Содержание к диссертации
Введение
Глава 1, Теоретические основы правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей. 12
1. Понятие, признаки и основные элементы правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей . 12
2. Правовая природа обеспечения уплаты таможенных платежей. 60
3. Сущность и особенности правовых отношений, возникающих при обеспечении уплаты таможенных платежей 84
Глава 2. Правовые основы и практика применения отдельных способов обеспечения уплаты таможенных платежей . 116
1. Общие условия обеспечения уплаты таможенных платежей . 116
$ 2. Порядок применения отдельных способов обеспечения уплаты таможенных платежей. 131
3. Проблемы совершенствования правового регулирования и практики применения обеспечения уплаты таможенных платежей 176
Заключение 208
Литература 214
- Понятие, признаки и основные элементы правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей
- Сущность и особенности правовых отношений, возникающих при обеспечении уплаты таможенных платежей
- Общие условия обеспечения уплаты таможенных платежей
- Проблемы совершенствования правового регулирования и практики применения обеспечения уплаты таможенных платежей
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Регулирование внешнеторговых отношений является неотъемлемой функцией любого государства, стремящегося обеспечить собственную политическую независимость и экономическую безопасность. Активное развитие таможенного законодательства обусловлено проведением рыночных реформ в Российской Федерации, которые выразились, в частности, в децентрализации внешнеэкономической деятельности, в интегрировании экономики в мировое хозяйство. Указанные процессы должны быть четко урегулированы правовыми нормами, что обусловлено требованиями нормального функционирования экономики и развития гражданского общества. Важнейшие цели государственного регулирования отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, состоят в максимальном содействии международным экономическим отношениям, ускорении товарооборота. При этом либерализация внешней торговли не должна находиться в противоречии с необходимостью пополнения доходной части федерального бюджета.
В современных условиях таможенные платежи вносят значительный вклад в федеральный бюджет. Формируя казну государства, они выполняют две основные функции - фискальную и регулятивную. При этом повышение уровня собираемости таможенных платежей находится в прямой зависимости не только от объемов внешней торговли, но и от уровня эффективности правового регулирования внешнеэкономической деятельности, качества применяемых правовых средств. С принятием Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ, Таможенный кодекс), вступившего в силу 1 января 2004 года, существенно обновилась правовая основа таможенного дела. В числе основных принципов перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу получил законодательное закрепление принцип предоставления гарантий надлежащего исполнения обязанностей, установленных Таможенным кодексом. Одной из таких гарантий является обеспечение уплаты таможенных платежей.
4
Действующее таможенное законодательство по сравнению с
нормативно-правовыми актами, утратившими силу, более детально регламентирует порядок и условия обеспечения уплаты таможенных платежей. Вместе с тем анализ положений Таможенного кодекса, иных актов таможенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что законодательная модель исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей остается несовершенной и внутренне противоречивой. Это обусловлено рядом обстоятельств, в том числе нарушениями правил законодательной техники при конструировании значительного числа норм, отсутствием оптимальных научных и правоприменительных решений целому ряду важнейших вопросов обеспечения уплаты таможенных платежей.
Степень научной разработанности проблемы. Юридическая наука всегда уделяла определенное внимание различным аспектам правового регулирования перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, деятельности таможенных органов, в том числе их фискальной деятельности, однако такие исследования имеют весьма общий характер. С принятием Таможенного кодекса 2003 года стала очевидной необходимость проведения специальных системных исследований, посвященных анализу вопросов обеспечения исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации как одной из гарантий надлежащего исполнения обязанностей, установленных законодательством.
Следует отметить, что основную часть литературы, посвященной отдельным аспектам исследуемой проблемы, составляют учебные пособия. Научные работы, в которых исследуются конкретные институты таможенного законодательства, затрагивают вопросы обеспечения уплаты таможенных платежей, однако не содержат углубленного анализа теоретических и практических аспектов проблемы, не решают сложные теоретические вопросы. Изучение учебной литературы, монографических работ, научно-практических публикаций позволяет утверждать, что проблема обеспечения исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей не нашла должного отражения в научных исследованиях. Представляется, что комплексное рассмотрение особенностей таможенно-тарифного регулирова-
5 ния налогообложения перемещаемых через таможенную границу товаров,
изучение порядка не только установления, уплаты, взыскания, но и обеспечения уплаты таможенных платежей нацелено на достижение максимальной результативности правового регулирования внешнеэкономической деятельности, укрепление режима законности в указанной сфере. Данные обстоятельства и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при обеспечении уплаты таможенных платежей при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие порядок обеспечения исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей при перемещении товаров и транспортных средств через российскую таможенную границу, а также правоприменительная практика по их реализации.
