Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конкурс, как способ замещения должностей на государственной службе 10
1. История конкурсного отбора на государственной службе Российской Федерации 10
2. Конкурс за рубежом 24
3. Понятие конкурсного способа замещения должностей государственной службы Российской Федерации 45
3.1. .Понятие, цель и задачи конкурса.
3.2.Принципы замещения по конкурсу.
3.3 .Виды конкурсного отбора на государственной службе РФ.
3.4.3аконодательство, регулирующее конкурс.
Глава II. Условия и порядок проведения конкурса 71
1. Условия проведения конкурса 71
2. Конкурсная комиссия: образование, состав, полномочия 85
3. Порядок проведения конкурса 94
4. Конкурс как способ формирования кадрового резерва 118
Заключение 128
Библиографический список
- История конкурсного отбора на государственной службе Российской Федерации
- Конкурс за рубежом
- Условия проведения конкурса
- Конкурсная комиссия: образование, состав, полномочия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая в Российской Федерации административная реформа имеет одной из своих составляющих реформирование государственной службьп. Очередная попыткаг модернизации государственной службы в Российской Федерации была предпринята в 2001 году, когда в соответствии с поручением Президента Российской Федерации была разработана и утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерацииз, а на основе представленных теоретических положений и выводов Концепции разработана Федеральная программа «Реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003 - 2005 годы»4. В числе обозначенных для решения задач были названы: применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, а также создание условий для их должностного (служебного) роста; обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Все это нашло отражение в порядке замещения должностей государственной службы Российской Федерации, в том числе и в конкурсном способе.
Принятые федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» заложили новые комплексные нормативно-правовые основы регулирования государственной службы Российской Федерации, включая применение института конкурса в служебных правоотношениях1.
Важным нововведением стало отнесение вопроса регулирования конкурсного отбора к предметам ведения Российской Федерации, тем самым, закрепив право только на Федеральном уровне устанавливать основные положения проведения конкурса, как способа замещения должностей государственной службы. Кроме того, многие вопросы (состав конкурсной комиссии, методика и непосредственно проведение и т.п.) решаются самими органами государственной власти.
Изменен подход законодателя к замещению по конкурсу - определив за ним место основного способа. Расширилось на законодательном уровне применение конкурсных процедур. В настоящее время конкурс используется для формирования кадрового резерва государственной службы.
Внесенные изменения в вопрос открытости конкурсных процедур и доступности осуществления за ними контроля со стороны общества и государства, потребовали нового осмысления и анализа.
В рамках меняющегося законодательства и возникающих в новых условиях правоотношений в сфере государственной службы возникла необходимость в теоретических разработках, способных облегчить процесс внедрения и дать разъяснения по применению законодательства.Вместе с тем, институт конкурса имеет давнюю историю применения в процессе замещения должностей. Порядок замещения по конкурсу известен и активно используется как в российском праве, так и за рубежом.
1 Из многообразия процедурного применения конкурс имеет устоявшиеся критерии и принципы, характеризующие его среди других способов замещения должностей государственной службы в Российской Федерации.
Актуальность работы выражается также в том, что целостное диссертационное исследование в сфере конкурсного замещения на государственной службе ранее не проводилось.
Степень научной разработанности темы. При подготовке диссертации использовались сочинения русских дореволюционных ученых-юристов, прежде всего административистов и государствоведов Э.Н. Берендтса, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, И.О. Куплевского, Н.И. Лазаревского, М. Леруа, Н. Павлова-Сильванского.
В основу диссертационной работы положены научные разработки общей теории права, конституционного и административного права: Ю.С. Адушкина, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.М. Конина, А.В. Куракина, А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова; Л.Л. Попова, И.В. Пановой, Ю.А. Розенбаума, А.А. Савостина, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, которые составили теоретический фундамент диссертации.
