Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, классификация и принципы государственных услуг 12
1.1. Понятие и функции государственной услуги 12
1.2. Классификация государственных услуг 37
1.3. Принципы государственных услуг 60
Глава 2. Административно-правовое регулирование деятельности государственных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений по предоставлению государственных услуг 69
2.1. Субъекты предоставления государственных услуг 69
2.2. Оказание государственных услуг как функция федеральных агентств 87
2.3. Предоставление государственных услуг в субъектах Российской Федерации 110
Глава 3. Государственный контроль и надзор в сфере предоставления государственных услуг 136
3.1. Понятие и виды государственного контроля и надзора как организационно-правовых способов обеспечения предоставления государственных услуг 136
3.2. Административная и иные виды правовой ответственности как заключительная стадия контрольно-надзорной деятельности государства в сфере предоставления государственных услуг 160
Заключение 182
Библиография 191
- Понятие и функции государственной услуги
- Классификация государственных услуг
- Субъекты предоставления государственных услуг
- Понятие и виды государственного контроля и надзора как организационно-правовых способов обеспечения предоставления государственных услуг
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Проводимая в настоящее время в Российской Федерации административная реформа настоятельно требует изменить характерную для нашей страны и существующую еще с советских времен систему отношений между государственными органами исполнительной власти, подведомственными им учреждениями и гражданином, при которой последний выступает в роли просителя даже в случае удовлетворения его бесспорных прав и законных интересов. Одним из важнейших направлений процесса реформирования государственного управления является формирование и развитие системы государственных услуг. Результатом реализации данного направления должно стать создание такого правового поля и реального его воплощения в административно-правовую практику, при котором потребители государственных услуг будут обладать широкими правами и полномочиями и не являться пассивными субъектами, которыми манипулируют государственные служащие.
Определенные шаги для достижения вышеназванной цели делаются. Разрабатываются и принимаются административные регламенты предоставления государственных услуг, должностные регламенты государственных служащих, внедряются в работу государственных органов исполнительной власти электронные административные регламенты предоставления государственных услуг. Но пока еще рано говорить о реализации всех программно-целевых установок административной реформы в данной сфере. Так, Президент Российской Федерации в своем выступлении после принесения присяги особо подчеркнул, что «много еще предстоит сделать - сделать, чтобы государство было действительно справедливым и заботливым по отношению к гражданам, чтобы обеспечить самые высокие стандарты жизни, чтобы как можно больше людей смогли причислить себя к
среднему классу, могли получить хорошее образование и качественные услуги в области здравоохранения» .
В нормативно-правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации государственные услуги выделены в самостоятельную управленческую категорию, и функция их предоставления закреплена в качестве важнейшей за государственными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями. Вместе с тем термин «государственная услуга» не получил толкования ни в правовых источниках, ни в научных исследованиях по административному праву, что порождает различное понимание указанной категории учеными и юристами-практиками.
Актуальность темы исследования определяется также и тем, что
значительная часть граждан России дает отрицательную оценку качеству
государственных услуг. По данным независимых опросов, качество
государственных услуг и формы их предоставления удовлетворяют не более 14
процентов населения". На наш взгляд, в целях оптимизации механизма
предоставления государственных услуг политика государства должна быть
продуманной и построена на соответствующем современным реалиям
комплексном анализе административно-правового регулирования
государственных услуг.
Степень разработанности темы исследования. На современном этапе развития отечественной юридической науки отсутствуют комплексные научные исследования в сфере административно-правового регулирования государственных услуг.
Вместе с тем необходимо отметить, что общетеоретические вопросы услуг в целом как правовой и экономической категории достаточно подробно исследованы такими видными отечественными учеными-юристами и учеными-экономистами, как Э.М. Агабабьян, В.Т. Баринов, Н.А. Баринов, Б.А. Дубовиков, П.М. Емец, Г.К. Закарая, А.Ю. Кабалкин, Н.Б. Кобелев, В.Е. Козак,
Медведев Д. Уважать и охранять права и свободы человека // Российская газета. 2008. 8 мая. 2 Селезнев П.И. Развитие государственных услуг в современной экономической системе. Дне. канд. эк. наук. М. 2006. С. 3.
