Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственное регулирование научно-технической и инно вационной деятельности: вопросы теории 14 стр.
1.1. Научно-техническая и инновационная деятельность как объект государственного управления 14 стр.
1.2. Цели, задачи и функции управления в научно-технической и инновационной сферах 33 стр.
1.3. Система законодательства о научно-технической и инновационной деятельности 73 стр.
Глава 2. Совершенствование административно-правового регулирования научно-технической и инновационной деятельности в условиях административной реформы 99 стр.
2.1. Развитие системы управления научно-технической и инновационной деятельностью в условиях административной реформы 99 стр.
2.2. Развитие кадрового потенциала научно-технического комплекса 163 стр.
2.3. Практика реализации федеральных целевых программ в научно-технической сфере и пути ее совершенствования 173 стр.
Заключение 182 стр.
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 190 стр.
- Научно-техническая и инновационная деятельность как объект государственного управления
- Цели, задачи и функции управления в научно-технической и инновационной сферах
- Развитие системы управления научно-технической и инновационной деятельностью в условиях административной реформы
- Развитие кадрового потенциала научно-технического комплекса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основными стратегическими целями Российской Федерации в сфере развития науки и технологий в современных условиях являются создание необходимых условий для перехода российской экономики к инновационному пути развития, повышение роли науки в экономическом развитии Российской Федерации как одного из условий обеспечения качественного экономического роста, повышение качества фундаментальных исследований для обеспечения конкурентоспособности отечественного сектора исследований и разработок, выражающейся в соответствии, а по ряду направлений — превышения мирового уровня развития науки, и усиление позиций нашей страны на мировом рынке научно-технической продукции и услуг. Перед Россией также остро стоит проблема сохранения и приумножения научно-технического потенциала, обеспечения его эффективного использования в интересах развития инновационной экономики, формирование условий для развития и повышения конкурентоспособности «человеческого капитала».
В соответствии со Стратегией развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года основу государственного сектора науки и высшего образования в перспективе составят технически оснащенные на мировом уровне, укомплектованные квалифицированными кадрами, достаточно крупные и финансово устойчивые научные и образовательные организации.
В этот период необходимо осуществить реформирование системы управления государственным сектором науки и высшего образования, реструктуризацию государственных научных учреждений и вузов, трансформацию организационно-правовой структуры государственного сектора науки и высшего образования, усовершенствовать систему государственных научных центров.
Указанные преобразования будут осуществлены в течение переходного периода и потребуют активного участия современных научных и научно 4 педагогических кадров высшей квалификации, подготовку и закрепление которых в государственном секторе науки и высшего образования необходимо осуществлять одновременно со структурными преобразованиями.
Однако реализации поставленных задач препятствует ряд негативных факторов, сложившихся в государственном секторе науки последних лет. Это и множественность субъектов науки в сочетании с ограниченностью бюджетных ресурсов, что приводит к распылению финансовых средств и ограничению возможностей по расширенному воспроизводству знаний и коммер-циализуемых результатов научно-технической деятельности. Отсутствие реального приоритета в политике бюджетного финансирования в пользу фундаментальной науки как базового компонента национальной инновационной системы. Распыленность по различным федеральным ведомствам ресурсов федерального бюджета на научные исследования и внедрение новых технологий не обеспечивает концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития науки, техники и технологий.
Традиционно высокий уровень естественно-научного и технического образования в сочетании с низким уровнем оплаты труда в фундаментальной науке приводит к внутренней и внешней утечке кадров и недостатку молодых кадров в научно-технической сфере. Значительный объем конкурентоспособных людских интеллектуальных ресурсов не соответствует низкой результативности деятельности государственного сектора науки в целом. Кроме того, отсутствие достаточной взаимосвязи между образовательной и научной деятельностью приводит к соответствующим негативными явлениям, как в системе образования, так и в системе науки.
Современная наука административного права и теория управления не способны гибко изменяться в соответствии с динамичными переменами в сфере науки, техники и инноваций, не располагают теоретическими разработками, способными в полном объеме повлиять на эффективность деятельности данного сектора. Существующие теоретические исследования об органах исполнительной власти в сфере научно-технического комплекса и их взаимодей 5 ствии с научными организациями и иными субъектами научной деятельности не удовлетворяют потребностям современной экономики и системе правового регулирования.