Целью диссертации является комплексный анализ правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей для выработки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в указанной сфере.
Для достижения обозначенной цели поставлены следующие задачи:
раскрыть сущность, исследовать структуру и содержание правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей, выявить его признаки;
сформулировать определение способа обеспечения уплаты таможенных платежей как правового понятия, установить юридические признаки способов обеспечения как режимных правовых средств;
исследовать правовую природу обеспечения уплаты таможенных платежей;
раскрыть сущность и выявить особенности правоотношений, возникающих при обеспечении уплаты таможенных платежей;
проанализировать общие условия обеспечения уплаты таможенных платежей, установить особенности порядка применения отдельных способов обеспечения;
определить степень эффективности правового регулирования способов обеспечения уплаты таможенных платежей, исходя из анализа достижения поставленных перед ними непосредственных целей;
выявить проблемы, возникающие при применении отдельных способов обеспечения уплаты таможенных платежей, выработать предложения по их устранению и совершенствованию законодательства.
Теоретическую основу исследования составили научные труды специалистов
в области финансового права и таможенного дела, в числе которых Н.М.Артемов,
О.Ю.Бакаева, А.В.Брызгалин, Д.В.Винницкий, Л.К.Воронова, Б.Н.Габричидзе,
О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, С.В.Запольский, М.В.Карасева, А.Н.Козырин,
Ю.А.Крохина, Г.В.Матвиенко, А.Ф.Ноздрачев, С.Г.Пепеляев, Е.А.Ровинский,
С.В.Халипов, Н.И.Химичева, А.И.Худяков, Н.А.Шевелева и другие. Рассматривая
административно-правовые аспекты обеспечения уплаты таможенных платежей,
диссертант руководствовался положениями, сформулированными в работах ве
дущих ученых-административистов: Ю.Е.Аврутина, А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха,
К.С.Бельского, А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, И.И.Кононова, И.В.Пановой,
Н.Г.Салищевой, В.Д.Сорокина, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова,
Н.Ю.Хаманевой.
Исследование вопросов обеспечения исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей проведено на базе изучения общетеоретических проблем соотношения отраслей публичного и частного права, теории правоотношения, эффективности правовых норм, реализации права, правоприменения, нашедших отражение в трудах И.Г.Александрова, С.С.Алексеева, Д.А.Керимова, В.Н.Кудрявцева, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, И.С.Самощенко, В.А.Сапуна, Л.СЯвича и других авторов.
Нормативную основу работы образуют законодательные акты, ведомственные нормативные и ненормативные правовые акты - акты Государственного таможенного комитета Российской Федерации (далее - ГТК РФ), Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной таможенной службы (далее - ФТС России). Эмпирическую базу исследования составляют материалы арбитражной практики, нашедшей отражение в решениях, поста-
7 новлениях Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, Федеральных
Арбитражных судов Московского, Северо-Западного, Уральского, Северо-Кавказского округов по делам, связанным с применением обеспечения уплаты таможенных платежей, статистические данные таможенных органов Северо-Западного региона.
Методологическая основа исследования включает общенаучные, частнона-учные и специальные методы познания социально-правовых явлений. В частности, использованы методы структурного и функционального анализа, формально-юридический и сравнительно-правовой методы, а также метод конкретно-социологических исследований.
