведении Российской Федерации находятся вопросы, которые могут быть решены только на федеральном уровне (ст.71 Конституции РФ)
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта находится то, что, исходя из федеративного устройства государства, предусматривающего разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно решаться не только федеральными органами, но и органами субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ)
По все остальным вопросам, выходящим за пределы полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).
Поскольку действующее законодательство не раскрывает сущность таких правовых категорий, как «предметы ведения», «полномочия», то они являлись, являются и по - видимому будут являться объектами всестороннего исследования еще длительное время. Вместе с тем, содержание и соотношение обозначенных правовых категорий раскрывалось в ряде диссертационных исследованиях таких авторов, как: В.П. Миронова, Е.В. Рябова.119 И.А. Умновой120, Т.В. Бережной,121 А.Н. Ерегина,122 М.Ю. Карпечкиной,123 и др.
Следует отметить, что предметы ведения в Конституции Российской Федерации сформулированы не совсем удачно; они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти.
В связи с этим, мнения ученых по вопросу сущности и содержания предметов ведения и полномочий разделились.
Так, одна группа ученых-правоведов под предметом ведения понимают сферу общественных отношений, сферу общественной жизни.
ЕрегинА.Н. в своем диссертационном исследовании приходит к следующему выводу;
- "предметы ведения - это закрепленные Конституцией РФ сферы общественной жизни и государственного устройства, в отношении которых полномочные субъекты (то есть публично-правовые образования Российская Федерация и ее субъекты) имеют определённые властвующие возможности.
- полномочия - определённые властвующие возможности и обязанности (управление, регулирование и т.д.) полномочного субъекта в отношении сфер, составляющих предметы ведения„124.
Основные способы организации взаимодействия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
Количество уровней в системах публичного управления и публичной службы в современных государствах зависит от нескольких факторов: размеров государства, географических условий, исторических и культурных традиций, межгосударственных связей, в том числе трансрегиональных отношений, этнических групп населения, а также может быть основано на искусственно созданной рационализированной модели административно-территориального деления. И все же в каждом государстве - будь то унитарном, федеративном или даже конфедеративном - имеется «национальный» или общегосударственный уровень, а также муниципальный уровень, представленный различными муниципальными сообществами (округ и коммуна; район и волость и т.д.). В большинстве государств существует промежуточный - региональный уровень государственного управления, территориально ограниченный пределами штатов, земель, республик, областей, кантонов, национальных автономий, административных регионов и т.д176.
Эффективность публичного управления напрямую зависит не только от организации и функционирования высших и центральных органов власти и администрации, но и от региональных и муниципальных аспектов управления. Именно при непосредственном взаимодействии элементов регионального государственного и муниципального уровней происходит развитие партнерства, основанного на взаимодействии между ними, и гармонизации управленческих связей и отношений в региональных пространствах. Этому способствуют оптимальное сочетание централизации и децентрализации, а также деконцентрации современного публичного управления.
Анализ процессов и системы управления, происходящих в современном социальном пространстве, требует четкого выделения каждого из них. В связи с чем определение понятий становится той базой, на котором может быть построен в дальнейший анализ, прогнозирование, планирование, организация, принятие решений и контроль в рамках систем публичной власти и управления и их процессов.
Деконцентрация и децентрализация - сложные процессы, охватьшающие и региональный, и государственный, и муниципальный уровни территориального управления. Формирование и функционирование управленческих систем в регионах, в том числе и развитие муниципальных сообществ, становится актуальным, требующим особого внимания как со стороны государства, так и со стороны социума.
Централизация - это есть одна из форм организации публичного управления, при которой только государство, в лице своих управленческих структур обеспечивает функционирование административного управления, используя иерархические вертикали публичной власти и управления. Такая организация стоит на страже всеобщих (государственных) интересов, минимизирует активность иных центров управления (партий, общественных объединений, региональных и муниципальных сообществ и др.), не терпит самостоятельности и инициативы низовых звеньев управленческого пространства, игнорирует территориальные аспекты деятельности и развития, эффективно действует в рамках идеологии чрезвычайного управления. Нарушевие принципов его организации неизбежно ведет к разрушению публичного управления в классических административных пространствах.
Децентрализация - это есть более продуктивная и эффективная форма организации публичного управления, при которой наряду с государством, существуют иные субъекты публичного управления, вьшолняющие определенные административные задачи. Административная организация является децентрализованной, если наряду с общегосударственными органами власти, функционируют территориальные, имеющие право принятия ряда решений административного характера и обладающие относительно широкой автономией в отношении центральных государственных органов власти.
Функционирование, развитие и процветание территориальных, т.е. региональных и муниципальных сообществ на основе принципов самостоятельности и автономии, определяется конституционно-нормативными рамками современного управленческого пространства.
Для обеспечения достаточной автономии территориальных сообществ и, как следствие, эффективной децентрализации необходимо наличие следующих условий:
1. территориальные сообщества должны обладать четко определенной компетенцией;
2. располагать достаточными ресурсами и средствами решения вопросов, входящих в их компетенцию;
3. непосредственный контроль за их деятельностью со стороны высших административных публичных органов должен быть строго ограничен рамками нормативного пространства.147
Это означает, что в сфере организации публичного управления возникает необходимость в проведении разграничения властных полномочий и содержания компетенции в деятельности органов публичной власти и управления на разных линейных и функциональных уровнях социального пространства с использованием механизмов правового регулирования и взаимодействия между органами государственного и муниципального управления.
В связи с чем, рассматривая вопрос о возможности передачи органам государственной власти полномочий органов муниципальных образований, обратим свое внимание на анализ аналогичной проблемы, поставленный перед Конституционным Судом. Конституционный Суд РФ в пункте 2 резолютивной части Постановления "По делу о проверке конституционности отдельных положений Уетава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"177 от 30 ноября 2000 г. признал не соответствующим Конституции РФ, в частности, статьям 132 (часть 1) и 133, положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования, соответственно.
Доводы, которые приводит Конституционный Суд Российской Федерации в обоснование данного решения, вызывают серьезные сомнения. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что, собственно, в резолютивной части Постановления говорится о полномочиях, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования, соответетвенно. Таким образом, можно предположить, что Постановление запрещает передачу только части полномочий муниципального образования, как, например, иеключительных полномочий предетавительного органа местного самоуправления. С такой позицией, безусловно, можно было бы согласиться. Однако из анализа всего текста Постановления вытекает, что под полномочиями, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования, соответственно, в данном случае понимаются все вопросы местного значения, указанные в ч. 2 ст. 6 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года.
Перечень вопросов местного значения, указанный в данной статье, определяет вовсе не сферы исключительного ведения местного самоуправления. Напротив, многие из перечисленных в данной статье вопросов на практике реализуются органами местного самоуправления и государственной власти совместно. "Предметы ведения" - понятие более широкое и емкое, чем, например, полномочия и, по своему смыслу, ближе к функциям. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах своих полномочий. Вполне естественно, например, что такая функция местного самоуправления, как охрана общественного порядка, не может на практике осуществляться только органами местного самоуправления без участия органов государственной власти; в реальности происходит взаимодействие двух управляющих структур.
Взаимодействие различных органов, организаций и отдельных граждан является необходимой закономерностью формирования и функционирования государства. Чем последовательней и целенаправленней разработана и реализована в отдельном государстве модель взаимодействия его структур, тем эффективнее оно осуществляет свои задачи. Поэтому вопросы взаимоотношений и взаимодействия государственных и муниципальных органов власти одни из наиболее сложных и важных в праве. От их правильного решения во многом зависит не только судьба местного самоуправления в России, но и эффективность самого российского конституционного строя.