Значительный вклад в исследуемую проблему внесли ученые-административисты непосредственно специализирующиеся на государственной службе: Г.В. Атаманчук, А.А. Гришковец, А.П. Иванов, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотский, Ю.Н. Старилов.
Параллельно с произведениями административистов в диссертации также анализировались произведения представителей науки трудового права: С.А. Иванова, С.А. Ивановой.
При изучении исторического опыта конкурса активно использовались труды ученых историков: Т.Г. Архиповой, М.Ф. Румянцевой, А.С. Сенина, занимающиеся проблемами истории государственной службы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при замещении должностей государственной службы по конкурсу.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы права в сфере регулирования государственной службы; теоретические труды по вопросам замещения должностей на государственной службе в Российской Федерации.
Целью исследования является комплексный анализ правоотношений, возникающих в связи с конкурсным замещением должностей государственной службы, выявление пробелов современного законодательства и выработка практических рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования и организации конкурсных процедур на государственной гражданской службе. Задачи диссертационного исследования:
- определение понятия конкурса, как способа замещения должностей на госслужбе Российской Федерации;
- осмысление современного состояния и определение перспектив развития института конкурсного отбора на государственной службе;
- анализ законодательства, определяющего условия проведения конкурса на государственной службе;
- рассмотрение процедуры, проведения конкурсного замещения должностей государственной гражданской службы;
- исследование взаимосвязи институтов конкурса и кадрового резерва на госслужбе Российской Федерации;
- рассмотрение положения и полномочий конкурсной комиссии в рамках обеспечения конкурсного отбора на должности государственной службы;
- определение основных направлений совершенствования законодательства в исследуемой области.
Методологическую основу исследования составляют всеобщий (материалистическая диалектика) и общенаучные методы (анализ, синтез, системно-структурный, исторический). А также частнонаучные методы познания (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический).
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные правовые акты Российской Федерации, правовые акты субъектов Российской Федерации, правовые акты государственных органов власти.
Научная новизна исследования состоит в непосредственном и комплексном рассмотрении основных вопросов института конкурса, как способа замещения должностей государственной службы.
Ранее объектами диссертационных исследованиях были общественные отношения, связанные или с замещением должностей государственной службы в целом, например, Киржиманов В.Н. «Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестация и повышение квалификации в Российской Федерации» 2003, или смежных способов - Иванов А.П. «Выборность как способ формирования кадров государственных органов» 1966 года.
Новизна работы обусловлена тем, что исследование проведено на основе нового законодательства о государственной службе. В диссертационной работе впервые предпринят анализ развития положений, связанных с конкурсным замещением. Значительное внимание уделено организационной составляющей конкурса - условиям и порядку проведения. Исследована взаимосвязь конкурсного отбора и кадрового резерва в рамках законодательства.
Новизна проявляется также в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Обосновывается целесообразность и формулируется понятие конкурса, как состязательного организационно-правового способа замещения должностей государственной службы, заключающегося в оценке профессионального уровня кандидатов.
2. Определяются основные задачи и принципы конкурсного отбора при замещении должностей в органах государственной власти. Предлагается разделение принципов конкурса на материальные и процессуальные.
3. Определяются правовые условия проведения конкурсного замещения. Предлагается и разделение исключений при проведении конкурса на абсолютные и относительные. Обосновывается их необходимость, в пользу других способов замещения должностей государственной службы.
4. Обосновывается целесообразность объединения полномочий конкурсной и аттестационной комиссий, вследствие единства задач, стоящих перед ними, и требований к составам.
5. Предлагается выделения подготовительной и основной стадий в порядке проведения конкурса. Сравниваются различия стадий по целям, субъектам и процедурным мероприятиям.
6. Предлагается закрепление за органами, управляющими государственной службой, информационных и методических полномочий в сфере конкурсных процедур.
7. Определяются новые моменты взаимодействия кадрового резерва и конкурса. Предлагается рассматривать кадровый резерв, как особый способ поступления на государственную службу, в формировании которого активную роль играют конкурсные основы.
