Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие административного расследования 13
1. Административное расследование как процессуальная форма административно-юрисдикционной деятельности 13
2. Административное расследование в системе стадий производства по делам об административных правонарушениях 33
Глава П. Субъекты административного расследования 60
1. Органы, уполномоченные осуществлять административное расследование 60
2. Процессуальный статус лиц, участвующих в деле об административных правонарушениях, на стадии административного расследования 74
3. Участие лиц, содействующих производству по делу об административном правонарушении, в административном расследовании 100
Глава III. Процессуальный порядок административного расследования 141
1. Административное расследование как система процессуальных действий 141
2. Процессуальные документы, опосредующие административное расследование 164
Заключение 179
Литература 187
- Административное расследование как процессуальная форма административно-юрисдикционной деятельности
- Органы, уполномоченные осуществлять административное расследование
- Участие лиц, содействующих производству по делу об административном правонарушении, в административном расследовании
- Административное расследование как система процессуальных действий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из важнейших задач современного этапа административной реформы в Российской Федерации является формирование отвечающей политико-правовым параметрам правового социального государства системы административной юрисдикции, способной эффективно поддерживать режим законности в обществе. Необходимым условием решения этой задачи является создание процессуально-правового механизма, обеспечивающего последовательную реализацию правовых принципов неотвратимости административной ответственности и защиты гарантированных Конституцией России прав и свобод личности, взаимодействие которых определяется парадигмой обеспечения баланса публичных и частных интересов. Осознание ценности процессуальной формы юрисдикционной деятельности постепенно переходит из доктринальной сферы в область государственной политики; задача повышения социальной эффективности правоприменительного процесса на протяжении последнего десятилетия неоднократно обозначалась в официальных программных документах различных уровней.
Между тем оценка реального состояния нормативной базы современного административного процессуального права близка к критической. Введение в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), к сожалению, не стало сколько-нибудь значительным шагом вперед в развитии процессуальной составляющей административной юрисдикции; постоянные изменения, вносимые в этот федеральный закон методом «лоскутного латания дыр», не только не способны обеспечить концептуальную реконструкцию процессуального режима административной ответственности, но приводят к обратному эффекту в виде неопределенности правового регулирования и нестабильности правоприменительной практики.
Законность и обоснованность постановлений по делам об административных правонарушениях как важнейшие критерии эффективности правоприменительной деятельности в юрисдикционной сфере не могут быть обеспечены
вне достоверного знания об обстоятельствах, образующих основание применения к правонарушителю опосредованных санкцией правовых последствий. В условиях обретения административным процессом начал состязательности и формальной истины, выводимых из получившей отраслевое закрепление конституционной формулы презумпции невиновности, наблюдается обогащение правовых форм процессуального познания, одним из проявлений которого стало легальное признание правового института административного расследования в качестве элемента процессуального режима производства по делам об административных правонарушениях. К сожалению, как и ряд других, несомненно прогрессивных, новелл, потенциал последнего не получил адекватного правового механизма реализации. Предельный дефицит правового регулирования опосредующих административное расследование отношений, вытекающая отсюда и наглядно проявляющаяся на уровнях официального, судебного и док-тринального толкования функциональная и содержательная нечеткость его легальной модели приводит к формированию искаженного восприятия в профессиональном правосознании сущности и роли данного правового института в современном административно-юрисдикционном производстве, провоцируя ошибки правоприменительной практики, что негативно сказывается на эффективности функционирования системы административной юрисдикции в целом. При этом необходимым условием совершенствования правового института административного расследования является обеспеченная научным знанием системность разрешения существующих проблем в рамках современной концепции административного процесса, представляющего сложнейший правовой комплекс, для эффективного функционирования которого необходимо, чтобы выраженная системой стадий внутренняя логика его структуры обеспечивала выполнение каждым из элементов определенной взаимосогласованной функции в направлении реализации целевых установок производства по делам об административных правонарушениях, заключающихся во всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств каждого дела, разрешении его в соответствии с законом, обеспечении исполнения вынесенно-
го постановления, а также выявлении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Степень разработанности проблемы исследования. Проблематика производства по делам об административных правонарушениях как вида административного процесса в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права. Научные труды таких авторов, как Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.А. Демин, А.С. Дугенец, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, С.Н. Махина, И.В. Панова, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хама-нева, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов и др. образуют доктринальную основу современного правопонимания административного процесса.
