Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Основы правового режима закрытого административно-территориального образования 19
1.1 Закрытое административно-территориальное образование как субъект правового регулирования 19
1.1.1 Общая характеристика существующих позиций относительно правового режима закрытых административно-территориальных образований 19
1.1.2 Понятие «закрытое административно-территориальное образование» как правовая категория 23
1.2 Правовые основы создания, преобразования и упразднения закрытых административно-территориальных образований в российской федерации 31
1.2.1 Правовые основы создания и преобразования закрытых административно-территориальных образований 31
1.2.2 Порядок упразднения закрытых административно-территориальных образований 35
1.2.3 Правовое регулирование установления или изменения границ закрытых административно-территориальных образований 43
1.3 Особенности реализации конституционных прав и свобод граждан в условиях правового режима закрытого административно- территориального образования 51
1.3.1 Понятие особого режима безопасного функционирования организаций и объектов как одного из элементов правового режима закрытого административно-территориального образования 51
1.3.2 Режим ограничения свободы передвижения граждан и выбора места жительства на территории закрытого административно- территориального образования 58
1.3.3 Режим ограничения экономических прав граждан на территории закрытого административно-территориального образования 65
1.3.4 Ответственность за нарушение особого режима в закрытом административно-территориальном образовании 79
1.3.5 Меры государственной поддержки граждан, проживающих и (или) работающих в закрытом административно-территориальном образовании 86
ГЛАВА 2. Организация местного самоуправления на территории закрытого административно- территориального образования 102
2.1 Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления на территории закрытого административно-территориального образования 102
2.2 Представительные органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования 110
2.3 Глава закрытого административно-территориального образования 119
2.4 Органы местной администрации закрытого административно- территориального образования 129
2.4.1 Исполнительно-распорядительный орган закрытого административно-территориального образова ни я 129
2.4.2 Глава местной администрации закрытого административно-территориального образования 133
2.5 Контрольные и иные органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования 141
2.5.1 Контрольно-счетные органы закрытого административно-территориального образования 141
2.5 Иные органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образова ни я 149
Заключение 156
Список литературы 167
- Общая характеристика существующих позиций относительно правового режима закрытых административно-территориальных образований
- Режим ограничения свободы передвижения граждан и выбора места жительства на территории закрытого административно- территориального образования
- Представительные органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования
- Контрольные и иные органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования
Общая характеристика существующих позиций относительно правового режима закрытых административно-территориальных образований
Полемика относительно правового режима ЗАТО, особенностей его правового регулирования, возможных ограничений конституционных прав и свобод граждан на его территории, условий общей социальной компенсации, бюджетной обеспеченности и т.п. периодически возникает как в научных кругах, так и среди должностных лиц, прямо или косвенно связанных с деятельностью ЗАТО. Основанием для повышения интереса к теме обычно является внесение изменений либо появление информации о планируемом внесении изменений в федеральное законодательство, которым устанавливается и регулируется специальный (особый) правовой режим этих муниципальных образований, либо появление «слухов» о ликвидации ЗАТО как правового института или лишении этого статуса конкретного муниципального образования. Встречается две диаметрально противоположные точки зрения относительно того, что же такое ЗАТО и каким оно должно быть. Можно услышать предложения о необходимости возврата к «старому» подходу по определению их статуса и, в первую очередь, к прежней модели финансового обеспечения ЗАТО из федерального бюджета и зачисления всех региональных налогов в местный бюджет. Предлагается провести федерализацию ЗАТО и придать им статус городов федерального значения,10 попытавшись при этом сохранить и муниципальную самостоятельность, т.