Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические вопросы государственной службы в русском правоведении 19
1. М.М.Сперанский — теоретик государственного управления и государственной службы 19
2. Русские научные школы правоведения и их вклад в разработку теории государственного управления и государственной службы 36
Глава II. Сущность государственной службы Российской империи 78
1. Структура, роды и виды государственной службы 78
2. Юридическая природа государственной службы. Признаки публичного представительства 124
Глава III. Правовое регулирование государственной службы Российской империи 148
1. Право государственной службы в системе русского публичного права .. 148
2. Право поступления на государственную службу 162
3. Права государственных служащих.. 168
4. Обязанности государственных служащих 188
5. Служебно-деликтное право 196
Заключение 204
Список литературы 209
Список иллюстраций и таблиц 220
Приложение. Обзор законодательства о государственной службе Российской империи за 1823 год 222
Сокращения, употребляемые при ссылках на Свод Законов Российской империи 232
- М.М.Сперанский — теоретик государственного управления и государственной службы
- Русские научные школы правоведения и их вклад в разработку теории государственного управления и государственной службы
- Структура, роды и виды государственной службы
- Право государственной службы в системе русского публичного права
Введение к работе
Актуальность исследования
Первый опыт проведения реформ в России, крупные изменения в устройстве и функционировании органов государственной власти убеждают в необходимости серьезного внимания к юридическим аспектам регулирования публичной сферы и развитию отраслей публичного нрава [155, С. 5-15]. Эффективность государственного управления во многом зависит от того, насколько высок уровень разработанности институтов и отраслей публичного права, способного служить средством реализации социальных целей государства и ближайших задач управления, а также воздействовать на деятельность органов исполнительной власти [118, С.67-70].
За последние годы в отечественной литературе предпринимались попытки сформулировать оригинальные концепции реформирования государственной службы (Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Бсльский). Однако, в науке административного права до сих пор отсутствуют глубокие теоретические разработки ее юридической природы. Известный административист Ю.А. Тихомиров, анализируя современные исследования в этой области, отметил «явное тяготение административистов к конструкциям, порожденным только законами», стремление ученых «проецировать из закона понятия и принципы государственной службы» [154, С. 309].
Современное законодательство о государственной службе не может служить единственным основанием для теоретических обобщений и решения многих практических проблем. Для целей исследования уместно обратиться к правовой системе Российской империи, где законодательство о государственной службе было кодифицировано в виде уставов о гражданской службе, а вся система государственной службы функционировала на четко установленных законом принципах: законности, ответственности, отчетности, назначения на службу от правительства, рангирования должностей и чинопроизводства по выслуге лет [Уст. Служб., ст.244, 246,249]. По вопросу о необходимости использовать принципы организации, законодательный и теоретический опыт государственной службы императорской России для повышения эффективности государственной службы в современных условиях единодушны практически все административи сты[19].
Объективные процессы дифференциации и интеграции, прогрессивной эволюции и регресса в праве, приводят к возникновению новых правовых семей, отраслей и институтов права, к неизбежному взаимодействию правовых систем ближайших временных периодов в истории государства. Это взаимодействие может иметь характер прямых заимствований, как, например, утверждение Статута Ордена Св. Георгия Победоносца, или влияния в виде установления испытания при приеме на службу. На наших глазах происходит перегруппировка отраслей публичного права, из нормативно-юридической материи складывается новая правовая система, в которой не последнюю роль будет играть право государственной службы.
Формирующееся законодательство о государственной службе Российской Федерации испытывает объективное влияние правовой системы Российской империи, характеризующейся более высоким уровнем организации и устойчивости. В этой ситуации реальный опыт правового регулирования царской России, являющийся достоянием национальной правовой системы, представляет безусловную правовую ценность, как результат прогрессивного развития общества [119, С. 180].
Все это объясняет усилившийся в последнее время интерес к дореволюционным концепциям государственного управления и позволяет проецировать уже накопленный опыт на состояние современной административной науки.
Государственная служба, как сфера публичной деятельности, представляет собой наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе.
Российская империя имела сложную, рационально организованную бюрократическую административную систему с десятками тысяч должностных лиц, сочетающую в государственном управлении элементы единоначалия, коллегиальности и народного представительства». Схожие системы сформировались и в других странах Европы, что послужило моделью для создания М. Вебером теории «рациональной» бюрократии, которая и в настоящее время является теоретической основой социологии государственного управления [37, С. 14-25].
Российская имперская бюрократия отвечала трем основным характери стикам «рациональной бюрократии» М.Вебера:
1. Бюрократическая юрисдикция была четко зафиксирована нормативным образом;
2. Иерархическая организация российской бюрократической структуры основывалась на твердо установленных принципах должностной субординации;
3. Вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений и т.п.) осуществлялось в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению [126, С.89].
Хотя российская дореволюционная бюрократия и не была самой быстрой, дешевой и компетентной, а следовательно и эффективной, ее отличали преемственность, единство, субординация и стабильность. Кроме того, она развивалась под сильным влиянием права, что также является ее отличительной чертой.
Степень разработанности темы исследования.
В российском правоведении сравнительно немного работ, специально посвященных правовому регулированию государственной службы. Первая докторская диссертация на тему «Юридические и политические основания государственной службы» была защищена Н.К. Нелидовым в 1874 году. Некоторые теоретические вопросы организации и нормативного регулирования государственной службы нашли отражение в трудах известных государственных деятелей и государствоведов дореволюционной России М.М. Сперанского, И.Е. Андреевского, Н.К. Нелидова, Н.О. Куплевасского, В.В. Ивановского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.Н. Белявского, Б.М. Лазаревского, А.И. Елист-ратова, В.М. Гессена.
После октября 1917 года теоретические проблемы государственной службы в отечественной научной литературе длительное время не обсуждались. В 20-е годы прошлого столетия появились лишь отдельные работы А.А. Алексеева, Г.А. Нефедова, С.А. Орджоникидзе, СИ. Сырцова и др. В них подвергалось жесткой, подчас, несправедливой критике дореволюционное устройство механизма государственного управления России.
