Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика бюджетных правоотношений 14
1. Юридическая природа бюджетных правоотношений 14
2. Понятие, критерии классификации и социальные функции бюджетных правоотношений 40
Глава II. Бюджетные правоотношения в механизме реализации бюджетных полномочий федерального министерства 74
1. Бюджетный федерализм как принцип регулирования бюджетных правоотношений 74
2. Правовой статус МВД России как субъекта бюджетных правоотношений . 100
3. Контроль за использованием средств федерального бюджета, выделенных на содержание органов внутренних дел 128
Заключение 152
Список литературы 158
- Юридическая природа бюджетных правоотношений
- Понятие, критерии классификации и социальные функции бюджетных правоотношений
- Бюджетный федерализм как принцип регулирования бюджетных правоотношений
- Правовой статус МВД России как субъекта бюджетных правоотношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Радикальные экономические, политические и социальные изменения, происходящие в Российской Федерации, требуют адекватных перемен в системе исполнительной власти, которая в том числе представлена правоохранительными органами.
Выработка научно обоснованной стратегии развития бюджетных правоотношений с участием федерального министерства, в том числе и Министерства внутренних дел Российской Федерации еще предстоит.
Нет требуемой ясности в Концепции бюджетной политики Российской Федерации, образующей основу функционирования субъектов бюджетных правоотношений, включая вопросы правового статуса не только федеральных министерств, но и контрольно-счетных органов. Нет ясности в принципах разграничения контрольных функций и полномочий тех или иных субъектов бюджетных правоотношений.
К сожалению, многие цели и задачи бюджетной политики, так и остаются недостигнутыми на протяжении всего периода постсоветского развития, ее недостатки приобрели хронический характер; бюджетные проблемы все больше становятся причиной дестабилизации экономической и социально-политической обстановки в Российской Федерации и ряда ее регионов.
Организация бюджетного контроля далека от эффективности. Бюджетное законодательство нуждается в совершенствовании, не обеспечивает должного уровня развития контрольных правоотношений в рассматриваемой сфере, не позволяет на требуемом уровне решать вопросы взаимодействия и координации контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления.
Важнейшим условием проведения эффективной бюджетной политики является разграничение полномочий Правительства Российской Федерации и
4 федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств) на
основе норм ст. 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающих
предметы ведения Российской Федерации,
Интересы Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка требуют разработки и принятия нормативных положений, определяющих формы и методы управления органами внутренних дел в условиях ограниченных финансово-экономических, кадровых и иных ресурсных возможностей.
Именно поэтому, крайне важной для МВД России является проблема существенного повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на организацию борьбы с преступностью, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
И здесь исключительно важное значение приобретает научное обоснование мер по оптимизации финансового обеспечения органов внутренних дел путем, прежде всего, создания механизма реализации бюджетных норм в сфере деятельности МВД России как органического элемента бюджетной политики Российской Федерации.
В действующей системе финансирования МВД России имеются серьезные нерешенные проблемы, оказывающие негативное воздействие на результативность оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел: отсутствуют научно обоснованные оценки размеров и структуры ассигнований, необходимые для обеспечения целевого и рационального использования бюджетных средств; планирование работы органов внутренних дел, как правило, составляются без достаточного учета финансовых возможностей, что приводит к тому, что принятые и нередко начатые программы не обеспечены необходимыми финансовыми ресурсами и поэтому подвергаются существенным изменениям и сокращениям, что, естественно, сопровождается значительными нерациональными затратами.
5 До сих пор слабо осуществляется контроль за целевым и рациональным
использованием ассигнований, выделенных на правоохранительную деятельность, не разработана в полном объеме нормативная правовая и научная база бюджетного процесса в системе МВД России, что не позволяет рационально решать сложные проблемы финансового обеспечения органов внутренних дел и тем самым избегать просчётов и неэффективных затрат.
В то же время, как показывает зарубежный опыт стран, рациональная организация бюджетного процесса является важным средством рационализации всей экономической деятельности и ресурсного обеспечения принятых планов и программ, оптимизации затрат на поддержание правопорядка.