Научная новизна исследования. Автором выявлены и теоретически обоснованы особенности правового регулирования общественных отношений, возникающих при создании и реализации гарантий исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей. Посредством проведения комплексного юридического исследования реализован авторский подход к анализу особого порядка правового регулирования в указанной сфере, выражающегося в существовании специального таможенного правового режима, обладающего специфическими признаками и наделенного специальным функционально-целевым предназначением. Новизной характеризуются: авторское обоснование сущности, содержания, структуры и признаков правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей; определение юридических характеристик способов обеспечения уплаты таможенных платежей как мер государственного принуждения, применяемых в области таможенного дела; раскрытие правовой природы способов обеспечения уплаты таможенных платежей как финансовых правовых средств воздействия; определение исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей как объекта обеспечительного воздействия режимных правовых средств, включающего в себя два вида юридически значимого действия - добровольное исполнение (уплата таможенных платежей) и принудительное исполнение таможенными органами (взыскание таможенных платежей); определение обеспечения уплаты таможенных платежей как юридической процедуры, осуществляемой в рамках правоприменительной
8 деятельности таможенных органов; раскрытие сущности договоров,
заключаемых между таможенными органами и плательщиками при обеспечении уплаты таможенных платежей, как публично-правовых соглашений; выводы об эффективности правового регулирования и практики применения обеспечения уплаты таможенных платежей, предложения диссертанта по их совершенствованию.
Положения, выносимые на защиту:
Особенности отраслевого регулирования, отражающего систему правовых средств, направленных на содействие поступлению таможенных платежей в федеральный бюджет, позволяют говорить о существовании специального таможенного правового режима, обладающего специфическими признаками и имеющего специальную функционально-целевую направленность. Диссертант рассматривает правовой режим обеспечения уплаты таможенных платежей как установленный нормами таможенного законодательства особый порядок правового регулирования общественных отношений, возникающих при обеспечении исполнения обязанностей по уплате таможенных пошлин, налогов и сборов, выражающийся в определенном сочетании специальных правовых средств, направленных на создание и реализацию реальных имущественных гарантий исполнения данных обязанностей и предупреждение нарушений таможенного законодательства. Правовой режим обеспечения уплаты таможенных платежей является разновидностью общего таможенного правового режима. Отличительными особенностями специального правового регулирования обеспечения уплаты таможенных платежей являются специфика режимных правовых средств (способы обеспечения уплаты таможенных платежей), объект режимного регулирования (отношения, возникающие при исполнении обязанности по уплате таможенных платежей) и правовые формы, используемые в ходе реализации режимных правил. Назначение правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей состоит в установлении реальных гарантий пополнения доходной части федерального бюджета и удовлетворения фискальных интересов государства.
Правовой режим обеспечения уплаты таможенных платежей является комплексным. Однако включение в состав нормативно-правовой основы режимного
9
регулирования норм различной отраслевой принадлежности, в
частности субсидиарное применение гражданского законодательства, не изменяет природы режимных правовых средств. Все способы обеспечения уплаты таможенных платежей представляют собой устанавливаемые и реализуемые в рамках таможенных правоотношений финансовые правовые средства воздействия на обязанных субъектов и по своей сути отличаются от одноименных средств других отраслей права, в том числе способов обеспечения гражданско-правовых обязательств и способов обеспечения исполнения обязанностей по уплате иных налогов и сборов.
Используемый законодателем термин «обеспечение уплаты Таможенных платежей» не соответствует фактическому содержанию обозначаемого им понятия. В целях обеспечения последовательности употребления юридической терминологии термин «обеспечение уплаты таможенных платежей» в понятийном аппарате таможенного законодательства предлагается заменить термином «обеспечение исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей».
Способы обеспечения уплаты таможенных платежей занимают особое место в системе мер государственного принуждения, применяемых в области таможенного дела. Как правовые средства они не связаны с карательным воздействием на обязанных лиц и направлены на предупреждение нарушений исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей (предупредительная функция) либо понуждение к их исполнению посредством создания реальных имущественных гарантий устранения ущерба, причиненного неуплатой или неполной уплатой таможенных платежей (восстановительная функция).
Основанием возникновения правоотношений при обеспечении уплаты таможенных платежей выступает сложный фактический состав, построенный по принципу последовательного накопления элементов. В качестве главного юридического факта выступает принятие правоприменительного акта уполномоченного таможенного органа. Договоры между таможенными органами и плательщиками об обеспечении уплаты таможенных платежей, заключение которых имеет значение завершающего элемента фактического состава, представляют собой публич-
10 но-правовые соглашения, их сущность, юридическое содержание и порядок заключения отличаются от частноправовых.