8. Предлагается внести изменения законодательства по ряду вопросов относительно: независимых экспертов; конкурсных комиссий; органов, управляющих государственной службой; законодательства о государственной тайне.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в возможности использования выводов и предложений, сделанных в работе:
- при подготовке учебников, учебных пособий, практикумов и иной учебно-методической литературы по курсам административного и служебного права, а также при преподавании этих учебных дисциплин;
- в практической деятельности органов государственной власти в рамках осуществления замещения должностей по конкурсу и разработки правовых актов, регулирующих связанные с ним отношения;
- в работах по совершенствованию российского законодательства о конкурсном замещении должностей государственной службы. Апробация результатов исследования. Положения и выводы, изложенные в диссертации, прошли апробацию в таких формах как: подготовка автором научных публикаций; проведение практических и семинарских занятий по административному праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»; выступление с докладами на научно-практических конференциях: «Реформирование государственной службы как стабилизирующий фактор становления гражданского общества в России» (ПАГС, 26 апреля 2005); Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. (МУ МВД, 2005) обсуждение и одобрение настоящей работы на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
История конкурсного отбора на государственной службе Российской Федерации
Способов замещения должностей всегда и везде существовало множество. Среди распространенных и общепризнанных были и своеобразные. В Российской Империи существовало замещение должностей на государственной службе путем назначения по возрасту, передача по наследству должности, определение на службу через жребий1. Не говоря уже про противозаконные способы - должности проигрывали в карты, «торговали чинами»2 и т.п.
Так по жребию осуществляли прием на военную службу для отбывания воинской повинности. «Уставом о воинской повинности»3 закреплялась процедура жеребьевки, по которой жребий тянулся один раз в жизни4.
В советский период использовались назначение, зачисление, конкурс и выборы - причем последний способ считался наиболее демократичным и перспективным в развитии5.
При рассмотрении исторического аспекта конкурсного отбора в основу положено правило, что история конкурса неотделима от истории государственной службы. Таким образом, анализ истории способа замещения должностей проведен в трех основных периодах развития государственной службы России.
Период Российской Империи: предпосылки зарождения. Выбор конкурса, как способа замещения должностей не возможно без исторически сложившихся условий и характеризующих его критериев. В этой связи необходимо рассмотреть исторические предпосылки появления конкурса и эволюцию его основных элементов.
Среди обязательных условий проведения конкурса необходимо выделить равный и свободный доступ к государственной службе, отбор на должность по критерию профессиональности. Историю возникновения конкурса требуется начать с развития порядков поступления на службу и выявления необходимых критериев для конкурсной процедуры.
Появление служилого класса населения определяют с появлением московского государства в царствование Ивана Грозного1. Именно служилый класс является прародителем государственной службы в России. В этой связи именно с этого периода следует начать исследование.
Однако во времена удельной Руси до образования Московского государства существовал важный элемент современной государственной службы, а именно добровольность служебных отношений. И дружинники князя, и затем бояре несли «вольную» службу и в любое время могли отказаться от нее, что закреплялось в княжеских договорах . Добровольность нести службу появилась вследствие недостатка служилых людей и отсутствия прикрепления их к месту. Такой элемент был явно неудобен ни князьям, ни царю и они стремились сделать службу обязательной. Экономические (жалование должности вместе «с путем или кормление» на время службы), а затем и правовые методы (закрепление вольных слуг, указ об обязанности дворянства служить) определяли служить под страхом лишения вотчин и поместий. В то время о появлении конкурса для определения на должность говорить не приходится. Недостаток в служилых людях просто не позволял устанавливать критерии отбора. Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему дворянству»1 и «Грамота на право вольности и преимущества благородного российского дворянства»2 Екатерины II вернули свободу выбора дворянству в прохождении службы, но и это не могло привести к конкурсному отбору в силу отсутствия других элементов.