Единственным законодательным актом общего плана о государственной службе в РСФСР и СССР был Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 21 декабря 1922 года «О Временных правилах о службе в государственных предприятиях и учреждениях» !, действовавший более 70 лет. Только в 1995 году был принят Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»", нормы которого носят общий характер. Появились и соответствующие законы субъектов РФ. Тем не менее и до сих пор государственно-служебные отношения в значительной степени регулируются нормами трудового права.
В 50-80-е годы научный интерес отечественных ученых к проблемам государственной службы проявился в несколько ином плане. Под влиянием теории государства «всеобщего дела» К. Маркса проводились исследования государственной службы в СССР и в отдельных ведомствах. В научных работах советского периода указывалось на социальную сущность государственной службы, как на служение народу, выполнение всей практической работы по управлению государством в интересах трудящихся. В соответствии с этим исследовались принципы советской государственной службы, порядок прохождения службы, укрепления исполнительской и служебной дисциплины, материального и морального стимулирования труда служащих.
Такой подход характерен для научных работ И.И. Евтихиева, В.А. Власова, В.М. Манохина, В.А. Воробьева, С.С. Студеникина, И.П. Пахомова, А.П. Лунева, М.И. Пискотина, Д.Н. Бахраха, Г.В. Атаманчука, Л.А. Сергиенко, И.Л. Бачило, И.Н. Пахомова, В.Д. Попкова, Б.М. Лазарева, Ю.А. Розенбаума, И.М. Конина и других.
Вполне естественно, что они не могли по известным причинам увязывать свои научные исследования государственной службы в СССР с серьезными наработками известных ученых царской России. Тем самым нарушалась преемственность в исследовании государственной службы, обрывались исторические связи научных школ.
В конце XX столетия в научных статьях и монографиях известных теоретиков государственного управления и административистов Г.В. Атаманчука,
Д.Н. Бахраха, Ю.А. Тихомирова. К.С. Вельского, Ю.Н. Старилова, В.В. Волошиной и других стал формироваться новый взгляд на государственную службу и ее место в структуре государства, господствовавший ранее в российском дореволюционном государствоведении и преобладающий в европейской науке административного права. Они. как и представители современной французской науки административного права (Г.Брэбан, Р.Драго), институту государственной службы отводят центральное место [24, С.482 88; 44, С.201-231].
К сожалению, немногие авторы уделяют внимание исследованию организации и правового регулирования государственной службы Российской империи. Среди них могут быть названы П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, А.В. Оболонский, К.С. Вельский, А.Ф. Ноздрачев [122, С.36-84; 37, С.43-75; 51; 53].
Некоторые современные исследователи государственной службы (Ю.Н. Старилов, К.С. Вельский) [149, С.332-356; 19, С.29] обосновывают существование права государственной службы Российской Федерации, как самостоятельной отрасли публичного права. Такой подход заслуживает самого серьезного внимания. По мнению диссертанта пока существует лишь отрасль законодательства, регулирующая служебную деятельность отдельных категорий лип и еще находящаяся под сильным влиянием трудового права. [55, С.56-58]. Тенденция к стиранию существенных различий в правах рабочих и служащих медленно сменяется в российском праве противоположной тенденцией к сужению сферы действия трудового права, что неизбежно ведет к расширению сферы действия законодательства о государственной службе. Кодификация права государственной службы невозможна без проведения фундаментальных исследований в этой области.
Несмотря на появившийся интерес к государственной службе, в современных научных исследованиях преобладают работы практического характера. Требуют в этой связи более глубокого исследования теоретические проблемы государственной службы, способные оказать воздействие на эффективность законотворчества и качество законодательства,
В Конституции РФ 1993 г. нет определения государственной службы, хотя упоминается два вида законного представительства в государственном управлении - представительство народа (п.4 ет.80; п.1 ст.81; ст. 32) и представительство верховной государственной власти (ет.11; ст.83). Федеральный Закон «Об осно вах государственной службы Российской федерации» от 31 июля 1995 г. содержит юридически спорное, на наш взгляд, определение государственной службы, как «профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (ет.2). Государственная служба, по смыслу закона, призвана обеспечивать деятельность государственных органов, но с этой деятельностью может и не совпадать. Законодатель не ставит знака равенства между государственной службой и государственной должностью, профессиональной деятельностью служащих и деятельностью государственных органов. Не вполне ясно, что понимается под государственными органами, если не совокупность учреждений, должностей и должностных лиц.
По СМЫСЛУ закона, не всякая государственная должность есть должность государственной службы, а только такая, которая внесена в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации и относится к категориям "Б" и "В". Понятие государственной службы чрезвычайно сужено. В современном праве государственной службой не считается деятельность в должности Президента, Депутата Государственной Думы, хотя эти лица приносят присяг) в верности службы народу [п.1 ст. 82 Конституции РФ]. Не понятно, чем объясняется исключение указанных лиц из перечня государственных служащих, если они занимают оплачиваемые, хотя и выборные, государственные должности. В Российской империи Депутаты Государственной Думы считались состоящими на государственной службе. Законодательство Россий # ской Федерации не относит к службе деятельность министра и судьи. Наблюдается стремление законодателя вывести из сферы правового регулирования высших должностных лиц Российской Федерации (категория «А») и при этом предоставить им наиболее высокие социальные гарантии из средств государственного бюджета.
Из сферы современной государственной службы, как службы по опреде . лению от правительства или министерства, исключены инженеры, врачи, учителя, преподаватели государственных образовательных учреждений, которые считаются работниками по найму, хотя и выполняют важнейшие задачи государства. Деятельность указанных категорий работников подпадает под действие КЗоТ РФ и специальных постановлений Правительства. В новой политической и экономической ситуации регулирующая роль государства в области труда ослабевает, государство не предоставляет работникам по найму даже минимальной правовой защиты в виде достаточного уровня оплаты труда. Лица, работающие по найму у государства, оказываются вне его защиты. В императорской России даже домашние наставники пользовались правами государственной службы и производились в классные чины. Отношения государства с указанными выше категориями наемных работников нуждаются в пересмотре и качественном правовом урегулировании.