6. Обеспечение уплаты таможенных платежей представляет собой осуществляемую в рамках правоприменительной деятельности таможенных органов юридическую процедуру, состоящую из ряда взаимосвязанных стадий и обладающую такими признаками, как целенаправленность, компетентность, формализован-ность и юридическая результативность.
Теоретическая значимость диссертации. Основные положения и выводы комплексного юридического исследования правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей дополняют содержание таких разделов административного, таможенного и финансового права, как «таможенные правоотношения», «механизм административно-правового регулирования», «механизм таможенного регулирования», «формы управления», «таможенные платежи», «обеспечение уплаты таможенных платежей», «взыскание таможенных платежей», «административно-правовое принуждение». Они могут быть использованы в процессе дальнейшего анализа сущности и юридического содержания указанного правового режима, раскрытия правовой природы способов обеспечения, выявления особенностей правовых отношений, возникающих при реализации режимных правовых средств, изучения общих условий обеспечения уплаты таможенных платежей и порядка совершения субъектами правового режима действий, связанных со специальной юридической процедурой. Предложенные автором определения понятий «правовой режим обеспечения уплаты таможенных платежей», «способы обеспечения уплаты таможенных платежей», «правоотношения по обеспечению уплаты таможенных платежей», «процедура обеспечения уплаты таможенных платежей» дополняют понятийный аппарат указанных отраслей юридической науки.
Практическая значимость диссертации обусловлена направленностью на решение актуальных проблем осуществления деятельности в области таможенного дела в целях формирования доходной части бюджета и содействия развитию внешней торговли. Решение поставленных в диссертационном исследовании задач позволит выработать практические пути решения вопросов, возникающих при осуществлении таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономической дея-
тельности. Результаты исследования могут быть использованы при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, а также при преподавании учебных курсов «Финансовое право», «Таможенное право», «Налоговое право», других учебных курсов, рассматривающих таможенное дело в общем и отдельные вопросы уплаты таможенных платежей в частности.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Основные выводы и положения диссертационного исследования опубликованы автором в статьях, докладывались и обсуждались в ходе участия в конференциях: Межрегиональной межвузовской научно-практической конференции, состоявшейся в Институте правоведения и предпринимательства 15 декабря 2005 года; Межвузовской научно-практической конференции «Таможенные чтения», проводившейся в Санкт-Петербургском им. В.Б.Бобкова филиала ГОУВПО «Российская таможенная академия» 21 декабря 2005 года. Положения работы применяются диссертантом в практической деятельности юрисконсульта при консультирования участников внешнеэкономической деятельности по вопросам таможенно-тарифного регулирования и порядка уплаты таможенных платежей.
Понятие, признаки и основные элементы правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей
Происходящие в современной России динамичные социально-экономические, политические, культурные и иные процессы не могут не сказываться на изменениях в правовой среде. Вслед за модификацией общественных отношений изменяется и юридическая форма, все ее составные части. Одним из наиболее сложных выступает такой элемент этой формы как правовой режим1. Слово «режим» в русском языке означает условия деятельности, работы, существования чего-либо . Понятие «правовой режим» широко используется в юридической литературе, утверждается в качестве одной из важнейших категорий правоведения .
В юридической литературе правовые режимы рассматриваются в различных аспектах. С.С. Алексеев понимает правовой режим как элемент юридического инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств4. Встречается оценка правового режима как составной части системы права, которая наряду с предметом и методом правового регулирования отвечает за отграничение одной отрасли права от другой5. Правовой режим также рассматривается как совокупность правовых и организационно-технических мер, используемых в сфере безопасности, представляющая собой юридико 13 организационный институт1; как результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы юридических средств2; правовой режим отождествляется с юридической формой социального режима ; под правовым режимом понимается распорядок действия права, создающий конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права4. Д.Н.Бахрах и С.В.Кивалов под правовым режимом подразумевают совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей5. Специальное правовое регулирование, по мнению ученых, связано с объектами деятельности, временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего - сочетанием этих факторов. Это позволяет авторам полагать, что понятие правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. «Последнее обозначает права и обязанности субъекта, связывает их с какими-то лицами, а правовой режим характеризует деятельность и с нею связывает права и обязанности ее участников»6.