С появлением заинтересованности в образованных кадрах устанавливаются «обязанности учить подрастающее поколение дворян для службы государству». В 1704, 1705, 1711-12 годах Петр I устраивает царские смотры для определения на службу. На эти смотры дворяне посылали своих недорослей из всех городов, кроме дальних пределов России. За ослушание могли быть лишены вотчин и поместий, а по указу 1703 даже под угрозой смертью . Смотры прошли в Москве и Петербурге. Осуществляли их сам Царь и Разрядный приказ. Смысл смотра заключался в учете всего кадрового потенциала и в определении его на службу.
Важным шагом к становлению профессиональной и компетентной службы является определение в качестве возможности поступления на госслужбу наличие образования1. Первым актом, закрепившим важность профессиональных знаний, стал «Табель о рангах» 1722 года, утвержденный Петром I. Наличие знаний способствовало как поступлению, так и продвижению по службе. Кроме того, профессор Старилов Ю.Н. выделяет в качестве основания комплектование государственных учреждений образованными чиновниками - Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720 года и Рескрипт Александра I от 6 августа 1809 гА
Окончательное закрепление образования в качестве возможности поступление на службу получило в Уставе о гражданской службе. Так глава 3 первого раздела свидетельствует о принятии во внимание познания «при определении в гражданскую службу»3.
Важным в понимании конкурсных основ является использование испытаний при приеме на «государеву службу». Данные испытания исполняли роль оценочных мероприятий, подтверждающих наличие или отсутствие необходимых знаний. Так, «обучающиеся только в низших учебных заведениях или не имеющие вовсе дипломов или аттестатов учебных заведений, если пожелают вступить в гражданскую службу по праву своего происхождения, обязаны на предварительном испытании доказать, что они не только умеют правильно читать и писать, но знают основания грамматики и арифметики без чего никто в службу принят быть не может»4. Испытания проводились в том учреждении, где поступающий намеривался служить.
Конкурс за рубежом
Институт конкурсного способа замещения должностей на государственной службе имеет богатую историю и широко представлен в зарубежных странах. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации провозгласила активное использование зарубежного опыта лишь в том случае, если его можно применить в российских условиях. Таким образом, требуется рассмотреть прогрессивный опыт стран, где конкурс давно используется, и наиболее близких к нашей системе государственной службы.
В теории происходит деление государственной службы на системы. Существуют две ярко выраженные системы государственной службы -карьерная, действующая в таких странах как Франция, Япония, Австрия и других, а также позиционная, которая принята в США, Канаде, Великобритании и ряде других государств.
Система карьеры или система закрытой государственной службы основывается на специфичности статуса служащих, наделенных особыми возможностями и посвящающих всю свою профессиональную жизнь службе в государственном органе. Поступая на государственную службу, служащий осуществляет карьеру, поднимаясь по иерархической «лестнице должностей» в соответствии с организационными механизмами продвижения. Стабильность службы уравновешивается специфическими обязательствами, которые не распространяются на наемных работников в частном секторе. Совокупность этих особых норм отражает автономию служебного права от трудового.
В системе закрытой государственной службы использование конкурсных экзаменов осуществляется в основном при поступлении на низшие (младшие) должности государственной службы.
Таким образом, характерными особенностями карьерной системы являются пожизненное назначение на должности (кроме политических), карьерный рост внутри службы, закрытость системы извне, высокий уровень профессионализма, целенаправленное обучение кадров, консерватизм и бюрократическая иерархия.
В позиционной системе (системе найма) или системе открытой государственной службы работа на государственный орган приравнивается к занятию любой другой профессией. Должности рассматриваются аналогично частному сектору, классифицируясь в зависимости от квалификации, выполняемых задач и ставок оплаты.
Существует непосредственная связь служащего с должностью, которую он занимает, но отсутствует связь с государственной службой в целом. Служащий не осуществляет свою профессиональную карьеру только в рамках государственного органа, а способен перемещаться между публичным и частным секторами1.
