Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов таможенного союза
1.1. Современное состояние правоотношений по оказанию взаимной административной помощи
1.2. Понятие и сущность оказания взаимной административной помощи таможенными органами
1.3. Виды взаимной административной помощи 76
ГЛАВА 2. Организационно-правовые основы оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов таможенного союза
2.1. Организация оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов Таможенного союза в связи с ведением административных расследований
2.2. Организация оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов Таможенного союза по вопросам, не связанным с ведением административных расследований
2.3 Направления совершенствования административно-правого регулирования оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов Таможенного союза
Заключение 180
Список использованных источников
- Понятие и сущность оказания взаимной административной помощи таможенными органами
- Виды взаимной административной помощи
- Организация оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов Таможенного союза по вопросам, не связанным с ведением административных расследований
- Направления совершенствования административно-правого регулирования оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов Таможенного союза
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В сложных условиях происходящих масштабных внутренних (модернизация таможенной службы, принятие ряда основополагающих стратегий и концепций) и внешних процессов (начало функционирования единой таможенной территории в рамках Таможенного союза, глобализация) на Федеральную таможенную службу Российской Федерации возложено выполнение ряда стратегических для государства функций. Среди них: обеспечение экономической безопасности, выявление и пресечение фактов незаконного перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, борьба с уклонением от уплаты таможенных платежей недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности и лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела.
Таможенные органы находятся в постоянном поиске средств и методов повышения эффективности выполнения указанных функций. Одним из таких средств, имеющих значительный положительный опыт реализации и названных в числе приоритетных в Стратегии развития таможенной службы до 2020 г., является организация деятельности таможенной администрации в области расширения международного сотрудничества с таможенными ведомствами зарубежных государств (в первую очередь, с государствами – членами Таможенного союза – партнерами по Единому экономическому пространству), которое позволяет получать необходимую для принятия управленческих решений информацию, а также представляет собой важный инструмент обеспечения национальной безопасности России.
Данное принципиальное соображение позволяет придать проблеме обеспечения деятельности таможенной службы по соблюдению таможенного законодательства Российской Федерации с помощью организации расширения сотрудничества таможенных органов Российской Федерации с иностранными таможенными администрациями общенаучный характер. Разработка проблемы предполагает координацию усилий ученых и специалистов различных отраслей знания в целях получения научно обоснованных и практически значимых результатов как платформы конструирования административно-правовых основ деятельности таможенных органов по выполнению международных обязательств Российской Федерации в соответствии с договорами о сотрудничестве и взаимной административной помощи в таможенных делах и нормативными правовыми актами ФТС России.
Одним из наиболее актуальных вопросов в области деятельности таможенной администрации по осуществлению сотрудничества с таможенными службами зарубежных государств является организация обмена информацией в связи с проведением таможенного контроля и расследованием административных правонарушений. Большой процент возбуждаемых дел о нарушении таможенных правил относится к категории дел, по которым таможенными органами проводилось административное расследование. Это обусловлено участием в правоотношениях, складывающихся в процессе перемещения товаров через таможенную границу, иностранных физических и юридических лиц. Таким образом, в ходе проведения административного расследования возникает необходимость получения информации об указанных лицах и товарах от таможенных администраций зарубежных государств.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 3 ст. 26.9) устанавливает право органов государственной власти, уполномоченных на проведение административного расследования, на взаимодействие с компетентными органами иностранных государств и международными организациями, которое осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством России.
Полученную в ходе такого взаимодействия информацию таможенные органы Российской Федерации имеют право использовать в качестве доказательств по делам о нарушении таможенных правил, а также во время проведения таможенного контроля товаров как непосредственно в момент пересечения ими таможенной границы, так и после выпуска их в свободное обращение. Кроме того, указанная информация, согласно действующему таможенному законодательству Таможенного союза, может быть использована для административно-правового формирования профилей риска Системы управления рисками, функционирующей в рамках единой таможенной территории.
Организация деятельности по оказанию взаимной административной помощи играет значительную роль в принятии управленческих решений руководителем таможенного органа, а также в ходе осуществления подразделениями таможенной службы административно-юрисдикционной и контрольно-надзорной деятельности.
Вступление в силу Таможенного кодекса Таможенного союза (далее – ТК ТС), содержащего новеллу таможенного законодательства трех государств о взаимной административной помощи, позволило вывести механизм организации деятельности таможенных служб по оказанию взаимной помощи на качественно новый уровень по сравнению с указанной процедурой, осуществляемой в рамках двустороннего сотрудничества с таможенными администрациями государств дальнего зарубежья. Административно-правовые нормы, регламентирующие организацию оказания взаимной административной помощи в Таможенном союзе, закрепляют более тесный и доверительный характер сотрудничества по сравнению с процедурой взаимодействия России и государств дальнего зарубежья. Указанная деятельность по вопросам взаимопомощи включает организацию проведения отдельных форм таможенного контроля и процессуальных действий таможенными органами России по поручению таможенной службы государства – члена ТС.