Непосредственно отдельные аспекты административного расследования исследуются в трудах таких современных авторов, как А.П. Коренев, А.И. Ми-кулин, И.О. Филоненко, А.Н. Щеколодкин и др., однако за редким исключением (А.П. Зрелов, Е.А. Клоков, А.С. Телегин) системные исследования, направленные на разработку указанной проблематики на концептуальном уровне, в науке административного права на сегодняшний день отсутствуют.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является теоретическая разработка основ правового режима административного расследования как самостоятельной стадии производства по делам об административных правонарушениях и выработка предложений по их воплощению в позитивном праве. Достижение этой цели осуществляется путем решения следующих задач:
исследование сущности и правовой природы административного расследования как процессуальной формы административно-юрисдикционной деятельности;
характеристика административного расследования- как самостоятельной процессуальной стадии производства по делам об административных правонарушениях;
исследование системы органов, уполномоченных осуществлять административное расследование;
уточнение специфики процессуальных статусов лиц, участвующих в деле об административном правонарушении, на стадии административного расследования;
анализ круга субъектов административно-процессуальных правоотношений, участвующих в административном расследовании в целях содействия производству по делам об административных правонарушениях;
определение содержания административного расследования как системы процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении;
систематизация и уточнение процессуального режима административ-но-юрисдикционных актов, опосредующих возникновение, развитие и фиксирование результатов административного расследования;
формирование предложений по совершенствованию законодательства, направленных на повышение эффективности института административного расследования по делам об административных правонарушениях.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, опосредующих административное расследование как самостоятельную стадию производства по делам об административных правонарушениях. Предметом исследования выступает совокупность административно-правовых норм, образующих процессуальный институт административного расследования, а также тенденции и перспективы развития данного правового института в современных политико-правовых условиях.
Методологическая основа исследования. Общим методом диссертационного исследования является метод диалектического материализма. Были использованы также несколько групп более частных методов: формальнологические методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия); частнонаучные методы в области государственно-правовых исследований (конкретно-социологический, метод догматического толкования — системного, исторического, грамматического, логического).
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права, как Д.Н. Бах-рах, К.С. Вельский, Ф.А. Васильев, И.А. Галаган, Э.Е. Гензюк, В.В. Головко, А.Н. Гуев, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, А.П. Зрелов, И.Ш. Килясханов, Е.А. Клоков, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, А.К. Кос-тылев, СИ. Котюргин, В.В. Лазарев, В.А. Лория, М.В. Малахова, М.Я. Масленников, В.А. Мельников, А.И. Микулин, А.А. Михайлов, А.Н. Позднышов, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Е.Р. Российская, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, СМ. Скворцов, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С Студени-кина, А.С. Телегин, В.Ф. Фефилова, И.Д. Фиалковская, И.О. Филоненко, О.В. Чекалина, СИ. Чушкин, А.П. Шергин, СМ. Штефан, А.Ю. Якимов, О.М. Якубаи др.
В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, уголовному процессу, гражданскому процессу, арбитражному процессу, таких как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, И.В. Бенедик, А.В. Га-гаринов, И.Я. Дюрягин, В.В. Ершов, Г.А. Жилин, И.М. Зайцев, А.С Кобликов, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Ю.К. Осипов, Г.Л. Осокина, В.Н. Протасов, Д.Г. Тальберг, М.К. Треушников, М.А. Чельцов-Бебутов, М.Д. Шиндяпина, В.Н. Щеглов и др.