В условиях развития принципов бюджетного федерализма, и укрепления бюджетной дисциплины по-прежнему сохраняются на государственном уровне ряд нерешенных проблем, среди которых можно отметить: разрыв между законодательно установленными государственными и муниципальными обязательствами и наличием финансовых ресурсов; недостатки в механизме финансирования большей части бюджетных расходов, особенно в части финансирования бюджетных учреждений (в частности, органов внутренних дел); отсутствие между федеральным, региональными и местными бюджетами четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников; высокий уровень номинальной налоговой нагрузки; конъюнктурная зависимость размера бюджета от влияния различных факторов; краткосрочность бюджетного планирования, не соответствующего задачам среднесрочной, и тем более долгосрочной, экономической политики государства и т.д.
Эти и иные негативные тенденции получили распространение в системе МВД России, что отразилось, прежде всего, на бюджетном финансировании органов внутренних дел. Это повлекло привлечение внебюджетных источников обеспечения их оперативно-служебной деятельности, а, следовательно, актуализировало проблему изучения юридической природы и механизма реализации новой совокупности бюджетных правоотношений, а глав-
ное - разработки теоретической концепции и нормативной правовой базы, определяющей бюджетное финансирование органов внутренних дел.
Вышеназванный комплекс проблемных вопросов возникновения и реализации бюджетных правоотношений в системе МВД России и определил тему диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В последние годы, надо признать, проблемы конструирования бюджетных (межбюджетных) отношений находятся в центре внимания ученых и специалистов различных отраслей научного знания. Так, в рамках экономической теории и науки социального (социально-экономического) управления они рассматривались в работах Абалкина Л.И., Боголепова М.И., Гальперина СБ., Дадаше-ва А.З., Черника Д.Г., Якобсона Л.И. и др.
Достаточно основательно в юридической научной литературе получили вопросы бюджетного федерализма (Гончар Н.Н., Горегляд В.П., Кокин B.C., Лавров A.M., Лексин В., Любимцев Ю.И., Швецов А. Христенко В.Б. и др.) и связанные с этим проблемы развития финансового и налогового права (Вельский К.С., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю, Жданов А.А., Ивлева М.Ф., Карасе-ва М.В., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г., Соколова Э.Д., Фадеев Д.Е., Химиче-ва Н.И. и др.); изучаются понятийные категории бюджетного права (Крохина Ю.А., Саттарова Н.А., Швецов Ю.Г. и др.) и проводится соотношение между бюджетным правом и бюджетной системой Российской Федерации (Бланке-нагель А., Вахрин П.И., Врублевская О.В., Кучеров И.И., Поляк Б.Г., Романовский М.В., Сидорович О.Б., Смирнов М.К., Фетисов В.Д. и др.).
Ряд ученых обосновывают необходимость реформирования и законодательного закрепления межбюджетных отношения (Бессчетная О.А., Игу-дин А.Г., Лось Е.С., Мельник А.Д., Морозов СВ., Петрова Г.В., Селюков А.Д. и др.); особое внимание уделяется изучению вопросов совершенствования правовых основ финансового (бюджетного) контроля в Российской Федерации (Васильев А.А., Клочкова В.В., Макаренко Е.В., Нестеренко Т.Г.,
7 Овсянников Л.Н., Шохин СО. и др.) и институту ответственности в сфере
бюджетных правоотношений (Василевский И.Р., Другова Ю.В., Конюхова
Т.В. и др,); изучается зарубежный опыт бюджетной политики и реализации
принципов бюджетного федерализма. (Баранова К.К., Богачева О. и др.).
Проблемам регулирования бюджетных отношений, бюджетно-финансового обеспечения правоохранительной деятельности в условиях рыночной экономики изучаются и в системе МВД России (Аболенцев Ю.И., Казаков В.В., Козлова А.Д., Крылов А.А., Микеев А.К., Нелезин П.В., Опаль-ский А.П., Петров СМ., Роша А.Н., Титов Е.В., Яськов Е.Ф. и др.).
Тем не менее, проблема бюджетных правоотношений с участием федеральных министерств в целом, и министерства внутренних дел, в частности, предметом самостоятельных диссертационных исследований не востребована до настоящего времени. Этим обусловлены выбор темы диссертации и структура представленной работы.
Объект диссертационного исследования в широком смысле составляют общественные отношения в сфере финансовой деятельности Российской Федерации, а в узком - бюджетные правоотношения, складывающиеся в системе органов исполнительной власти Российской Федерации федерального уровня.