Проведенный анализ правоприменительной практики Федеральной таможенной службы и таможенных служб государств – членов Таможенного союза позволяет выявить ряд проблем в ходе реализации административно-правовых норм, закрепляющих процедуру оказания взаимной административной помощи, а именно: не урегулирован порядок направления запросов, не связанных с правоохранительной деятельностью; не в полной мере решены вопросы обеспечения информационной безопасности ФТС России в ходе информационного обмена; неудовлетворительный характер носит сложившийся организационно-правовой механизм оказания таможенными органами Российской Федерации административного содействия, и, как следствие, нарушение сроков получения необходимой информации при прохождении ответа на запрос через подразделения Управления таможенного сотрудничества ФТС России и др. Указанные недостатки организации процесса оказания взаимной помощи предопределяют невозможность использования в административном расследовании или таможенном контроле сведений, полученных от иностранной таможенной службы с нарушением сроков, поскольку это влечет утрату доказательственной силы представленных данных. Кроме того, существующий порядок оказания взаимной помощи не позволяет получать оперативную информацию от таможенных служб зарубежных стран, необходимую для принятия управленческих решений.
Степень научной разработанности темы исследования. В последнее десятилетие по проблемам деятельности таможенных органов, связанных с организацией взаимодействия с зарубежными таможенными службами и использованием результатов данного взаимодействия, были защищены следующие диссертации: Шпак О.В. Международно-правовое регулирование сотрудничества государств – членов ЕврАзЭС в сфере таможенных отношений (М., 2006); Постнова Д.А. Развитие теоретико-правовых и организационных основ международного сотрудничества таможенных органов Российской Федерации при выявлении и расследовании таможенных преступлений» (М., 2006); Пятикова Е.А. Административное расследование нарушения таможенных правил. (М., 2009); Андреев К.А. Правовые аспекты информационного обеспечения административного расследования в таможенном деле (М., 2011 г.).
Однако при всей значимости проведенных исследований в области деятельности таможенных органов по организации сотрудничества таможенных служб остается большое количество нерешенных теоретических и практических задач. Существенные изменения в правовом регулировании организации оказания взаимной административной помощи произошли вследствие начала функционирования Таможенного союза. В имеющихся работах оказание взаимной административной помощи таможенными органами Российской Федерации не являлось предметом самостоятельного научного исследования.
Научная задача исследования состоит в устранении противоречий между правоприменительной практикой организации оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств – членов Таможенного союза и теоретическими подходами к разрешению проблем указанной деятельности.
Цель исследования – выявить теоретико-правовые и практические проблемные аспекты административно-правового регулирования, возникающие в процессе организации оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств – членов Таможенного союза и разработать предложения, направленные на их устранение.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих взаимообусловленных задач исследования:
провести анализ развития административных правоотношений, складывающихся в процессе организации оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств – членов Таможенного союза, исследовать их современное состояние;
исследовать административно-правовые нормы для выявления проблем правового регулирования организации оказания взаимной помощи таможенными органами государств – членов Таможенного союза;
выявить особенности организации оказания различных видов взаимной административной помощи;
определить место деятельности по организации оказания взаимной административной помощи таможенных органов в системе таможенного сотрудничества ФТС России;
развить понятийный аппарат и принципы организации оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств – членов Таможенного союза;
раскрыть сущность взаимной административной помощи как одной из процессуальных форм административно-юрисдикционной и контрольно-надзорной деятельности таможенных органов государств – членов Таможенного союза;
раскрыть особенности использования результатов оказания взаимной помощи как одного из источников получения доказательств в производстве по делам о нарушении таможенных правил и при проведении различных форм таможенного контроля;
определить основные направления совершенствования административно-правового регулирования оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств – членов Таможенного союза;
сформулировать научные выводы и выработать практические рекомендации по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации и Таможенного союза.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с оказанием взаимной административной помощи таможенными органами государств – членов Таможенного союза.
Предмет исследования составляет административно-правовое регулирование оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств – членов Таможенного союза.
Методология и методика исследования. Методологической базой исследования является диалектический материализм и основанная на нем система общенаучных и частнонаучных методов, в том числе: логический метод (при изложении всего материала, формулировании выводов); системный метод (при раскрытии целостности объекта исследования, выявлении многообразных типов связей в нем и сведении их в единую теоретическую картину, в том числе при разработке классификации видов оказания взаимной административной помощи, сопоставлении процедуры оказания взаимной административной помощи по делам об административных правонарушениях и в связи с проведением таможенного контроля); метод сравнительного правоведения (при анализе актов законодательства зарубежных государств, регламентирующих деятельность таможенных служб по организации оказания взаимной помощи таможенных и налоговых органов, сопоставлении организации оказания взаимной помощи в различных таможенных союзах и интеграционных объединениях); контент-анализ (в процессе выборки и анализа отдельных положений законодательных актов, в том числе международных, статистики, журнальных статей); социологический (проведен опрос 104 сотрудников ФТС России, в чьи должностные обязанности входят подготовка и исполнение международных запросов); исторический (при анализе изменений в деятельности по организации оказания взаимной административной помощи) и др.
Нормативно-правовую базу исследования составляют: международные конвенции, международные договоры Российской Федерации о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах, международные договоры государств – членов Таможенного союза, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Федеральной таможенной службы Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили идеи, отраженные в трудах отечественных и зарубежных ученых по общей теории государства и права, теории управления, отраслевым юридическим наукам (административному, таможенному, международному, уголовно-процессуальному праву), публикации в российской и зарубежной периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.
Существенное влияние на научную позицию автора, отразившуюся в диссертации, оказали труды таких ученых-юристов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, А.Л. Градов, И.Ш. Килясханов, В.Н. Лопатин, А.В. Милехин, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, М.А. Рыльская, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева и др.