Анализ административно-правового регулирования отношений в научно-технической и инновационной области затрагивает такую сферу деятельности государства, которая должна быть рационально организована и эффективно функционировать. Иными словами, представляет собой крупную научную, политическую, правовую и управленческую проблему, которая нуждается в теоретическом обосновании.
Состояние научной разработанности темы исследования. В российской научной литературе имеется немало работ, посвященных отдельным проблемам управления научно-технической и инновационной деятельности, в частности, проблемам планирования и финансирования научных исследований, внедрения научных результатов в производство, переводу научных организаций на хозрасчет, правовому регулированию трудовых отношений и кадровым вопросам. В связи с проводимой в рамках административной реформы модернизацией системы исполнительной власти, ее адаптацией к новым социально-экономическим отношениям, процессам международной интеграции научным сообществом активно обсуждаются проблемы финансирования науки, совершенствования государственной научно-технической политики, вопросы реализации федеральных целевых программ в научной сфере, организационной перестройки в сфере научно-технической и инновационной деятельности и другие. В то же время нет комплексных исследований, предлагающих конкретные решения по назревшим проблемам. Остро стоит проблема правового обеспечения реформирования научно-технической и инновационной сферы. Применяемое здесь законодательство недостаточно учитывает специфику научной деятельности и возможности ее адаптации к требованиям административной реформы. Кроме того, оно содержит пробелы, коллизии, другие недостатки, в том числе в установлении форм и методов правового регулирования научно-технической и инновационной деятельности, определении правового статуса субъектов этой деятельности, разграничения их функций и полномочий в сфере административно-правового регулирования. Также стоит задача уточнения основных юридических понятий, применяемых в сфере научно-технической и инновационной деятельности.
Работы по проблемам государственного управления (регулирования) научно-технической и инновационной деятельности, правового положения субъектов данной деятельности в основном приходятся на советский период. Это работы таких юристов, как: А.С.Автономов, С.И.Айвазян, Ю.А.Веденеев, Н.А.Гордеева, Л.И.Лазор, К.А.Ланге, В.В.Лапаева, М.И.Пискотин, В.П.Рассохин, В.А.Рассудовский, М.П.Ринг, В.Г.Сойфер, О.А.Супатаева, А.Я.Петров, Г.И.Федькин, М.М.Филь и ряд других ученых.
Из современных исследований проблем государственного управления необходимо отметить работы таких авторов, как А.П.Алехин, И.Л.Бачило, Н.М.Конин, В.А.Прокошин, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева и др.
В последние годы издан ряд работ ученых экономистов, социологов и других специалистов, в частности, таких как: С.Н.Люсов, С.Г.Поляков, Н.В.Шумянкова, В.Б.Фраймович и др. Среди правовых исследований по проблемам правового регулирования научно-технической и инновационной сферой можно отметить труды В.Н.Гордей, Л.А.Гумерова, А.М.Садыкова.
Проблемы административной реформы отражены в работах И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, А.А.Муравьева, С.Е.Нарышкина, А.Ф.Ноздрачева, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой и ряда других авторов, однако работ, посвященных комплексному изучению особенностей административно-правового регулирования научно-технической и инновационной деятельности в условиях административной реформы в настоящее время нет.