В.Е. Комаров, H.M. Конин, В.П. Корчагин, А.И. Кочерга, С. Круль, Э. Липиньский, В.М. Манохин, В.А. Медведев, Э.Ф. Миженская, В.И. Новоселов, Л.Н. Овсянников, С.Н. Подольский, Т.Д. Полякова, Д.И. Правдин, Ф.Ф. Ревякин, М.Г. Розе, М.Б. Российский, Л.С. Сбытова, М.В. Солодков, В.Д. Улановская, В. Ястржембовский.
Отдельные аспекты в рамках дискуссии по вопросу толкования термина «государственная услуга» рассматривались в работах Ю.М. Акаткина, Л.М. Кликич, В.Н. Лексина, И.В. Лексина, М.И. Лепихова, А.В. Нестерова, П.И. Селезнева, Э.В. Талапиной, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, А.Е. Шаститко.
Некоторые проблемы административно-правового регулирования государственных услуг были освещены в исследованиях В.Г. Вишнякова, Е.Н. Жуковой, Н.А. Игнатюк, СЕ. Нарышкина, А.Ф. Ноздрачева, О.В. Панковой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, А.В. Шарова, А.В. Яцкина.
Теоретической основой диссертации послужили труды по административному праву таких видных ученых, как В.Б. Аверьянова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Г.А. Дорохова, Н.И. Еропкина, А.А. Кармолицкого, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, И.Н. Кузнецова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, А.В. Оболонского, М.И. Пискотина, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой.
Ряд выводов исследования сформулирован на основе трудов отечественных правоведов и экономистов: Л.И. Абалкина, С.Ф. Анисимова, Л.Е. Басовского, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, В.Л. Кулапова, Е.Н. Лобачевой, А.В. Малько, Ю.А. Палкина, Ю.Н. Пахомова, Б.А. Райзберга, В.Г. Слагоды, В.В. Субочева, З.М. Чешки.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере предоставления государственных услуг в Российской Федерации, и особенности их административно-правового регулирования.
Предмет исследования - административно-правовые нормы, закрепляющие механизм предоставления государственных услуг в Российской Федерации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является системный анализ административно-правового регулирования государственных услуг.
Указанная цель достигается при решении следующих задач:
Понятие и функции государственной услуги
В основе всякой социально-экономической системы лежит удовлетворение материальных и духовно-культурных потребностей людей . «Проблема удовлетворения разнообразных потребностей граждан, в том числе потребностей в услугах, является крупной социально-экономической проблемой, в разрешении которой заинтересовано Российское государство и общество» . Потребности в услугах рассматриваются как необходимость, как побудительный мотив действий людей, ибо именно посредством услуг удовлетворяются человеческие потребности. В свою очередь, право на удовлетворение потребностей в услугах - «это не абстрактная возможность правообладания, а наличное право, гарантированное и закрепленное законом притязание на приобретение и пользование услугами» . Нормы административного права направлены на обеспечение удовлетворения различных потребностей граждан, в том числе и потребностей в государственных услугах.
Общей целью административно-правового регулирования отношений по оказанию государственных услуг является обеспечение их развития и надлежащей организации путем формирования и гарантирования соответствующих условий.