В формировании авторских подходов к изучаемой проблеме значительную роль сыграли работы следующих авторов: О.Ю. Бакаевой, Ю.С. Безбородова, К.А. Бекяшева, А.А. Каширкиной, А.Н. Козырина, Е.Г. Моисеева, А.Н. Морозова, О.И. Тиунова, В.С. Четверикова, А.Ю. Шумилова, А.Н. Яцушко и др., рассматривающих основные институты таможенного (в том числе международного таможенного) права в связи с осуществлением таможенными органами административно-юрисдикционной и контрольно-надзорной деятельности, в том числе с использованием информации, полученной от зарубежных таможенных органов.
В диссертации использовались труды А.В. Бейдина, В.Г. Борисова, Н.А. Воронцовой, А.В. Зубача, В.А. Жбанкова, А.Ю. Козловского, Н.Н. Мазаевой, А.Ф. Ноздрачева, Д.А. Постновой, Н.Е. Симонова Т.Л. Сыроеда, Л.Л. Хомякова, О.В. Шпак и др., посвященные различным аспектам деятельности таможенных органов по организации сотрудничества таможенных служб, а также процессу доказывания по делам об административных правонарушениях и проведению таможенного контроля с использованием международных запросов.
В исследовании использовались материалы официального сайта Федеральной таможенной службы Российской Федерации, Комиссии Таможенного союза, Всемирной таможенной организации, официального сайта Государственного таможенного комитета Республики Беларусь, официального сайта Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан, Комиссии Европейского союза, Северо-Американской зоны свободной торговли НАФТА, Единого Южно-Американского рынка МЕРКОСУР и др.
Эмпирическую базу исследования составили: международные многосторонние и двусторонние соглашения о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах, акты Комиссии Таможенного союза, нормативные акты ФТС России по вопросам оказания взаимной административной помощи таможенными органами; результаты опроса 104 должностных лиц таможенных органов, осуществляющих деятельность во исполнение положений международных и внутригосударственных актов об оказании взаимной административной помощи; справочно-аналитические материалы Главного управления федеральных таможенных доходов и товарной номенклатуры и Управления таможенного сотрудничества ФТС России (а также их структурных подразделений), посвященные вопросам организации оказания взаимной административной помощи, справочно-аналитические материалы Дальневосточного регионального таможенного управления, Южного регионального таможенного управления об организации направления и получения международных запросов; решения федеральных арбитражных судов Северо-Кавказского и Северо-Западного округов; ежегодные отчеты о деятельности ФТС России (2007-2010 гг.).
Проведен анализ актов «мягкого права»: рекомендации, модельное законодательство, руководства Всемирной таможенной организации, административно-правовые акты таможенных служб зарубежных государств.
Достоверность исследования обеспечивается использованием совокупности методов и источников теоретического, информационного и нормативного правового характера, а также согласованностью полученных выводов с практикой реализации нормативных предписаний в области деятельности таможенных органов по организации оказания взаимной административной помощи.
Научная новизна исследования состоит в том, что с учетом изменений норм законодательства Российской Федерации, основываясь на современных потребностях таможенных органов России, существующих тенденциях нормотворчества в указанной области, с использованием новых аргументов проведено комплексное монографическое исследование вопросов деятельности таможенных органов по организации оказания взаимной административной помощи, что позволило сформировать комплекс предложений по совершенствованию действующих административно-правовых норм, в частности: разработан проект приказа ФТС России «Об утверждении инструкции о порядке подготовки международных запросов, не относящихся к делам об административных правонарушениях», в приложении которого помещен проект Инструкции, регламентирующая порядок обращения подразделений таможенных органов России в иностранную таможенную службу с запросом об оказании взаимной административной помощи в связи с проведением различных форм таможенного контроля; обоснована целесообразность внедрения комплекса мер обеспечения информационной безопасности ФТС России в ходе организации оказания взаимной административной помощи в виде обмена информацией, в том числе и персональными данными, с учетом использования технологии «единого окна».
Осуществлена попытка системного анализа административно-правовых норм, регламентирующих оказание взаимной помощи, осмысления теоретических и практических проблем их применения в деятельности таможенных органов Российской Федерации. Внесен вклад в развитие понятийного аппарата деятельности таможенных органов Российской Федерации по организации сотрудничества с таможенными администрациями иностранных государств: предложены новые подходы к определению таких понятий, как «взаимная административная помощь таможенных органов», «виды и формы взаимной административной помощи», «принципы оказания взаимной административной помощи».
На защиту выносятся следующие научные положения:
1. Взаимная административная помощь таможенных органов представляет собой совокупность правоотношений, возникающих в процессе исполнительно-распорядительной, административно-юрисдикционной, контрольно-надзорной деятельности ФТС России в связи с принятием решения о направлении запросов в иностранные таможенные службы, а также деятельности по подготовке и направлению ответов на запросы иностранных таможенных служб. Использование сведений, полученных в ходе оказания взаимной административной помощи, является элементом информационного обеспечения принятия управленческих решений в таможенных органах.