Собственно на государственной службе по определению от верховной власти, правительства или министерства находятся некоторые начальствующие лица, административный персонал, обслуживающий представителей власти, работники прокуратуры, милиции и уголовно-исполнительной системы. В остальных сферах преобладает работа по найму. Это свидетельствует о приоритетах государства, ставящего в особое положение представителей власти и правоохранительных органов.
Правовые понятия и категории современного законодательства свидетельствует о недостаточной разработанности теории государственной службы. Устранение столь существенных недостатков возможно различными способами, в том числе и путем обращения к богатому опыту законодательного регулирования государственной службы Российской империи.
Наглядным подтверждением тому может служить высказывание известного отечественного административиста Д.Н.Бахраха, который заметил, что «... хотя вопросы государственной службы достаточно глубоко разработаны за последние 30 лет, административно-правовая теория нуждается и здесь в более интенсивном развитии и осовременивании» [13, С.37]. Для осовременивания теории государственной службы нужен новый взгляд на государство, его задачи и функции. Российская наука только приступает к разработке отдельных элемен іов теории современной государственной службы.
Проблема, объект, предмет исследования.
Проблема формирующейся научной теории государственной службы состоит в том, что в ней отсутствуют классификации родов и видов службы, что требуется для ее понимания, как статической (стационарной) институциональной системы. Проблема правового регулирования современной государственной службы заключается в отсутствии прочной теоретической и нормативной базы для кодификации законодательства. В нем не сформулированы важнейшие принципы организации государственной службы, нечетко определены основные понятия и конституирован статус государственного служащего, не регламентировано право поступления на службу. Не урегулированы в едином нормативном акте служебно-дисциплинарные правоотношения гражданских служащих, нуждается в активной разработке служебно-деликтное право и процедуры служебной юстиции. Без этого невозможно формирование государственной службы как отрасли нрава и правовой науки.
Объектом исследования являются теоретические взгляды русских госу-дарствоведов XIX века, касающиеся государственной службы, а также законодательство Российской империи о государственной службе в том виде, в каком оно сложилось к концу XIX века.
В диссертации проводятся различия между предметом исследования в широком и узком смысле. Предмет исследования в широком смысле - это государственная служба Российской империи XIX века. Вместе с тем, предмет исследования в узком смысле можно определить как теоретические проблемы государственной службы в русском правоведении, ее фактическая и юридическая природа, механизм правового регулирования государственной службы в императорской России, структурообразующие характеристики отрасли права.
Государственная служба, в широком смысле, тождественна со службой в государстве и охватывает все ее роды и виды. В более узком понимании, предмет ограничен гражданской службой по определению от правительства. В этом смысле российская государственная служба в XIX веке выступает, как система государственных должностей и иерархия должностных лиц, распределенных по ведомствам іражданского управления и объединенных единым порядком чинопроизводства.
По наличию государственного, общественного и частного элементов можно выделить следующие виды службы в российском государстве XIX века: государственную, государственно-общественную, общественную, государственно-частную, частную1.
Представим виды службы в государстве в таблице 1 и укажем на основные принципы назначения на службу, характерные для каждого вида.
Таблица 1
Виды службы в государстве и принципы определения на службу
№ Вид государственной службы по наличию государственного, общественного или частного элемента Основные принципы определения на службу
1 Государственная По высочайшему назначению, по определению от правительства
2 Государственно-обществен ная По выборам обществ (присяжные поверенные в судебных учреждениях, должности в учреждениях дворянского управления)
І Общественная По найму обществ, местного самоуправления (земская служба)
4 Государственно-частная По найму частных лиц, но с предоставлением некоторых прав государственной службы
5 Частная По найму частных лиц и обществ без предоставления прав государственной службы
В XIX веке государственная служба приобретает решающее влияние на все виды службы в государстве, включая службу по выборам и земскую службу. Получение вознаграждения из казны не является обязательным признаком государственной службы. Присяжные поверенные и домашние наставники не получали такого вознаграждения, но состояли на государственной службе, были причислены к ведомствам юстиции и народного просвещения, на них распространялся особый порядок чинопроизводства и право на пенсию [Уст. Служб., ст.427-428]. Отдельные виды индивидуальной трудовой деятельности у частных лиц приравнивались к государственной службе. Так, некоторые права государственной службы, кроме права на пенсию и жалованье из казны, предоставлялись управляющим железными дорогами частных обществ, горным инженерам и лесным кондукторам, занимающим должности на службе у частных лиц [Уст. Лесн., ст.41; Уст. Горн., ст.38].
Гипотеза исследования
1. В соответствии с воззрениями крупнейших русских государствоведов В.В. Ивановского, Н.М. Корку нова, И. А. Ильина в природе государства и государственной власти присутствуют начала силы, права и духа, соответствующие основным задачам государства и основным родам государственной службы - военной, гражданской и духовной.
2. Каждый род службы в Российской империи выступает, как самоорганизующаяся относительно обособленная подсистема в системе государственного управления.
3. Выполнение основной задачи государства определяет особенности организации и правового положения служащих лиц каждого рода службы.
4. Теоретические вопросы государственной службы достаточно подробно разработаны в русской юридической литературе XIX века.
5. Законодательство Российской империи о государственной службе отличается высоким уровнем юридической техники и прочными теоретическими основаниями. На базе этого законодательства могут быть разработаны элементы современной теории государственной службы.