Эмпирическую базу составили материалы правоприменительной, в том числе судебно-арбитражной практики, представленной постановлениями федеральных арбитражных судов Северо-Западного округа, Северо-Кавказского округа, Поволжского округа, Дальневосточного округа, Московского округа, Центрального округа, решениями арбитражных судов Калининградской области, Московской области, Новгородской области, материалы 500 административных производств, опубликованные статистические данные, результаты социологических опросов. В качестве информационной базы исследования были использованы международные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке основ правового режима административного расследования как формы процессуаль-
ного познания, содержание которой образовано системой процессуальных действий, функциональное назначение которых состоит в установлении, фиксировании, юридической квалификации и процессуальном оформлении всех обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении. Функциональная самостоятельность исследуемой совокупности процессуальных действий в рамках целевых установок административно-юрисдикционного процесса обусловливает их обособление в самостоятельную процессуальную стадию, характеризуемую особым кругом субъектов и набором административно-процессуальных актов, опосредующих динамику и фиксирование результатов процессуальной деятельности. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.
1. Сущностной предпосылкой обособления административного расследования в стадию производства по делам об административных правонарушениях является опосредуемая системой процессуальных задач функциональная самостоятельность образующих содержание административного расследования процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Сказанное является методологической основой формирования процессуального режима административного расследования как образующей определенный этап движения производства по делу об административном правонарушении функционально однородной совокупности процессуальных действий, формально обособленных от других стадий кругом субъектов и набором административно-процессуальных актов, опосредующих возникновение, развитие и завершение соответствующего процессуального этапа.
В целях соблюдения прав и законных интересов субъектов админист-ративно-юрисдикционных правоотношений и обеспечения эффективности правового механизма процессуального познания в производстве по делам об административных правонарушениях необходимо изменение закрепленного в позитивном праве подхода к административному расследованию как специальной стадии процесса, проведение которой ограничено нормативно определенным набором видов административных правонарушений. Необходимо легальное закрепление административного расследования в качестве общей процессуальной стадии, применение которой обусловлено недостаточностью информации обо всех обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, и невозможностью оперативного получения недостающих сведений вне привязки к определенным видам административных правонарушений. Процессуальным условием, необходимым и достаточным для назначения и проведения административного расследования, должна быть невозможность установления обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела об административном правонарушении в срок, установленный частью 2 статьи 28.5 КоАП РФ для составления протокола об административном правонарушении.
Усиление процессуальных гарантий прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на стадии административного расследования требует легального включения в круг административно-юрисдикционных актов, являющихся объектами процессуального обжалования, определений о применении мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях. Для этого часть 4 статьи 30.1 КоАП РФ должна быть изложена в следующей редакции:
«4. Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а также определение о применении мер обеспечения, производства по делу об административном правонарушении обжалуются в соответствии с правилами, установленными настоящей главой».
Часть 1 статьи 30.7 КоАП РФ должна быть дополнена пунктом 6 следующего содержания:
«6. Об отмене определения о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в случае отсутствия оснований для их применения».
Часть 3 ст. 28.7 КоАП РФ не содержит требование указания в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования сведений о лице, совершившем противоправные действия (бездействие), что вступает в противоречие с частью 3.1 статьи 28.7 КоАП РФ, устанавливающей обязанность уполномоченного должностного лица по высылке либо вручению под расписку в течение трех суток копии определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. В связи с этим часть 3 статьи 28.7 КоАП РФ должна быть дополнена требованием указания в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования сведений о лице, в отношении которых оно вынесено, а в случае отсутствия таких сведений — внесения в определение соответствующей записи.