2. Характеристиками оказания взаимной административной помощи, учет которых необходим для организации взаимодействия, выступают такие категории как форма и вид взаимного содействия. Вид взаимной административной помощи таможенных органов – это действия, совершаемые таможенной службой одного государства по запросу другого государства либо по собственной инициативе, которые запрашивающей стороне необходимо осуществить на территории государства-партнера для обеспечения соблюдения своего таможенного законодательства. Административно-правовое закрепление такой категории, как вид взаимной административной помощи, подразумевает фиксацию прав и обязанностей субъектов в целях обозначения границ предоставляемой помощи. Виды административной помощи можно классифицировать на специальные виды и виды трансграничной помощи. К формам оказания взаимной административной помощи относятся формы обмена сведениями и документами: электронная (обмен информацией с помощью информационных технологий – передача данных по электронным каналам связи, использование совместных баз данных) и бумажная (письма, копии документов).
3. К принципам оказания взаимной административной помощи в таможенных делах относятся: законность, обоснованность (исчерпание внутренних средств), целесообразность (пропорциональность), оперативность, взаимность, защищенность персональных данных. Они являются элементами системы административно-правового регулирования, регламентируют направление и исполнение запросов как по делам о нарушении таможенных правил, так и в связи с проведением таможенного контроля. Нормативное закрепление принципов организации оказания взаимной административной помощи является теоретической предпосылкой для разработки нормативно-правового акта, регламентирующего организацию оказания взаимной помощи, не связанной с правоохранительной деятельностью.
4. Комплекс мер обеспечения информационной безопасности в процессе оказания ФТС России взаимной административной помощи с учетом использования технологии «единого окна» включает следующие элементы: 1) установление срока хранения передаваемых сведений (особенно персональных данных) только в тот период времени, который необходим для достижения целей обмена информацией; 2) наделение органа, внесшего информацию в базы данных, правом самостоятельно определять, какие субъекты имеют право на доступ к хранящейся в них информации, содержащей персональные данные, кому в доступе будет отказано; 3) наделение органа, вносящего информацию в базы данных, правом внесения изменений, уточнений, дополнений в передаваемые сведения, а также удаления передаваемых сведений; 4) закрепление обязанности выплаты компенсации лицу, пострадавшему от внесения в базы данных некорректных сведений, затрагивающих его права и законные интересы; 5) закрепление требований к передаваемой информации (законность, полнота, актуальность, точность).
5. В целях совершенствования организации оказания взаимной административной помощи таможенными органами России необходима разработка нормативного правового акта, регламентирующего порядок направления международных запросов в иностранные таможенные администрации в связи с проведением таможенного контроля в различных формах. Такой акт должен отвечать следующим требованиям: 1) определять порядок подготовки, направления и исполнения международных запросов по вопросам, входящим в компетенцию таможенной службы Российской Федерации; 2) определять круг лиц, обладающих правом подписи международных запросов (включая начальников служб таможенной инспекции региональных таможенных управлений в связи с проведением подразделением таможенной инспекции таможенного контроля после выпуска товаров); 3) устанавливать основания для отказа от направления запроса структурного подразделения ФТС России; 4) закреплять сроки обработки полученного от таможенной службы иностранного государства ответа на запрос; 5) регламентировать порядок организации взаимодействия таможенных органов Российской Федерации с таможенными органами государств – членов Таможенного союза.
Теоретическая значимость состоит в выявлении особенностей и характеристик (форма, вид, принципы) взаимной административной помощи таможенных органов. Внесен вклад в развитие понятия «взаимная административная помощь таможенных органов»; разработана классификация видов взаимной административной помощи, что углубляет научные знания о деятельности таможенных органов по организации такого содействия. Научно-прикладные положения результатов исследования включают теоретически обоснованные предложения по внесению изменений в действующие административно-правовые нормы, регламентирующие порядок оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств – членов Таможенного союза.
Практическая значимость диссертационной работы определяется тем, что ее результаты направлены на совершенствования административно-правовых норм Российской Федерации, затрагивающих вопросы исследования. Результаты исследования внедрены в научную деятельность, учебный процесс, в практическую деятельность Федеральной таможенной службы Российской Федерации. Предложен проект приказа ФТС России «Об утверждении инструкции о порядке подготовки международных запросов, не относящихся к делам об административных правонарушениях», разработан комплекс мер обеспечения информационной безопасности ФТС России в процессе информационного обмена с таможенными администрациями иностранных государств.
Материалы диссертации могут использоваться в качестве источника при подготовке учебно-методических рекомендаций, чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по дисциплинам «Таможенное право», «Взаимная административная помощь таможенных органов государств-членов Таможенного союза», спецкурсам, преподаваемым в Российской таможенной академии, а также в образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку государственных и муниципальных служащих.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по нескольким направлениям. Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в одиннадцати научных статьях, две из которых - в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
Промежуточные результаты исследования обсуждались на заседании научно-исследовательского центра Российской таможенной академии, на совместном заседании научно-исследовательского центра и кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии. Также были сделаны выступления на международных научно-практических конференциях: научно-практической конференции Ростовского филиала Российской таможенной академии «Неделя науки» (Ростов-на-Дону, 2008); Международной юбилейной научно-практической конференции Российской таможенной академии «Роль и место Российской таможенной академии в развитии таможенного дела» (Люберцы, 2008); III Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы таможенной деятельности» Академии таможенной службы Украины (Днепропетровск, 2009); I Международной научно-практической конференции «Информационные системы и технологии в таможенной сфере» Государственного таможенного комитета Республики Азербайджан и Федеральной таможенной службы Российской Федерации (Баку, 2009); Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы взаимодействия таможенных служб стран мира: правовой, экономический, политический аспекты» (Минск, 2010); Международной научно-практической конференции Российской таможенной академии «Инновационное развитие таможенного дела», (г. Люберцы, 2011), Международной научно-практической конференции Комиссии Таможенного союза «Единое окно, обмен данными, межведомственное и государственно-частное сотрудничество при упрощении процедур торговли» (Москва, 2011).