В самом общем плане с данными определениями можно согласиться, так как в них отражены наиболее существенные признаки рассматриваемого явления. В то же время наиболее приемлемым представляется взгляд, в соответствии с которым правовой режим определяется как «официально установленный порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования»7. Согласимся, что правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообразный юридический инструментарий, заставляя его работать на единых правовых началах, а с другой - обеспечивает его дифференциацию, создавая различные условия реализации прав и обязанностей субъектов в зависимости от целей и задач, времени и места совершения действий, обстановки, которая складывается под влиянием внешней среды1.
По справедливому замечанию Н.И.Матузова и А.В.Малько, «правовой режим предопределен спецификой и характером общественных отношений, требующих особых методов и форм правового опосредования, своеобразного юридического инструментария для своей организации»2. На наш взгляд, именно поэтому режимы могут быть как отраслевыми, так и межотраслевыми (комплексными), то есть урегулированными нормами нескольких отраслей права. Режимы отраслей права и законодательства относятся к наиболее общим, универсальным, правовым режимам. Для них характерно использование регулятивного потенциала всей совокупности юридических средств, имеющихся в распоряжении отраслевого метода правового воздействия. Отраслевые режимы, как правило, связаны с общими правовыми принципами, присущими той или иной отрасли, а также системой правовых источников. Под юридическим режимом отрасли подразумевается особая, целостная система регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положе-ний, распространяющихся на совокупность норм . Согласимся, что подобная характеристика вполне применима к любому, а не только отраслевому правовому режиму .
Таможенному праву присущ собственный правовой режим, в основе которого лежат принципы таможенно-правового регулирования, методы и способы правового воздействия, правовое положение участников таможенно-правовых отношений. Используя подход Д.Н.Бахраха, считаем возможным определить таможенный режим как постоянный, общегосударственный правовой режим, представляющий собой совокупность правил, установленных юридическими нормами, регулирующих деятельность по перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации1. Эти правила образуют ядро таможенного права, регламентируют деятельность государственных органов и лиц, перемещающих материальные ценности, и их взаимоотношения с государством. Этот режим может быть определен как общий режим деятельности таможенных органов.
Сущность и особенности правовых отношений, возникающих при обеспечении уплаты таможенных платежей
Общее определение правового режима как выраженной специфики правового регулирования определенной сферы общественных отношений при помощи специальных средств и способов требует рассмотрения особенностей отношений, возникающих при обеспечении уплаты таможенных платежей. Установление и реализация конкретных правовых средств, составляющих правовой механизм обеспечения уплаты таможенных платежей, определенных в таможенном законодательстве как способы обеспечения уплаты таможенных платежей, происходит в рамках особой совокупности правовых отношений1. Правоотношения, являясь элементом механизма правового регулирования, выступают как средство перевода общих моделей поведения, заложенных в нормах права, в конкретизированные и индивидуализированные акты поведения субъектов права, служат реализации права. В самом общем виде правоотношения могут быть определены как возникающая на основе норм права общественная связь, участники которой имеют субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государством .
Правоотношения, обладающие юридической спецификой, традиционно подразделяются по отраслям права. Отраслевыми строго могут быть названы лишь те правоотношения, которые соответствуют основным отраслям и именно в них выражаются определяющие черты предмета и метода правового регулирования той или иной отрасли3. П. 1 ст. З ТК РФ устанавливает, что таможенное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области таможенного дела, в том числе отношения по установлению порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, отношения, возникающие в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также отноше 85 ния по установлению и применению таможенных режимов, установлению, введению и взиманию таможенных платежей.