Цели и задачи исследования
Целями диссертационного исследования являются: выяснение степени разработанности основ теории государственной службы в дореволюционном российском правоведении; разработка отдельных элементов теории государственной службы на законодательном материале Российской империи XIX века; представление рекомендаций, полезных для формирующегося законодательства о государственной службе, указание на те институты, которые могут быть заимствованы из практики правового регулирования Российской империи.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
- осуществить систематику накопленных дореволюционным российским государствоведением научных теоретических знаний в предметной области государственной службы;
- оценить вклад русских школ правоведения в разработку теоретических проблем государственной службы;
- уточнить фактическую и юридическую природу государственной службы;
- проанализировать категории «род» и « вид» государственной службы;
- определить место государственной службы в системе отраслей русского публичного права;
- выяснить структуру права государственной службы, как отрасли права и отрасли законодательства Российской империи;
- описать механизм реализации субъективного права поступления на государственную службу;
- изучить основные элементы правового статуса государственного служащего Российской империи.
Методологические основания, теоретические и эмпирические источники исследования
Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов эмпирического и теоретического исследования: наблюдения, сравнения, измерения, абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции. Па разных стадиях изучения объекта применялись эмпирический, элементарно-теоретический, структурно-генетический анализ и синтез. К такому сложному развивающемуся объекту7, как государственная служба, применен исторический метод исследования. В работе использованы элементы системного анализа, разработанные И.В. Блаубергом, Ю.М. Горским, СП. Никаноровым, В.И. Разумо-вым. На формирование взглядов самого автора оказали влияние труды крупных отечественных и зарубежных представителей философии, философии права, теории и истории государства и права B.C. Соловьева. В.И. Вернадского, К.Э. Циолковского. Шри Ауробиндо Гхоша, И.А. Ильина, Н. Неновски, СВ. Юшкова.
Эмпирической базой исследования является законодательство о государственной службе Российской империи и Российской Федерации. В работе использованы интересующие нас тома Свода Законов Российской империи, изданные в конце XIX века, и Полного собрания законов Российской империи (первого и третьего), хранящиеся в фондах редкой книги Омского государственного историко-краеведческого музея. Омской государственной педагогической академии. Омской областной научной библиотеки им. Л.С. Пушкина, библиотеки Томского государственного университета.
Научная новизна исследования
Определяется теми целями, которые поставил перед собой автор. Диссертационное исследование является одной из первых попыток проведения комплексного, монографического исследования теоретических проблем государственной службы и ее правового регулирования на базе законодательства Российской империи. Институт государственной службы представлен на структурно-институциональном, функционально-атрибутивном и регулятивно-правовом уровнях.
Систематика теоретических взглядов на государственную службу представителей крупнейших русских школ правоведения в юридической литературе дается впервые.
Конкретизируем полученные в работе новые результаты, сформулировав их следующим образом:
1. Разработана стационарная ірафическая схема, выполненная в кругах Эйлера, для описания фактической и юридической природы государственной службы. Инвариантный тип системы избран для создания обозримой статической модели государственной службы.
2. Описана категория «род государственной службы», сформулировано понятие «особый род службы». Обнаружено явление интерференции публичных служб Российской империи. Аналогично с «картами Вейча» в формальной логике составлена схема «Синтез публичных служб Российской империи».
3. Впервые дана исчерпывающая классификация публичных служб Российской империи.
4. Выделены основные признаки государственно-служебного публичного представительства, как системы правоотношений, и признаки внутрислужебного представительства.
5. Описана структура договора государственной службы и стадии его заключения.
Положения, выносимые на защиту7
1. Государственная служба Российской империи - институционально - функциональная система, включающая в себя девять наблюдаемых подсистем, которые могут быть описаны категориями формальной логики и системного анализа. Она выступает как совокупность:
-родов и видов службы, соответствующих задачам и функциям государства и государственного управления;
-государственных должностей, распределенных по ведомствам управления;
- должностных лиц, действующих в пределах предоставленных им полномочий.
2. В русской дореволюционной литературе и законодательстве Российской империи юридическая природа государственной службы рассматривалась в рамках договорной теории и теории правоотношения, как комплекс правоотношений государственно-служебного публичного представительства. Последнее определено, как правовая связь представителя власти с государством, носи гелем верховной власти, посредством реализации которой представитель наделяется полномочием, контролируется государством и обменивается с ним государственно-служебной и управленческой информацией, в рамках делегирующего, надзорного и информационного правоотношений. Договор государственной службы определен, как сложный публично-правовой договор, в котором присутствуют элементы договоров публичного найма, поручительства и посредничества, а также односторонние обязательства служащего лица и государства: присяга на верность службы, публичная доверенность на совершение юридических и фактических действий по управлению государством от имени и по поручению последнего.
3. Государственная служба Российской империи была организована и функционировала на принципах (определения на службу от правительства, чинопроизводства по выслуге лет), прямо противоположных тем, которые действуют в современной России (определения на службу по найму, чинопроизводства по должности).
4. Российская империя с 1832 года обладала уникальным кодифицированным правом государственной службы, имеющим сложную структуру, которое включало в себя собственно право государственной службы, служебно-деликтное право и служебную юстицию. Право государственной гражданской службы определено, как самостоятельная отрасль публичного права Российской империи, регулирующая на началах законной власти и подчинения государственно-служебные отношения, складывающиеся между носителем верховной власти и начальствующими лицами, между начальствующими лицами, между последними и должностными лицами, а также между должностными лицами. Теоретический уровень законодательства был настолько высок, что служил и может служить в будущем основой для теоретических разработок и систематизации законодательства.
5. В современной организации и регулировании государственной службы обнаружены аналогии и заимствования. Фактически уже сегодня воссоздаются отдельные злемеїгтьг системы государственной службы Российской империи и процесс этот будет достаточно длительным. Из опыта правового регулирования государственной службы дореволюционной России должны быть заимствованы основные принципы организации государственной службы: назначения на службу от правительства или министерства; рангирования должностей и производства в чины по выслуге лет. Принцип рангирования должностей, хотя и нечетко, но уже закреплен в законодательстве.