Для позиционной системы характерны - конкурсный отбор при приеме и продвижении по службе на любые должности, кроме политических, значительная мобильность, контрактная форма приема, как в частном секторе, высокий сервис обслуживания, определенная нестабильность в карьере, и то, что большое значение уделяется изучению управления человеческими ресурсами.
Переход к системе конкурсного отбора на замещение должностей государственной службы состоялся в конце XIX начале XX века, однако в каждой, отдельно взятой стране, он связан с внутренними политико-правовыми процессами. Так, в США в 1871 году Президент У. Грант попытался внедрить британскую систему конкурсных экзаменов, однако воплотить в жизнь новый принцип смогли после принятия Закона Пендлтона в 1883 году , упразднившего систему «добычи», в соответствии с которой победивший на выборах Президент мог назначить всех должностных лиц из своего окружения. Закон ввел новую систему «заслуг», в основе которой лежат конкурсные экзамены для набора на службу и замещения должностей. В Японии система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIX века, действует без существенных изменений до настоящего времени. В Великобритании открытые конкурсные экзамены для поступления на государственную службу, рекомендованные в докладе Норткота-Тревельяна в 1854 году, на практике стали использоваться только с 1870-го . «Чиновники принимаются на службу по конкурсу...» гласит статья 16 Общего статута государственной службы во Франции, подтверждающая использование конкурсного метода в отборе чиновников с 1946 года2.
В большинстве государств процедура приема на работу связана с характером должности. Так, в отношении лиц среднего и высшего звена, в основном, установлена конкурсная процедура. Количественное соотношение лиц, получивших статус государственных служащих на конкурсной основе, и тех, для кого предусмотрены иные процедуры, в различных странах неодинаково. Так, во Франции принятые по конкурсу составляют около половины всех государственных служащих3.
Заполнение должностей на конкурсной основе за рубежом включает общие моменты. Предварительный отбор кандидатов осуществляется коллегиальным органом после соответствующего уведомления о вакантных должностях и проведения испытаний (экзаменов). Например, в Великобритании - это письменный доклад на заданную тему, в Канаде -специальное тестирование или экзамен, во Франции - конкурс (объявляется постановлением соответствующего министра, в котором указывается порядок проведения испытаний. Отбор кандидатов проводится специальным жюри, создаваемым органом, набирающим чиновников). Следует отметить, что в ряде стран конкурсная система применяется не только для зачисления соискателя на государственную службу, но и для изменения должности (ранга)1.
Кроме общих черт в каждой стране процедура конкурсного отбора индивидуальна и свидетельствует как о системе государственной службы, так и о национальных особенностях государства. Таким образом, рассмотрим некоторых представителей разных систем.
Конкурс во Франции. Во Франции в качестве процедуры найма госслужащих применяется конкурс. Общий статут предусматривает проведение конкурса перед замещением должности по большинству категорий служащих. Конкурс считается наилучшим способом отбора кандидатов. Он оправдан, поскольку соблюдается принцип равного доступа граждан к государственной службе, и отбор основан исключительно на заслугах и талантах кандидатов на должность. Несмотря на недостатки: дороговизна, сохранение социальных различий, преобладание знаний над исполнительностью; конкурс способен избавить отбор от влияния протекционизма.
Условия проведения конкурса
Условия проведения конкурса складываются из ряда необходимых элементов, которые требуется соблюсти для осуществления конкурсных процедур. Среди них выделяют правовые, материально-технические, организационные и иные условия. В рамках данной работы затрагиваются правовые условия проведения конкурса. Однако другие условия также нашли свое воплощение в законодательстве. Так, например, пункт 26 Положения о конкурсе закрепляет норму о расходах, связанных с участием в конкурсе, за самим участником. Норма раскрывает только примерный перечень данных расходов - проезд к месту проведения конкурса и обратно, наем жилого помещения, проживание, пользование услугами средств связи и другие.