Понятие «государственной услуги» в научной литературе существует давно. Еще Карл Маркс говорил об услугах государственных чиновников4. При толковании данного термина следует иметь в виду, что в советском законодательстве содержались нормы об обязанностях государства оказывать гражданам различного рода услуги5. Однако термин «государственная услуга» в законодательстве прямо не употреблялся, хотя по содержанию предоставляемые гражданам услуги были не чем иным как услугами государственными. Говоря о праве граждан на медицинское обеспечение, употреблялся термин «содействие»: право граждан на охрану своего здоровья могло быть осуществлено путем получения содействия аппарата государственного управления, предприятий, учреждений, общественных организаций в удовлетворении законных интересов в области здравоохранения1. Что касается социального обеспечения и народного образования, то законодатель вообще не оперировал терминологией, даже приблизительно напоминающей «услуги» и «обслуживание». Предоставление образовательных услуг (в государственных учебных заведениях) гарантировались как действующими в то время конституциями, так и законами и иными нормативно-правовыми актами. Но при том, что, устанавливая обязательность получения общего образования и поощряя получение более высокого общего и специального образования, «государство никогда не расценивало свою деятельность по организации народного образования как деятельность по оказанию услуг населению» . В научной же литературе того времени термин «услуга» в отношении деятельности органов государственной власти, а также государственных учреждений можно встретить довольно часто . Трудно согласиться с В.И. Новоселовым, который настаивал на том, что термин «обслуживание» является следствием «сильного влияния традиций» и применяется для обозначения деятельности учреждений здравоохранения и культурно-просветительных; в социально-культурной сфере он не применяется вообще. Аргументируя свое высказывание, он ссылается на то, что деятельность соответствующих учреждений далеко не исчерпывается оказанием услуг, обслуживанием1. Позиция данного автора представляется нам несколько противоречивой: во-первых, автор соглашается с тем, что всё же данные учреждения оказывают услуги наряду с другой деятельностью, а во-вторых, сочетание нескольких функций в одном органе вполне допустимо, если оно основано на соответствующих нормативно-правовых актах или учредительных документах.
Понятие «услуга» не является новым и для современного законодательства. Так, в Гражданском кодексе РФ (ст. 128,129) понятие «услуга» определяется как объект гражданских прав; как минимальные государственные стандарты — в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6, 65); как действия по оказанию отдельным категориям граждан, клиенту социальной службы помощи — в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ст.З) и т.д.
Включение же понятия «государственная услуга» в современное законодательство может быть обусловлено тем, «что изменились методы государственного управления, хотя сохранилось предметное деление в сфере управления»". В последние годы изменилось и понимание самого государства. Его все чаще стали характеризовать как производителя услуг, предполагая договорные элементы в организации деятельности органов государственной власти. Все это позволяет говорить о государственной услуге, предоставление которой государственными органами и учреждениями гражданам и организациям может быть основано на заключении публичного договора, т.е. всем обратившимся, подпадающим под установленный критерий предоставления услуги.
Классификация государственных услуг
Достичь завершенного понимания термина «государственная услуга» невозможно без проведения классификации данного правового явления. Принимая во внимание отсутствие в специальной литературе разработок по данному вопросу, деление государственных услуг на различные виды представляется особенно ценным. К тому же, без единой классификации государственных услуг нельзя проводить никаких статистических исследований, планирования и, соответственно, затруднительно составление балансов потребностей потребителей в государственных услугах.
Каждая классификация должна отвечать ряду требований. Во-первых, она должна быть подчинена вполне определенным научным задачам. Во-вторых, она должна быть монистичной, т.е. иметь в основе каждой классификационной ступени лишь один признак. Конечно, любая классификация достаточно условна, поскольку все государственные услуги в современной социально-экономической системе взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Государственные услуги представляют собой весьма разнородную совокупность. Их классификация преследует цель создать ряд групп, которые, с точки зрения принятых здесь критериев, оказались бы более однородными и в то же время были бы связаны между собой общими для данного комплекса чертами.
