Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Конфликт интересов в сфере государственной службы является относительно новым институтом современного российского служебного права. Его появление в отечественном законодательстве обусловлено не только правовой необходимостью, но и наличием международных обязательств Российской Федерации. В частности, в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. закрепляется, что «каждое государство-участник стремится в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение конфликта интересов».
Особую значимость институт конфликта интересов приобретает, прежде всего, как средство предупреждения и пресечения коррупции. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, в качестве одной из главных мер такого противодействия называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» руководителям федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов вменено в обязанность принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе. На урегулирование конфликта интересов государственных служащих направлены также положения нового Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Вместе с тем в настоящее время остаются неразработанными общетеоретические положения, отдельные процедуры урегулирования
конфликта интересов в частности и производство по урегулированию конфликта интересов в целом, что требует принятия ряда новых нормативных положений. Кроме этого отсутствует надлежащая практика применения норм регулирующих данную сферу отношений.
Указанными обстоятельствами определяется актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретической основой диссертационной работы являются труды отечественных ученых правоведов, среди которых: С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, К.С. Бельский, О.В. Бочарников, А.Г. Братко, Б.В. Волженкин, А.Д. Градовский, А.А. Гришковец, Д.И. Дедов, A.M. Добровольский, И. Ермилин, А.Г. Здравомыслов, Д.А. Керимов, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, Н.М. Коркунов, А.В. Кудашкин, М.В. Костенников, А.В. Малько, А.Я. Малыгин, В.М. Манохин, С.Н. Махина, В.П. Мельников, В.М. Николайчик, B.C. Нечипоренко, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, Л.И. Якобсон, П.С. Яни и др.
Особенно следует отметить работы А.В. Куракина, М.В. Костеникова, М.В. Преснякова, СЕ. Чаннова, А.Н. Дементьева, СВ. Качушкина, О.В. Казаченковой, В.В. Астанина, В.А. Федосенко в области изучения конфликта интересов в сфере государственной службы.
Конфликт интересов в сфере государственной службы стал предметом ряда диссертационных исследований. Отдельные вопросы урегулирования конфликта интересов рассмотрены в докторской диссертации Куракина А.В. «Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации», а также кандидатских диссертациях Матвеева Д.Д. «Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел», Севрюгина К.В.
«Противодействие коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации: административно-правовое исследование».
Несмотря на активную разработку в последние годы отдельных аспектов конфликта интересов, комплексного изучения данного института в рамках специального исследования, посвященного конфликту интересов в системе государственной службы, не проводилось. Особенно неисследованными остаются процедурные нормы, объединенные в производство по урегулированию конфликта интересов. В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе выявления, предупреждения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной службы.
Предметом исследования являются нормы административного права, которые определяют механизм выявления, предупреждения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной службы, а также международное и зарубежное законодательство в указанной сфере и практика правоприменения.
Цель исследования заключается в комплексном анализе института конфликта интересов в сфере государственной службы, научном осмыслении сущности этого административно-правового явления и разработке научных рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной области.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
- сформулировать определение конфликта интересов в сфере
государственной службы, раскрыть его признаки и специфику;
- проанализировать международно-правовые положения в области
предупреждения и пресечения конфликта интересов в системе
государственной службы;
изучить зарубежное законодательство о конфликте интересов и высказать предложения о возможности использования зарубежного опыта в законодательстве Российской Федерации;
обозначить особенности регулирования конфликта интересов в системе гражданской, военной и правоохранительной службы;
определить процедурно-процессуальные основы и предпосылки формирования целостного производства по урегулированию конфликта интересов;
выявить принципы и исследовать стадии производства по урегулированию конфликта интересов, а также проанализировать субъектный состав этого производства;
изучить положения об ответственности за нарушение законодательства о конфликте интересов и контроле (надзоре) как способах обеспечения соблюдения законодательства о конфликте интересов.
Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы для достижения ее целей и решения поставленных задач использовались диалектический, системно-структурный, исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой и иные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Комплексное применение этих и ряда других методов позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых - специалистов в области общей теории права, гражданского, уголовного и административного права разных лет, посвященные исследованию различных аспектов категории «конфликт интересов».