Правовые условия проведения конкурса представляют собой закрепленные в законодательстве необходимые предпосылки для проведения конкурса, касающиеся ограничений по применению конкурсных процедур. При разработке концепции реформы государственной службы и законопроекта «О государственной гражданской службе Российской Федерации» активно высказывалась мысль о том, что конкурс должен стать основным способом замещения должностей на государственной службе1. Однако, прежде всего «в глаза бросается» наличие в Законе большого количества исключений. Всевозможные ограничения привели некоторых ученых к мысли, что законодатель снова всех обманул, урезал применение конкурса, превратил «в исключительный способ поступления на государственную службу, который, естественно, будет применяться на практике крайне редко»1.
Трудно согласиться с подобными мнениями в силу ряда причин. Во-первых, об этом свидетельствует структура статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законодатель построил норму таким образом, что поступление на службу и замещение должности государственной гражданской службы происходит по конкурсу, а уже из данного порядка сделаны исключения. Здесь нужно учесть, что основной не значит единственный. В теории государственной службы существует еще три способа замещения должностей . Все способы гармонично дополняют друг друга. И применение одного там, где по тем или иным причинам не подходят другие, в общем, решает проблему замещения. Поэтому при более детальном рассмотрении можно увидеть, что исключения ограничивают сферу конкурсных процедур для применения других способов, при этом эти ограничения не столь существенны.
Для начала необходимо разделить исключения на две группы: абсолютные и относительные. В основу такого деления положена возможность проведения конкурса, то есть либо проведение конкурса невозможно, либо оно зависит от решения представителя нанимателя (руководителя государственного органа). Первую группу составляют все пункты второй части статьи 22 Федерального закона, части 3 и 4 можно отнести к относительным исключениям. Остановимся более подробно на исключениях.
Первое из них связано с категориями «руководителей» и «помощников (советников)» . И хотя вместе они составляют половину всех категорий должностей на государственной гражданской службе, но численный их состав намного меньше основного корпуса служащих, а именно «специалистов» и «обеспечивающих специалистов». Исходя из статьи 9 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», к категории «руководители» относятся должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; а к «помощникам (советникам)» - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.
При этом исключение сделано только для лиц этих категорий, замещающих должности на определенный срок. Здесь можно уловить тенденцию к разграничению, так называемых, «политических» и «карьерных» служащих. Именно к «политическим» относятся служащие, замещающие должности высших категорий и на определенный срок, привязанный к сроку руководителя1. Главный принцип, заложенный при данном замещении не достоинства и профессионализм кандидата, а личная преданность и доверие к нему руководителя. Поэтому здесь более применимо назначение, а не конкурс.
Этот же принцип применим и к исключению в пункте 2 части 2 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где в роли лица, назначающего и освобождающего от должности категории «руководители» выступают Президент РФ или Правительство РФ. Здесь стоит говорить о важном «государственном» доверии. Президент РФ, как глава государства, а Правительство РФ, как высший исполнительный орган государственной власти для эффективного управления нуждаются в преданных, приближенных служащих звена «руководители» и должны иметь возможность самостоятельно назначать свою «вспомогательную команду».
Прежде всего, каждый из них имеет свой аппарат - орган, непосредственно обеспечивающий их деятельность и осуществляющий контроль за исполнением их решений (Администрация Президента РФ и Аппарат Правительства РФ). Кроме того, Президент и Правительство РФ осуществляют руководство федеральными органами исполнительной власти1. Таким образом, для определения должностей гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ, требуется соотнести акты, регулирующие такие назначения с Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.
Конкурсная комиссия: образование, состав, полномочия
Для решения ряда вопросов на государственной службе законодательством предусмотрены различные комиссии. Среди них -комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, аттестационная комиссия, конкурсная комиссия, комиссия государственного органа по служебным спорам. Первые три комиссии содержат общие требования к составу участников, а аттестационная близка к конкурсной еще по задачам, стоящим перед этими комиссиями.
