Содержание к диссертации
Введение
Глава I Институт особых экономических зон как объект административно-правового регулирования 12
1.1. Понятие, сущность и цели создания экономических зон в Российской Федерации. Виды экономических зон 12
1.2. Этапы формирования правовой базы особых экономических зон в Российской Федерации 28
1.3. Особенности развития правовой базы особых экономических зон в зарубежных странах 54
Глава II Совершенствование административно-правового регулирования деятельности особых экономических зон в Российской Федерации 74
2.1. Проблемы административно-правового регулирования деятельности особых экономических зон в Российской Федерации в современных условиях 74
2.2. Мировой опыт совершенствования административно-правового регулирования деятельности особых экономических зон 105
2.3. Меры по совершенствованию административно-правового регулирования системы управления особыми экономическими зонами в Российской Федерации 120
Заключение 132
Список использованных источников и
Литературы 142
Приложение
- Понятие, сущность и цели создания экономических зон в Российской Федерации. Виды экономических зон
- Этапы формирования правовой базы особых экономических зон в Российской Федерации
- Проблемы административно-правового регулирования деятельности особых экономических зон в Российской Федерации в современных условиях
- Мировой опыт совершенствования административно-правового регулирования деятельности особых экономических зон
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Создание благоприятного климата для ведения предпринимательской деятельности является важнейшей задачей государства. Как отметил Президент Российской Федерации Д.А.Медведев в своем выступлении на заседании Государственного Совета Российской Федерации 27 марта 2008 г. «...развитие предпринимательства - это один из решающих факторов инновационного обновления. Обновления на принципах реализации человеческого капитала, роста инициативы и ответственности»1. Для стимулирования бизнеса в Российской Федерации в последние годы начали активно создаваться такие нефинансовые институты развития, как особые экономические зоны, бизнес-инкубаторы, технопарки. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. особые экономические зоны - это базовый элемент национальной инновационной системы Российской Федерации2. Регулирование деятельности особых экономических зон должно быть направлено на их интеграцию с внутренней экономикой в целях создания дополнительной занятости, развития экспортного производства, привлечения прямых отечественных и иностранных инвестиций посредством предоставления льгот, прозрачных и быстрых процедур, построенной для конкретных целей инфраструктуры.
Однако по прошествии четырех лет с момента принятия Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской
Президент Российской Федерации Д.А.Медведев «О преодолении административных барьеров в развитии малого бизнеса и мерах налоговой политики, направленных на стимулирование его роста»: Материалы Государственного Совета Российской Федерации от 27 марта 2008 г. // Рос. газета. 2008. 28 марта. 2 Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. №51. Ст. 2732.
Федерации» № 116-ФЗ от 22 июня 2005 г.1 особые экономические зоны не приносят ожидаемого экономического и социального эффекта: расходуют значительные бюджетные ресурсы и в целом в существующей форме не привлекательны как для отечественного, так и для иностранного инвестора. Нет четких направлений государственной политики по эффективному использованию особых экономических зон, отсутствует единая концепция регулирования их деятельности. В связи с несовершенством законодательства не было создано ни одной портовой особой экономической зоны; другие типы особых экономических зон до сих пор не вышли на предполагаемый уровень развития производства.
В настоящее время стратегией Правительства Российской Федерации является снижение государственных затрат: «...на данном этапе в особых экономических зонах Российской Федерации стимулов достаточно — государство дает готовую инфраструктуру и стремится расширить практику создания зон, где государство меньше будет вкладывать в инфраструктуру... Организационно-правовая база экономических институтов не должна стоять на месте, должна являться гибким инструментом социально-экономической политики государства, отвечать современным международным стандартам и вызовам»". Совокупность вышеназванных проблем привела к расформированию Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами в Российской Федерации3.
Процессы глобализации, жесткая международная конкуренция за инвестиционные ресурсы, неэффективность отечественных особых
1 Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»
№ 116-ФЗ от 22 июня 2005 г. // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30. Ст. 3127.
2 См.: Материалы рабочей встречи Президента Российской Федерации Д.А.
Медведева с Министром экономического развития Российской Федерации Э.С.