е. создать новый вид муниципального образования федерального подчинения. С другой стороны, существует мнение о необходимости продолжения начатой работы по совершенствованию правового режима закрытых административно-территориальных образований как одного из видов муниципальных образований, постепенно исключая зависимость от федеральных межбюджетных трансфертов. Первую позицию, как правило, отстаивают отдельные представители и руководители ЗАТО. В обоснование приводятся следующие доводы: - полномочия по созданию ЗАТО законодательно закреплены на федеральном уровне, следовательно, необходимость и цели создания ЗАТО определяются на уровне Российской Федерации; - выбор места расположения ЗАТО осуществляется федеральными органами государственной власти, хотя и с соблюдением процедуры согласования с органами власти субъекта Российской Федерации, но без учета мнения населения, следовательно, местное самоуправление на территории ЗАТО существенно ограничено; - объекты на территории ЗАТО решают государственные задачи федерального уровня, а органы местного самоуправления «помогают» обеспечивать особый режим безопасного функционирования, следовательно, никто кроме органов власти федерального уровня не должен вмешиваться в деятельность местного самоуправления, а субъект Российской Федерации не должен иметь права передавать отдельные государственные полномочия ЗАТО без согласования с федеральными органами власти; - дотация в связи с особыми условиями функционирования ЗАТО определяется федеральными органами государственной власти, следовательно, средства должны поступать напрямую в местный бюджет; налоговые доходы уровня субъекта Российской Федерации также должны оставаться в местном бюджете, чтобы исключить разноуровневые межбюджетные отношения.
По мнению Президента Ассоциации закрытых административно-территориальных образований Министерства обороны Российской Федерации Н.А.Волынца, «история заставит восстановить федеральный статус».11
Фактически речь идет о желании отдельных руководителей ЗАТО уйти от «подчиненности» субъекту Российской Федерации, сохранить полную административную и финансовую «независимость» от него. Однако, именно субъекты Российской Федерации играют важную роль в системе правоотношений с участием закрытых административно-территориальных образований. Причем, эта роль уже существенно повысилась в последние годы в связи с проводимой государством политикой в сфере совершенствования бюджетных правоотношений: межбюджетные трансферты из федерального бюджета поступают в бюджеты ЗАТО не напрямую, как это было ранее, а через бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого ЗАТО расположены. И данная тенденция в дальнейшем будет только усиливаться. Позиция субъектов Российской Федерации заключается в том, что поскольку ЗАТО находятся на территории субъекта Российской Федерации, то они (субъекты) должны принимать самое непосредственное участие в решении возникающих вопросов. Для поддержания их позиции можно привести следующие доводы: - уровень и тенденции экономического и социального развития ЗАТО оказывают прямое влияние на развитие и самого субъекта Российской Федерации; - повышенный уровень бюджетной обеспеченности ЗАТО является для субъектов Российской Федерации своеобразным ориентиром при развитии собственного бюджетно-налогового потенциала; - установление или изменение границ создаваемого или преобразуемого закрытого административно-территориального образования обязательно согласуется с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории; - возможность формирования зон вредного воздействия ЗАТО, которые выходят за утверждаемые Указом Президента Российской Федерации границы ЗАТО, свидетельствует о необходимости учета интересов как субъекта Российской Федерации, так и интересов прилегающих к ЗАТО других муниципальных образований;
Режим ограничения свободы передвижения граждан и выбора места жительства на территории закрытого административно- территориального образования