Конкурсная комиссия создается и используется для решения вопросов, связанных с оценкой профессионального уровня. На государственной службе оценивать профессиональный уровень требуется при проведении конкурса, аттестации и квалификационного экзамена. Для этого используются две комиссии: аттестационная и конкурсная. Общность задач1 стоящих перед этими комиссиями, единые требования к составу участников позволяют - объединить их в одну комиссию для оценки профессионального уровня при конкурсе, аттестации и квалификационном экзамене. При этом потребуется согласовать небольшие различия в деятельности. В силу требований со стороны конкурсного замещения, действовать комиссия должна на постоянной основе. А требование к аттестационной комиссии о приостановлении членства в составе комиссии гражданского служащего на время собственной аттестации - даже нужно распространить на конкурс и квалификационный экзамен. Законодательством предусмотрено, что в зависимости от специфики должностных обязанностей и различий категорий и групп должностей гражданской службы могут создаваться несколько как конкурсных, так и аттестационных комиссий. Таким образом, это будет не одна, а единая комиссия.
Главное, на чем целесообразно акцентировать внимание, - это не объединение институтов аттестации, конкурса и квалификационных экзаменов, а объединение функций по этим процессам в руках одной комиссии.
На практике, из-за одинакового состава комиссий предусмотренного законом о Государственной гражданской службе, в государственных органах уже сложилась ситуация, когда фактически одни и те же люди представлены как в конкурсной, так и в аттестационной комиссии. Юридическое объединение можно провести без изменения законов - путем слияния актов-положений об этих комиссиях, принимаемых органами государственной власти1. Однако для единообразного понимания и трактования норм права - их потребуется издать заново.
Таким образом, на современном этапе, законодательством предусмотрено использование конкурсной комиссии, в целях оценки знаний, навыков и умений, как в конкурсе (здесь имеется в виду и основной конкурс, и конкурсный порядок формирования кадрового резерва государственной службы), так и при квалификационном экзамене . В дальнейшем возможно объединение конкурсной комиссии с аттестационной, с присоединением задач последней.
Регулирование отношений, связанных с конкурсной комиссией, распределено между федеральным законодательством и правовыми актами государственного органа, без использования законов субъектов РФ. Так, федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указ Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» закрепили основные положения о конкурсной комиссии. К ним относятся нормы, регулирующие задачи, стоящие перед комиссией, порядок ее образования, состав участников и требования к нему. Остальные моменты самостоятельно определяет орган, в котором конкурсная комиссия создается. В частности, устанавливается необходимое количество конкурсных комиссий, непосредственный состав, порядок работы и конкретные полномочия, а также методика проведения конкурса.
Как уже было отмечено, в органе для проведения конкурса могут быть образованны несколько конкурсных комиссий, в зависимости от специфики должностных обязанностей и различий категорий и групп должностей гражданской службы. В настоящее время большинство органов государственной власти пренебрегают этим положением. Ряд федеральных органов ограничиваются «куцыми» положениями о конкурсной комиссии, занимаясь дублированием федеральных норм1. В субъектах РФ положение лучше - некоторые (в частности администрация Новосибирской области) определили несколько комиссий в зависимости от категорий должностей и департаментов, в которых будет проходить конкурс2. Иногда предусматривается, на основе одной конкурсной комиссии, формирование состава с разными участниками, в зависимости от специализации гражданской должности или структурного подразделения органа государственной власти .
Особо нужно оговорить вопрос о составе конкурсной комиссии. В отличие от ранее действующего законодательства установлены общие требования к составу комиссии. Они закреплены на федеральном законодательном уровне и едины на всей территории Российской Федерации. Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил, что в состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель государственного органа по управлению государственной службой1, а также независимые эксперты.