Исходя из конкретизации предмета таможенного права, представленной в первом параграфе работы, определим, что таможенные правоотношения представляют собой общественные отношения, возникающие в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации и урегулированные нормами таможенного права. Определение таможенных правоотношений как складывающихся в связи или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу предполагает, что таможенные отношения могут быть как связаны с ввозом-вывозом товаров непосредственно (например, импорт груза), так и косвенно опосредованы подобным перемещением (обеспечение уплаты таможенных платежей).
Сущность отношений - это его «главные признаки, которые делают его тем, что оно есть»1. Сущность правового отношения по обеспечению уплаты таможенных платежей обусловлена особенностями финансовой деятельности таможенных органов, а также спецификой норм таможенного законодательства как юридической основы этих отношений. В общих чертах данный вопрос затрагивался в настоящей работе, однако, в целях сохранения логики рассуждения считаем целесообразным уточнить его отдельные аспекты.
В науке финансового права установилось мнение, что финансовое правоотношение - отношение, урегулированное нормами финансового права. В то же время финансовое право традиционно определялось как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства . Методологически верным является определение сущности финансового правоотношения через специфику финансовой деятельности государства. В дополнение к предложенному определению финансовой деятельности отметим, что как единое целое она представляет собой процесс создания, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муници 86 пальных образований1. Конечной целью финансовой деятельности государства является покрытие публичных затрат, которые должны обеспечить реализацию коллективных интересов. При этом конечная цель предполагает реализацию ее ближайших, промежуточных целей. Среди последних интерес представляет сбор государством запланированных денежных средств в финансовые фонды. Покрытие государственных расходов становится реальным лишь после полного сбора в бюджет всех запланированных средств, что в нынешних условиях возможно лишь при привлечении дополнительных правовых средств, направленных на обеспечение поступления в федеральный бюджет причитающихся платежей.
Особенности финансовой деятельности государства обусловливают не только социально-политическую, но и материальную сторону (момент сущности) правоотношения по обеспечению уплаты таможенных платежей. В современных условиях таможенные органы выполняют триединую задачу: содействие развитию внешней торговли, взимание таможенных платежей, правоохранительная деятельность. Деятельность таможенных органов в области образования денежных фондов государства является финансовой. Сущность финансовой деятельности любой организации состоит в ее полномочиях в сфере формирования, распределения и использования денежных фондов. Финансовая деятельность таможенных органов характеризуется тем, что в ее ходе организуется и практически происходят образование (аккумуляция), распределение и использование денежных фондов. Последние создаются в результате взимания таможенных платежей. Кроме того, штрафы, пени и недоимки как результат финансово-правовых санкций, налагаемых за нарушения таможенных правил, также включаются в денежные средства, поступающие в федеральную казну. И те, и другие платежи составляют, по сути, фискальные доходы бюджета.
Общие условия обеспечения уплаты таможенных платежей
В юридической литературе правовые режимы рассматриваются в нескольких аспектах. Понимание правового режима обеспечения уплаты таможенных платежей как особого порядка правового регулирования, выражающегося в определенном сочетании специальных правовых средств, предполагает выявление единых начал и общих условий, объединяющих юридический инструментарий и обеспечивающих его функционирование как единого механизма. Правовой режим - это «закрепленное в нормах права особое сочетание юридического инструментария (юридических средств), характеризующихся наличием определенных условий...»1. Как отмечает А.В.Малько и Н.И.Матузов, «для правового режима имеют первейшее значение такие условия, как время, пространство, круг лиц, на которых он распространяется. В нем эти три компонента наполняются вполне определенным, «живым» содержанием, всегда своеобразным и связанным непременно с длящимися социальными процессами»2.
Под общими условиями обеспечения исполнения обязанностей по уплате таможенных платежей предлагается понимать правила и обстоятельства, которые обусловливают возможность создания и реализации имущественных гарантий исполнения указанных обязанностей. Перечень общих условий обеспечения уплаты таможенных платежей, распространяющихся на все способы, в общем виде установлен положениями ст. 337 ТК РФ. К их числу законодателем отнесены следующие: случаи обеспечения уплаты таможенных платежей; случаи, при которых обеспечение не предоставляется; условия принятия генерального обеспечения; перечень лиц, полномочных предоставлять обеспечение уплаты таможенных платежей, а также порядок возврата обеспечения. Однако, по мнению автора, к числу указанных условий могут быть отнесены и иные, также установленные нормами таможенного законодательства. Определение размера обеспечения уплаты таможенных платежей и порядок предоставления гарантий лицами, осуществляющими деятельность в области таможенного дела, соответствуют указанному выше понятию общих условий обеспечения и распространяют свое действие на все способы.