6. Учитывая тенденции в развитии современного законодательства и уже накопленный опыт правового регулирования было бы целесообразно провести следующие изменения:
- расширить круг лиц, состоящих на государственной службе, включив в него некоторых выборных должностных лиц, а также ряд категорий трудящихся лиц, работающих на государство по трудовому договору;
- расширить сферу государственной службы по назначению правительства или министерств, ограничить сферу государственной службы по трудовому договору;
- определить категории должностей, относящихся к государственной службе, на которые граждане России могут быть назначены Президентом.
правительством или министерствами;
-приблизить систему современных квалификационных разрядов к системе гражданских чинов Российской империи и уменьшить количество квалификационных разрядов с 15 до 12 для повышения социальной ценности служебного чина и стабильности государственной службы;
-укрепить систему государственной гражданской службы единым порядком производства в классные чины, утвердить этот порядок с учетом выслуги лет в каждом квалификационном разряде, чине;
-рангировать должности государственной службы по чинам и запретить назначение на должности, не соответствующие выслуженному чину;
-установить обязательный срок 20-летней государственной службы для занятия высших государственных должностей Российской Федерации, аналогично законодательству Российской империи:
-запретить назначение на высшие должности в министерстве лиц, не служивших в данном ведомстве;
-восстановить институт эмеритуры в целях улучшения пенсионного обеспечения государственных служащих;
-распространить на более широкий круг должностных лиц, работающих в современной ситуации по найму у государства, некоторые льготы и преимущества, которыми пользуются выборные должностные лица.
Теоретическая и практическая ценность работы.
Работа направлена на решение теоретических проблем государственной службы и ее правового регулирования. Она содержит эвристические элементы и открывает возможности для дальнейшей изучения предмета. С учетом выводов и предложений диссертанта может быть построена модель государственной службы Российской Федерации.
Конкретные рекомендации о заимствованиях, предложенные в диссертации, могут быть применены в процессе проведения научно обоснованной реформы государственной службы Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использованы для решения теоретических проблем законодательства о государственной службе, совершенствования правил законодательной техники и кодификационной деятельности.
Достигнутые результаты могут быть использованы не только в пормо-творческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но и в педагогической работе - проведении лекций и практических занятий по курсам «История отечественного государства и права», «История политических и правовых учений». «Теория государства и права», «Административное право», а также в чтении спецкурсов «Юридическая техника», «История государственного управления России», «История отечественной юридической мысли», «Государственная служба» и других, в научных исследованиях по историко-правовой и государственно-правовой проблематике.
Результаты исследования могут быть положены в основу учебного курса «Государственная служба России: история и современность».
Данная работа может послужить учебным пособием для начинающих изучение института государственной службы, она даст им необходимый базис знаний о проблеме и, может быть, привлечет новых исследователей в эту область.
Апробация работы.
Концептуальные положения, а также отдельные результаты докладывались автором на региональной научно-практической конференции «Современные образовательные технологии» (Омск, 1999).
Результаты исследования обсуждались на кафедре «Менеджмента и права» Омского филиала Московского государственного университета коммерции, кафедре «Государственного и муниципального права» Омского государственного университета, где была выполнена диссертация.
По теме диссертации опубликованы 4 работы.
Структура работы.
Построена в соответствии с целью и логикой решаемых задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. С целью проиллюстрировать теоретические положения о родах государственной службы в содержании диссертации выделен особый раздел - приложение «Обзор законодательства о государственной службе Российской империи за 1823 год». При изложении материала использованы 26 таблиц.
М.М.Сперанский — теоретик государственного управления и государственной службы
В российской юридической литературе пока нет исследований, специально посвященных теоретическим вопросам государственной службы в русском правоведении, хотя делаются попытки оценить вклад отдельных русских ученых в развитие науки административного права [98, С. 125-134]. Имеются работы о деятельности М.М. Сперанского, но они носят историко-биографический характер. Деятельность М.М.Сперанского рассматривается в аспекте истории государственных учреждений Российской империи, истории и теории русского законодательства [75; 92; 158]. Рядом современных авторов проведены исследования философских, социально-политических и государственно-правовых взглядов М.М. Сперанского, но эти работы не исчерпывают всего богатства его творческого наследия [23; 105; 91; 76; 112].
Впервые М.М. Сперанский представлен, как ученый - полицеист, теоретик государственного управления и государственной службы .
Вклад М.М. Сперанского в развитие русского административного права огромен. Он не только стоял у истоков науки полицейского права в России, но вполне может быть назван «отцом» русской науки о государственном управлении. Для разработки же проблем государственной службы М.М. Сперанский сделал так много, как никто другой. В его лице русская наука государственного управления и администрации не только возникла, но и опередила развитие науки полицейского права в других европейских странах. Труды ученого явились связующим звеном, соединившим достижения французской науки конца XVIII столетия с немецкой полицеистикой середины XIX века, и представляют собой самостоятельный этап в развития науки о государственном управлении1.
Все разработки русских ученых административистов имели предметом министерскую систем}7, существовавшую в России с 1802 года, у истоков которой стоял М.М. Сперанский - государственный деятель и теоретик государственного управления. Написанное Сперанским «Общее Учреждение Министерств», - не только шедевр юридической техники, но и результат разработанной им стройной научной теории рациональной исполнительной власти.
М.М. Сперанский смог создать Свод Законов Российской империи 1832 года, только будучи выдающимся ученым административистом . В науке теории государства и права, государственного управления и государственной службы М.М. Сперанскому принадлежат открытия и разработки теорий: сословного государства с разделением власти на центральном и местном уровнях: внутреннего государственного управления; государственной службы.
М.М. Сперанскому принадлежит бесспорный приоритет в разработке системы науки внутреннего государственного управления. «План общего государственного образования», представленный М.М. Сперанским Александру І в 1809 году, - образцовый трактат по науке управления.
Его предшественник Юсти не отделял исполнительную деятельность от законодательной. М.М. Сперанский уделяет особое внимание «порядку исполнительному» [166, С.372-395]. Следуя французским традициям, он понимал внутреннее управление, как полицию в широком смысле слова.