Оценка административного расследования через призму его функционального назначения позволяет обосновать методологические подходы преодоления нормативной неопределенности содержания данной стадии производства по делам об административных правонарушениях. Представляя собой форму процессуального познания, административное расследование образуется совокупностью установленных законом средств, посредством которых уполномоченные орган, должностное лицо выявляют, устанавливают и фиксируют сведения об обстоятельствах, необходимых для правильного разрешения дела об административном правонарушении. Речь идет об установленных КоАП РФ средствах доказывания, ибо наполнение использованной в части 1 статьи 28.7 Кодекса формулы «иные процессуальные действия» другим содержанием приведет к невозможности использования полученных в ходе административного расследования сведений для реализации целевых установок производства по делам об административных правонарушениях. Из этого следует, что как набор
процессуальных средств, доступных субъекту административного расследования, так и процессуальные режимы их применения, определяются нормативно установленными правилами собирания доказательств в административном процессе.
Анализ положений действующего законодательства свидетельствует об отсутствии правового механизма проведения экспертизы в стадии административного расследования, поскольку указание в статье 26.4 КоАП РФ на обязательность определения о назначении экспертизы для исполнения экспертами или учреждениями, которым поручено проведение экспертизы, в отношении государственных судебно-экспертных учреждений нивелируется статьей 19 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», императивно ограничивающей круг оснований производства экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении определениями суда, постановлениями судьи, лица, производящего дознание, следователя или прокурора. В целях преодоления данной коллизии необходимо расширение круга оснований производства экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении путем включения в него определений должностного лица, проводящего административное расследование.
В целях повышения эффективности процессуального познания на стадии административного расследования необходимо расширение функционального назначения процессуальной формы специалиста, в компетенцию которого наряду с существующей функцией содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств, должна быть включена функция консультирования, что позволит пояснениям специалиста придать значение доказательственной информации. В целях реализации этого предложения необходимо нормативно регламентировать процессуальный порядок исследования пояснений специалиста в форме допроса, как на стадии административного расследования, так и в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, с предоставлением лицам, участвующим в деле, прав заявлять ходатайство о привлечении в процесс специалиста и участвовать в его допросе.
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем административного расследования, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики административно-процессуального права. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательного регулирования опосредующих административное расследование отношений; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права и специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в пяти опубликованных научных статьях автора.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и список литературы.
Административное расследование как процессуальная форма административно-юрисдикционной деятельности
Процессуальная форма гарантирует осуществление эффективной защиты и охраны прав и свобод участников процесса, обеспечивает наиболее полное действие принципов права. Без подчинения деятельности юрисдикционных органов установленному процессуальному порядку не может быть реализован принцип законности, а, следовательно, не может быть правильного разрешения дела и защиты прав. Процессуальная форма способствует установлению объективной истины по делу и вынесению законных и обоснованных решений. При осуществлении юрисдикционных полномочий соблюдение процессуальной формы обязательно. Форма в данном случае рассматривается как неотъемлемый элемент юрисдикционной деятельности. Процессуальная форма играет существенную роль, определяя юридическую значимость всей юрисдикционной деятельности. Нарушение формы делает соответствующую деятельность юридически ничтожной и, с точки зрения законности, должна повлечь отмену решения, вынесенного с нарушением процессуальной формы.
Необходимо отметить, что понятие «форма» теоретиками трактуется как правовая конструкция упорядочивания деятельности и соответствующих документов. Она представляет собой совокупность требований к действиям участников процесса, направленных на достижение конкретного результата1.
Существующая обширная научная литература определяет сущность и правовое значение процессуальной формы в различных аспектах.
Так, А.П. Шергин ставит знак равенства между такими категориями, как «состязательность» и «процессуальная форма». Ученый указывает, что уста новление и доказывание событий, их юридическая оценка осуществляются в рамках особой процессуальной формы. А ее особенность состоит в том, что, во-первых, весь процесс по рассмотрению дела и принятию решения в деталях регламентирован законом и, во-вторых, данный процесс предполагает не только активность соответствующего органа (должностного лица), рассматривающего дело, но и других его участников".