Необходимость выработки новых направлений государственного управления (регулирования) научно-технической и инновационной сферой, разработки комплекса мер по реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ в данной области, несовершенство действующего законодательства предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, возникающие в системе управления научно-технической и инновационной деятельности в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования. Предмет диссертационного исследования - механизмы государственного управления научно-технической и инновационной деятельности, российское законодательство в сфере науки и инноваций, а также международные документы.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы являлось комплексное изучение проблем административно-правового регулирования научно-технической и инновационной деятельности в условиях проведения административной реформы в России. Это определило постановку следующих задач:
- теоретический анализ основных юридических понятий и категорий в сфере научно-технической и инновационной деятельности, выявление специфики административно-правового регулирования данной сферой;
- исследование основных целей, задач, функций управления, выявление общих закономерностей и различий в реализации отдельных направлений государственной научной политики;
- анализ законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере научно-технической и инновационной деятельности, а также международных документов, относящихся к данной сфере;
- изучение организационно-правовых проблем реорганизации управления наукой и инновациями на современном этапе проведения административной реформы;
- анализ проблем развития кадрового потенциала научно-технического комплекса; - исследование практики реализации федеральных целевых программ в научно-технической сфере и путей ее совершенствования;
- выявление пробелов, противоречий и других недостатков в правовом регулировании научно-технической и инновационной деятельности, разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной области.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы научного познания общественных отношений: диалектический, формально-логический, сравнительный, системно-структурный, а также специальные методы исследования: сравнительно-правовой, структурно-функциональный и другие методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход. Основное внимание диссертант сконцентрировал на проблемах, касающихся модернизации системы управления научно-технической и инновационной деятельности в условиях административной реформы. Это позволило сделать ряд теоретических обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного управления, административного права и проблем административной реформы.
В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных ученых-юристов, специалистов в области административного, конституционного, муниципального, финансового права. Также в диссертации использованы труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного и муниципального управления. Источниковедческую основу исследования составили научные труды российских авторов по теории права, административному, конституционному, муниципальному праву, отраслевым наукам.
В работе использовались нормативно-правовые акты федерального уровня, субъектов Российской Федерации. Значительную группу источников составляют акты правоприменительных органов, аналитические материалы Министерства образования и науки Российской Федерации, Федерального агентства по науке и инновациям.
Научная новизна исследования состоит в исследовании теоретико-практических положений, механизмов, новых подходов к административно-правовому регулированию научно-технической и инновационной деятельности в условиях административной реформы, анализу положений государственной политики в сфере науки, техники и инноваций, а также средств формирования стратегии инновационного развития государства в условиях повышения роли науки в экономическом развитии Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны:
1) Сформулированы основные проблемы, существующие в системе правового регулирования научно-технической и инновационной деятельности, среди которых:
- отсутствие четкой структурированности в системе российского законодательства, регулирующего научно-техническую и инновационную сферу, преобладание в системе законодательства ведомственных актов;
- отсутствие в правовой системе России ряда важнейших законов, модель которых была разработана в рамках правотворческой деятельности органов СНГ, в частности, об инновационной деятельности, о проведении научно-технической экспертизы и некоторых других;
- не соответствие закрепленной в ст. 1 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О науке и государственной научно-технической политике» системы правового регулирования науки и научно-технической политики, реально сложившейся системе нормативных правовых актов в данной области. Поскольку в ст. 1 не указаны Конституция Российской Федерации, нормы и принципы международного права, играющие важную роль в определении принципов государственной политики в сфере науки и инноваций, развитии международного сотрудничества в рассматриваемой области.
- наличие коллизий в законодательстве.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 127-ФЗ государственные академии наук создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Фактически Российская академия наук и отраслевые академии были созданы на основе Указов Президента Российской Федерации, их статус определяется актами Правительства Российской Федерации, а соответствующий федеральный закон не принят.
Существуют противоречия между нормами Федерального закона от 12 января 1996 г. (ред. 24 июля 2008 г.) № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», закрепляющего в главе 2 организационно-правовые формы некоммерческих организаций и уставами государственных академий наук, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации, устанавливающими, что академии являются некоммерческими организациями, созданными в форме «государственной академии наук».
Среди источников формирования имущества некоммерческой организации в денежной и иных формах, предусмотренных в ст. 26 Федерального закона № 7-ФЗ не указаны средства государственного бюджета и имущество, находящееся в федеральной собственности, которые являются основой финансово-хозяйственной деятельности государственных академий наук.