Предмет диссертационного исследования - нормативные акты, на основе которых возникают бюджетные правоотношения с участием федеральных министерств, отмеченная группа бюджетных правоотношений, научные источники, посвященные бюджетным правоотношениям, проблемам оптимизации бюджетных правоотношений с участием федеральных министерств, в том числе и Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - изучение теоретических основ и практики реализации бюджетных прав и обязанностей федерального министерства (на примере МВД России); разработка предложений по повы-
8 шениго эффективности правового обеспечения функций МВД России по исполнению федерального бюджета.
Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:
определить юридическую природу бюджетных правоотношений;
сформулировать понятие, установить критерии классификации и социальные функции бюджетных правоотношений;
раскрыть значение принципа бюджетного федерализма для регулирования бюджетных правоотношений;
определить особенности финансово-правового статуса МВД России как субъекта реализации бюджетных прав и обязанностей;
- изучить особенности организации контроля за использованием
средств федерального бюджета, выделенных на содержание органов внут
ренних дел;
- обосновать предложения по внесению изменений и дополнений в нор
мативные правовые акты, регламентирующие практику реализации бюджетных
прав и обязанностей МВД России.
Теоретико-методологические основы исследования. В теоретико-методологическом отношении диссертационное исследование базируется на современных положениях общей теории права, наук конституционного, административного, бюджетного, налогового, финансового и иных отраслей права, политологии, социологии, экономической теории, теории государственного и социального управления, достижениях ряда иных отраслей научного знания.
Изучение отдельных аспектов темы осуществлялось путем комплексного применения общенаучных методов (анализ и синтез, дедукция и индукция, наблюдение, системный метод, метод структурно-функционального анализа и т.д.) и частных методов исследования (сравнительно-правовой, ис-торико-правовой, социологический и т.д.).
9 Научная новизна диссертации заключается в получении ряда новых
результатов исследования проблем бюджетных правоотношений с участием федеральных министерств, разработке понятийного аппарата науки бюджетного права, разработка теоретических основ применения норм бюджетного права применительно к реализации бюджетных прав и обязанностей федеральных министерств в целом, и, МВД России , в частности.
определена юридическая природа бюджетных правоотношений и установлены признаки, характеризующие финансово-правовой метод регулирования бюджетных правоотношений;
обоснован концептуальный подход к разработке понятия «бюджетные правоотношения»: историко-графическое описание процессов становления понятийно-категориального аппарата науки бюджетного права и тенденций развития норм бюджетного законодательства, определяющих сущность и содержание современных бюджетных правоотношений;
на основе познания интеграционного и дифференцированного подхода к регулированию бюджетных правоотношений выделены критерии классификации бюджетных правоотношений: финансово-правовые (бюджетно-правовые) акты различной юридической силы и соответствующие классификационные группы бюджетных правоотношений;
в рамках внутриструктурной и функциональной дифференциации бюджетных правоотношений выделяются их социальные (социально-обеспечительные) функции, финансовая основа реализации которой находится в прямой причинной связи с эффективностью решения органами внутренних дел правоохранительных задач.
выявлена двойственная природа реализации принципа бюджетного федерализма в условиях асимметричной модели государственного устройства Российской Федерации;
проведено соотношение принципов государственного строя с принципом бюджетного федерализма (как общее с частным), а также принципа
10 бюджетного федерализма с принципами соответствия централизованной и
децентрализованной компетенции и финансовой самостоятельности субъектов реализации бюджетных правоотношений (как частного с особенным); обоснование понятия «бюджетный федерализм» как междисциплинарной научной категории;
- установлены особенности реализации принципа бюджетного федера
лизма в сфере финансово-правовой регламентации бюджетных правоотно
шений и, в частности, складывающихся в системе МВД России (внебюджет
ное, программно-целевое финансирование); особенности структурно-
содержательных элементов финансово-правового статуса МВД России и со
держания задач МВД России в сфере административно-правового регулиро
вания бюджетных отношений;
- определены оценочные критерии эффективности ведомственного
контроля использования средств федерального бюджета, выделенных на со
держание органов внутренних дел.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что разработанные автором теоретические положения и рекомендации, основанные на анализе действующего законодательства и результатах анализа научных и эмпирических источников, дополняют теорию финансового права, теорию бюджетных правоотношений, а также позволяют выявить специфику бюджетных правоотношений, участниками которых выступают федеральные министерства, в том числе и МВД Российской Федерации.