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие механизм выявления, предупреждения и пресечения конфликта интересов в сфере государственной службы; нормативно-правовые акты царской России и СССР, посвященные вопросам прохождения государственной службы, а также некоторые нормативные акты зарубежных стран.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает результаты социологических исследований, статистики, а также материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, посвященных вопросам противодействия коррупции; исследование практического опыта осуществления прокурорского надзора за соблюдением законодательства о конфликте интересов (на основе информационных писем Генеральной прокуратуры РФ). Эмпирическую основу дополняет анализ Интернет-ресурсов, в частности материалы официальных сайтов органов исполнительной власти Российской Федерации, содержащие результаты деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов в 2010-2011 г.г. Кроме того, в диссертационном исследовании нашел отражение также личный опыт работы автора в правоохранительных органах.
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании недостаточно изученной проблемы урегулирования конфликта интересов в системе государственной службы. На основе анализа действующего законодательства и практики правоприменения предложена дефиниция «конфликта интересов»; определено современное содержание института конфликта интересов, его признаков и правовых характеристик.
В результате проведенного сравнительно-правового анализа зарубежного законодательства автором определены основные направления заимствования положительного опыта. Выделены особенности правового регулирования конфликта интересов в сфере правоохранительной и военной службы.
Диссертантом впервые предлагается рассматривать совокупность процедур по урегулированию конфликта интересов в качестве целостного производства, предложены его принципы, стадии и субъекты.
Выявлены пробелы и недостатки законодательного и правоприменительного характера, высказаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства о конфликте интересов.
Результатом исследования являются теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию действующего законодательства в указанной области.
Проведенное диссертационное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. В административно-правовой науке отсутствует единое понимание
термина «конфликт интересов». Большинство ученых наделяют данное
определение рядом признаков и элементов, перегружающих его содержание
и затрудняющих установление конфликта интересов на практике. По мнению
диссертанта, конфликт интересов следует рассматривать как ситуацию, при
которой личная заинтересованность государственного служащего влияет на
объективное исполнение им должностных обязанностей и противоречит
интересам государства. Именно такое «простое» определение позволяет
выявить и установить конфликт интересов во всех его проявлениях.
2. Законодательное определение личной заинтересованности
государственного служащего, при которой возникает конфликт интересов, по
своему содержанию является узким. Норма, содержащая данное
определение, в качестве признака конфликта интересов предусматривает
возможность получения доходов, услуг имущественного характера и
имущественных прав. Предлагается дополнить ее положениями,
позволяющими говорить о конфликте интересов и тогда, когда ненадлежащее
исполнение государственным служащим должностных (служебных)
обязанностей продиктовано не материальными, а иными личными выгодами. Причем не важно кто будет получателем выгоды. Главное, что это будет противоречить интересам государства и что это произойдет вследствие умышленного ненадлежащего исполнения государственным служащим своих должностных (служебных) обязанностей.
3. Представляется излишним законодательное закрепление
обязательности наличия признака возникновения конфликта интересов как
способность привести к причинению вреда законным интересам граждан,
организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской
Федерации. Ведь противоречие личной заинтересованности интересам
государства само по себе уже несет негативное влияние в сфере
государственно-служебных отношений, а наличие вреда выступает здесь как
второстепенный элемент, перегружающий определение конфликта
интересов. В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в
нормы, содержащие определение конфликта интересов, закрепленные в
Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» и Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации».
4. Круг лиц, состоящих в родстве, свойстве, совместное и
подконтрольное прохождение государственной службы которых не
допускается, закрепленный в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-
ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,
является не полным. Сюда следует отнести братьев и сестер родителей, их
детей, детей братьев и сестер гражданского служащего (его супруга).
Указанное ограничение следует распространить и на случаи опосредованного
подчинения, а также определить критерии для наличия непосредственной
подчиненности. Одним из признаков непосредственной подчиненности
предлагается рассматривать такое соотношение должностей, при котором у
одного из указанных лиц имеется возможность налагать дисциплинарные
взыскания и поощрять другого.
5. Положение о запрете на получение государственным служащим
подарков, закрепленное в ст. 575 ГК РФ содержит правовую
неопределенность. Данная норма допускает дарение указанным лицам
подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, в связи с их
должностным положением или в связи с исполнением ими служебных
обязанностей, в том числе, если это не связано с официальными
мероприятиями. Думается, указанная норма должна быть построена таким
образом, чтобы любое дарение государственному служащему в связи с его
должностным положением или в связи с исполнением им служебных
обязанностей являлось незаконным, за единственным исключением -
дарение в связи с официальными мероприятиями.
6. Возможность заниматься иной оплачиваемой деятельностью должна
быть только у отдельной категории государственных гражданских служащих,
и только после получения согласия комиссии по урегулированию конфликта
интересов. Для этих случаев следует установить не уведомительный порядок,
как это закреплено в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации», а
разрешительный.