Исполнение обязанностей по уплате таможенных пошлин и налогов обеспечивается в следующих случаях: при предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты таможенных платежей; при условном выпуске товаров; при перевозке и (или) хранении иностранных товаров; при осуществлении деятельности в области таможенного дела, а также в иных случаях, установленных правовыми актами Российской Федерации. Случаи применения обеспечения в таможенном деле специфичны. Анализ положений ст. 337 ТК РФ позволяет сделать вывод, что в отличие от условий обеспечения обязанностей, установленных НК РФ, исполнение обязанности по уплате таможенных платежей обеспечивается не только при переносе сроков исполнения, но и в иных случаях. Их изучение позволяет диссертанту согласиться с мнением В.П.Шавшиной, утверждающей, что применение в таможенном деле дополнительных обеспечительных средств обусловлено разрывом во времени двух моментов: первый - когда товар или транспортное средство попадает под таможенный контроль; второй - установленный срок декларирования товара, уплаты таможенных платежей и завершение процесса таможенного оформления или завершение действия таможенного режима1. Обеспечение уплаты таможенных платежей при изменении сроков уплаты - наименее распространенный случай2. Кроме того, при предоставлении отсрочки (рассрочки) либо при непоступлении на счета таможенных органов сумм таможенных платежей, товары, заявленные к выпуску для свободного обращения, считаются условно выпущенными. Следовательно, случай предоставления отсрочки "поглощается" условным выпуском товара, также требующим предоставления обеспечения.
Обеспечение уплаты таможенных платежей предоставляется не во всех случаях, указанных выше. Нормы таможенного законодательства предусматривают исключения из установленного ст. 337 ТК РФ общего правила. Так, гарантии уплаты таможенных платежей не предоставляются при наличии одного из следующих условий: если сумма подлежащих уплате таможенных пошлин, налогов, пеней и процентов составляет менее 20 тысяч рублей; таможенный орган имеет основания полагать, что обязательства, взятые перед ним, будут выполнены(п. 2 ст. 337 ТК РФ). Включение в состав общих условий обеспечения уплаты таможенных платежей последнего правила оценивается автором критически.
Следует упомянуть, что в целях конкретизации положений п. 2 ст. 337 ТК РФ федеральным органом государственной власти, уполномоченным в области таможенного дела, представлены разъяснения. В соответствии с позицией ГТК РФ, обеспечение уплаты таможенных пошлин и налогов не предоставляется, независимо от того, соблюдением каких условий, установленных таможенным законодательством, внесение такого обеспечения обусловлено (за исключением случаев, когда внесение обеспечения является условием для включения в реестр лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, а также прямых предписаний нормативных правовых актов в области таможенного дела). Решение о необходимости внесения обеспечения принимает начальник таможенного органа с учетом системы анализа и управления рисками1. При принятии решения надлежит руководствоваться в первую очередь тем, что задолженность по уплате таможенных платежей, возникшая в результате неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязательства, взятого перед таможенным органом, должна быть погашена в любом случае2. Персональную ответственность за взыскание задолженности по уплате таможенных платежей несет начальник таможенного органа .
По мнению диссертанта, подобные разъяснения не вносят ясность в толкование указанной нормы закона. Положения ст. 337 ТК РФ наделяют таможенные органы широкими дискреционными полномочиями, то есть полномочиями, реализуемыми по собственному усмотрению. Стоит согласиться с исследователями, указывающими на неоправданность введения в Кодекс нормы подобного содержания1. Указанная формулировка не соответствует Стандартному правилу 5.4. Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, кроме того, словосочетание «имеет основания полагать» в правоприменительной практике таможенных органов Российской Федерации приобрело устойчивый негативный смысл .