Внедрение результатов диссертации было осуществлено в практическую деятельность Главного управления информационных технологий Федеральной таможенной службы Российской Федерации при разработке комплекса мер по обеспечению информационной безопасности ФТС России в ходе международного информационного обмена, что подтверждается соответствующим актом.
Материалы исследования могут быть использованы в научно-педагогической деятельности при чтении курсов лекций по дисциплинам «Таможенное право», «Взаимная административная помощь таможенных органов государств – членов Таможенного союза» в Российской таможенной академии.
Структура диссертации включает введение, две главы, содержащие шесть параграфов, заключение, список использованных источников, приложения.
Понятие и сущность оказания взаимной административной помощи таможенными органами
При рассмбтрении-оказанйя взаимной административной помощи в историческом аспекте, следует отметить, что она берет свое начало, в современном ее понимании, с образования Совета таможенного сотрудничества в 1950 г. (с 1994 г. - Всемирная таможенная организация, далее - ВТО) и принятия первых многосторонних конвенций о взаимопомощи таможенных администраций государств-членов ВТО. 5 декабря 1953 г. была утверждена Рекомендация Совета таможенного сотрудничества (далее - СТС) о взаимной административной помощи, которая стала одной из первых (и, как показал опыт ее реализации, основополагающей), изданных новой международной организацией в области таможенного дела. Названные акты оказали значительное влияние на административно-правовое регулирование указанной деятельности таможенных администраций европейских государств и США. Несмотря на то, что СССР являлся членом СТС с 1991 г., внутригосударственное законодательство, регламентирующее организацию межгосударственного сотрудничества органов исполнительной власти, международные стандарты Совета таможенного сотрудничества в данной области не учитывало. Как отмечает М.П. Глумин, «в советский период истории России в силу закрытости всей государственной системы»1 сотрудничество таможенных органов СССР осуществлялось в основном с зарубежными коллегами из социалистических стран. Ю.Г. Кисловский указывает, что контакты между таможенными органами СССР и других стран-участниц Совета экономической
Глумин М.П. Международная помощь по уголовным делам как институт уголовно-процессуального права России : дис.канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2005. С. 72. взаимопомощи были установлены в начале 50-х годов на основании двусторонних встреч и переговоров. Позднее были подписаны соглашения о сотрудничестве и взаимной помощи по таможенным вопросам с Венгерской Народной Республикой (21 июля 1958 г., Будапешт), Польской Народной Республикой (19 февраля 1960 г.). В начале 60-х годов таможенное законодательство получило свое развитие в совместных документах стран-участниц СЭВ в Соглашении о сотрудничестве и взаимной помощи по таможенным вопросам, объявленном письмом Главного таможенного управления от 18 июля 1962 г. № 016-1/208р\
Становление в российском государстве «рыночных отношений, развитие международного обмена товарами и услугами, появление новых видов общественных правоотношений, свободное перемещение граждан через границы государств породили наряду с положительными тенденциями целый ряд негативных явлений»2, в том числе рост количества нарушений таможенного законодательства. Одним из средств борьбы с несоблюдением установленного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу являлось использование таможенными органами России сведений и документов, полученных в ходе сотрудничества с иностранными таможенными администрациями. С момента создания ГТК России были приняты неотложные меры по организации на качественно новом уровне международного механизма взаимодействия и координации .
Принятие новой редакции Таможенного кодекса Российской Федерации в 2003 г. ознаменовало реформирование таможенной службы России из органа, «преимущественно регулирующего, в орган, преимущественно организующий и контролирующий порядок перемещения товаров и транспорт 1 Кисловский Ю.Г. История таможенного дела России. Кн.2/ под общ.ред. М.В. Ванина. М., 2004. С. 53.
2 Постнова Д.А. Развитие теоретико-правовых о организационных основ международного сотрудниче ства таможенных органов Российской Федерации при выявлении и расследовании таможенных преступле ний : дис.канд. юрид. наук. М., 2006. С. 23.
3 Совершенствование механизма межведомственного взаимодействия и международного сотрудничест ва правоохранительных органов России в борьбе с таможенными преступлениями: монография. М., 2009. С. ных средств через таможенную границу»1. Осуществление функции контроля также было связано с реализацией правоохранительных мер: административно-правовых, административно-процессуальных, уголовно-процессуальных, уголовно-правовых, оперативно-розыскных и др., обеспечивающих выявление, предупреждение, раскрытие и пресечение правонарушений, а также фискальных мер, состоящих в начислении и сборе таможенных платежей, перечислении их в федеральный бюджет .
Изменение приоритетных направлений деятельности таможенных органов не повлияло на специфику их функционирования, которая, по справедливому замечанию профессора А.Ф. Ноздрачева, заключается в том, что «она направлена «вовне» и, создавая для государства международно-правовые обязательства, во многом зависит от двусторонних и многосторонних меж-дународных соглашений и обеспечивает их реализацию» . Таким образом, можно сделать вывод о том, что формирование механизма административно-правового регулирования организации взаимодействия таможенных органов России с иностранными таможенными службами происходило под значительным влиянием норм международных договоров Российской Федерации.