Набиуллиной, 5 октября 2009 г. // Рос. газета. 2009. б октября.
3 Указ Президента Российской Федерации «Вопросы министерства экономического
развития Российской Федерации» № 1107 от 5 ноября 2009 г. // Собрание
законодательства РФ. 2009. № 47. Ст. 531.
экономических зон и изменение вектора государственной политики в связи с переходом экономики Российской Федерации на «инновационные рельсы» порождают задачи поиска более совершенных организационно-правовых механизмов и форм развития особых экономических зон, анализа международной практики их организации, деятельности и обуславливают выбор темы настоящего исследования.
Степень разработанности темы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных правоведов по теории и истории государства и права, административному, конституционному, гражданскому праву. Это, в частности, работы И.Н.Барцица, А.В.Васильева, В.В.Витрянского, В.Г.Вишнякова, Г.А.Гаджиева, В.В.Еремяна, Д.А.Ковачева, П.Р.Кулиева, Г.В.Мальцева, А.Ф.Ноздрачева, С.И.Носова, А.С.Пиголкина, В.А.Прокошина, Т.С.Румянцева, А.Д.Селюкова, Ю.А.Тихомирова, О.И.Чистякова и др.
Проблемам государственного регулирования деятельности особых экономических зон, исследованию их правовых и экономических аспектов посвящены работы таких отечественных ученых, как Е.В.Боровских, В.И.Бутов, В.Г.Вишняков, Т.П.Данько, Н.Г.Доронина, Р.И.Зименков, В.Г.Игнатов, Э.М.Окрут, Н.А.Орлова, П.В.Павлов, С.А.Рыбаков, А.Н.Чашин и др. В них рассматриваются вопросы внешнеторговой деятельности, налогового, таможенного регулирования и пути развития правовой базы особых экономических зон. Однако вопросы, связанные с организацией и функционированием новых типов (туристско-рекреационные и портовые), реформированием системы управления особых экономических зон, повышением ее эффективности в соответствии с целями и задачами Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года являются недостаточно изученными.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере правового регулирования и функционированиях особых экономических зон.
Предметом исследования являются правовые нормы, практика их реализации, положения, регулирующие в сфере становления и функционирования особых экономических зон в Российской Федерации.
Цель исследования - осуществить комплексный анализ проблем административно-правового регулирования особых экономических зон в Российской Федерации; разработать предложения, направленные на совершенствование административно-правового режима особых экономических зон.
Достижение поставленной цели потребовало решения ряда взаимосвязанных исследовательских задач:
- выявить сущность, цели создания и особенности
функционирования особых экономических зон в Российской Федерации;
выделить и проанализировать этапы формирования правовых основ особых экономических зон в Российской Федерации;
проанализировать мировой опыт создания и развития особых экономических зон;
выявить особенности административно-правового регулирования особых экономических зон в Российской Федерации;
- систематизировать и выделить основные направления
совершенствования законодательства по регулированию особых
экономических зон в зарубежных странах;
- разработать меры по совершенствованию системы управления
особыми экономическими зонами в Российской Федерации, а также
развитию законодательства в данной сфере.
Методологической основой исследования явились исторический, системный и целевой подходы, формально-юридический анализ правовых актов различной юридической силы, судебной практики.
Большое значение для формирования предложений по совершенствованию административного законодательства имел комплексный сравнительно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в его единстве.
Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство зарубежных стран.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно содержит комплексный и системный анализ проблем административно-правового обеспечения деятельности особых экономических зон в Российской Федерации, с учетом особенностей реализации Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» № 116-ФЗ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также международной практики. В диссертации предложены и обоснованы практические меры по совершенствованию административно-правового регулирования системы управления особыми экономическими зонами в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны основные положения и выводы:
- на основе проведенного анализа Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» № 116-ФЗ уточнены ряд понятий, используемых в законодательстве об особых экономических зонах: цель создания, развитие, технико-внедренческая и портовая деятельность, этапы формирования правовых основ особых экономических зон в Российской Федерации. По мнению автора, особые экономические зоны создаются в
целях формирования благоприятного предпринимательского климата, согласно действующему законодательству Российской Федерации, для хозяйствующих субъектов в инновационном социально ориентированном секторе экономики, в интересах обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.