В.А. Лория подтверждает наличие в административном процессе «самостоятельных процессуальных форм», обосновывая это тем, что правоприменительная деятельность судебных органов с точки зрения юридического процесса ничем не отличается от такой же деятельности органов управления, и усматривает особенности в различных формах индивидуальных дел, в различных процессуальных формах3.
Под административными процессуальными формами В.А. Лория понимает «внешнее проявление процессуальных действий, соответствующе урегулированной административно-процессуальным правом совокупности однородных фактических условий для совершения определенных административно-процессуальных действий» . Далее автор подчеркивает, что административно-процессуальные действия в административном процессе следует совершать в определенных процессуальных формах, то есть для совершения процессуальных действий необходимо соблюдать определенные законные условия внешнего проявления. Процессуальные действия выполняются субъектами процесса только в определенной, точно установленной последовательности (порядке), определяемой законодательством5.
Выражая несогласие с тем, что правомерно определять процессуальную форму как совокупность процессуальных правил или как совокупность закрепленных в процессуальном праве условий совершения процессуальных действий, или однородных процессуальных требований, закрепленных в процессуальном праве, В.А. Лория аргументирует свою точку зрения тем, что «процессуальная форма как внешнее проявление процессуальных действий регулируется процессуальным правом. Однако нельзя отождествлять право, правила с теми действиями, которые регулируются правилами. Требования или условия, при соблюдении которых должны осуществляться процессуальные формы, являются процессуально-правовыми требованиями и относятся к нормам процессуального права. Эти требования являются элементами процессуальных норм, устанавливающих правила осуществления процессуальных форм. Административно-процессуальные формы относятся к фактической стороне осуществления административного процесса, являются фактами совершения определенных действий, связанных с рассмотрением и разрешением индивидуальных дел в сфере управления. Поэтому процессуальные формы являются предусмотренными административно-процессуальным правом возможными проявлениями процессуальных действий. Процессуальные формы всегда являются правовыми. Использование процессуальных форм с нарушением процессуального закона является правонарушением и вызывает соответствующие отрицательные результаты»6.
Органы, уполномоченные осуществлять административное расследование
Любые процессуальные действия, совершаемые в рамках соответствующего административного производства, предполагают непременное участие в их совершении определенных лиц, которым действующее законодательство предоставляет тот или иной объем процессуальных прав и на которых возлагаются те или иные процессуальные обязанности. Речь идет о субъектах процесса. Конкретные формы выражения их процессуальной право- и дееспособности различны, что определяется той процессуальной ролью, которая отводится каждому из них.
Процессуальные права и обязанности каждого субъекта процесса обусловлены его процессуальной функцией в нем, в зависимости от которой, все участники процесса можно разделить на следующие группы: а) лица, наделенные властными полномочиями по разрешению дела, то есть субъекты административной юрисдикции; б) лица, заинтересованные в рассмотрении дела (например, лицо, привлекаемое к административной ответственности; лицо, привлекаемое к дисциплинарной ответственности, защитник; представитель); в) лица, содействующие осуществлению процесса (например, свидетель, эксперт, специалист, переводчик).
К первой группе относятся субъекты административной юрисдикции. Их роль заключается в осуществлении административной юрисдикции. В рамках заявленной тематики для нас представляют интерес субъекты административной юрисдикции, уполномоченные осуществлять административное расследование.
Главным и обязательным участником административно-юрисдикционного процесса является субъект административной юрисдикции, которым является предусмотренный нормами административного права орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать и разрешать административно-правовые конфликты.
В научной литературе неоднократно обращалось внимание на то, что система субъектов административной юрисдикции характеризуется множественностью и неоднородностью, что, в свою очередь, «обусловливает необходимость ее рассмотрения с позиции системного подхода, позволяющего определить не только отдельные элементы той или иной системы, но и связи между ними, характеризующие организацию взаимодействия различных элементов в процессе их деятельности»98.
