Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Исходные теоретические основы бюджетной деятельности
муниципальных образований 14
1. Общая характеристика муниципальных образова
ний, как субъектов бюджетного права 14
2. Понятие и роль местного бюджета, бюджетное уст
ройство в муниципальном образовании 29
Глава 2. Понятие и правовые основы бюджетной деятельности
муниципальных образований 52
1. Понятие и сущность бюджетной деятельности
муниципальных образований 52
2. Правовые основы бюджетной деятельности
муниципальных образований 61
3. Межбюджетные правоотношения муниципального
образования и государства 94
Глава 3. Бюджетные права (компетенция) муниципальных образо
ваний 109
1. Общая характеристика бюджетных прав муници
пальных образований 109
2. Актуальные вопросы совершенствования бюджет
ных прав муниципальных образований 127
Заключение 139
Список использованной литературы 157
Введение к работе
Проблема правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Коренная реорганизация управления на местах, создание самостоятельной системы местного самоуправления в Российской Федерации обусловили не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, закреплённое Конституцией РФ.1 Определение субъектам местного самоуправления нового правового статуса привело к признанию возможности саморегулирования ими финансово-бюджетных отношений с другими субъектами. Но в то же время подобная саморегуляция неотделима от государства и невозможна без его поддержки. Именно поэтому, гарантируя местное самоуправление, Российская Федерация принимает на себя обязательства по обеспечению необходимых материальных и правовых условий для развития территорий муниципальной власти. Эффективность деятельности местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении. Как справедливо указал Президент Российской Федерации в своём послании Федеральному собранию, "большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы".
Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости системы муниципальной власти и обязанности государства обеспечить условия её нормального развития обусловливает основной способ влияния государства на бюджетную деятельность органов местного самоуправления — с помощью механизма правового регулирования.
1 Конституция РФ от 25.12.93 года. Ст. 12.
2 Российская газета. 2002, 19 апр.
Недостатки в государственном правоопределении муниципально-бюджетной деятельности, как правило, возникают из-за отсутствия системности, согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом регулировании финансовой сферы осуществления местного самоуправления.
Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты при регламентации бюджетной деятельности муниципальной власти нередко приводит к таким правовым проблема, как превышение ими своих полномочий, нарушение бюджетной самостоятельности местного самоуправления и т.д. Много недостатков в правовом регулировании финансовой деятельности муниципальных образований и со стороны непосредственно их органов управления, главные из которых - проблемы бюджетного регулирования, вопросы частичного перераспределения финансовых ресурсов и т.п.
Становление федеративной системы бюджетных отношений в России началось с принятия в 1991 году федеральных законов об основах налоговой системы и об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших базовые принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.
С самого начала этот процесс сопровождался острыми противоречиями в финансовых отношениях центра с регионами и регионов с местным самоуправлением, что служило поводом для постоянных дискуссий о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетной системы Российской Федерации. Серьезной критике подвергались практически все основные элементы этой системы: раз-
3 ФЗ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27.12.91 года // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №11; ФЗ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации" от 10.10.91 года // ВВС РСФСР. 1991. №46.
граничение расходных функций между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы распределения налоговых поступлений по бюдже-там муниципального уровня, соотношение регулирующих и закрепленных бюджетных доходов, способы так называемого бюджетного выравнивания и др.
В ответ на потребности практики развития федеративных отношений и под воздействием массированной критики формировавшаяся система бюджетного федерализма многогранно корректировалась. Однако
это были, как правило, частные, текущие решения в рамках ежегодно
повторяющегося процесса разработки и утверждения на очередной финансовый год бюджетов всех уровней - федерального, субъектов федерации и местных. Эти решения затрагивали главным образом собственно финансовые технологии формирования бюджетов и организации межбюджетных отношений.
Такой подход способствовал только накоплению и обострению проблем, в связи с чем в последнее время все чаще стали говорить о кризисе бюджетного федерализма в России. Его главными приметами считаются обострение хронической несбалансированности бюджетов, особенно применительно к муниципальным образованиям, увеличивающаяся дифференциация социально-экономического положения территорий
* местного самоуправления, снижение доли относительно бюджетно-
благополучных и рост числа дотационных регионов и др.