Общую часть науки государственного управления М.М. Сперанский впервые дополняет отделом государственная служба. До него теория государственной службы отчасти разрабатывалась Циммерманом в разделе полицейских установлений. Циммерману, в частности, принадлежит разработка принципов государственной службы (централизации и специализации занятий). После М.М.
Сперанского только Роберт Моль так же тщательно разработал учение об устройстве учреждений попечительных и принудительных, но и у него отсутствует общее учение о государственной службе. М.М. Сперанского превзошел только
Лоренц Штейн, разработавший общее учение об администрации в структуре учения об управлении. Сочинение Л.Штейна «Haudbuch der Vermabtung sachre und und Verwaltung srechts», вышло в свет в 1870 году [165, С.96].
В настоящем исследовании автором представлена аннотация взглядов Сперанского на государственную службу.
Теорию государственной службы М.М. Сперанский разрабатывал в контексте теории сословного государства с разделением власти на центральном и местном уровнях и исполнительной власти.
Можно достаточно доказательно утверждать, что М.М. Сперанский - первый серьезный теоретик государственной службы в России.
Разработка М.М. Сперанским теории государственной службы в рамках теории сословного государства.
Разрабатывая теорию сословного государства в «Плане общего государственного образования», М.М. Сперанский уделяет значительное внимание вопросам государственной службы. Он понимает государственную службу в самом широком смысле слова, как службу в государстве вообще. Им обозначены самые общие начала государственной политики в области государственной службы:
Государственная служба должна быть только личной. В идеале, государственная служба должна стать добровольной, свободной, но следует стремиться хотя бы к тому, чтобы «никто не обязан был отправлять личную службу по произволу другого, но по закону» [166, С.379];
Служба определяется состоянием, а законы о состояниях должны быть таковы, чтобы «определять род службы по состояниям»;
Общее правило, по которому эти состояния наделяются правами, состоит в следующем: права предоставляются по состоянию, а состояние - по государственной службе.
Институт государственной службы, по теории М.М. Сперанского, приобретает важнейшее значение в получении личных, гражданских и политических прав и определяет, в конечном итоге, положение личности в государстве. Этот институт является центральным элементом всей его теории государства.
Русские научные школы правоведения и их вклад в разработку теории государственного управления и государственной службы
Институт государственной службы занимает особое место в русской правовой науке. В течение XIX - XX веков этот институт изучают крупные философы в рамках философии государства в контексте взглядов на государство вообще, историки права, теоретики государства и административисты в структурах науки о государстве и теории управления.
Систематизировать все теории государственной службы гак же сложно, как синтезировать все теории государства. Попытки привести в систему взгляды на государство в русском правоведении делались многократно. Русские ученые — государствоведы всегда были склонны к построению обширных синтетических систем социального и государственного управления, цельной структурной науки о государстве.
В разработку теории государственной службы внесли свои вклад представители всех существовавших в России школ правоведения. Особая заслуга в изучении этого важнейшего института принадлежит двум научным школам -Казанской и Петербургской. В русской правовой науке конца XIX столетия два крупных государствоведа - Н.М.Коркунов и В.В.Ивановский стоят особо. Их вклад в теорию государственного управления и разработку проблем государственной службы наиболее значителен. По глубине исследования института государственной службы, на наш взгляд. В.В.Ивановского не превзошел никто из его последователей".
Многочисленным сочинениям и глубоким научным исследованиям В.В.Ивановского предшествовали разработки М.М.Сперанского, И.Е.Андреевского, Н.К.Нелидова. Н.О.Куплевасекого, А.Д.Градовского и других. Взгляды И.Е.Андреевского на государственную службу.
Первые оригинальные последователи М.М.Сперанского, освободившиеся от немецкого влияния, появились в российской науке в 60 годы XIX столетия. И.Е.Андреевский - первый крупный русский полицеист и теоретик социальною и государственного управления, обратившийся к институту государственной службы после М.Сперанского. Он не только полностью перевел на русский язык основное сочинение Л .Штейна «Учение об управлении» [165. С.96], изданное в 1874 г., но высказал оригинальные взгляды на государство и общество.
Во введении к фундаментальному труду «Русское государственное право» [3. С.123-124] среди своих предшественников - русских исследователей государства - он указывает только на М.М. Сперанского, как единственного исследователя, имевшего самостоятельные взгляды на государство, а в своих сочинениях являет себя его прямым теоретическим последователем.
Проблем государственной службы И.Е. Андреевский касается во всех своих крупных сочинениях. Уже раннее сочинение И.Е. Андреевского - его докторская диссертация «О наместниках, воеводах и губернаторах» - прямо посвящено государственной службе, причем, это не только труд по истории права и эволюции политических должностей, но и по теории государственной службы [2, С.133-147].
Предметом исследования теоретик определяет существо должности губернатора. В этом небольшом по объему сочинении усматриваются начала учения о должности. И.Е. Андреевский рассматривает должность как элемент государственной службы и, в отличие от своего теоретического предшественника М.М. Сперанского, делает акцент не на теории должностного лица, а на теории должности. В диссертации он указывает во-первых, на особую природу и однородность политических должностей наместника, воеводы и губернатора ввиду их особого отношения к верховной власти и порядка вступления в должность; во-вторых, на невозможность разделить для этих должностей статус и функции, обязанности и деятельность, исполнение и распоряжение, ПОЭТОМУ7 он пишет не о правах и обязанностях или функциях губернатора, а о делах, поручаемых губернатору: правительственных, полицейских, финансовых, судебных. Категорию должность И.Е. Андреевский рассматривает на четырех уровнях и определяет через понятия учреждения, инстанции; функции, ведения; обязанности; исполнения, деятельности [2.С. 109, 127-128, 150].
