Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и содержание административно-правового регулирования в сфере малого предпринимательства
1.1. Понятие административно-правового регулирования малого предпринимательства 12
1.2. Принципы административно-правового регулирования малого предпринимательства 35
1.3. Этапы развития административно-правового регулирования малого предпринимательства 53
Глава 2. Механизм административно-правового регулирования малого предпринимательства
2.1. Система органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование малого предпринимательства 62
2.2. Понятие и виды методов административно-правового регулирования малого предпринимательства, основания их классификации 89
2.3. Контроль в сфере малого предпринимательства 118
2.4. Административная ответственность в регулировании малого предпринимательства 133
Заключение 164
Список использованной литературы и нормативных актов
- Понятие административно-правового регулирования малого предпринимательства
- Принципы административно-правового регулирования малого предпринимательства
- Система органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование малого предпринимательства
- Понятие и виды методов административно-правового регулирования малого предпринимательства, основания их классификации
Введение к работе
Актуальность исследования. Решение социально-экономических задач в современной России имеет первостепенное значение. Переход к рыночному хозяйству произошел в таких формах, что доходы 10% населения, которые составляют самую богатую его часть, в 15 раз выше доходов тех, кто составляют его самую бедную часть. В то время как в Японии, Европе, США такое соотношение в 4-5 раз ниже1. Пришло время уделить самое пристальное внимание сокращению бедности и повышению благосостояния граждан как обязательному условию социального прогресса нашего общества и государства. К этому призвал Президент Российской Федерации2.
Безусловно, социальную обстановку в России не удастся радикально изменить без развития малого бизнеса, который играет ключевую роль не только в решении проблем занятости, формирования «среднего класса», но и в осуществлении диверсификации экономики. Крупный бизнес изначально имеет преимущества по сравнению с малым, наиболее важными из которых являются доступность финансовых и производственных ресурсов, государственных заказов. Отсюда крупные бизнесмены вместо взаимовыгодного сотрудничества оказывают неприкрытое давление, предпринимают попытки задушить малые предприятия в тисках недобросовестной конкуренции. Поэтому для развития малого бизнеса необходимы дополнительные меры организационного, финансового, правового характера, которые могли бы нивелировать это неравенство. В этом направлении со стороны государства делается многое. Снижено количество лицензируемых видов деятельности. Приняты пакет налоговых законов; внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «О
1 Доклад Е.М. Примакова на заседании Правления Торгово-промышленной палаты Российской Федерации от 23 декабря 2003 года // Российская газета. 2003. № 260.
2 «Устраивает ли нынешнее положение дел? Нет. Прежде всего не устраивает уровень жизни людей». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. //Российская газета. 2004. № 109.
государственной регистрации юридических лиц», направленный на
совершенствование системы регистрации индивидуальных предпринимателей; принят новый Федеральный закон «О техническом регулировании», который ограничивает сферу применения обязательных требований к продукции.
Вместе с тем еще много остается нерешенных проблем. Это -неэффективная действующая система государственной поддержки малого предпринимательства; чрезмерно усложненная система налогообложения малого бизнеса; недоступность целевого кредитования.
Исполнительная власть, с одной стороны, оказывается нередко безучастной к современным потребностям и проблемам малого бизнеса, порой, искусственно создавая административные барьеры, а с другой - «неплохо приспособилась извлекать, так называемую «административную ренту»».
Несмотря на проводимые административные реформы, органы исполнительной власти и их должностные лица и сегодня обладают значительными полномочиями. Но, находящиеся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует предъявляемым требованиям к качеству, осуществляемых государственно-властных форм. Так, на сегодняшний день очевидно несовершенство административного надзора; наблюдается устойчивая тенденция приостановления деятельности субъектов малого предпринимательства без судебного решения; отсутствие дифференцированного подхода к применению мер административных наказаний.