Под развитием особой экономической зоны следует понимать деятельность по планировке и развитию территории в границах особой экономической зоны, созданию и содержанию объектов внутренней и внешней инфраструктуры, иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон и их продвижению на внутреннем и мировом рынках, привлечению инвесторов;
- на основе изучения международного опыта и практических рекомендаций Международного банка автором определены основные направления совершенствования законодательства в области административно-правового регулирования особых экономических зон -обеспечение такого режима административного регулирования, который разрешал бы как коммерческую, так и производственную деятельность, стимулирование их развития на основе государственно-частного партнерства. Обосновано принятие правовых норм, определяющих статус, критерии создания и развития особой экономической зоны, в том числе и частной; льготы девелоперам в особой экономической зоне; права и обязанности резидентов-девелоперов особой экономической зоны; права и обязанности государства по управлению, развитию и регулированию особых экономических зон; правовые основы государственно-частного партнерства по развитию зон; права и обязанности сторон в отношении всех аспектов развития, финансирования, управления, регулирования и стимулирования особых экономических зон;
диссертантом предложены следующие изменения в законодательство об особых экономических зонах в Российской Федерации: а) уточнить критерии физического расположения, улучшения инвестиционной привлекательности отечественных особых экономических зон в целях повышения эффективности их деятельности, уменьшения предъявляемых начальных требований к резиденту; б) в целях унифицирования норм и правил в части прав и обязанностей резидентов особой экономической зоны по исполнению условий соответствующих договоров, конкретизировать механизмы определения соответствия деятельности условиям соглашения, четко установить перечень существенных нарушений, влекущих их расторжение и лишение статуса; в) в целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти по информированию и привлечению частных отечественных и иностранных инвесторов в особые экономические зоны, внести дополнения в Федеральный закон №116-ФЗ, устанавливающие полномочия Министерства экономического развития Российской Федерации в сфере административно-правового регулирования особых экономических зон;
диссертантом предложены и обоснованы меры по совершенствованию системы управления особыми экономическими зонами в Российской Федерации. В связи с упразднением Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами предложено: 1) сформировать при Министерстве экономического развития Российской Федерации соответствующее структурное подразделение - Департамент по управлению особыми экономическими зонами, обеспечивающий подготовку законодательной базы особыми экономическими зонами; 2) в субъектах Российской Федерации учредить специализированные органы по управлению особыми экономическими зонами; 3) позиционировать ОАО «Особые экономические зоны» в качестве «Основной компании по развитию особых экономических зон»; 4) расширить состав
наблюдательного совета особой экономической зоны представителями Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации и (или) подведомственных им служб и агентств; 5) создать эффективные механизмы по разрешению споров, возникших в результате функционирования особой экономической зоны.
В целях разграничений полномочий между Министерством экономического развития Российской Федерации, специализированными органами по управлению особыми экономическими зонами в субъектах Федерации и ОАО «Особые экономические зоны» необходимо на федеральном уровне принять соответствующие нормативные акты, определяющие их полномочия по управлению особыми экономическими зонами в Российской Федерации.
Теоретическая значимость настоящей работы обусловлена тем, что содержащиеся в ней положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем административного регулирования функционирования особых экономических зон. Выдвинутые теоретические положения и сделанные на их основе практические рекомендации могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений. Основные положения диссертации могут также применяться в учебном процессе при изучении ряда юридических и экономических дисциплин, курсах повышения квалификации.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование управленческой деятельности, а также на повышение эффективности административно-правового регулирования особых экономических зон в Российской Федерации. Результаты исследования могут быть
использованы в ведомственной нормотворческой деятельности, а также учебно-методической работе структурных подразделений Министерства экономического развития Российской Федерации.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», научно-практических конференциях и семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс.
Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях: VI Международный научный форум «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, 2008); VIII Ежегодная междисциплинарная аспирантская конференция «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2009); VII Международный научный форум «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, 2009); Научно-практическая конференция «Проблемы, перспективы и пути обеспечения национальной безопасности в условиях глобального кризиса» (Москва, 2009).