Вопросы государственной службы И.Е. Андреевский исследует и в своем фундаментальном сочинении «Русское государственное право». Этот труд представляет собой только первую часть из задуманного автором обширного сочинения по государственному праву в трех частях, да и само название этого сочинения не отражает его более широкого содержания. И.Е. Андреевский намечает в нем схему и частично разрабатывает теорию социального управления. Можно сказать, что он создал синтетическую теорию социального управления. Он, подобно Сперанскому, свои построения основывает на учении о реальных силах общества, и создает учение об элементах государства - правительстве и народе. Учения об этих элементах и составляют первую и вторую части «Русского государственного права» [3, С.82].
Учение о правительстве состоит у теоретика из трех разделов: верховная государственная власть; законодательство; управление1.
Учение об управлении в узком смысле - это учение об администрации [3, С. 127, 190]. Учение об управлении в более широком смысле - это учение о правительстве.
Учение об администрации состоит из семи частей: об условиях управления; о формах администрации; о формах и приемах управления; о видах управления общими государственными делами; о государственных установлениях; о началах государственной службы; о полиции [3, С. 189-191].
В учении об администрации должность занимает центральное место. И.Е.Андреевский рассматривает должность, как установление, должностное лицо, совокупность прав и обязанностей [3,СЛ94]. Он дает юридическое определение государственной должности как совокупности точных обязанностей, со- единенных с определенной законом ответственностью [3, С.469]. В этом последнем значении должность рассматривается теоретиком в главе III «Государственная служба»1.
Учение о государственной службе И.Е. Андреевский называет учением о началах государственной службы и строит его по следующей схеме: общие принципы государственной службы (организации и деятельности); отношение должностных лиц к правительству, государству и народу; поступление на службу; обязанности служащих; права служащих; прекращение служебных обязанностей; акты служебного состояния.
И.Е. Андреевский не разрабатывает учение о принципах государственной службы в развернутом виде, но указывает на самые общие принципы организации государственной службы и деятельности государственных служащих: иерархии власти, надзора, контроля, ответственности и отчетности [3, С. 198].
Структура, роды и виды государственной службы
Философский энциклопедический словарь определяет сущность, как внутреннее содержание предмета выражающееся в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия [159. С.638]. Сущность выступает необходимой, устойчивой компонентой объекта и открывается в знаниях при переходе от познания качества с его свойствами к породившим и несущим их основаниям, и ещё непосредственнее, при обращении к функциям объекта, посредством которых реализуется его сущность [133, С.233-235].
Научный анализ публично-правового института государственной службы объективно связан с вопросом о сущности государства - одной из сложных научных проблем.
Сущность государства объективна и многоаспекгна. Государство и государственная служба не могут быть описаны исключительно юридическими категориями, поскольку государство не есть явление только юридическое, но есть также явление религиозное, нравственное, социальное, духовное, оно есть явление культуры и цивилизации.
Представители отечественной дореволюционной философии и теории государства и права полагали, что в сущности государства присутствуют начала силы, права и духа [71,С.1-38; 72.СЛ32-136; 88.С.7]. Эти начала определяют качество государственной власти. По мнению Н.М. Коркунова, перспективы развития и качество государственности связаны с изменением количественной составляющей различных начал в сущности государства. Преобладание одного из указанных начал прямо повлияет на изменение основной задачи государства. Правовое государство, по мысли Н.М.Коркунова. будет все более приобретать черты «государства духа» в котором «военные министры уступят их первые места министрам народного просвещения [88.С.7].
Первостепенной задачей государства станет не оборона, не охрана физической неприкосновенности личности, и даже не защита прав человека и гражданина, а духовное воспитание личности. Существование таких государств предвидели Платон и Вл.Соловьев, И. Ильин и Н. Коркунов.
Теория государства и теория государственной службы синтетически взаимосвязаны, хотя и не тождественны.
Род и вид государственной службы - категории относящиеся к цели, задачам, внутренней структуре и функциям государства.
Существование основных родов государственной службы Российской империи - духовной, военной и гражданской определяется объективной целью государства того времени, которая трактуется дореволюционной философией государства и права, как организация жизни людей, принадлежащих к государству как политическом союзу [7.С. 112-120].
Наличие объективной цели определяет задачи государства, направленные на духовное воспитание, охрану и защиту граждан (подданных) государст-ва.[72?С125; И7,С.100].
Следует заметить, что эта трактовка задач государства отличается от современной и может быть принята во внимание применительно только к российскому государству XIX века.
Род службы, как часть государства, является отражением внутренней структуры государства и соотносится с последним как часть и целое.
Вид службы отражает элементарную (по элементам управления) внутреннюю структуру государства и выступает по отношению к общему - государству, и особенному - роду службы, как единичное.
Роды и виды государственной службы относятся не только к внутренней структуре государства, они есть внешняя структура государственной службы, как системы.
Фактическая форма государственной службы представляет собой систему, объединяющую статические и динамические элементы и включающую подсистемы: родов и видов государственной службы (внешняя форма); государственных должностей (внутренняя форма); должностных лиц (существенная форма).
Фактическое содержание государственной службы составляют: задачи и функции государства (внешнее содержание); обязанности государственных служащих (внутреннее содержание); действия государственных служащих по управлению государством (существенное содержание).
Связь государства, государственного управления и государственной службы очевидна при сравнении основной функции государства (государственное управление, организация системы публичных служб) и основных задач государственного управления и государственной службы (организация публичных служб, организация государственного управления). При этом структура и содержание государственной службы отличны от структуры и содержания государства и государственного управления, как стато-динамический элемент от статического и динамического элементов в гомеостатическои сети, объединяющей несколько сложных систем [35.С.7-8; 121,С.11-64, 148-187; 34,С.94-105].
Из схемы очевидна связь первых, вторых и третьих понятий, видов государственной службы с задачами и функциями государства, с основной функцией государства - государственным управлением, которое выступает как внешняя причина государственной службы. Государственные должности, как проявление внутренней формы государственной службы, имеют своим содержанием обязанности государственных служащих. Исполнение обязанностей службы выступает как основная обязанность служащих лиц. Из третьих понятий вытекает сущностное определение фактической природы государственной службы, как действий должностных лиц в пределах предоставленных им властных полномочий в сфере государственного управления.