В отдельных инструкциях четко указываются конкретные виды нарушений пропускного режима, а, соответственно, и нарушения особого режима безопасного функционирования. Так, инструкцией «Пропускной режим в контролируемых зонах закрытого административно-территориального образования – города Озерска Челябинской области (И-ОР-040-2013) выделены следующие нарушения пропускного режима (п.9.2)114: - проникновение на территорию контролируемой зоны ЗАТО и (или) выход (выезд) из него без пропуска, по чужому, поддельному, просроченному пропуску или иным несанкционированным путем; - попытка провоза или провоз других граждан, в т.ч. детей в возрасте до 14 лет, на территорию закрытого образования без разрешения, выданного в установленном порядке; - попытка подкупа часового, угроза часовому, войсковому наряду с целью нарушения ими установленных правил пропускного режима; - передача другому лицу своего личного пропуска для проникновения на 114 URL: http://www.ozerskadm.ru/about/unit/regime/ территорию контролируемой зоны ЗАТО и (или) выхода (выезда) из него; - оскорбление часового, а также войскового наряда при выполнении ими служебных обязанностей, в части соблюдения установленных правил пропускного режима; - неподчинение законным требованиям часового, а также войскового, наряда, в части соблюдения установленных правил пропускного режима; - вывод из строя элементов системы физической защиты контролируемой зоны ЗАТО или причинение материального ущерба инженерно-техническим средствам физической защиты; - несанкционированное фотографирование охраняемых территорий, зданий и сооружений, элементов физической защиты периметра и контрольно-пропускного пункта контролируемой зоны ЗАТО; - попытка несанкционированного провоза или провоз запрещенных грузов (огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих и наркотических веществ); - нахождение на территории контролируемой зоны ЗАТО свыше разрешенного срока пребывания; - не своевременное принятие гражданином мер по регистрации и снятию с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства. Помимо административной ответственности за нарушение режима закрытого административно-территориального образования в указанной инструкции предусмотрены и другие наказания, которые могут быть применены режимной комиссией. 1. Граждане, которым в установленном порядке оформлено временное пребывание на территории Озёрского городского округа, могут быть лишены права: а) пользования временным пропуском на срок до 1 года; б) периодического въезда на срок до 1 года; в) временного въезда. 2. Постоянные жители ЗАТО могут быть лишен права пользования постоянным пропуском на срок до 6 месяцев, в случаях его задержания за следующие нарушения: а) проникновение на территорию закрытого образования и (или) выход (выезд) из него без пропуска, по чужому, поддельному пропуску или иным несанкционированным путем; б) попытка провоза или провоз других граждан, в т.ч. детей, на территорию закрытого образования без разрешения, выданного в установленном порядке; в) попытка подкупа, угрозы часового, войскового наряда с целью нарушения ими установленных правил пропускного режима; г) передача другому лицу своего личного пропуска для проникновения на территорию контролируемой зоны категории «А» и (или) выхода (выезда) из него.
В случае лишения права пользования постоянным пропуском на срок до 6 месяцев вход (выход), въезд (выезд) гражданина осуществляется по временному пропуску или разовым пропускам. Оформление и выдача временных пропусков производится при условии возмещения расходов на их изготовление согласно утвержденной калькуляции.
Кроме этого, в анализируемой инструкции фактически возложена обязанность контроля за проживанием иных лиц на граждан, которые предоставляют свои помещения для временного проживания лиц, прибывающих на территорию ЗАТО в связи с производственной или иной необходимостью. В случае, когда жилом помещении будут проживать лица без регистрации по месту пребывания, собственники могут быть привлечены к ответственности в соответствии со ст. 19.15 КоАП. Иногородние лица, пребывающие на территории контролируемой зоны, у которых истек срок действия пропуска или регистрации по месту пребывания, привлекаются к административной ответственности в соответствии со ст. 19.15 и ст. 20.19 КоАП РФ.115 Подобное расширения субъектов ответственности, равно как и расширение состава административного правонарушения, является недопустимым, и подлежит приведению в соответствие с действующим законодательством. В инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск (статья 11)116 зафиксировано, что кроме жителей города и иногородних граждан, к ответственности в соответствии с действующим законодательством РФ могут быть привлечены: - работники предприятий и организаций, ответственные за оформление документов на въезд в город Северск по заявкам этих предприятий и организаций, нарушившие требования инструкции о пропускном режиме, по представлению Службы безопасности СХК, РСО администрации ЗАТО Северск или отдела в г. Северске УФСБ России по Томской области; - работники Службы безопасности СХК, РСО администрации ЗАТО Се-верск, отдела УФМС России по Томской области в г. Северске, нарушившие должностные обязанности в части выполнения инструкции о пропускном режиме.