Представляется, демократические и цивилизованные отношения между субъектами малого предпринимательства и государством зависят в первую очередь от наличия достаточного количества юридических норм высокого качества, от того насколько урегулированы в законодательстве как соответствующие права и обязанности субъектов малого предпринимательства, так и полномочия органов исполнительной власти, а также гарантии, направленные на обеспечение, соблюдение и защиту интересов малого бизнеса. Современная регламентация административно-правового регулирования малого
бизнеса в различных сферах социально-экономической жизни, с одной стороны, отличается значительным количеством нормативных актов, что, в конечном итоге, определяет сложный и многообразный комплекс административно-правовых отношений. А с другой стороны, указанное законодательство характеризуется разбросанностью, бессистемностью, дублированием, недостаточным юридическим обоснованием того или иного нормативного акта, отсутствием четкости и ясности изложения. А без этого нельзя укрепить малый бизнес — важнейшую составляющую устойчивой политической стабильности в России.
Актуальность темы диссертационного исследования прослеживается и в теоретическом плане. В особенности, учитывая отсутствие комплексных работ по проблеме административно-правового регулирования применительно к малому бизнесу, очевидна необходимость научного обоснования понятия и анализа принципов административно-правового регулирования в сфере малого предпринимательства. Кроме того, в свете проведения административной реформы требуется изучение и осмысление организации и деятельности органов исполнительной власти, которые в значительной мере осуществляют административно-правовое регулирование малого предпринимательства. Обозначенные акценты позволят выработать направления сбалансированной государственной политики, связанной с поддержкой и развитием малого бизнеса с учетом интересов субъектов малого предпринимательства, общества и законности.
Научная проработанность темы. Современное состояние научных исследований по проблеме правового регулирования малого
предпринимательства характеризуется незначительным наличием специальных работ, диссертаций. При этом все они преимущественно написаны представителями гражданского, финансового, предпринимательского отраслей права.
С точки зрения административного права исследование данной проблемы в целом не получило комплексной разработки, хотя ее отдельные аспекты затрагиваются, например, в работах Агапова А.Б., Э.П. Андрюхиной, Алексеева С.А., Арефкиной Е.И, Волковой -Рарог Ю.А. Герчиковой И.Н., Ершовой И.В., Ионовой Ж.А., Игнатьевой СВ., Калининой Л.А., Кузьмичевой Г.А., Куншиной Л.В., Коршунова А.Е.; Соболь О.С., Российского Б.В., Потапова К. А., Хазанова С.Д.; Овчаровой Е. В., Талапиной Э. В.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются между органами исполнительной власти, их должностными лицами обеспечивающими состояние и развитие предпринимательской деятельности и субъектами малого предпринимательства, испытывающими на себе регулирующее воздействие.
Предметом исследования выступают законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие общие и специальные вопросы государственного регулирования малого предпринимательства. Речь идет о принципах, организационных структурах исполнительной власти различных уровней, в рамках которых реализуются государственно-властные формы и методы исполнительной власти, направленные на упорядочение малого бизнеса.
Цель и задачи диссертационного исследования. На основе комплексного изучения современных достижений науки административного права ставится цель выявить юридическую природу механизма административно-правового регулирования малого предпринимательства, раскрыть основные тенденции и закономерности развития малого бизнеса, предложить научно-обоснованные выводы и рекомендации по дальнейшему совершенствованию организационных звеньев, элементов, форм и методов, образующих механизм административно-правового регулирования.
Исходя из указанной цели, автор ставит следующие задачи:
- уяснить сущность и содержание административно-правового регулирования;
- показать этапы административно-правового регулирования малого бизнеса в России;
- систематизировать принципы административно-правового регулирования малого предпринимательства, с помощью которых достигается баланс интересов общества и интересов малого бизнеса.
- уяснить содержание понятия органа исполнительной власти, а также функциональные особенности организационно-правовых форм, образующих систему федеральных органов исполнительной власти, от деятельности которых, зависит в немалой степени уровень развития малого предпринимательства;
- показать административно-правовые методы регулирования, а также средства с помощью которых обеспечивается государственная поддержка малого бизнеса;
- исследовать содержание контрольно-надзорной деятельности в сфере малого предпринимательства;
- показать роль административной ответственности в охране общественных отношений в сфере малого предпринимательства;
Методология и методика исследования основывается на аккумулировании общенаучных способов и приемов, используемых в целом юридической наукой. Они охватывают систему общих, специальных, частных методов познания.