2) Для разрешения вышеуказанных проблем диссертантом предложено:
- принять федеральный закон, регулирующий инновационную деятельность в Российской Федерации, в основу которого могут быть положены соответствующие модельные законы СНГ; - принять федеральный закон, регламентирующий статус государственных академий наук, согласовав его с существующими в российском законодательстве организационно-правовыми формами некоммерческих организаций. Решить вопрос об учредителях, финансировании академий и, главное, о распределении прибыли, полученной от результатов научно-технической деятельности, а также вопросы реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий, поскольку государство осуществляет финансирование из средств государственного бюджета проведения научных исследований.
3) Выявлены следующие особенности организации управления научно-технической и инновационной деятельности на федеральном уровне:
- множественность субъектов управленческой деятельности;
- управленческие функции наряду с органами исполнительной власти реализуют государственные научные учреждения и организации, прежде всего, Российская академия наук и отраслевые академии наук;
- на законодательном уровне отсутствует четкое разграничение полномочий между субъектами управления, причем, как по горизонтали, так и по вертикали;
- управление научно-технической и инновационной деятельности в широком смысле слова осуществляют практически все органы исполнительной власти, образующие ее систему, поскольку, к примеру, функции государственного заказчика на научно-исследовательские работы в своей сфере может выполнять любой орган исполнительной власти;
- предусмотренное в рамках административной реформы исключение дублирования функций органов исполнительной власти и специализация их видов в рамках Указа Президента Российской Федерации № 314 в научно-технической и инновационной сфере не всегда соблюдается.
4) сформулированы особенности системы органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление научно-технической и инновационной деятельности: - в отличие от других сфер государственного управления в данной системе не создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
- среди полномочий специализированных органов управления значительный удельный вес принадлежит полномочиям по управлению образованием, включая высшее образование, нежели полномочиям по руководству научно-технической и инновационной сферой;
- в отличие от федерального уровня управления в число субъектов данной деятельности не входят научные организации, такие как Российская академия наук и отраслевые академии, поскольку их региональные структуры предусмотрены далеко не во всех субъектах Федерации;
- для решения сформулированной в рамках административной реформы задачи разграничения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нуждается в дальнейшей корректировке установленное в нормах Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О науке и государственной научно-технической политике» разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку оно касается в основном вопросов правового регулирования и в меньшей степени затрагивает сферу реализации законов.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные и обоснованные в диссертации, направлены на совершенствование административно-правового регулирования научно-технической и инновационной деятельности.
Положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть применены в практической работе органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания отдельных тем по дисциплине «Административное право Российской Федерации». Изложенные в диссертации положения и выводы также могут применяться при подготовке, переподготовке и повышении квалификации руководителей органов исполнительной власти, а также государственных гражданских служащих, областью профессиональной деятельности которых является управление научно-технической, образовательной, инновационной сферой.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Результаты исследования апробированы диссертантом в деятельности Федерального агентства по науке и инновациям.
Структура работы обусловлена логикой исследования, отраженной в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Научно-техническая и инновационная деятельность как объект государственного управления
Для раскрытия избранной тематики диссертационного исследования необходимо, прежде всего, уяснить содержание ряда понятий и категорий, используемых в настоящей работе, среди которых такие как: «государственное регулирование» и «государственное управление», «объект государственного управления», «научно-техническая, инновационная деятельность». В этой связи рассмотрим основные доктринальные подходы, сложившиеся в науке административного права к исследуемым категориям.
Прежде всего, необходимо рассмотреть соотношение понятий государственное управление и государственное регулирование применительно к научно-техническому комплексу.
Управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей1.
Управление есть целенаправленное воздействие субъекта на объект для перевода его в новое состояние. Оно имеет своего рода командный характер. Административно-правовое управление облечено преимущественно в императивные юридические формы и выражается посредством деятельности государственных органов2.
В справочной литературе отмечается, что государственное управление - осуществление функций управления государственными органами власти; распространяется на формирование и обеспечение соблюдения законов, выпуск нормативных актов в виде указов, постановлений, принятие стратегиче ских решений в масштабе страны, оперативное регулирование политических, социальных, экономических процессов, отношений с другими странами3.