Все эти определения уже были даны в литературе о государственной службе, что было изложено в первой главе. Здесь все понятия организованы в системе и в виде графической схемы.
Обратимся к законодательному материалу Российской империи XIX века с целью: выявления различий между тремя основными родами государственной службы, приведения всех родов государственной службы в некоторую систему.
Государственная служба в Российской империи была законодательно дифференцирована по основным родам в царствование Петра Великого. Были разделены два рода службы: военная и гражданская [82,С. 202-204; 83,С.514-530; 65,С.573-577].
В последнее десятилетие его царствования принят ряд законов, регламентирующих государственную службу: Воинский Устав 1716 года; Генеральный Регламент 1720 года: Духовный Регламент 1720 года; Табель о рангах 1720 года; Прибавление к Духовному Регламенту о правилах причта церковного и чина монашеского 1722 года1
Знаменитая Табель о рангах от 24 января 1722г все должности распределила в три параллельных ряда: воинский, статский и придворный, с разделением каждого на 14 рангов или классов.
Следует заметить, что в Российской империи XIX века придворная служба, значение которой было ограничено Указом от 3 апреля 1809 г. «О придворных званиях» не имела характера самостоятельного рода государственной службы. Она может быть отнесена к отдельному роду службы лишь условно, как соединяющая в себе элементы военной, гражданской и духовной службы при особе Императора. В настоящей работе придворная служба рассмотрена, как вид службы.
Право государственной службы в системе русского публичного права
Русская правовая система исторически сложилась как система с преобладающим значением отраслей публичного права. В рамках русского публичного права впервые в истории европейского законодательства было кодифицировано право государственной гражданской службы [102, С.7].
Третий том Свода законов Российской империи, содержащий кодифицированное право государственной гражданской службы, занимает в системе Свода такое же место, какое занимают нормы о служилых людях в Соборном Уложении 1649 года1. Структура Свода разработана М.М.Сперанским под сильным и исключительным влиянием русской исторической правовой традиции .
Государственная служба в Российской империи регулировалась обширным комплексом правовых норм, Законодательство о государственной службе в том виде, в котором оно сложилось к концу XIX столетия, отличается объемностью и дифференцировано по родам службы"
Все шестнадцать томов Свода законов Российской империи содержат постановления о государственной службе.
По нашим оценкам, только в Учреждении Государственного Совета (Т. 1,4.2), изд. 1901 г. из 192статей- 35 касаются государственной службы, т. е. составляют 18 % от его общего объема, в Учреждении Правительствующего Сената (Т.1, 4.2), изд. 1892 г., такие статьи занимают около четверти объема (92 из 331), в Уставе Лесном (Т.8), изд. 1905 г., из 815 статей 95 (12 %) регулируют государственную службу по лесному ведомству. Этот перечень может быть продолжен. Даже Гражданское Уложение Российской империи содержит ряд статей о правовом положении государственных служащих.
Третий том Свода законов посвящен исключительно государственной гражданской службе1.
В 1826-1832 годах, в период составления Свода законов, М.М.Сперанский выделил законодательство о государственной службе в самостоятельный третий том Свода, поместив его после Основных Государственных Законов и Учреждений (Т.1) и законов о местном управлении (Т.2). В третий том, который представляет собой обособленное целое, особый свод в своде, были включены уставы о гражданской службе: Устав о Службе по определению от Правительства; Уставы о Пенсиях и Единовременных Пособиях".
Свод, как текущий сборник действующего законодательства, после 1832 года полностью переиздавался в 1842 и 1857 годах. До 1876 года новых изданий Свода не предпринималось, в 1876 г. были изданы отдельные тома, включая и третий том. В редакции 1876 г. третий том действовал до 1896 г., когда он был издан вновь в четырех книгах и заключал в себе: 1 .Устав о Службе по определению от Правительства (книга первая); 2.У ставы о Пенсиях и Единовременных пособиях (книга вторая); 3.Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского (книга третья); 4.Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства (книга четвертая). Первые уставы составлены М.М.Сперанским для первой редакции Свода законов 1832 г. Положение об особых преимуществах гражданской службы выработано кодификационным отделом первого департамента Сената в 1890 г..
Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства включены в состав третьего тома в 1886 году.
Структура третьего тома, в целом, определила структуру законодательства о государственной гражданской службе, хотя этот том не вместил в себя всего законодательства о государственной службе. Последняя регулировалась не только законами в собственном смысле (Уставами. Учреждениями и штатами), но и административным законодательством (постановлениями и распоряжениями правительства. циркулярами и инструкциями министров). Основная масса законодательного материала о государственной службе приходится на административное законодательство.
К концу XIX столетия Правительствующий Сенат издавал ежегодно до 1000-1200 постановлений и распоряжений, из них до 100 - по вопросам государственной службы. Ежемесячно от Сената исходило до 10 правил, постановлений и положений, регулирующих вопросы гос. службы. Наиболее важные из них включались в состав третьего или других томов Свода законов, в Свод военных постановлений в переработанном виде, в качестве примечаний к статьям либо как приложения к статьям в том виде, в котором они были изданы Сенатом и опубликованы в «Собрании постановлений и распоряжений Правительства».
Общий массив законодательства о государственной службе к концу XIX столетия достиг 10000 нормативных единиц (действующих положений, правил, распоряжений, инструкций и циркуляров). В общем объеме законодательства Российской империи узаконения о гос. службе составляют 10% .
Отдельные современные авторы (В.В. Волошина) дают невысокую оценку законодательству Российской империи о государственной службе [27, С.2-3] и предлагают строить модель правового регулирования гос. службы исходя из самого же современного законодательства и опыта зарубежных государств, другие (Ю.А. Тихомиров, К.С.Бельский) высоко оценивают опыт правового регулирования гос. службы в императорской России и предлагают использовать этот опыт для построения концепции реформирования гос. службы в Российской Федерации в первую очередь [19, С.26,31;154, С.302-303].