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Понятие, сущность и цели создания экономических зон в Российской Федерации. Виды экономических зон
Создание особых экономических зон представляет собой одно из самых перспективных направлений развития экономики Российской Федерации. Особые экономические зоны - это инструмент для построения диверсифицированной экономики, развития высокотехнологичных секторов современного производства и сферы услуг. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года особые экономические зоны (ОЭЗ) - базовый элемент национальной инновационной системы и один из важнейших нефинансовых институтов развития в Российской Федерации1.
Наряду с особыми экономическими зонами существуют и такие инструменты развития, как Инвестиционный фонд Российской Федерации, ОАО «Российская Венчурная Компания», другие государственные корпорации. Но, тем не менее, особые экономические зоны являются самостоятельным, эффективным инструментом экономического развития и присутствуют в том или ином виде практически в каждой стране.
Для лучшего понимания всего механизма особых экономических зон, правового регулирования их деятельности необходимо обратиться к отечественным и зарубежным подходам к определению сущности ОЭЗ, целей создания и оценки их влияния на социально-экономическую ситуацию региона или страны базирования ОЭЗ.
В научной литературе и в нормативных правовых актах на сегодняшний день существуют различные подходы к определению особой экономической зоны. Так, например, российские ученые Т.П. Данько и Э.М. Окрут под свободной экономической зоной понимают «суверенную территорию государства, являющуюся составной частью хозяйственного комплекса страны, где обеспечивается производство и распределение общественного продукта для достижения определенной и конкретной общенациональной интегрированной, корпоративной цели с использованием специальных механизмов регулирования общественно-экономических отношений производства и распределения, способных к диффузному расширению ее границ».1
Правовой аспект в определении сущности особой экономической зоны прослеживается в трудах С.А. Рыбакова и Н.А. Орловой. По их мнению «особая экономическая зона - «относительно обособленная часть территории страны, на которой устанавливается особый правовой режим для бизнеса, включающий налоговые, таможенные, административные и гражданско-правовые льготы и гарантии2. Таким образом, специальный механизм регулирования общественно-экономических отношений, приведенный в первом определении для них сводится к особому правовому режиму.
Инновационный характер деятельности зон прослеживается в подходе других российских ученых В.А. Игнатова и В.М. Бутова , Р.И.Зименкова4, по их мнению, свободные экономические зоны - это часть национального экономического пространства, в которых действует особый льготный хозяйственный режим для национальных и иностранных предпринимателей, способствуя решению различных социально-экономических и научно-технических задач». По мнению авторов, в этом определении вместо «различных задач» следует использовать «приоритетных задач».
Стимулирование притока прямых иностранных инвестиций прослеживается в подходе российского ученого М.М. Богуславского. Под свободными экономическими зонами он понимает «обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий».1
Что касается зарубежных подходов к определению сущности особых экономических зон, то, в соответствии с документами Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киото, 18 мая 1973 г.), под «свободной зоной понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории (принцип «таможенной экстратерриториальности»), поэтому они не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению». Сингапурский исследователь-правовед Чи Кэнг Леонг3 понимает под особой экономической зоной - «территории с налоговыми и другими привилегиями, создаваемые для привлечения иностранных инвестиций и обеспечения трансфера технологий». Индийский исследователь Ниира Мишра понимает под особой экономической зоной — «географический регион, имеющий более либеральные экономические законы, чем в других частях страны. Это инструмент развития торговли, цель которого — обеспечить быстрый экономический рост, используя налоговые и другие привилегии для привлечения иностранных инвестиций и технологий».1
Что касается подходов, содержащихся в прямых нормативных актах, регулирующих деятельность ОЭЗ, необходимо отметить, что «законодательная терминология есть не только сумма названий; она есть отражение всей классификации законодательных понятий и путеводная нить для юридической конструкции. Определение должно иметь место только тогда, когда оно удовлетворяет определенным практическим потребностям»." Так, например, в Индии , в соответствии с законом об ОЭЗ 2005 года, под особыми экономическими зонами понимаются специально огороженные беспошлинные анклавы, которые считаются внешними территориями для целей торговли, пошлин и тарифов4. В ст.2. секции 1 Закона Польской Республики по Особым экономическим зонам5 устанавливается, что особая экономическая зона - это незаселенная территория Польши, выделенная в соответствии с настоящим Законом, внутри которой экономическая деятельность может осуществляться согласно правилам, определенным настоящим Законом.