Всё указывает на необходимость кардинального пересмотра сути и механизмов российских бюджетных отношений. В связи с этим требуется всесторонне проанализировать сущностные причины кризиса действующей модели регулирования бюджетной деятельности муниципаль-
ных образований, сопоставить эту модель с разумными принципами и
российскими реалиями развития федеративных отношений и местного самоуправления, рассмотреть варианты принципиально новых решений.
В связи с этим выбранная проблематика представляется актуальной, имеющей научно-практическое значение и определяет интерес диссертанта к указанной теме.
Состояние научной разработанности темы. Понятие, содержание и правовую специфику бюджетной деятельности муниципальных
образований неоднократно рассматривали учёные:
Н.И. Химичева, Ю.А. Крохина, А.А. Кармолицкий, А.Г. Воронин,
Е.С. Шугрина, А.В. Демин, О.И. Цыбулевская, Е.Ю. Грачева, Н.Л. Пе-шин, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Ю.А. Дмитриев, О.Н. Горбунова, Д.А. Савченко, В.А. Горожанин, Е.В. Белоусова, Т.Г. Морозова., Э.Д. Соколова, А.И. Худяков.
В общественной практике проблемы, связанные с осуществлением бюджетной деятельности на уровне местного самоуправления, решаются с большим трудом и очень противоречиво. В научной литературе, бюджетную деятельность чаще всего исследуют как одно из направлений государственной деятельности. Обзор монографических, в том числе диссертационных работ, а также иных научных публикаций отечественных ученных позволяет сделать вывод, что избранная диссертантом тема
* никогда не являлась самостоятельным предметом исследований в рос
сийской финансово-правовой науке.
Для более детального исследования выбранной проблемы полезными оказались также работы ученых-экономистов: О.В. Врублевской, В.М. Родионовой, А.С. Булатова и др. В процессе исследования изучались и анализировались работы ученных, занимающихся вопросами
конституционного права России (Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина) и ад-
министративного права (К.С. Вельского, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Ста-рилов).
Направления исследования обусловливают цель диссертационной
работы: комплексное изучение бюджетно-правового статуса муниципальных образований в Российской Федерации;
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1) анализ нормативно-правовой базы бюджетной деятельности органов местного самоуправления в России с учётом многоуровневого правового регулирования бюджетного процесса муниципальных территорий;
рассмотрение правовой специфики местного бюджета и бюджетного устройства муниципальных образований в Российской Федерации;
характеристика правового регулирования межбюджетных отношений муниципальных образований и государства;
определение актуальных путей развития муниципально-бюджетной деятельности в Российской Федерации;
изучить исходные теоретические основы правового регулирования бюджетной деятельности муниципальных образований;
определить эффективность взаимодействия органов государственной и муниципальной власти при формировании общегосударственной модели местного самоуправления в Российской Федерации;
рассмотреть и внести свои предложения по разрешению некоторых проблем организации бюджетной деятельности на территориях местного самоуправления.
Объект исследования определён как общественные отношения, складывающиеся в сфере бюджетного функционирования муниципальных образований, а также особенности его правового регулирования.
Предмет исследования - федеральное законодательство, в частности, Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты общегосударственного значения, определяющие правовое регулирование бюджетной деятельности муниципальных образований. Кроме того, исследовано законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований, касающиеся бюджетной деятельности территорий местного самоуправления.
При анализе реализации органами муниципальной власти бюджетного функционирования большое внимание уделено трёх уровневой системе правового регулирования бюджетной деятельности на территории местного самоуправления.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. Важное место в изучении содержания конституционно-правовых основ бюджетной деятельности муниципальных образований в Российской Федерации занимает системный анализ. Кроме того, широко использованы такие общенаучные и частно-научные методы, как диалектический метод, методы восхождения от общего к частному, метод сравнительно-правового исследования, структурно-функциональный метод, фрагментарный историко-правовой анализ. Использование указанных методов позволило всесторонне и глубоко исследовать правовую природу бюджетной деятельности муниципальных образований в
современных условиях, определить пути дальнейшего совершенствования их правового регулирования.
Данная диссертационная работа представляет собой современное исследование бюджетной деятельности муниципальных образований в условиях действия Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации. Научная новизна определяется актуальной необходимостью выработки приоритетных направлений развития бюджетной деятельности местного уровня, а также выводами и
предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на
дальнейшее совершенствование правовой основы бюджетной деятельности муниципальных образований в Российской Федерации.