Ряд специалистов предлагают широкое и узкое толкование термина «государственное управление». В широком смысле государственное управление понимается как наиболее общая категория, охватывающая законодательную, исполнительную и судебную власти и все формы их воздействия и контроля. Оно реализуется посредством принятия и проведения в жизнь государственных решений, получающих выражение в законах и подзаконных актах, а в качестве основных его инструментов выступают политика, экономические средства, право, мораль. В узком смысле государственное управление - это административное управление, понимаемое, как деятельность звеньев исполнительной власти на общенациональном уровне, на уровне субъектов федерации; а также деятельность государственных корпораций; некоторых других ведомств специализированного характера5.
Применительно к государственному управлению специалистами подчеркивается, что - это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительнораспорядительной, административной. Латинское слово adrainistratio (администрация) в переводе на русский язык означает «управление», «руководство»6.
Как уже отмечалось, государственное управление обеспечивает непосредственную практическую организацию осуществления задач в различных сферах жизнедеятельности. Следовательно, государственное управление носит многоаспектный характер. В процессе управления практически реализуются важнейшие функции государства, осуществляется руководство всеми общественными процессами в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах страны.
Характерной чертой государственного управления является разнообразие организационных форм его функционирования. Управленческая деятельность реализуется посредством применения различных организационных форм, совокупность которых и обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма. Высокий уровень организационных форм управления обеспечивает решение задач сложной и тонкой сети новых организационных отношений, возникающих в связи с развитием рыночных отношений в нашем обществе. Государственное управление практически реализуется через формы организационной деятельности: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.
Термин «государственное регулирование» чаще всего в научной экономической и юридической литературе используют применительно к экономике. Формулируя понятие «государственное регулирование», большинство ученых сходятся в том, что это мероприятия по целенаправленному воздействию государства на определенную сферу общественных отношений. Дефиниции варьируются, исходя из основных элементов - субъектов, объектов, целей и методов воздействия.
Цели, задачи и функции управления в научно-технической и инновационной сферах
Целью настоящего параграфа является определение таких понятий и категорий как «цель», «задачи», «функции управления» и определение их специфики применительно к научно-технической и инновационной сферам общественного развития.
Управляющее воздействие в государственном управлении есть общественная потребность (цель управления), осознанная субъектом управления либо его компонентами, нормативно выраженная и практически осуществленная в его решениях и практически осуществленная в его решениях и действиях в отношении объекта управления. Цель управления представляет со бой желательное для управляющего субъекта состояние управляемого объекта, которого субъект стремится достичь в процессе управления.
Государственное управление и регулирование научной деятельностью осуществляются согласно принципам органичного единства научно-технического, экономического, социального и духовного развития общества, объединения централизации и децентрализации управления научной деятельностью; соблюдения требований экологической безопасности; признания свободы творческой, научной и научно-технической деятельности; сбалансированного развития фундаментальных и прикладных исследований; использования достижений мировой науки, возможностей международного научного сотрудничества; свободы распространения научной и научно-технической информации; открытости для международного научно-технического сотрудничества, обеспечения интеграции отечественной науки в мировую в сочетании с защитой интересов национальной безопасности.
В условиях интенсивного развития науки и техники, как отмечают специалисты, когда требуется проведение сложнейших фундаментальных исследований, саморегулирование не может быть основным способом решения проблем научно-технического комплекса. Данная проблема носит публичный характер, поскольку социально-экономические перспективы развития общества напрямую зависят от того, насколько эффективно применяются в национальной экономике результаты научных исследований. Эта проблема возрастает пропорционально интенсификации развития и необходимости концентрации ресурсов в целях решения научно-технических задач. Следовательно, необходимо государственное вмешательство в ход данных процессов, так как лишь оно может использовать большие финансовые и пропагандистские средства для решения поставленных задач
Важнейшее значение для современной России имеет решение проблемы восстановления и укрепления институтов государственного регулирова ния экономическими и социальными процессами. Начало XXI века охарактеризовалось поиском системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы43. Повышенное внимание к проблемам административно-правового регулирования научно-технической деятельности обусловлено тем, что в ходе осуществляемых в России социально-экономических и политических реформ были обозначены новые цели, задачи и направления государственной политики в области развития науки и технологий.