В юридической литературе подобный подход нашел определенное отражение, причем приоритет в этой области принадлежит Л.Л. Попову и А.П. Шергину".
По мнению Л.Л. Попова и А.П. Шергина, в системе субъектов административной юрисдикции можно выделить две основные подсистемы: территориальную и отраслевую. К территориальной относятся органы, которые осуществляют административно-юрисдикционную деятельность в пределах соответствующей территориальной единицы. Как правило, диапазон юрисдикционных полномочий этих органов достаточно широк, то есть для них характерен «универсализм» в рассмотрении административных дел. Отраслевая же подсистема тесно связана с отраслевыми органами исполнительной власти, при этом субъектам административной юрисдикции присуща определенная специали Таким образом, отмечает А.П. Шергин, довольно четко просматривается территориально-отраслевой принцип построения системы органов административной юрисдикции. Именно этот принцип, по мнению ученого, отличает эту систему от систем органов, осуществляющих иные виды юрисдикции101. К территориальным органам относятся, прежде всего, судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Отраслевые органы, тесно связанные с отраслями государственного управления, функционируют на основе специализации.
Такая позиция вызывает в литературе определенные возражения. В частности, А.Ю. Якимов отмечает, что специализация характерна и для тех органов, которые отнесены к территориальной подсистеме (например, для комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав). Во-вторых, органы отраслевой подсистемы осуществляют свои юрисдикционные полномочия в определенных пространственных рамках, зачастую совпадающих с границами административно-территориального деления (например, органы внутренних дел), следовательно, в этом плане они не отличаются от органов территориальной подсистемы 02.
А.П. Шергин предлагает выделять в системе субъектов административной юрисдикции и иные подсистемы: «При определении системы органов административной юрисдикции целесообразно более четко закрепить их иерархию, предусмотрев органы первой и второй инстанции» .
А.Ю. Якимовым впервые глубоко проанализировано понятие и содержание статуса субъекта административной юрисдикции. Ученый предлагает ввести в научный оборот такие понятия, как «общий статус субъекта административной юрисдикции» и «специальный статус субъекта административной юрисдикции». Так, согласно его концепции, общий статус субъекта административной юрисдикции устанавливает место этого субъекта в механизме право-охраны. Он представляет собой правовое состояние субъекта административной юрисдикции, характеризующееся совокупностью юридических прав и обязанностей по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях. Специальный статус субъекта административной юрисдикции определяет место субъекта соответствующего вида в системе указанных субъектов и конкретизирует его правовое состояние по отношению к участникам производства по делам об административных правонарушениях104.
В научной литературе субъекты административной юрисдикции классифицируются по различным основаниям.
Участие лиц, содействующих производству по делу об административном правонарушении, в административном расследовании
С учетом специфики свидетельских показаний как личных доказательств может быть сформулирована система требований, которым должен отвечать свидетель: в качестве свидетеля может выступать только физическое лицо, возраст и состояние здоровья которого имеют значение лишь постольку, поскольку от них зависит его способность правильно воспринимать и воспроизводить информацию о фактах; статус свидетеля предполагает наличие у гражданина знаний об искомых фактах независимо от того, ложные они или истинные; свидетелем может быть лишь такой гражданин, который не участвует в процессе в иной самостоятельной процессуальной форме.
Процессуальный статус свидетеля как лица, содействующего производству по делу, складывается из тех прав и обязанностей, которыми его наделяет закон.