В данной инструкции также приведен перечень видов нарушений пропускного режима в контролируемой зоне категории «А» ЗАТО Северск, основания привлечения к ответственности, действия должностных лиц и орган, принимающий решение о наказании.
В Инструкции «Пропускной режим в контролируемых зонах закрытого административно-территориального образования – города Озерска Челябинской области (И-ОР-040-2013) определен порядок задержания нарушителей пропускного режима непосредственно на контрольно-пропускном пункте контролируемой зоны ЗАТО (п.9.7)117: - граждане, задержанные часовым (войсковым нарядом) передаются дежурному помощнику коменданта или начальнику комендатуры для оформления протокола об административном правонарушении согласно КоАП РФ; дежурный помощник коменданта или начальник комендатуры обязан провести опрос, а при необходимости – досмотр задержанных. Досмотр проводится в отдельном помещении; лицо, проводящее досмотр и присутствующие, должны быть одного пола с досматриваемым;
Представительные органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования
Для закрытых административно-территориальных образований введены особенности при определении структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, которые выражаются в том, что глава муниципального образования может возглавлять только представительный орган муниципального образования. Это связано с тем, что глава местной администрации назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом закрытого административно-территориального образования.174 Указанная норма является императивной и в настоящее время все уставы муниципальных образований приведены в соответствие с федеральным законодательством. Хотя эта процедура в ряде муниципальных образований проведена не очень удачно. Так, в ЗАТО п.Михайловский Саратовской области в пункте 4 статьи 25 Устава указано, что глава городского округа возглавляет администрацию городского округа. А в пункте 1 статьи 80 указано, что глава городского округа является высшим должностным лицом городского округа, входит в состав Собрания депутатов городского округа с правом решающего голоса и исполняет полномочия председателя Собрания депутатов городского округа. Причем, все изменения включены в главу VII «Заключительные положения». Подобное построение основного нормативного правового акта муниципального образования может создать сложности в его применении.
Для закрытых административно-территориальных образований сохранена предусмотренная федеральным законодательством возможность избрания главы муниципального образования как на муниципальных выборах, так и представительным органом муниципального образования из своего состава. Например, в городе Саров Нижегородской области Глава города избирается городской Думой из своего состава. Такой же порядок предусмотрен в ЗАТО
Большой Камень Приморского края и других ЗАТО. Почти в 20 закрытых административно-территориальных образованиях Глава муниципального образования избирается населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации. В этом случае он входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем. Такой порядок, например, предусмотрен в ЗАТО Снежинск Челябинской области, ЗАТО Лесной Свердловской области. Причем, до принятия нового Устава в ЗАТО Лесной Свердловской области глава муниципального образования избирался сроком на пять лет, в то время как Дума городского округа избиралась сроком на четыре года.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает следующие собственные полномочия главы муниципального образования, а именно:175 – представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действия без доверенности от имени муниципального образования; – подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; – издание в пределах своих полномочий правовых актов; – требование о созыве внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; – обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Эти полномочия практически в неизменном виде находят отражение и в уставах закрытых административно-территориальных образований. В большинстве из них закрепляются полномочия Главы муниципального образования как председателя представительного органа. Они незначительно отличаются в формулировках и нацелены на обеспечение текущей деятельности представительного органа муниципального образования. Как председатель представительного органа Глава муниципального образования ЗАТО: – созывает заседания представительного органа, заблаговременно доводит до сведения депутатов и соответствующих лиц время и место проведения заседаний (сессий), проект повестки дня, ведет заседания (сессии) представительного органа; – организует работу представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования и Регламентом представительного органа; – формирует проект повестки дня заседания (сессии) представительного органа; – направляет в постоянные комиссии представительного органа материалы по вопросам их ведения; – принимает меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе представительного органа; – ежегодно представляет на рассмотрение отчет о деятельности представительного органа; – в установленном законодательством порядке распоряжается денежными средствами, предусмотренными в местном бюджете на осуществление деятельности представительного органа, открывает и закрывает лицевой счет представительного органа; – организует прием обращений граждан в представительный орган и их рассмотрение; – от имени представительного органа подписывает заявления в суды, выдает доверенности;