Проблемы совершенствования правового регулирования и практики применения обеспечения уплаты таможенных платежей
Проблемы эффективности правового регулирования, как нормативного, так и индивидуального, привлекают внимание многих исследователей1. Термин «эффективность» означает свойство того или иного объекта, приводящее к нужным результатам. Учитывая, что вопрос об общем понятии эффективности права явля-ется дискуссионным , отметим, что проблемы совершенствования правового регулирования той или иной области общественных отношений не могут быть раскрыты в полной мере без надлежащего изучения вопросов эффективности соответствующих правовых норм. По справедливому замечанию А.С.Пашкова и Д.М.Чечот, проблема совершенствования законодательства — это, прежде всего, проблема выявления его эффективности3.
Поскольку вопросы эффективности норм таможенного законодательства, в том числе возможности их социально-правового анализа, не подвергались специальному исследованию в правовой науке, считаем возможным использовать в качестве основы исследования опыт разработки общеправовых вопросов эффективности. Вопросы эффективности правового регулирования обеспечения уплаты таможенных платежей, на наш взгляд, могут рассматриваться как часть общей проблемы эффективности действия правовых норм, решаться применительно к функциональному назначению норм, их обеспечительных средств.
Это связано с тем обстоятельством, отмеченным в специальных исследованиях, что проблемы совершенствования права всегда выходят за рамки узкого норма 177 тивного анализа, то есть анализа нормативного материала в отрыве от общественных отношений, от результатов правового воздействия на них. Такая постановка исследования проблем совершенствования обеспечения уплаты таможенных платежей выводит на необходимость проведения социально-правового анализа действия правовых норм, предусматривающих способы обеспечения уплаты таможенных платежей. Выделяя два аспекта изучения - правовой и социальный, подчеркнем их взаимообусловленность, позволяющую говорить о единстве социально-правового исследования, объединяющем изучение социальных факторов, условий формирования права и нормативной формы его выражения1.
Большинство авторов придерживается точки зрения, согласно которой эффективность правовой нормы определяется тем, насколько ее реализация способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием2. Такая постановка вопроса возможна, но она, по мнению Л.И.Спиридонова, неоправданно ограничивает предмет анализа результативностью одной только правотворческой деятельности государства . Такая трактовка эффективности - фактической эффективности, - утверждает С.С.Алексеев, - весьма важная для проведения социологических исследований, все же оказывается неполной, односторонней, не позволяющей выявить все параметры социальной эффективности права как социально-политического регулятора, существенной социальной ценности»4.
Диссертант согласен, что определение эффективности как отношения цели действия к реальному результату, планируемой эффективности к реальной в известной мере носит абстрактный характер. Оно может быть использовано для оценки эффектов применения права во всех типах общества и уже по этой причине не в состоянии объяснить специфику его действия ни в одном из них. Безусловно, эф 178 фективность юридических норм - следствие не только того, чем являются они сами. Она зависит также от свойств и состояния объекта, на который нормы воздействуют. В связи с этим следует признать, что вопрос об эффективности обеспечения уплаты таможенных платежей - также вопрос о социальной эффективности. Ряд важнейших показателей эффективности права (фактическая эффективность, полезность, экономичность и другие) может получить при надлежащей отработанности измерительного аппарата количественное, точно математическое выражение. Но в целом оценка социальной эффективности правовых образований должна проводиться, как представляется, исходя из характеристики «качественной» стороны. С данной точки зрения достигается высокая степень эффективности права в целом как регулятора общественных отношений. «Иными словами, - замечает С.С.Алексеев, - общим показателем эффективности права является его, так сказать, реализованная «социальная ценность» и под этим углом зрения состояние законности, уровень правопорядка как в целом, так и во всех его звеньях»1.
Однако сказанное не означает, что определение эффективности обеспечения уплаты таможенных платежей как отношения между поставленными целями и достигнутыми результатами вообще не должно использоваться. В юридической литературе отмечена универсальность подобного определения эффективности норм, поскольку оно, в принципе, приемлемо для определения эффективности самых разных правовых комплексов (институтов, подынститутов, отраслей и дру-гих) . В связи с этим считаем возможным акцентировать авторское внимание на вопросах фактической эффективности исследуемого правового явления как отношения между поставленными целями и достигнутыми результатами.