В полной мере утверждение А.Ф. Ноздрачева относится к деятельности таможенных органов России на современном этапе в условиях функционирования Таможенного союза с Республикой Беларусь и Республикой Казахстан. Согласно вступившим в силу Таможенному кодексу Таможенного союза (далее - ТК ТС) и иным актам таможенного законодательства Таможенного союза, в основе которых лежат положения Киотской Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, основной задачей таможенных органов Российской Федерации стало содействие развитию внешней торговле с одновременным обеспечением безопасности такой деятельности при ус Ноздрачев А.Ф. Правовые формы деятельности и взаимодействия таможенных органов с другими государственными органами и таможенными службами зарубежных стран // Законодательство и экономика. 2004. №8, 9, 10.
2 Брызгалин А.В., Головкин А.Н. и др. Договор и налоговый контроль (методы и приемы налоговых ор ганов по проверке условий договора, проверке договора для целей налогообложения). // Налоги и финансо вое право. 2010 г. С. 28-39.
3 Ноздрачев А.Ф. Указ.соч. С. 57. ловии соблюдения таможенного законодательства. Данные функции приобретают особую актуальность в связи с началом работы Единого экономического пространства с 1 января 2012 г. и могут быть наиболее эффективно реализованы посредствам организации взаимодействия таможенных служб государств-членов с использованием различных видов взаимной административной помощи. Таким образом, эффективность оказания взаимной административной помощи на единой таможенной территории зависит от того, как будет- осуществляться административно-правовое регулирование деятельности таможенных органов каждого государства-члена в данной области.
Правоотношения, складывающиеся по поводу организации оказания взаимной административной помощи таможенными органами, входят в предмет административного права, представляющий собой «совокупность общественных отношений, возникающих, развивающихся и прекращающихся в сфере функционирования субъектов исполнительной власти и осуществления административно-юрисдикционной деятельности, а также в связи с осуществлением государственными органами внутриорганизационной деятельности управленческого характера»1. По мнению И.Ш. Килясханова, административное право является «отраслью права (системой правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов»
Виды взаимной административной помощи
В целях уяснения сущности взаимной административной помощи необходимо обратиться к философской и социальной природе взаимодействия субъектов. В системе современного философского знания, которое основывается на диалектическом методологическом базисе, наиболее адекватном закономерностям развития природы, общества и мышления, взаимодействие понимается как процесс взаимного влияния объектов друг на друга путем переноса материи и движения, как универсальная форма изменения состояния объектов. При этом, взаимодействие определяет существование и структурную организацию всякой материальной системы1. Необходимо отметить, что общественные отношения, в основе которых лежат многообразные формы взаимодействия, с точки зрения современной социальной философии, представляют собой объективную реальность, независимую от воли и сознания людей, производящих и воспроизводящих их в процессе своей деятельности . Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей
Одним из оснований понимания объективного характера сотрудничества таможенных администраций, как и любого иного «взаимодействия, яв-ляется его ценностная основа» . Обеспечение экономической безопасности и содействие развитию международной торговли России выступают как ценности, удовлетворяющие потребности политического руководства нашего государства и населению всех стран мира. Единство данных ценностей для всех субъектов процесса взаимодействия создает устойчивую, относительно независимую от субъективных факторов и внешних условий основу сотрудничества таможенных органов различных государств.
Применительно к взаимной административной помощи таможенных органов данное утверждение можно трактовать следующим образом: сотрудничество в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательствам осуществляется в случае, когда обе стороны имеют заинтересованность, обусловленную тем, что нарушения таможенных правил наносят существенный ущерб экономической безопасности государств-участников таможенного сотрудничества. Спорной считаем позицию Л. Гардоцкого, который утверждал, интерес в процессе оказания взаимной помощи присутствует только у запрашивающей стороны. Анализ практики запросной работы по делам о нарушениях таможенных правил указывает на то, что в большинстве случаев ответ на запрос ФТС России о предоставлении информации поступает от иностранной таможенной службы в ряде случаев тогда, когда в пресечении, расследовании и привлечении к административной ответственности виновных лиц заинтересована запрашиваемая сторона.
Говоря о термине «сотрудничество» применительно к таможенным органам Российской Федерации как участникам системы международного взаимодействия, необходимо отметить следующее. В условиях происходя 1 См.". Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2004. С. 55-62.
Учебное пособие / под общ.ред. А.Г. Эфиндиева. М., 2000. С. 171. щих в настоящее время глобальных процессов, оказывающих влияние на все государства мира, одной из важнейших сфер международного партнерства является взаимодействие в области экономики1. Как отмечают А.В. Брызга-лин и А.Н. Головкин, процессы глобализации порождают достаточно неоднозначные социально-экономические последствия и требуют от общества и государства соответствующих мероприятий по их преодолению2.
Таможенная служба является одним из органов государственной власти, непосредственно сталкивающимся как с позитивными, так и с негативными проявлениями последствий глобализации. В программном документе Всемирной таможенной организации «Таможня в XXI веке» указано, что первые восемь лет XXI века к таможне стали предъявлять существенные и порой противоречивые требования, возникающие вследствие глобализации торговли: с одной стороны, необходимо обеспечивать безопасность и эффективный контроль международной цепи поставок, а с другой стороны, существуют объективные постоянно возрастающие требования к еще большему упрощению правил легальной торговли4. Указанные действия таможенных администраций должны быть направлены, в первую очередь, на обеспечение национальной и международной экономической безопасности.