Этапы формирования правовой базы особых экономических зон в Российской Федерации
По инициативе Правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон, рассматривающая их как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были стать зонами совместного предпринимательства, представляя собой компактные территории с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием и будут создаваться в субъектах страны с развитым научно-техническим потенциалом для производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала.1 При этом льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.
К началу 1991 года в Госплан СССР поступило свыше 350 предложений о создании свободных экономических зон в союзных республиках, краях, областях страны; из них предполагалось отобрать 60 наиболее перспективных проектов. Однако эксперты ООН, учитывая существующий мировой опыт, называли эти планы «утопическими и несбыточными», тем более что свободные зоны предполагалось создать практически одновременно во всех регионах страны, без исследования готовности инфраструктуры, должного уровня бюджетного финансирования и отсутствия законодательной основы. Именно поэтому международные эксперты советовали сконцентрироваться на создании 4-5 зон в качестве «экспериментальной площадки», на основе опыта которой можно было бы реализовывать и другие проекты1.
В Российской Федерации основы правового регулирования хозяйственной деятельности в свободных экономических зонах были заложены в постановлениях Верховного Совета РСФСР «О создании зон свободного предпринимательства» № 106-1 от 14 июля 1990 г. и № 165-1от 13 сентября 1990 г. Для обеспечения реализации данных постановлений и укрепления правовых гарантий иностранных инвестиций был издан Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории Российской Федерации» № 548 от 4 июня 1992 г. В 1990 г. были учреждены Международная ассоциации развития СЭЗ и специальный орган - Консультативный совет по СЭЗ при Антимонопольном комитете, на который была возложена ответственность за создание СЭЗ в стране.
В 1990-1991 гг. Совет Министров и Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами они рассматривались уже не только как внешнеэкономический, но, скорее, как внутриэкономический инструмент, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.
Помимо огромных размеров, процесс создания СЭЗ характеризовался отсутствием четкого понимания их целей и задач, массовой раздачей льгот без четких критериев, стремлением местных властей к суверенитету через создание СЭЗ, отсутствием нормативно-правовой базы для их создания1.
Массовая раздача преференций отдельным территориальным образованиям без учета местных особенностей и выработки каких-либо критериев спровоцировала волну самостоятельного возникновения новых зональных структур. Правительство Российской Федерации оказалось под массированным давлением: в 1991 г. более 50 субъектов Федерации добивались образования на своих территориях свободных экономических зон. Вступивший в силу в сентябре 1991 г. Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» №1545-1, содержащий отдельную главу 7 о свободных экономических зонах, определил условия хозяйственной деятельности иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями в этих зонах. Декларировалось предоставление иностранным инвесторам следующих льгот в российских свободных экономических зонах . А именно:
- упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями непосредственно в уполномоченных органах свободнойзоны;
- льготный налоговый режим - они облагались налогами по пониженным ставкам, которые не могли составлять менее 50% действующих на территории Российской Федерации ставок для иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями;
- пониженные ставки платы за пользование землей и иными природными ресурсами; право на аренду сроком до 70 лет с возможностью субаренды; особый таможенный режим, включающий пониженные таможенные пошлины на ввоз и вывоз товара, упрощенный порядок пересечения границы;
- упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан, в том числе безвизовый.
При всей важности этого акта он не мог служить полноценной законодательной базой для создания и функционирования свободных экономических зон1, так как касался только одного их аспекта -привлечения иностранных инвестиций. Ни одна из СЭЗ не заработала на полную «проектную» мощность. Основная причина заключалась в том, что на федеральном уровне так и не был задействован механизм предоставления льгот, гарантий и других мер поддержки СЭЗ; не были соблюдены правовые и институциональные условия их функционирования.