Кроме того, развивается теория финансового контроля в целом и бюджетного контроля в частности. Предложенные в диссертации классификации позволяет осуществить глубокое вторжение в существо бюджетно-правовых отношений с участием федеральных министерств, а также выходить на теоретически обоснованные предложения, направленные на совершенствования бюджетного законодательства и практики его применения.
Практическая значимость исследования состоит в научном обосновании ряда предложений и рекомендаций по оптимизации практики реализации бюджетных правоотношений, что нашло подтверждение в соответствующих актах о внедрении, полученных из Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, органов внутренних дел Московской области и Московского университета МВД России.
Выявлены общие и особенные формы организации ведомственного контроля за использованием средств федерального бюджета, выделенных на содержание органов внутренних дел. Систематизированы типичные недостатки реализации бюджетных правоотношений в системе МВД России. Обоснованы превентивные и юрисдикционные меры предотвращения возникновения и развития бюджетных отношений с участием федеральных министерств, не соответствующих требованиям правовых норм.
Разработаны аргументированные предложения о внесении изменений и дополнений в Положение об МВД России и Положения о ФЭД МВД России, которые направлены на уточнение бюджетных полномочий МВД России.
Выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, в реализации полномочий субъектов бюджетных правоотношений (в частности МВД России), в преподавании, научном и учебно-методическом обеспечении учебных дисциплин «Административное право России», и «Финансовое право России».
Положения, выносимые на защиту:
Тезис о финансово-правовой природе бюджетных правоотношений и признаки, характеризующие финансово-правовой метод регулирования бюджетных правоотношений; генезис и гармоническая связь бюджетных правоотношений с иными правоотношениями.
Понятие «бюджетные правоотношения» и историко-правовое описание процессов становления понятийно-категориального аппарата науки
12 бюджетного права и тенденций развития норм бюджетного законодательства,
определяющих сущность и содержание бюджетных правоотношений.
3. Критерии классификации бюджетных правоотношений и основан
ные на них классификационные группы бюджетных правоотношений.
Структурный и функциональный подход к дифференциации бюджетных правоотношений и характеристика их социальных функций.
4. Двойственная природа принципа бюджетного федерализма. Соотно
шение принципов государственного строя, бюджетного федерализма, цен
трализованной и децентрализованной компетенции, а также самостоятельно-
I сти финансовых полномочий субъектов бюджетных правоотношений.
5. Понятие «бюджетный федерализм». Особенности реализации прин
ципа бюджетного федерализма в сфере финансово-правовой регламентации
бюджетных отношений с участием федеральных министерств, в частности,
МВД России.
6. Особенности структурно-содержательных элементов финансово-
правового статуса МВД России и содержания задач МВД России в сфере
бюджетных правоотношений.
Оценочные критерии эффективности ведомственного контроля использования средств федерального бюджета, выделенных на содержание органов внутренних дел.
Предложения об изменении и дополнении федеральных нормативного правовых актов: Положения об МВД России и Положения о ФЭД МВД России, с целью уточнения бюджетных полномочий МВД России.
Нормативную правовую основу диссертационного исследования составили законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, документы органов государственного финансового контроля (Счетной Палаты Российской Федерации), приказы
13 Минфина России, МВД России и других федеральных органов исполнительной власти, реализующих бюджетные правоотношения.
Эмпирическую базу исследования составили результаты сравнительно-правового анализа законодательных и иных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, научные труды отечественных и зарубежных авторов, материалы периодической печати и информационно-аналитические и статистические данные, относящиеся к теме исследования.
В работе использованы данные Счетной палаты Российской Федерации о результатах проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на содержание органов внутренних дел УВД Иркутской области, УВД Ростовской, ГУВД Краснодарского края, МВД Республики Адыгея, МВД Карачаево-Черкесской Республики, МВД Кабардино-Балкарской Республики; на материально-техническое и военное снабжение МВД России в ГУРО МВД России, в ГФЭУ МВД России, в Северо-Кавказском окружном управлении материально-технического и военного снабжения МВД России; на капитальное строительство и обустройство войск в Управлении организации капитального строительства Службы тыла МВД России.
Апробация результатов диссертационного исследования: основные положения диссертационного исследования опубликованы в трех научных изданиях, включая Вестник Московского университета МВД России, обсуждены на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России, а также в выступлениях на научно-практических конференциях..