Лица, привлеченные к участию в деле об административном правонарушении в качестве свидетеля, имеют такие права, которые обеспечивают им реальную возможность явки к должностному лицу, осуществляющему административное расследование для изложения сведений о фактах, имеющих значение для дел . Из ч. 1 ст. 25.14 КоАП РФ вытекает право свидетеля на возмещение расходов, связанных с явкой к должностному лицу, осуществляющему административное расследование. Между тем содержание данного права не позволяет в полной мере восполнить имущественные потери, вызванных исполнением свидетелем своей публично-правовой обязанности. Помимо непосредственных потерь, охватываемых категорией указанных выше расходов, свидетель может испытывать негативные имущественные последствия в связи с отвлечением от его профессиональной деятельности. Согласно п. а) ч. 6 ст. 81 Трудового кодек са Российской Федерации (далее - ТК РФ) отсутствие на рабочем месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение рабочего дня является прогулом и служит основанием для увольнения работника по инициативе работодателя, однако КоАП РФ оставляет открытым вопрос о праве свидетеля на сохранение места работы (должности). Можно предположить, что исполнение обязанностей свидетеля относится к числу уважительных причин, исключающих квалификацию соответствующего отсутствия в качестве прогула, однако указанное отсутствие может повлечь имущественные «минусы» для свидетеля в виде утраты заработка за время исполнения «свидетельских» обязанностей (например, при сдельной форме оплаты труда). Основная проблема здесь состоит в том, что ст. 170 ТК РФ предусматривает принципиально иной подход к предоставлению гарантий и компенсаций работникам, привлекаемым к исполнению государственных и общественных обязанностей (а к таковым, несомненно, относится обязанность явиться по вызову должностного лица, проводящего административное расследование13 ) в сравнении с ранее действо-вавпшм законодательством. Статья 111 Кодекса законов о труде Российской Федерации обязывала работодателя не только сохранить за отсутствующим по указанным причинам работником рабочее место (должность), но и выплатить ему средний заработок. Теперь же обязанность работодателя исчерпывается освобождением работника от работы, а компенсацию неполученного зара ботка обязан произвести тот государственный орган или общественное объединение, которые привлекли работника к исполнению государственных или общественных обязанностей. КоАП РФ же, как отмечалось выше, не предусматривает компенсацию свидетелю утраченной заработной платы или доходов. Таким образом, действующее законодательство не обеспечивает полного возмещения имущественных потерь, которые свидетель может понести в связи с исполнением своих процессуальных обязанностей.
Полагаем, что за свидетелем должно быть прямо закреплено право не только на сохранение места работы, но и среднего заработка за время выполнения соответствующих обязанностей при производстве по делу об административном правонарушении.
Свидетель вправе давать показания на своем родном языке, языке, которым владеет, а также пользоваться помощью переводчика. В отличие от свидетеля в гражданском процессе, где право «на переводчика» выводится посредством аналогии закона158, в административно-юрисдикционном процессе это право имеет прямое легальное закрепление, что является несомненным достоинством КоАП РФ.
Свидетель вправе делать замечания по поводу правильности занесения его показаний в протокол (ч. 3 ст. 25.6 КоАП РФ).
Свидетель обладает правом свидетельского иммунитета. Институт свидетельского иммунитета является важной процессуальной гарантией прав субъектов административных правоотношений при рассмотрении дел об административных правонарушениях 5 . Принципиальные основы свидетельского иммуни тета заложены в ст. 51 Конституции РФ, что позволяет рассматривать его как межотраслевой институт160. Между тем, имея единые конституционные «корни» этот институт получил существенно отличную регламентацию в различных процессуальных отраслях права.
Сущность свидетельского иммунитета как разновидности иммунитета правового, раскрываемого в теории права через категорию льгот и привилегий161, в литературе обычно рассматривается через призму освобождения свидетеля от обязанности по даче показаний против себя и близких родственников1 ". Круг последних определяется в отраслевых процессуальных законах единообразно: это супруг, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки (примечание к ст. 25.6 КоАП РФ)163. В этом качестве свидетельский иммунитет является формой реализации неотъемлемого права каждого на защиту себя и близких1 4. На естественно-правовые корни отказа от дачи показаний против себя и близких родственников обращал внимание еще Д. Тальберг, полагая его принципом, «коренящимся в обычаях и законах народной жизни»165. Появление института свидетельского иммунитета в административном судопроизводстве, таким образом, можно рассматривать как безусловно положительное явление, свидетельствующее о повышении уровня правовой защищенности личности в целом. Кроме того, создаются условия для исключения из круга доказательств свидетельских показаний лиц, имеющих фактическую заинтересованность, которая может повлиять на правдивость его показаний. Предупреждение об ответственности за дачу заведомо ложных показаний вряд ли можно рассматривать в качестве меры, достаточно эффективной в отношении свидетеля, показания которого могут быть положены в основу акта о применении к нему самому или близкого ему человека административного наказания.