В соответствии с п. 9 «д» Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» государственные услуги могут предоставляться либо безвозмездно, либо по регулируемым органами государственной власти ценам1. Исходя из положения данного указа, можно выделить первый критерий классификации -возмездность государственной услуги. Таким образом, государственные услуги делятся на платные и льготные. Платные государственные услуги - это те, которые оплачиваются непосредственно потребителем (например, оплата услуг за копирование (документирование) предоставляемых сведений государственного земельного кадастра"), к льготным государственным услугам относятся бесплатные государственные услуги, которые оказываются за счет бюджетных средств (например, бесплатно предоставляются сведения об определенном земельном участке правообладателю последнего или уполномоченным правообладателем лицам3) и частично оплачиваемые услуги (например, 50%-ая оплата услуг детских дошкольных воспитательных учреждений). Под правовыми льготами необходимо понимать облегчение положения субъекта (на правовых основаниях), позволяющее ему в полном объеме осуществлять свои юридические права, свободы и обязанности
Разделение услуг на платные и льготные, на наш взгляд, является довольно условным. Производимые государством услуги являются услугами особого рода, в связи с этим и оплата со стороны потребителей производится не обычным рыночным способом, а через налоги . Деньги, передаваемые в этом случае государству, выступают не в роли средства обращения, а в роли функции средства платежа в виде налога. То есть, фактически все услуги, оказываемые государством, уже являются оплаченными потребителями. Еще К. Маркс в работе «Критика Готской программы» писал: «...Если в некоторых штатах Северной Америки обучение в средних учебных заведениях осуществляется «бесплатно», то фактически это означает только, что высшие классы покрывают расходы по своему воспитанию из общих налоговых средств»3. При наличии же и уплаты налога, и оплаты соответствующих государственных услуг можно утверждать, что существует двойная оплата одной и той же деятельности. Поэтому, по нашему мнению, государственная услуга должна оказываться без взимания с граждан каких-либо средств, кроме установленной налоговым законодательством государственной пошлины, под которой, в соответствии с Определением Конституционного суда РФ от 01.03.2007г. №326-0-П, понимается обязательный и действующий на всей территории РФ сбор, взимаемый за совершение юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными на то органами и должностными лицами. Платное же предоставление соответствующих услуг представляется обоснованным в случае необходимости покрытия издержек по их предоставлению, если финансирование соответствующей деятельности не производится из государственного бюджета или производится не полностью.
Субъекты предоставления государственных услуг
В настоящее время в Российской Федерации функционирует трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти, состоящая из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Создание данной системы явилось итогом реализации одного из приоритетных направлений проводимой в настоящее время в стране административной реформы.
Административная реформа в России началась со времени издания Указа Президента РФ от 23 июля 2003г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" и Постановления Правительства РФ от 31 июля 2003г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы"". Указанными нормативно-правовыми актами был заложен концептуальный правовой базис преобразований в сфере государственного управления. Фактически же толчок к проведению административной реформы был дан Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2001г3. Внимание реформированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти было уделено Президентом России и в последующих Посланиях парламенту - в 2002 и 2003 гг.4, в одном из которых Президент четко поставил цель: страна должна разобраться с бюрократическим аппаратом, который вдвое больше, чем в СССР, и найти такую форму управления, которая позволила бы и сократить аппарат, и повысить его эффективность.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» количество министерств было сокращено с 23 до 14, а вот количество служб и агентств увеличено более в 1,6 раза, таким образом, в начале 2004 года министерств и других ведомств стало 76, то есть на 33% исполнительных органов стало больше. Существенных изменений в количественных показателях не претерпела и новая, актуальная в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти, насчитывающая в своем составе 84 государственных органа".
Приходится констатировать тот факт, что сокращения количества органов исполнительной власти не произошло. Поэтому видится необходимым проанализировать действия, осуществляемые для реализации второй задачи, -повышении эффективности работы государственного аппарата, поставленной Президентом РФ и нашедшей отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах , состоящей из нескольких направлений: оптимизации функций органов исполнительной власти (реальном, быстром и неуклонном повышении эффективности государственного управления на всех уровнях) и противодействии коррупции, повышении эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, повышении качества обслуживания и создании системы государственного управления, ориентированной на конечного потребителя государственных услуг, совершенствовании взаимодействия между правительственными чиновниками и частным сектором (устранении административных барьеров).