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Юридическая природа бюджетных правоотношений
Формирование в современных рыночных условиях новых административных, банковских, бюджетных, валютных, налоговых и других правоотношений, связанных с государственным управлением экономикой и финансами, позволяет определить самостоятельное место бюджетных правоотношений в общей структуре правоотношений и особую преемственность с финансовыми правоотношениями.
Новая экономическая ситуация в Российской Федерации предполагает формирование адекватных подходов к проведению административной, банковской, бюджетной, валютной, налоговой и т.п. политики. Помимо прочего это предполагает определение компетенции органов государственной власти Российской Федерации как участников бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджетной системы, в том числе и правовую регламентацию властных полномочий межбюджетного характера.
Именно поэтому юридическую природу бюджетных правоотношений определяют соответствующие нормативные правовые акты, закрепляющие компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в сфере проведения ими бюджетной политики (и/или бюджетной деятельности).
Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджетных правоотношений регулируется Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции от 2 марта 2007 г.) , Положением «О Министерстве финансов Российской Федерации» (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329 (в редакции от 11 ноября 2006 г.) 2,
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» (в редакции от 11 ноября 2006 г.) и другими федеральными нормативными актами, устанавливающими и разграничивающими полномочия органов государственной власти в области регулирования бюджетных правоотношений.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О Министерстве финансов Российской Федерации» Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности и в соответствии с БК РФ обладает широким кругом бюджетных полномочий: составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство Российской Федерации» принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; представляет по поручению Правительства Российской Федерации сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств федерального бюджета; осуществляет методологическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и исполнения федерального бюджета, осуществляет координацию и контроль за деятельностью находящихся в его ведении Федеральных служб и т.д.
Например, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О Федеральном казначействе» Федеральное казначейство находясь в ведении Минфина России, является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, причем часть полномочий относится к санкционированию финансирования расходов федерального бюджета, а регламентация правил и порядка санкционирования (например, объемов финансирования и др.) осуществляется путем принятия Минфином России соответствующих правовых норм.
Предназначение казначейства усматривается, как пишут СИ. Гусев и Ю.Г. Швецов в реализации «функции государственного финансового управ-ления» в бюджетно-налоговой сфере, современной особенностью которой, по мнению Т.Г. Нестеренко, является охват «... ряда вопросов, связанных с доведением до участников бюджетного процесса административных решений собственника - прежде всего это лимиты бюджетных обязательств».
Говоря о перспективах развития Федерального казначейства, надо признать правоту вышеназванных авторов, предлагающих расширить задачи казначейства, например, в части создания нормативно-методологической базы для ведения казенного учета в учреждениях, содержащихся за счет соответствующих бюджетов, что позволит повысить уровень правового регулирования условий обращения государственного имущества.
Понятие, критерии классификации и социальные функции бюджетных правоотношений
В последние десять лет в Российской Федерации приняты основополагающие законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные (межбюджетные) отношения, установившие соответствующие понятия в системе бюджетных и финансовых отношений.
Межбюджетные отношения как па федеральном и региональном уровнях, так и в сферах государственного управления, например, в сфере деятельности органов внутренних дел фактически сіроятся на предположении о том, что Федерация несет ответственность за весь комплекс условий жизни в регионах, что, по существу, не соответствует Конституции Российской Федерации, хотя и регламентируется федеральными законами.
Очевидно одно: работа по реформированию межбюджетных отношений должна быть продолжена, главным ее направлением должен стать переход от поиска новых методов распределения средств между субъектами Российской Федерации к подлинному бюджетному федерализму, т.е. к обеспечению максимально возможной бюджетной независимости субъектов Российской Федерации и при этом каждый уровень власти должен быть в достаточной мере обеспечен собственными финансовыми средствами для выполнения своих конституционно-правовых функций.
В целом реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации; выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
Рассмотрим историко-правовой аспект проблемы становления и развития понятийно-категориального аппарата науки бюджетного права и бюджетного законодательства применительно к бюджетным правоотношениям.
Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (с последующими изменениями и дополнениями) в ст. 1 определял основополагающее понятие «бюджет» как «форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти».
Принятый в целях установления общих принципов составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления ориентировался на финансовое обеспечение социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований и вводил понятие «консолидированный бюджет» («... свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования, используемый для расчетов и анализа») и «минимальный бюджет» («... расчетный объем доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня ...»).