Общей основой исследования служат философские методы. Будучи универсальными, они позволяют уяснить природу и характер механизма административно-правового регулирования малого предпринимательства.
К числу специальных методов диссертационного исследования относится догматический, или формально-логический способ познания. Его применение позволяет описать административное законодательство, нормами которого регламентируются социальные связи между государством и субъектами малого предпринимательства; выявить несоответствие действующего законодательства реалиям общественной жизни.
Широко используется и сравнительно-правовой метод, который основывается на последовательном сопоставлении большого числа сходных административно-правовых явлений. Например, становление и развитие форм поддержки малого предпринимательства диктует необходимость исследования, аналогичных форм в других странах.
Особое значение также отводится в сочинении применению социологического метода исследования, который позволяет определить эффективность применения административной ответственности.
Важным при характеристике административно-правового регулирования малого предпринимательства является акцентирование внимания на историческом методе познания. Такой подход дает возможность рассматривать существующие административно-правовые явления в сфере малого предпринимательства не только с точки зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого.
Что же касается приоритетного использования того или иного метода, то это всецело зависит от поставленных, в диссертационном исследовании, задач.
Теоретическую базу исследования составляют труды представителей отечественной науки по общим вопросам государства, права, власти и управления. В ходе исследования изучены монографии и иные публикации А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, А.В. Венгерова, В.Г. Вишнякова, И.В., Е.Ю. Грачевой, Дугенца А.С., Ершовой, А.И. Елистратова, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, А.Е. Лунева, И.В., Максимова В.М. Манохина, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, B.C. Мартемьянова, О.М. Олейник, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Е. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Е.С. Фролова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и других авторов, а также некоторые зарубежные источники.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации, могут быть использованы в научной и практической разработке проблем административного права, а также
в нормотворческой и правоисполнительной деятельности. Обобщения и предложения, рекомендации относительно совершенствования нормативных актов, регламентирующих правовое положение органов исполнительной власти, их контрольной и юрисдикционной деятельности; развития взаимодействия субъектов исполнительной власти и субъектов малого предпринимательства имеют четко выраженный характер. Результаты исследования также могут быть использованы в учебном процессе в качестве методических разработок программ по проблемам административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, применяемых в учебном процессе для подготовки специалистов в данной области.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии. Основные теоретические положения, обобщения, и выводы апробировались на кафедральных теоретических семинарах, научно-практических конференциях, учебном процессе. Наиболее яркие элементы . отражены в опубликованных научных статьях.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы.
На защиту выносятся следующие результаты исследования, характеризующие его научную новизну:
1. Понятие административно-правового регулирования в сфере малого предпринимательства следует понимать как совокупность организационно- правовых форм и механизмов, направленных на координацию, поддержку и развитие малого бизнеса.
2. Принципы административно-правового регулирования являются правовой основой установления пределов должного и дозволенного поведения всех субъектов административно-правовых отношений в области малого предпринимательства. Благодаря принципам, административно-правовое
регулирование малого предпринимательства адаптируется к важнейшим потребностям субъектов малого бизнеса в зависимости от регулируемой сферы.
3. Этапы развития государственного регулирования, позволяющие определить как непрерывный процесс объединения интересов государственных и
малого бизнеса и развития сознания о необходимости создания баланса между потребностями общества, малого бизнеса и государства.
4. Вывод о необходимости дальнейшего совершенствования системы органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование малого предпринимательства: создание специально- уполномоченного федерального органа исполнительной власти - федеральной службы, осуществляющей функции по контролю и надзору в сфере предпринимательской деятельности, в том числе и малого предпринимательства. В настоящее время указанные функции отнесены к компетенции Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Однако, очевидно, Минэкономразвития России не может уделять внимания в должной мере развитию малого предпринимательства в силу того, что его функции направлены на решение вопросов, связанных с осуществлением и координацией таможенного дела, государственных резервов, объектов недвижимости, управлением федеральным имуществом, а также координацией деятельности фонда федерального имущества, т.е. видов деятельности, отличающихся по своей юридической природе от деятельности сферы малого бизнеса.