Проблемы административно-правового регулирования деятельности особых экономических зон в Российской Федерации в современных условиях
Проанализируем действующее законодательство Российской Федерации. об_особых экономических зонах, рассмотрим необходимые, на наш взгляд, изменения и дополнения, узкие места в правовом регулировании деятельности отечественных ОЭЗ.
Вследствие необходимости административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, гармонизации национального законодательства, непосредственно определяющего режим предпринимательской деятельности в особых экономических зонах, в Федеральном Законе №116-ФЗ выстраивается система льгот и преференций для инвесторов, вкладывающих деньги в функционирование особых экономических зон:
1) «особый» административный режим; Вследствие того, что российские ОЭЗ были перенасыщены государственным административным персоналом, из-за невозможности его финансового обеспечения, множественному дублированию функций федеральных и территориальных органов Федерального агентства по управлению, Президент Российской Федерации Указом1 упразднил Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами Российской Федерации и его территориальные органы. Функции упраздняемого Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами переданы Министерству экономического развития Российской Федерации.
Таким образом, систему управления особыми экономическими зонами (рис. 1) возглавляет Министерство экономического развития Российской Федерации, на которое возлагается разработка единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон, и которое является единственным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон.
В систему управления входят также наблюдательные советы особых экономических зон, создаваемые для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны, контроля за выполнением соглашения о создании особой экономической зоны, контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, а также для рассмотрения и утверждения перспективных планов развития особой экономической зоны.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации1 в целях реализации соглашений о создании особых экономических зон и обеспечения условий для создания объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон, а также для управления указанными объектами, Федеральное государственное предприятие «Внешнеэкономическое объединение Внешстройимпорт» преобразовано в открытое акционерное общество «Особые экономические зоны», 100 процентов акций которого находятся в федеральной собственности.
Таким образом, «особый административный режим» образует система управления ОЭЗ, включающая в себя Министерство экономического развития Российской Федерации (нормативно-правовое регулирование), наблюдательные советы ОЭЗ (контрольные и координирующие функции), а также ОАО «Особые экономические зоны» и его дочерние акционерные общества и филиалы (строительство объектов инфраструктуры).
Более того, после упразднения Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, ряд функции Министерства экономического развития Российской Федерации должен быть делегирован органам государственной власти субъекта Федерации или ОАО «Особые экономические зоны», например, такие специфические функции, как: сопровождение и регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов особой экономической зоны и ведение реестра резидентов особой экономической зоны; представление в Министерство экономического развития Российской Федерации ежегодного отчета о результатах функционирования особых экономических зон;
- контроль за исполнением резидентом особой экономической зоны соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной и портовой деятельности;
-управление и распоряжение объектами недвижимости, расположенными на территории особой экономической зоны и находящимися в государственной и (или) муниципальной собственности, в порядке, установленном соглашением о создании особой экономической зоны.
Мировой опыт совершенствования административно-правового регулирования деятельности особых экономических зон
Проведенный анализ правового регулирования деятельности особых экономических зон показывает, что произошли значительные изменения в их правовом обеспечении со времени основания первой зоны в Ирландии в 1959 году. В законодательных актах особые экономические зоны традиционно определялись как изолированные анклавы в отношении, как к основной государственной политике, так и к своему географическому положению. Отметим следующее: доступ к «щедрому» набору привилегий и льгот жестко контролировался государством; резиденты зон были на 80-100% экспортно-ориентированными, занятыми в приоритетных отраслях промышленности и порой принадлежали иностранному инвестору; физическое размещение зоны ограничивалось удаленными и приграничными территориями, транспортными узлами; зоны развивались и функционировали исключительно под надзором государственных органов. Эти направления в корне изменились за последние 20 лет1. Одно из главных изменений в правовом обеспечении ОЭЗ - это возможность создания особых экономических зон на территории всей страны, а не только на удаленных или приграничных территориях. Это изменение послужило решением многих проблем государственных зон, и привлекло внимание фирм частного сектора в развитие зоны. Правовая политика соответствующих органов государственной власти в области ОЭЗ стала заключаться в разработке нормативно-правовых актах, ясных критериев и прозрачности процессов при создании новых зон, в особенности поддерживаемых частным сектором. Другим главным расширением концепции ОЭЗ за последние 10 лет было переосмысление роли зоны в социально-экономическом развитии. Американский правовед Синклер Р. совершенно верно обратил внимание на то, что цели развития первой ЭПЗ были рассмотрены в отношении ограниченной или закрытой экономики1. Быстрый скачок процессов глобализации и торговой либерализации приводит к более широкому пониманию зоны, целей ее развития и ожидаемой эффективности. ОЭЗ начинают рассматриваться как ключевой механизм содействия двухсторонней торговли, способствующий либерализации и модернизации внутренней отечественной экономики. Таким образом, правовое обеспечение ОЭЗ должно поддерживать возможность интеграции зон в собственную экономику.