Административное расследование как система процессуальных действий
Позитивное право определяет процессуальные средства, образующие содержание административного расследования, посредством формулы «экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат». Формальная неопределенность легального решения вопроса о содержании административного расследования неоднократно подвергалась справедливой критике в юридической литературе, ибо подобный подход противоречит универсальному правовому принципу определенности процессуальной формы. В результате, как справедливо отмечает А.П. Зрелов, несовершенство правового регулирования в области административного расследования не только затрудняет его проведение на практике, но и приводит к формированию искаженного восприятия должностными лицами органов исполнительной власти и общества в целом, сущности административного расследования и его роли в современной процедуре производства по делам об административных правонарушениях .
Как было показано выше, административное расследование подчинено вполне конкретной процессуальной задаче — подготовить полноценный доказательственный материал (сведения) для рассмотрения дела об административном правонарушении во всем его объеме, опосредуя, таким образом, деятельность познавательного характера. Данный вывод подтверждается правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении
Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 5 от 24 марта 2005 года «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которой административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление206. С этой точки зрения содержание исследуемого явления определяется гносеологическим инструментарием, логикой познания.
При этом сведения об обстоятельствах, имеющих значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении, не могут быть вовлечены в юрисдикционный процесс иначе, нежели посредством определенных способов, обусловленных формой внешнего выражения соответствующих сведений. Как известно, понятие процессуального доказательства не сводиться лишь к его содержащейся в нем доказательственной информации, но образуется двумя взаимосвязанными элементами - содержанием и формой . Формальный аспект понятия доказательства в административном процессе отражен в части 2 статьи 26.2 КоАП РФ, из которой следует, что данные об обстоятельствах, имеющих значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Закрепленные в законе виды средств доказывания представляют собой их процессуальную форму, опосредующую существование в процессе доказательственной информации.
Ценность формального элемента доказательственной информации состоит в том, что, устанавливая определенную процедуру собирания и исследования доказательственной информации, закон обеспечивает процессуальные гарантии ее достоверности и, соответственно, достижения цели доказывания по каждому делу" . Этот порядок является стержнем юрисдикционного процесса, именно он, прежде всего, надежно гарантирует защиту прав и охраняемых законом интересов организаций и граждан209. Конституционной основой процессуальной формы доказательств является часть 2 статьи 50 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального за кона; это требование Конституции РФ нашло свое нормативное закрепление во всех процессуальных кодексах России, за исключением КоАП РФ.
Представляя собой форму процессуального познания, административное расследование образуется совокупностью установленных законом средств, посредством которых уполномоченные орган, должностное лицо выявляют, устанавливают и фиксируют сведения об обстоятельствах, необходимых для правильного разрешения дела об административном правонарушении. Речь идет об установленных КоАП РФ средствах доказывания, ибо наполнение использованной в части 1 статьи 28.7 Кодекса формулы «иные процессуальные действия» иным содержанием приведет к невозможности использования полученных в ходе административного расследования сведений в стадии рассмотрения дела. Из этого следует, что как набор процессуальных средств, доступных субъекту административного расследования, так и процессуальные режимы их применения, определяются нормативно установленными правилами собирания доказательств в административном процессе.
Похожие диссертации на Административное расследование