5. Положение о необходимости создания цивилизованной системы госзакупок как важного условия развития малого предпринимательства на современном этапе. Для совершенствования системы закупок для государственных нужд необходимо принятие нового Федерального закона «О
закупках продукции, товаров и услуг для государственных нужд», в котором
будет предусмотрен льготный механизм привлечения субъектов малого предпринимательства к государственным заказам, гарантирующий, с одной
ю
стороны, соблюдение конкурентных принципов бюджетных закупок, а, с другой, исключающий элементы дискриминации в отношении малого бизнеса.
6. Вывод о необходимости должной регламентации государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности, в том числе малого предпринимательства на уровне единого закона. Нормативная регламентация должна быть направлена на закрепление принципиально значимых характеристик таких как понятие государственного контроля и принципы его осуществления. При этом с целью избежания нарушения законности, волокиты, бюрократии, административного усмотрения со стороны контрольно-надзорных органов (их должностных лиц), важно пересмотреть объем их прав и обязанностей с целью установления баланса между данными категориями при реализации контрольно (надзорной) функции.
7. Обоснован вывод об уточнении правового статуса индивидуального предпринимателя как субъекта административной ответственности, что позволит дифференцированно назначать административные наказания. В настоящее время, индивидуальные предприниматели привлекаются к административной ответственности как должностные лица. Однако должностное лицо и индивидуальный предприниматель категории не тождественные.
Понятие административно-правового регулирования малого предпринимательства
В современном российском государстве происходят политические и экономические преобразования, нацеленные на формирование нормальной рыночной экономики. Поэтому важнейшую роль в экономической жизни Российской Федерации играет государственное регулирование отношений, возникающих в сфере малого предпринимательства, которое является составной частью всего государственного регулирования в сфере экономики. Данная объективная потребность государственного регулирования неоднократно подчеркивалась многими российскими учеными, юристами 3.
Административно-правовое регулирование, как любое воздействие государства на экономические отношения в целом, представляется как властная деятельность. Наличие власти подразумевает, что управляющий субъект может подчинить своей воле других субъектов, односторонне определять их поведение, добиваться выполнения поставленных перед подчиненными субъектами задач 4. Однако перед государством как властным субъектом управления неизбежно встает проблема эффективности и позитивности осуществления регулирования. Обусловлено это тем, что экономика и малое предпринимательство как ее элемент обладают отдельными свойствами сложноорганизованных систем, к примеру, свойством «конструктивности» - свойством их непредсказуемой реакции на внешнее воздействие .
Предпринимательская деятельность, будучи самостоятельной категорией, фактически, является одной из сфер взаимодействия государства и экономики. Государство с помощью права регулирует отношения, возникающие при осуществлении предпринимательской деятельности.
Касаясь вопроса содержания государственного регулирования в сфере малого предпринимательства, следует отметить, что в науке административного права существуют различные мнения о соотношении и возможности использования терминов «государственное регулирование» и «государственное управление».
Существуют различные точки зрения на данную проблему: «...Вместо термина «государственное управление» стал употребляться термин «исполнительная власть», а органы исполнительной власти являются органами государственного управления». Прежде всего, это вызвано отсутствием конституционного закрепления термина «государственное управление», что, конечно же, вызывает недоумение среди ученых. Государственное регулирование представляет собой функцию государственного управления, содержанием которой является осуществление контроля и надзора, нормативного правового регулирования, лицензирования и пр. По мнению иных авторов, государственное управление ограничивается рамками «государственно-аппартной среды»7. Также обоснована позиция, согласно которой «...деятельность по управлению не имеет государственно-властного характера», а является лишь «организационной работой»8. По мнению Л.А. Мицкевич, наиболее удачным термином, разработанным в науке административного права, является термин «государственное управление». В свою очередь, «государственное управление» может осуществляться при помощи таких методов как: координация, регулирование, непосредственное воздействие, руководство, контроль9.
Одна из наиболее распространенных точек зрения на данную проблему сформулирована следующим образом: «Влияние на негосударственные предприятия со стороны государства ограничено. Оно не управляет ими. Управление ими осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, который является общим для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима » ,0.
По мнению Ю.М. Козлова термин «государственное регулирование» можно охарактеризовать в широком смысле как:
A) установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления (управленческой, хозяйственной, социально-культурной и т.п.); Б) обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами; B) защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений; Г) использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов.