В последнее время основной тенденцией развития правового регулирования особых экономических зон является расширение и либерализация основного набора льгот и привилегий для ОЭЗ. Типичные меры, предлагаемые в настоящее время в большинстве стран, включают в себя": - расширение деятельности особой экономической зоны для включения коммерческих и других профессиональных услуг (складирование, перевозка, телекоммуникационные услуги) в дополнение ко всем другим имеющимся видам производственной деятельности; - равное рассмотрение инвесторов и форм инвестирования. Правовой режим зон должен предоставлять одинаковые преимущества как иностранным, так и местным инвесторам, а также различным законодательно разрешенным формам инвестирования. Это уменьшит неточности в понимании инвесторами привилегий зоны; - обеспечение льготами частных девелоперов для упрощения их участия в развитие зоны (в законодательстве многих стран девелоперы зоны рассматриваются как непрямые экспортеры, например в Индии); - разрешение девелоперам и другим частным предпринимателям поставлять «второстепенные» услуги (телекоммуникация, вода/канализация, электричество) резидентам ОЭЗ, рассматривая их в качестве непрямых экспортеров; - разработка универсального правового режима зоны с набором налоговых преференций для всех видов приоритетной деятельности. Так, например, в Малайзии, резиденты особых экономических зон получают те же льготы на прибыль, как и отрасли, расположенные вне зоны.
Регулирование деятельности особых экономических зон все больше и больше стремится к прозрачности. Инвестиционная экспертиза проектов должна обеспечиваться ясными и конкретными критериями. На основе использования законодательно закрепленных «запрещенных»1 списков, стандартные механизмы, выполняющие одобрение инвестиционных предложений в рамках предопределенного промежутка времени, значительно упрощают регулирование инвестиционной деятельности в ОЭЗ . Например, таможенные процедуры упрощаются путем использования единых таможенных деклараций, автоматизированных систем и других технологий.
Заслуживает рассмотрения и такая характеристика зоны как «собственность и управление» ОЭЗ. На наш взгляд, самым значительным трендом за последние 15 лет является растущее число зон, развитием которых занимается частный сектор (согласно исследованию Международного банка более 60%" из всех ОЭЗ - это частные особые экономические зоны). Мы считаем, что ключевым фактором, такого роста частных зон является осознание того, что они наиболее успешны по сравнению с большинством государственных зон, в силу дефицита в части финансирования последних.
В связи с этим постоянно совершенствуется правовая база частно-государственного партнерства для упрощения и ускорения развития особой экономической зоны. На практике оно заключается в разработке нормативных правовых актов, юридически закрепляющих: участие государства в обеспечении внешних условий (коммунальные услуги, дороги) как стимула для частного финансирования внутренней инфраструктуры и оснащенности зоны; - предоставление государством земельных участков частным «девелоперам» с защищенными правами на собственность, застройку; использование подходов «построить-работать-передать в собственность государству» и «построить-владеть-работать» к внутренней и внешней инфраструктуре, сервисам с государственными гарантиями; - участие частного сектора в управлении государственными зонами или аренде государственной недвижимости; - при достижении установленного уровня производительности применение механизмов права выкупа частным сектором государственных зон.
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование особых экономических зон в Российской Федерации