В Письме Президента Российской Федерации от 30 марта 2002 г. № Пр-576 «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу»44 было отмечено, что целью этой политики является переход к инновационному пути развития страны на основе избранных приоритетов. Для достижения данной цели необходимо решить ряд основных задач, среди которых: создание организационных и экономических механизмов для повышения востребованности инноваций отечественным производством, обеспечения опережающего развития фундаментальной науки, важнейших прикладных исследований и разработок; совершенствование нормативно-правовой базы научной, научно-технической и инновационной деятельности; адаптация научно-технического комплекса к условиям рыночной экономики, обеспечение взаимодействия государственного и частного капитала в целях развития науки, технологий и техники; рациональное сочетание государственного регулирования и рыночных механизмов, мер прямого и косвенного стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности при реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники; совершенствование системы подготовки научных и инженерных кадров высшей квалификации в области науки и технологий; поддержка научных исследований и экспериментальных разработок в приоритетных направлениях развития науки, тех нологий и техники с учетом мировых тенденций в этой сфере; укрепление научно-исследовательского сектора Высшей школы и некоторые другие.
Развитие системы управления научно-технической и инновационной деятельностью в условиях административной реформы
Государство функционирует и развивается как сложная социальная система со своими элементами. Важнейшим из них является публичная власть со своими институтами как структурными способами ее осуществления. Государственные органы выступают главным носителем функций государства, обеспечивая как его устойчивость, так и приспособление к меняющимся условиям политического, экономического и социального развития174.
В настоящее время, по мнению профессора Тихомирова Ю.А., актуальна задача выработки оптимальной системы органов исполнительной власти, основанной на реальных общественных потребностях, строгом разграничении их функций и полномочий по «вертикали» и «горизонтали». Это позволит, в свою очередь, лучше определить характер связей исполнительных органов с «внешней средой»175.
В Послании Президента Российской Федерации подчеркнута необхо-. димость установления форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями власти. Установление эффективной обратной связи исполнительной власти с институтами гражданского общества будет способствовать созданию благоприятных условий для социального контроля за деятельностью государственного аппарата.
Подводя первые итоги административной реформы, которая интенсивно проводится в нашей стране, начиная с первых лет нового века, необходимо отметить, что она привела к многочисленным изменениям в структурах органов государственной власти всех уровней, изменила формы и методы государственного управления. Государство предприняло ряд мер по концен трации ресурсов на ключевых направлениях общественного развития, где осуществляются радикальные национальные проекты. Создан ряд государственных корпораций, позволивших вывести Россию на передовые рубежи технического прогресса. Все активнее происходит экспансия и интеграция отечественного бизнеса в мировую экономику. Страна вновь уверенно возвращает себе статус одной из главных мировых держав. Сегодня без участия Российской Федерации невозможно решение ни одной из значимых мировых проблем.
Повышение эффективности и результативности государственного управления должно было быть реализовано именно через инструменты административной реформы. Для обеспечения реализации поставленных в программных документах, регулирующих отношения в сфере научно-технической и инновационной деятельности, целей и задач был осуществлен комплекс мер в рамках административной реформы. Среди них хотелось бы отметить такие как: 1. оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти в сфере управления научно-технической и инновационной деятельностью; 2. совершенствование административно-правового регулирования механизма реализации полномочий органов исполнительной власти; 3. разработка и внедрение административных регламентов.
Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» закрепил основные направления реформирования системы органов исполнительной власти, которые нашли свою практическую реализацию в последующих решениях главы государства. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структу-ре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора -на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.
Также в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»178 установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят наряду с федеральными министерствами, службами и агентствами государственные комитеты, которые в установленной для них сфере деятельности осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положениями об указанных органах ис- ,_ полнительной власти.