В узком смысле регулирование, сохраняя названные черты, чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на организационно не подчиненные регулирующему исполнительному органу объекты, включая и иные исполнительные органы» п.
По мнению И.Н. Герчиковой, государственное регулирование представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей, осуществляемых органами государственного управления 12.
Так, исходя из смысла и терминов (греч. Kubemetike - искусство управления, лат. Administratio - управление, руководство), в науке управления рассматриваемое понятие определяется как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу 13.
Следует заметить, что на современном этапе развития российской государственности организующее и регулирующее воздействие исполнительной власти остается ведущей, но не единственной формой публичного (общественного) управления. В целом анализ законодательства свидетельствует о том, что в настоящее время система государственного управления слагается а) из деятельности органов, осуществляющих исполнительную власть; б) из деятельности органов местного самоуправления; в) из деятельности государственных и негосударственных организаций, которым делегируются отдельные управленческие полномочия, по вопросам, затрагивающем публичные интересы.
Принципы административно-правового регулирования малого предпринимательства
Рассматривая вопрос о принципах административно-правового регулирования малого предпринимательства, следует начать с общего определения принципов в праве. Принципы права - это руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе. С одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой - представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся их общего смысла законов .
Первым ученым, сформулировавшим принципы государственного управления, был немецкий социолог Макс Вебер. В своем классическом исследовании «Хозяйство и общество», выпущенном в 1921 году, он определил их следующим образом: организация административных учреждений по принципу иерархии; каждое учреждение имеет собственную область компетенции; гражданские служащие назначаются на основе профессиональной квалификации, а не выбираются; гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом; они подчиняются дисциплине и находятся под контролем;
Правовые принципы подразделяются на свойственные праву в целом (общеправовые), его отдельным отраслям (отраслевые) или группе смежных отраслей (межотраслевые). Ученые практически единодушны в общей характеристике правовых принципов, отмечая, что это не результата субъективного усмотрения законодателей, а объективно присущие праву качества. Однако, когда дело доходит до установления конкретного перечня общеправовых принципов, то мнения авторов разделяются.
С.С. Алексеев выделяет принципы законности, справедливости, юридического равенства, социальной свободы, социального, гражданского долга, объективной истины, ответственности за вину .
В.К. Бабаев видит в праве генеральные принципы справедливости и свободы, которые получают свое развитие в иных принципах права: демократизма в формировании и реализации права, законности, национального равноправия, гуманизма, равенства граждан перед законом, взаимной ответственности государства и личности 4.
По мнению В.Н. Синюкова, российскому праву свойственны принципы народовластия, верховенства права, федерализма в устройстве государства и строении правовой системы, юридического равенства граждан перед законом, политического, идеологического и экономического плюрализма, гуманизма, незыблемости и неотчуждимости прав человека, законности, справедливости, ответственности за вину35.
Еще один перечень правовых принципов предложен О.И. Цибулевской. Это социальная справедливость, равноправие граждан, единство прав и обязанностей, гуманизм, сочетание убеждения и принуждения в праве, демократизм 36.
Приведенных мнений достаточно, чтобы убедиться в существовании многообразия взглядов на классификацию принципов правового регулирования.
Применительно к административно-правовому регулированию малого предпринимательства И.Н. Герчикова выделяет такие принципы административно-правового регулирования сферы предпринимательской деятельности как централизация и децентрализация, а также их сочетание в регулировании хозяйственных отношений в разных социально-экономических системах.
Государство в лице специально уполномоченных органов осуществляет регулятивную деятельность в сфере малого предпринимательства на основе следующих принципов:
1)Принцип законности в сфере малого предпринимательства, основанный на строгом соблюдении норм Конституции и законов РФ. Соответственно административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции страны и ее законодательству, так как в противном случае это приводит к искажению конституционно закрепленного механизма правоисполнения
Лексически слово «закон» означает в русском языке «правило», «предел, положенный на свободе воли и действия»3 .
Юридический смысл слова «закон» состоит в том, что под законом всегда имеют в виду «правило, постановление высшей власти» .