Согласно положениям Стратегии Федеральной таможенной службы до 2020 г., одним из направлений совершенствования таможенной политики Российской Федерации является развитие международного таможенного сотрудничества5. Содержание Стратегии основано на ключевых документах, определяющих политическое и социально-экономическое развитие России на
ФТС России. ближайшие десятилетия . Таким образом, деятельность по организации таможенного сотрудничества (в первую очередь, с государствами-членами Таможенного союза) является важным инструментом обеспечения национальной безопасности России и международной безопасности в целом, способствует созданию благоприятных условий для проведения экспортно-импортных операций на территории Таможенного союза, а также обеспечения наполнение бюджетов государств-членов ТС и повысит инвестиционную привлекательность России.
Представители практически всех таможенных служб отмечают, что заключение соглашений об оказании взаимной административной помощи имеет особую актуальность в силу быстрорастущих объемов международной торговли, которая в свою очередь требует оперативного и качественного таможенного администрирования. В связи с этим, усиливаются требования, предъявляемые к таможенным службам . Нередки случаи, когда внутренних ресурсов недостаточно для обеспечения соблюдения законности при пересечении таможенной границы пассажирами и перемещении товаров и транспортных средств, поэтому таможенная служба все активнее использует оказание взаимного административного содействия в качестве дополнительного источника информации для проведения таможенного контроля, а также как эффективный инструмент сбора доказательств по делам о нарушении таможенных правил и уголовным делам.
Организация оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов Таможенного союза по вопросам, не связанным с ведением административных расследований
В целях уяснения сущности взаимной административной помощи необходимо обратиться к философской и социальной природе взаимодействия субъектов. В системе современного философского знания, которое основывается на диалектическом методологическом базисе, наиболее адекватном закономерностям развития природы, общества и мышления, взаимодействие понимается как процесс взаимного влияния объектов друг на друга путем переноса материи и движения, как универсальная форма изменения состояния объектов. При этом, взаимодействие определяет существование и структурную организацию всякой материальной системы1. Необходимо отметить, что общественные отношения, в основе которых лежат многообразные формы взаимодействия, с точки зрения современной социальной философии, представляют собой объективную реальность, независимую от воли и сознания людей, производящих и воспроизводящих их в процессе своей деятельности . Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей
Одним из оснований понимания объективного характера сотрудничества таможенных администраций, как и любого иного «взаимодействия, яв-ляется его ценностная основа» . Обеспечение экономической безопасности и содействие развитию международной торговли России выступают как ценности, удовлетворяющие потребности политического руководства нашего государства и населению всех стран мира. Единство данных ценностей для всех субъектов процесса взаимодействия создает устойчивую, относительно независимую от субъективных факторов и внешних условий основу сотрудничества таможенных органов различных государств.
Применительно к взаимной административной помощи таможенных органов данное утверждение можно трактовать следующим образом: сотрудничество в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательствам осуществляется в случае, когда обе стороны имеют заинтересованность, обусловленную тем, что нарушения таможенных правил наносят существенный ущерб экономической безопасности государств-участников таможенного сотрудничества. Спорной считаем позицию Л. Гардоцкого, который утверждал, интерес в процессе оказания взаимной помощи присутствует только у запрашивающей стороны. Анализ практики запросной работы по делам о нарушениях таможенных правил указывает на то, что в большинстве случаев ответ на запрос ФТС России о предоставлении информации поступает от иностранной таможенной службы в ряде случаев тогда, когда в пресечении, расследовании и привлечении к административной ответственности виновных лиц заинтересована запрашиваемая сторона.
Говоря о термине «сотрудничество» применительно к таможенным органам Российской Федерации как участникам системы международного взаимодействия, необходимо отметить следующее. В условиях происходя 1 См.". Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2004. С. 55-62.
2 См.: Общая социология: Учебное пособие / под общ.ред. А.Г. Эфиндиева. М., 2000. С. 171. щих в настоящее время глобальных процессов, оказывающих влияние на все государства мира, одной из важнейших сфер международного партнерства является взаимодействие в области экономики1. Как отмечают А.В. Брызга-лин и А.Н. Головкин, процессы глобализации порождают достаточно неоднозначные социально-экономические последствия и требуют от общества и государства соответствующих мероприятий по их преодолению2.
Таможенная служба является одним из органов государственной власти, непосредственно сталкивающимся как с позитивными, так и с негативными проявлениями последствий глобализации. В программном документе Всемирной таможенной организации «Таможня в XXI веке» указано, что первые восемь лет XXI века к таможне стали предъявлять существенные и порой противоречивые требования, возникающие вследствие глобализации торговли: с одной стороны, необходимо обеспечивать безопасность и эффективный контроль международной цепи поставок, а с другой стороны, существуют объективные постоянно возрастающие требования к еще большему упрощению правил легальной торговли4. Указанные действия таможенных администраций должны быть направлены, в первую очередь, на обеспечение национальной и международной экономической безопасности.
Согласно положениям Стратегии Федеральной таможенной службы до 2020 г., одним из направлений совершенствования таможенной политики Российской Федерации является развитие международного таможенного сотрудничества5. Содержание Стратегии основано на ключевых документах, определяющих политическое и социально-экономическое развитие России на
ФТС России. ближайшие десятилетия . Таким образом, деятельность по организации таможенного сотрудничества (в первую очередь, с государствами-членами Таможенного союза) является важным инструментом обеспечения национальной безопасности России и международной безопасности в целом, способствует созданию благоприятных условий для проведения экспортно-импортных операций на территории Таможенного союза, а также обеспечения наполнение бюджетов государств-членов ТС и повысит инвестиционную привлекательность России.