Целями административной реформы в Российской Федерации в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 28 марта 2008 г.) «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» в 2006 - 2010 ,. годах являются: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Развитие кадрового потенциала научно-технического комплекса
Сегодня конкурентоспособность страны во многом зависит как от деятельности традиционных институтов профессионального образования, так, в равной, а может быть и в большей степени, и от возможности повышать качество навыков, используемых на рынке труда. Ключевым ресурсом экономики становятся люди, получившие профессиональное образование и желающие повысить уровень своих навыков или получить новые. Обучение в течение всей жизни становится необходимым и все более значимым элементом современных образовательных систем.
В Федеральной целевой программе «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России»245 на 2009 - 2013 годы отмечено, что одной из острейших проблем современной российской науки является сохранение научных традиций и широкого спектра направлений научных исследований. Из-за хронического недофинансирования в 90-е годы прошлого века оказалась подорванной система воспроизводства научных кадров. Неизбежным результатом этого стал кризис, который выражается в абсолютном сокращении числа исследователей во всех государственных секторах науки и высшего образования, быстром старении и изменении их качественного состава, нарушении преемственности научных и педагогических школ.
За период с 1990 по 2005 год общая численность персонала, занятого исследованиями и разработками, в России сократилась на 58 процентов. В абсолютных цифрах наука потеряла более миллиона человек.
Сокращение кадров в науке происходило за счет интенсивного перехода исследовательских и обслуживающих науку кадров в другие отрасли экономики и области занятости в России («внутренняя миграция»), эмиграции исследователей за рубеж («утечка умов») и естественной убыли ученых старших поколений.
Процесс перехода научных кадров в другие сферы деятельности определялся как развитием кризисных процессов в самой науке, так и изменением потребностей этих сфер в квалифицированных кадрах. Поэтому сокращение научного персонала происходило в течение последнего десятилетия очень неравномерно.
По данным исследований, резкий спад численности персонала, занятого в секторе исследований и разработок, пришелся на 1992 - 1998 годы, причем за период 1992 - 1994 годов численность исследователей сократилась на 40 процентов по сравнению с уровнем 1991 года. Эти процессы были вызваны резким сокращением государственных расходов на исследования и разработки, а также бурным развитием банковского финансового бизнеса, телекоммуникационного сектора экономики, предлагавших существенно лучшие условия оплаты труда для квалифицированного персонала.
В 1995 - 1998 годах значительная часть ученых попыталась адаптироваться к новым условиям жизни. Возросли масштабы скрытой формы «внутренней миграции» кадров. Не только переход в другие сферы, а часто и совместительство, занимающее основную часть рабочего времени, неизбежно приводят к снижению квалификации ученого или ее утрате.
Начиная с 2002 года, возобновился отток кадров из науки. На этом фоне отмечается незначительный рост удельного веса молодых ученых (возрастная категория до 29 лет) и существенное сокращение исследователей среднего возраста (возрастные категории 30-39 лет и 40 - 49 лет). Отток молоде жи из науки происходит, прежде всего, потому, что она оказывается группой, наиболее уязвимой с социальной и экономической точек зрения.
Через 10 лет ситуация может оказаться катастрофической, поскольку указанные процессы будут усугублены очередным и очень глубоким демографическим кризисом.
В этой связи органами исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование научно-технической и инновационной деятельности, предпринят комплекс мер по модернизации системы высшего образования и повышения эффективности интеграционных процессов в научно-образовательном комплексе России, прежде всего, касающихся решения проблем вузовской науки246.
Сектор вузовской науки призван обеспечить взаимосвязь фундаментального образования с возможностями гибкого реагирования на потребности в кадрах по актуальным для страны научным направлениям, наукоемким технологиям и производствам; развитие интеллектуальных способностей будущих специалистов и ученых; воспроизводство научных школ.
К числу основных направлений модернизации сектора вузовской науки относятся: 1. Формирование сбалансированной структуры и механизмов финансирования, включая: а) формирование системы средне- и долгосрочного финансирования научных исследований за счет средств федерального бюджета в составе: базовой части - выделяется на период 3-5 лет для обеспечения содержания основного персонала, а также приобретения оборудования, развития инфраструктуры и оплаты коммунальных расходов вузов для выполнения ими основных функций; проектной части - выделяется в качестве основы для селективной поддержки конкурентоспособных коллективов и отдельных ученых;