7. Урегулирование конфликта интересов в системе государственной
службы следует рассматривать не как отдельные процедуры, а как новый вид
административного производства в современном российском
административном праве. Производство по урегулированию конфликта
интересов отвечает всем предъявляемым к нему юридической наукой
требованиям и содержит характерные для него признаки. Так, оно содержит
правила, предназначенные для легального применения материальных норм,
регулирующих конфликт интересов, состоит из совокупности
последовательных процедур, развивается по конкретным стадиям, имеет
специфический субъектный состав с определенной компетенцией, типичный
«набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых
субъектами компетенции, а также временные характеристики (сроки, продолжительность, периодичность).
8. Следует внести следующие изменения в Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утв. указом Президента РФ от 01 июля 2010 г. №821, а также Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утв. указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065:
закрепить полномочия государственного органа по собственной инициативе осуществлять проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими, а также лицами, претендующими на должности государственной службы; соблюдения государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей;
расширить круг источников, являющихся поводом для проведения указанной проверки. К таковым следует отнести заявления граждан и организаций, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственного служащего, связанных с конфликтом интересов; материалы публикаций в средствах массовой информации и другая информация, содержащая такие сведения;
расширить перечень лиц, которые могут быть приглашены на заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликта интересов). К
таким субъектам должны быть отнесены любые лица, обладающие сведениями по рассматриваемым вопросам (в юрисдикционном процессе -свидетели);
наделить комиссию по урегулированию конфликта интересов полномочиями по собственной инициативе запрашивать необходимую информацию, вызывать лиц, обладающих интересующей информацией;
установить процедуру обжалования решения комиссии по урегулированию конфликта интересов внутри органа исполнительной власти;
закрепить требования к кандидатурам независимых экспертов: наличие гражданства РФ, опыт работы в сфере государственной службы не менее 3-х лет, отсутствие судимости, отсутствие в их биографии фактов несоблюдения требований к служебному поведению и порядка урегулирования конфликтов интересов;
- возложить на государственного служащего бремя доказывания при
рассмотрении комиссией по урегулированию конфликта интересов
указанных вопросов. Самоустранение государственного служащего от
процесса рассмотрения комиссией по урегулированию конфликта интересов
вопросов урегулирования конфликта интересов следует рассматривать как
дисциплинарный проступок.
9. Необходимо установить административную ответственность за: неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим обязанности сообщать сведения о доходах, незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными служащими. Целесообразно также предусмотреть административную ответственность за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, однако не повлекшее содержащихся в ст. 285 УК РФ последствий. При этом, правом возбуждать дела об административных
правонарушениях по указанным составам следует наделить органы прокуратуры, а правом рассматривать их - суд.
10. В качестве вида наказания за совершение указанных
правонарушений следует предусмотреть штраф и дисквалификацию
государственного служащего.
11. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации», а также
федеральных законах, регулирующих прохождение государственной службы
в правоохранительной сфере, следует закрепить ответственность в виде
лишения государственного служащего дополнительных выплат
стимулирующего характера (премии, денежное поощрение) за нарушение
законодательства о конфликте интересов.
12. В целях осуществления надзора за соблюдением законодательства о
противодействии коррупции следует наделить прокурора полномочиями по
получению в банках и иных кредитных организациях сведений о счетах и
имеющихся на них средствах, причем без судебного решения, и внести
соответствующие изменения в законодательство о прокуратуре РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Работа
может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по
проблемам противодействия коррупции в стране. Основные положения и
результаты исследования могут быть востребованы в преподавании учебных
дисциплин «Административное право», «Государственная служба
(Служебное право)», «Административная ответственность»,
«Административный процесс». Материалы диссертации могут применяться комиссиями по урегулированию конфликта интересов, а также аттестационными комиссиями при осуществлении основной деятельности в качестве практического пособия, а также использоваться в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования
осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры административного и муниципального права юридического факультета Воронежского государственного университета.
Диссертация является логическим завершением работы автора,
основные итоги которого опубликованы в научных статьях, представлены на
международных научно-практических конференциях: Россия в глобальных
экономических и социокультурных процессах (2011 г., г. Липецк); Право как
основа современного общества (2011 г., г. Москва); Российское право:
проблемы и перспективы (2011 г., г. Биробиджан), а также на всероссийской
научно-практической конференции: Актуальные проблемы
конституционного и административного права (2011 г., г. Абакан).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, содержащих пятнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