Представители практически всех таможенных служб отмечают, что заключение соглашений об оказании взаимной административной помощи имеет особую актуальность в силу быстрорастущих объемов международной торговли, которая в свою очередь требует оперативного и качественного таможенного администрирования. В связи с этим, усиливаются требования, предъявляемые к таможенным службам . Нередки случаи, когда внутренних ресурсов недостаточно для обеспечения соблюдения законности при пересечении таможенной границы пассажирами и перемещении товаров и транспортных средств, поэтому таможенная служба все активнее использует оказание взаимного административного содействия в качестве дополнительного источника информации для проведения таможенного контроля, а также как эффективный инструмент сбора доказательств по делам о нарушении таможенных правил и уголовным делам.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что предпосылками развития такой формы таможенного сотрудничества ФТС России как взаимная административная помощь явились следующие факторы: 1) признание на межгосударственном уровне и закрепление в нормативных актах положений о том, что нарушения таможенного законодательства наносят вред экономическим, торговым, фискальным, социальным и культурным интересам стран; 2) осознание того, что эффективность противодействия указанным наруше
Направления совершенствования административно-правого регулирования оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов Таможенного союза
Подобный принцип назван в положениях Европейской конвенции о защите прав человека и основных свободах (Рим, 4 ноября 1950 г.). Он устанавливает, что исчерпание всех внутренних средств защиты законных прав и интересов является обязательным условием для возникновения процессуального права на обращение в Европейский Суд по правам человека как единственной возможности восстановления нарушенного права. Принцип исчерпания внутренних (национальных) средств и принцип законности относятся к общим принципам международного права.
Следующим принципом, указанным в Инструкции ФТС России, является принцип целесообразности, который созвучен принципу пропорциональности. В преамбуле Конвенции об оказании взаимной административной помощи в таможенных делах сказано, что действия, совершаемые в рамках оказания взаимной помощи и затраты на их проведение должны соответствовать тому ущербу (реальному или предполагаемому), который наступил или может наступить в результате совершения нарушения таможенных правил.
Дж. Вервэйль и А. Клип обращают внимание на то, что принцип пропорциональности является важным элементом в концепции правового государства. Согласно данному принципу органы власти не должны совершать действия, превышающие установленные пределы необходимости, вытекающей из публичного интереса, для достижения цели, преследуемой данной мерой. В случае если нарушение таможенного законодательства является малозначительным или действием/ бездействием юридических или физических лиц государству нанесен небольшой ущерб, то нет необходимости привлечения помощи должностных лиц зарубежных таможенных администраций для расследования дела о нарушении таможенных правил1.
Четвертый принцип оказания взаимного содействия - оперативность: информация, получаемая в ходе административной помощи, необходима как для проведения таможенного контроля, осуществляемого в крайне сжатые сроки, так и для административного расследования, также ограниченного процессуальными сроками. Последний принцип отличает административную помощь в таможенных делах от взаимного административного содействия, налоговыми службами различных государств. Принцип также закреплен в упомянутом ранее Приказе ФТС России № 703.
Термин «взаимная административная помощь» предполагает, что в основе сотрудничества таможенных служб лежит принцип взаимности, подразумевающий «единообразное поведение государств: если одна сторона удовлетворяет требованиям другой, то последняя может претендовать на такое же поведение своего контрагента» .
Значение указанного принципа состоит в том, что он содержит в себе предпосылки для установление ответственности стороны, не предоставляющей ответы на запрос, либо предоставляющей неполные или устаревшие данные с нарушением разумного срока на подготовку ответов на запросы, что в настоящее время является существенной проблемой оказания взаимной помощи. Таким образом, соблюдение указанного принципа предполагает, что таможенные органы ведут ведомственную нормотворческую деятельность по регламентации оказания взаимной помощи, исходя из того, что необходимо закрепление норм, устанавливающих четкий алгоритм направления и обработки запросов с учетом особенностей законодательства каждого конкретного государства.
Хотелось бы выделить еще один принцип оказания административного содействия, который приобретает все большую актуальность для таможенных органов РФ в связи с внесением в российское законодательство об информации существенных изменений. Закрепление принципа защиты персональных данных способствует созданию дополнительных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина в области защищенности информации о лицах (далее - ПД) в процессе информационного обмена таможенных ведомств. Принцип защищенности ПД включает в себя следующие элементы.
1. Сбор и иные операции с ПД должны производиться в полном соответствии с действующим законодательством, что обеспечит возможность дальнейшего использования таких данных в качестве доказательств с точки зрения законности источников получения, а также соблюдения процедуры закрепления полученной информации в процессуальных документах.
2. Сбор ПД возможен исключительно в целях, установленных договаривающимися сторонами, что предотвратит распространение сведений ограниченного использования, уменьшит угрозу утечки информации. Кроме того, данный принцип дает основание для закрепления различных видов ответственности за использование ПД в иных целях.
3. Передаваемые ПД должны отвечать требованиям достаточности, от-носимости, точности, актуальности. Данный принцип позволяет установить ответственность должностных лиц таможенных органов, предоставляющих сведения, не отвечающие требованиям международных соглашений, что в настоящее время резко снижает эффективность взаимного содействия.
4. Срочность хранения информации гарантирует недопустимость использования сведений для дискриминации лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела.