Положения законодательных актов тех лет, как правило, получали развитие в подзаконных актах, что, однако, не устраняло серьезных проблем не только в практике реализации бюджетных правоотношений, но и в понятий ном аппарате финансового и бюджетного права, а также государственного управления финансами страны.
Недостатки практики конструирования и реализации норм финансового и бюджетного права явно не способствовали целям проведения социально ориентированной бюджетной политики и объяснялись достаточно широким комплексом причин как теоретического, так и нормотворческого характера.
Во-первых, вышеназванные законы играли роль, так называемых, «Основ бюджетного законодательства», что, с одной стороны, положительно выражалось в нормативном правовом закреплении наиболее существенных понятий бюджетных отношений и бюджетного процесса, а, с другой, - данные нормы имели слишком широкое толкование в правоприменительном процессе и, не имея конкретного содержания, не всегда образовывали единую законодательную основу реализации бюджетных правоотношений.
Во-вторых, становление понятийного аппарата бюджетного права не отвечало принципам комплексности, всесторонности, а главное - концептуальное в понимании и регулировании бюджетных правоотношений: например, при исполнении федерального бюджета, контроле за исполнением бюджета, использовании средств государственного бюджета в негосударственном секторе экономики и т.д.
В то же время комплексность подхода к законопроектной работе является одним из основополагающих принципов правового регулирования, но которое далеко не исчерпывается принятием лишь кодифицированного акта (например, БК РФ) по той причине, что нормы как одной, так и различных отраслей права не только взаимосвязаны и взаимообусловлены, но и их формировании и применение подчинены требованиям соответствия, непротиворечивости, последовательности и т.д.
Бюджетный федерализм как принцип регулирования бюджетных правоотношений
Бюджетное устройство в федеративных государствах основывается на принципе «бюджетного федерализма», который, являясь разновидностью принципа межбюджетных правоотношений или межбюджетных финансовых правоотношений, в функциональном плане ориентирован на обеспечение реализации таких конституционно-правовых принципов, как «государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации).
Именно поэтому понимание бюджетного федерализма указывает на соотношение принципов финансовой централизации и децентрализации, позволяющих принимать меры по реализации бюджетных правоотношений на любом уровне организации государственной власти, поскольку, как правильно замечает Е.С. Лось, «бюджетный федерализм определяется не государственным политическим устройством, а многоуровневостью бюджетной системы государства». Финансовая или бюджетная децентрализация отлична от децентрализации географической и децентрализации управленческой, т.е. связанной с формированием системы принятия решений, что связано, как пишет Рой В. Бала, с особой спецификой финансовой децентрализации.
Под географической децентрализацией понимается активизация (с помощью субсидий и налоговых льгот) экономического развития сельских, северных, отдаленных и т.п. районов, не относящихся к наиболее развитым, но которые, как замечает В.В.Томаров, как «низконалоговые территории» оказывают нежелательное влияние на налоговую систему России, т.е. такие территории обеспечивают свое экономическое развитие за счет потенциальных налоговых доходов других территорий» , под управленческой - более широкое делегирование полномочий региональным органам и органам местного самоуправления.
Географическая и управленческая децентрализация, а в целом бюджетная децентрализация обязательно предусматривает укрепление финансово-экономической и финансово-правовой основы регионального и местного самоуправления, которое основывается, с одной стороны, на усилении влияния населения на качественный состав региональных и местных органов власти и повышение эффективности их деятельности, а, с другой - на повышении уровня их финансово-правовой самостоятельности.
Надо признать, что степень финансово-правовой децентрализации и централизации определяется не только расширением экономико-правовой самостоятельности региона, но и такими факторами, как высокий уровень организованности выборных кампаний и авторитета депутатского корпуса, что способствует рациональному и целевому расходованию бюджетных средств и препятствует распространению бесхозяйственности, а также сепаратистских, националистических тенденций.
Как видно, бюджетный федерализм имеет двойственную природу реализации: с одной стороны, он реализуется через единую систему взаимоотношений источников бюджетных средств и получателей бюджетных ресур сов, а с другой - через систему межбюджетных отношений, складывающихся между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.
Практическая реализация конституционного принципа равноправных федеративных отношений осуществляется в условиях асимметричной модели государственного устройства, т.е. наличия субъектов Российской Федерации с различными социально-экономическими условиями, конституционно-правовыми статусами, что образует опасную угрозу для обеспечения целостности государства, развития бюджетных и финансовых правоотношений.