В диссертации рассматриваются дискуссионные теоретические вопросы, связанные с определением финансово-правовых звеньев бюджетной системы Российской Федерации, с понятием "местный бюджет". Показана действенность более эффективного развития финансовых институтов при осуществлении бюджетной деятельности на территориях местного самоуправления.
Рассмотрено значение федерального и регионального законодательства при осуществлении совместного правового регулирования бюджетной деятельности муниципальных образований. Определены
* наиболее существенные направления развития бюджетных прав органов
местного самоуправления.
Осуществлено комплексное исследование проблем совместной деятельности государственных и муниципальных органов власти при формировании бюджетной деятельности на местных территориях. Отдельно рассмотрена компетенция каждого уровня власти в части право-
* вого регулирования муниципального бюджетного функционирования. С
учётов выявленных в работе недоработок общегосударственного зако-
нодательства в этой области, предложены некоторые рекомендации по более эффективному моделированию бюджетной деятельности на территориях местного самоуправления.
В результате проведённого исследования вносится ряд предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны положения:
Уточнено содержание и состав бюджетной системы Российской Федерации посредством исключения из её состава внебюджетных фондов.
Предлагается следующее определение местного бюджета: "финансово-экономический план муниципального образования по формированию, распределению и использованию муниципальных финансовых ресурсов для осуществления функций местного самоуправления, утверждённый местным представительным органом власти в форме соответствующего правового акта с обязательным его опубликованием в органах печати федерального, регионального или муниципального значения.
Определено понятие "вопросы местного значения в финансовой сфере".
Уточнено понятие "бюджетные права местного самоуправления" - обязательная к исполнению совокупность полномочий в области бюджетной деятельности, осуществляемых представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Предложена правовая модель, которая может способствовать более качественному разделению полномочий между федераль-
ным центром и региональными органами власти при формировании бюджетной деятельности муниципальных образований, в том числе в части детализация механизмов практического построения местного самоуправления на местах с учётом особенностей и специфики каждой территории местного самоуправления.
Предлагаются способы совершенствования правовых основ бюджетной деятельности муниципальных образований, в частности вносятся и обосновываются предложения по:
созданию модельных правовых актов, которые рекомендовали бы осуществление правового регулирования бюджетной деятельности муниципального образования с учётом специфики каждого из них,
принятию Федерального закона, который регулировал бы финансово-правовые основы механизма делегирования части государственных полномочий органам местного самоуправления, устанавливая при этом, право муниципальных образований, в определённых случаях, отказаться от их принятия и гарантируя передачу достаточных на их выполнение финансовых средств.
Доказывается необходимость выработки общегосударственной методологии распределения регулирующих доходов между муниципальными образованиями. В противном случае система горизонтального финансового выравнивания становится малоэффективной.
Обосновывается необходимость общегосударственного законодательного определения механизма финансовой помощи территориям местного самоуправления из целевого фонда финансо-
вой поддержки муниципальных образований. При этом установить государственные гарантии выделения трансфертов, по-скольку все формы финансовой помощи муниципальным образованиям в бюджетах субъектов Российской Федерации, как правило, относятся к незащищённым статьям, а также определить механизм формирования фонда на уровне региональной власти, так как федеральное законодательство не определяет его
минимальные нормативы. о
9. Предлагаются способы совершенствования правового регулирования бюджетного взаимодействия между Федеральным казначейством РФ и органами местного самоуправления, и по более эффективному развитию института муниципальных казначейств при осуществлении бюджетного процесса. В частности предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в По-ложение о Федеральном казначействе, утверждённое Постановлением Правительством РФ от 27 августа 1993 года (ред. от 28.01.97 года) "О Федеральном казначействе Российской Федерации". Теоретическая и практическая значимость работы. Научное значение диссертационного исследования заключается прежде всего в
* самой постановке проблемы как одного из перспективных теоретиче
ских финансово-правовых направлений. Теоретическая и практическая
значимость данного исследования проявляется и в том, что выносимые
на защиту положения развивают и углубляют концепцию бюджетных
правоотношений муниципальных образований.
В диссертации содержатся новые подходы к анализу бюджетной
деятельности муниципальных образований как одному из актуальней-
ших направлений развития финансовой деятельности государства в целом.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в пяти статьях. Основные идеи диссертации также апробированы:
при чтении лекций и проведении практических занятий в Северо-Кавказском социальном институте г. Ставрополь,
в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах,
при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Похожие диссертации на Бюджетная деятельность муниципальных образований в Российской Федерации