Законность - фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки административно-правовых отношений. Поэтому ее содержание принято рассматривать в трех аспектах: а) в плане «правового» характера общественной жизни; б) с позиций требования всеобщего уважения к закону и обязательного его исполнения всеми субъектами малого предпринимательства; в) под углом зрения требования безусловной защиты и реального обеспечения прав, интересов граждан и охраны правопорядка в целом от любого произвола.
Следовательно, содержание законности связано с поведением субъектов, реализующих право, так и с деятельностью государственных органов, обеспечивающих его формирование, реализацию и защиту.
В недалеком прошлом отечественная наука анализировала законность преимущественно во втором аспекте, толковала ее как требование неукоснительного соблюдения норм права управляемыми субъектами. Это по своей сути правильное понимание, однако, оно однобоко отражает содержание и сущность данного явления. В этом случае требование законности распространяется лишь на граждан и их организации, непосредственно реализующие свои права и обязанности. Деятельность же органов исполнительной власти, обеспечивающих административно- правовое регулирование, находилась вне ее содержания.
Система органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование малого предпринимательства
В рассмотрении вопроса об административно-правовом регулировании малого предпринимательства ключевую роль играет проблема определения и характеристики системы органов исполнительной власти, посредством которых государство осуществляет данное регулирование. В свете проводимой административной реформы система органов исполнительной власти претерпела ряд принципиальных изменений, требующих освещения в данной работе.
Подходя к вопросу о системе органов исполнительной власти, следует, в первую очередь, остановиться на определении: что представляет собой орган исполнительной власти и каковы его признаки?
«Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Органы государства - это один из каналов, через который народ, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) осуществляет свою власть.»
По мнению Ю.М.Козлова, исполнительные органы представляют собой составную часть государственного аппарата, а также «орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнение) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и политической сферами жизни общества» 69. Ю.М. Козлов выделяет следующие признаки исполнительных органов власти: «исполнительные органы представляют составную часть государственного аппарата; являются носителями государственно-властных полномочий; представляют собой разновидность государственных организаций; представляют собой определенные трудовые коллективы; представляют из должностные лица; имеют территориальные масштаб деятельности; образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном законодательством»70.
Орган исполнительной власти, по мнению Ю.А. Тихомирова, орган, действующий от имени государства 71.
Существует также точка зрения, что «орган исполнительной власти — это государственная организация» .
Б.П. Елисеев предлагает следующее определение: «Орган исполнительной власти: составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; выступает по поручению и от имени государства; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру; применяет присущие ему формы и методы деятельности» 73. Д.Н. Бахрах дает следующее определение исполнительного органа власти:
«Исполнительный орган государственной власти это: ограниченная часть государственной исполнительной власти; образуется Президентом РФ или вышестоящим исполнительным органом государственной власти и подчиняется ему; является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность; осуществляет подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность; имеет административную власть; цель и главный принцип его деятельности — эффективность; обладает оперативной самостоятельностью, правом самостоятельно принимать решения и издавать (принимать) акты от своего имени; его образование, подчинение, структура регулируются частично нормами конституционного права, а в основном - нормами административного права.
Исполнительный орган государственной власти - ограниченная часть системы государственной исполнительной власти, образуемая вышестоящим государственным органом и подчиняющаяся ему на основе норм административного и государственного права. Коллектив этого органа состоит из государственных служащих и иных работников, осуществляет исполнение законов, актов правосудия и иных правовых актов, наделяет административной властью и оперативной самостоятельностью»74.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 11), государственные органы Российской Федерации образуют единую систему, в которую входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.
Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.75
Система органов исполнительной власти - совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления исполнительно-распорядительной деятельности методами и формами, конституционно определенными для данной ветви власти. Целостность и самостоятельность этой системы определяется конституционным порядком ее организации и целями деятельности этих органов на основе государственной политики. Разнообразие организационных форм органов в системе исполнительной власти определяет ее внутреннюю структуру76.
Общепринятое понятие системы в словаре русского языка звучит так: «Система — нечто целое, представляющее собой единство закономерных расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое» 77.
Как видно, признаки и обязательные элементы системы исполнительной власти полностью соответствуют общепринятому понятию системы, данному в словаре русского языка.