Потребность совершенствования правового регулирования федеративных отношений объясняется тем, как пишет М.В. Глигич-Золотарева, что федеративное законодательство «...включает в себя не только Конституцию Российской Федерации и законы, но и подзаконные акты, решения Конституционного Суда Российской Федерации, договоры и соглашения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и характеризуется пробельностью и противоречивостью норм, туманностью и дублированием отдельных положений, а в целом - бессистемностью. В то же время положительным фактором подобной модели можно считать экономичность централизованного налогообложения для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, сбалансированного социально-экономического развития регионов, которое в последние годы все больше стало осуществляться на концептуальной основе.
Правовой статус МВД России как субъекта бюджетных правоотношений
Организация государственного управления в различных социально-экономических сферах требует не только централизованной (а равно и децентрализованной) аккумуляции и перераспределения финансовых ресурсов, но и создания единой системы финансового контроля1, способной обеспечить законность и эффективность бюджетно-финансовой и налоговой политики и предпринимательской деятельности физических и юридических лиц.
Как справедливо отмечают Г.А. Гаджиев и С.Г. Пепеляев, единство бюджетной политики вытекает из конституционных принципов всеобщности налогообложения: каждый член общества обязан участвовать в уплате налогов; не допускается предоставление индивидуальных и иных льгот и привилегий в уплате налогов, не обоснованных конституционно значимыми целями; регулирование налогообложения требует учета фактической способности к уплате налогов, исходя из принципов справедливости и соразмерности; недопустимо установление налогов, позволяющих формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий, либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других территорий.3
На проблеме обеспечения единства бюджетной системы Российской Федерации, решение которой способствует достижению необходимой координации и контроля в управлении государственными финансами Российской Федерации, следует остановиться более подробно.
Во-первых, единство бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается наличием и функционированием единой правовой базы комплексного характера, включающей нормы различных отраслей права.
Во-вторых, российская бюджетная система характеризуется использованием единых бюджетных классификаций 1 и форм бюджетной документации; применением комплекса контрольных мер, включающих штрафные санкции за соответствующие нарушения на основе федерального бюджетного законодательства.
В-третьих, в стране действует единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также взаимный (с учетом потребностей бюджета каждого уровня) обмен статистической и бюджетной информации для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации и территорий.
Единство в управлении бюджетными, финансовыми, а, в конечном счете - экономическими отношениями предполагает наличие действенной системы бюджетно-финансового контроля , состоящей, с одной стороны, из соответствующих правовых основ контроля , а, с другой - из иерархической структуры контрольных органов, обеспечивающих законность и единообразие контроля за денежными средствами в бюджетной системе России.
В системе органов, учреждений и организаций, подчиненных федеральным министерствам, организован ведомственный финансовый контроль.
В системе МВД России ведомственный контроль организован в целях повышения эффективности за финансово-хозяйственной деятельностью ор ганов внутренних дел и внутренних войск МВД России, недопущения и своевременного пресечения фактов нецелевого использования бюджетных ассигнований, других денежных средств, ценных бумаг и товарно-материальных ценностей, обеспечения их сохранности.
Ведомственный финансовый контроль проводится также и в целях обеспечения рационального и целевого использования материальных и финансовых ресурсов, профилактики бесхозяйственности, недостач и хищений денежных средств и товарно-материальных ценностей (в том числе вооружения, боеприпасов, ценных бумаг, бланков строгой отчетности, бланков паспортно-визовых подразделений, вещественных доказательств, находок, бесхозного имущества) , выделяемых (приобретаемых) за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, внебюджетных средств, формирования достоверной и полной информации о финансовых результатах деятельности подразделений МВД России.
Основными задачами ведомственного финансового контроля являются: - проверка правомерности и рациональности использования подразделениями системы МВД России денежных средств, товар но-материальных ценностей, получаемых за счет средств соответствующих бюджетов, имеющихся заемных средств, иного имущества; - выполнение подразделениями системы МВД России обязательств перед государственным бюджетом, внебюджетными фондами Российской Федерации, налоговыми, финансовыми и кредитными организациями; - разработка предложений по более эффективному и экономному расходованию денежных средств и товарно-материальных ценностей, сокращению непроизводительных расходов и потерь;