Контрольные и иные органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования
В данном исследовании была предпринята попытка комплексного анализа особенностей правового режима закрытого административно-территориального образования в России. Согласно действующему российскому законодательству, закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном статьей 2 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании», в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий особые условия проживания граждан.225
По мнению автора диссертационного исследования, данное определение нуждается в корректировке. В частности, следует более четко указать на муниципально-правовой статус ЗАТО, отметить особые условия не только проживания, но и доступа граждан на территорию муниципального образования, в котором введен правовой режим ЗАТО. В то же время, конкретизация видов деятельности предприятий, видов перерабатываемых материалов не имеет смысла в связи с включением в действующее определение открытого перечня («…и иные объекты»). С учетом сказанного, предлагается изложить законодательное определение ЗАТО следующим образом: «Закрытым административно-территориальным образованием признается муниципальное образование со статусом городского округа, для которого установлены особые условия въезда и постоянного (временного) проживания граждан, а также особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны для военных и иных объектов, расположенных на его территории».
В связи с особым характером и опасностью деятельности объектов на территории закрытых административно-территориальных образований они являются объектами федеральной государственной собственности, из чего вытекает необходимость передачи ряда полномочий субъектов Российской Федерации, которыми они обладают в отношении обычных муниципальных образований, а также полномочий самих муниципальных образований в компетенцию Российской Федерации. При этом трехуровневая система организации государственной и местной власти, разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не нарушается, а лишь уточняется в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Решение о создании либо упразднении закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации. В Законе Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» конкретно не определены условия, порядок и механизм упразднения ЗАТО, которые обеспечивали бы решение возникающих при этом социально-экономических проблем. В связи с этим предлагается внести дополнения в названный закон, регулирующие отдельные вопросы, возникающие в ходе процедуры упразднения ЗАТО, а именно: установить конкретные этапы данной процедуры, перечень мероприятий и ответственных органов государственной власти, сроки их выполнения и порядок финансирования, при этом в качестве одного из мероприятий при упразднении ЗАТО предусмотреть разработку Правительством Российской Федерации федеральной целевой программы (с учетом особенностей конкретного ЗАТО); определить порядок и сроки перехода права собственности на имущество к органам местного самоуправления ЗАТО и к федеральным органам исполнительной власти, в ведении которых находятся объекты на территории ЗАТО.
В связи с тем, что порядок передачи федерального имущества в муниципальную собственность при проведении процедуры упразднения ЗАТО законодательством никак не урегулирован, необходимо в рамках составления плана мероприятий переходного периода четко определить полномочия, функции и последовательность действий всех участников этого процесса. Это позволит учесть как интересы Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечить сохранность имущества и возможность его дальнейшего эффективного использования. В настоящее время действует общий порядок передачи имущества из федеральной в муниципальную собственность, в соответствии с которым решение Правительством Российской Федерации принимается на основании обращения муниципального образования, согласованному с соответствующими органами власти, в том числе и с органами власти субъекта Российской Федерации.226
Необходимость выявления мнения органов местного самоуправления определяется конституционной природой муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, а при объективной необходимости также и за счет средств финансовой поддержки, оказываемой в порядке межбюджетных отношений Российской Федерацией и ее субъектами. В процессе согласований позиций органов государственной и местной власти может ставиться вопрос о выделении муниципальному образованию дополнительных финансовых ресурсов на покрытие возникающих в связи с передачей государственного имущества расходов.
Похожие диссертации на Особенности правового режима закрытых административно-территориальных образований в российской федерации