Понятие и виды методов административно-правового регулирования малого предпринимательства, основания их классификации
"Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует в этих целях определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия на управленческие общественные отношения, т.е. на поведение их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений...С позиций общей теории права достаточно убедительно доказано, что любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие юридические возможности: запрет, предписание, дозволение.»
Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов среди отличительных особенностей методов регулирования властооотношений, к каковым, безусловно, и относятся методы административно-правового регулирования малого предпринимательства относят: A) установление определенного порядка действий в сфере государственного управления (предписания); Б) запрещение определенных действий (запреты); B) предоставление возможностей выбора действий (жесткий вариант дозволений, рассчитанный на поведение должностных лиц, которые обязаны выбрать один из предусмотренных административно-правовой нормой вариант действий в соответствующих условиях, например, при реакции на административное правонарушение); Г) предоставление возможности действовать по своему усмотрению (мягкое дозволение, рассчитанное преимущественно на граждан, а по форме являющееся разрешительным методом); Д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).
В науке административного права под методами регулирования понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи 104.
По мнению Д.М. Овсянко, метод управления - это способ осуществления его функций, средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы, комплексы, объединения, предприятия, трудовые коллективы, граждане). Методы управления показывают, как, каким образом государство решает задачи в области управления. В этой связи немаловажно подчеркнуть, что методы управления производны и обусловлены методом административно-правового регулирования105.
Под методом административно-правового регулирования также можно понимать набор способов и приемов регулирования отношений между субъектами, складывающихся вследствие особых свойств предмета правового воздействия.
Данная проблема прошла различные этапы развития. По мнению В.Д. Сорокина высказанному в 1976 году, в советском праве существует единый метод правового регулирования, в котором дозволение, предписание и запрет выступают в качестве системных элементов, то есть как слагаемые, естественно взаимодействующие между собой 106. Однако, эта научная позиция с оговорками была поддержана лишь отдельными учеными.
Следует также отметить, что не все методы административно-правового регулирования в целом и деятельности субъектов малого предпринимательства в частности, могут быть полностью определены правом. Законодатель в общем отдает предпочтение четкому урегулированию в праве методам, связанным с властным воздействием субъекта на объект регулирования, оставляя при этом менее урегулированными методы, в которых властное действие ограничено или отсутствует.
Существуют различные критерии для выделения методов административно-правового регулирования. Наиболее традиционным является разделение на метод убеждения и метод принуждения, хотя здесь можно добавить также метод поощрения.
Рассматривая данный вопрос с экономической точки зрения, наиболее вероятным представляется разделение методов административно-правового регулирования на прямы и косвенные, поскольку к этому разделению удается свести всю совокупность приемов и способов государственного воздействия в данной сфере. Следует отметить, что большинство авторов склоняются к данной точке зрения, именуя также такое разделение на административные и экономические методы регулирования.
В административных (прямых) методах регулирования можно выделить такие признаки как : директивность, приказной характер, однозначность команд, которые не оставляют возможности выбора вариантов, наличие большого аппарата, контролирующего исполнение команд, прямое воздействие на волю подчиненных. Экономическим (косвенным) методам административно-правового регулирования присущи такие признаки как: осуществление регулирования через создание ситуаций, позволяющих заинтересовать подчиненных во взаимодействии, предоставление управляемым возможности выбора модели поведения, ограниченный контроль со стороны управляющего субъекта либо только надзор за исполнением команд, позволяющий ему осуществлять вмешательство только путем обращения в суд и т.д.
Административные методы предполагают вмешательство в функционирование рыночного механизма, в частности, в процессы ценообразования, политику доходов, а именно замораживание или допуск в определенных размерах роста цен и заработной платы, ограничение изменений показателей в кредитно-денежной системе, использование квот и др.
Косвенные методы предполагают осуществление косвенного воздействия на рыночные условия. Это - косвенные мероприятия финансовой и кредитно-денежной политики, налоги, субсидии, стимулирование экспорта, валютные меры и др.
Представляется очевидным, что разграничение прямых и косвенных методов носит условный характер. Любой экономический регулятор содержит в себе элементы администрирования. Как, например, ни один экономический метод не заработает до тех пор, пока не будет принято соответствующее административное решение.