Для достижения вышеназванных задач нужно было выявить и устранить те причины, которые и вызвали необходимость создания новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. К таковым, в первую очередь, относится управление с несоблюдением закрепленной за соответствующими органами компетенции, влекущей за собой: а) отсутствие точности и слаженности деятельности при реализации имеющихся задач; б) отсутствие четких рамок ответственности; в) неудовлетворенность многих ведомств своим статусом; г) пересечение (дублирование) полномочий разных органов; д) ориентация на «вышестоящие» указания, а не на требования законодательства; е) не основанное на законодательстве расширение своих полномочий, в том числе, по оказанию государственных услуг особенно в сфере лицензирования и сертификации. Отсутствие четкого функционального деления органов исполнительной власти порождало неравномерное распределение функций между органами исполнительной власти, отсутствовало влияние административно-правового статуса органа исполнительной власти на объем и характер осуществляемых им функций.
Для устранения вышеизложенных причин несовершенства системы исполнительной власти, а также целесообразного распределения функций между органами исполнительной власти Правительственной комиссией по проведению административной реформы был проведен детальный анализ и инвентаризация функций государственных органов исполнительной власти, показавший насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели развития страны, каким образом должны изменяться и формироваться новые функции при изменении методов государственного регулирования, при изменении роли государства в отношениях с обществом, в каком отношении и на каких основаниях должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти. Так и Б.М. Лазарев, разрабатывая основы установления компетенции государственных органов, указывал, что "при определении компетенции органов управления нужно своевременно выявить объективную потребность в той или иной управленческой функции применительно к тем или иным объектам... " .
Понятие и виды государственного контроля и надзора как организационно-правовых способов обеспечения предоставления государственных услуг
Особое значение в сфере оказания государственных услуг, в деле достижения цели их качественного предоставления имеют организационно-правовые способы обеспечения законности и государственной дисциплины.
Организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере оказания государственных услуг представляет собой регламентированную правом (Конституцией РФ, Указами Президента РФ и другими нормативно-правовыми актами РФ) специфическую организационно-охранительную деятельность органов государственной власти (их подразделений) — Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, судов, прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, федеральных министерств РФ, федеральных служб РФ, федеральных агентств РФ, органов государственной власти субъектов РФ, направленную на обеспечение реализации, охрану и защиту отношений в сфере оказания государственных услуг. По своему внутреннему содержанию каждый организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере оказания государственных услуг представляет собой деятельность вышеперечисленных органов, направленную на систематическое наблюдение за деятельностью субъектов, оказывающих государственные услуги с целью проверки соответствия их действий нормам и стандартам в сфере административно-правового регулирования, и достижения должного режима функционирования государственных органов, подведомственных им учреждений, оказывающих государственные услуги, а также с целью проведения оценки одной или нескольких характеристик государственной услуги и сравнения полученных результатов с установленными требованиями.
В настоящее время сложилось три организационно-правовых способа обеспечения законности и государственной дисциплины в деятельности субъектов, оказывающих государственные услуги в сфере административно-правового регулирования: государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность.
Понятие административного контроля и его соотношения с надзором в научных кругах является предметом дискуссии. Согласно одной точке зрения, административный надзор является разновидностью надведомственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Мы разделяем позицию Н.М. Конина, Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилова, проводящих четкую грань между контрольной и надзорной деятельностью и не отождествляющих их .
Прежде чем перейти к рассмотрению всех трех видов организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере оказания государственных услуг, хотелось бы остановиться на одном актуальном в настоящее время вопросе - понятии и сущности контроля в данной сфере деятельности органов исполнительной власти. По нашему мнению, данный организационно-правовой способ должен иметь две составляющие: 1) непосредственно контроль за законностью и государственной дисциплиной в сфере предоставления государственных услуг; 2) контроль за качеством государственных услуг. Обе вышеуказанные составляющие являются взаимообусловленными и взаимодополняющими друг друга. Достижение высокого качества государственных услуг невозможно без обеспечения законности и государственной дисциплины в данной сфере. Термин «качество» в его философском понимании «есть однозначно характеризующая сам предмет, нераздельно слитая с ним определенность, общность и целостность всех его существенных признаков, которые придают ему относительную стабильность (делают его ценным, значимым - прим. автора Б.Л.) и отличают его от других предметов»1. Из данного определения можно вывести определение качества государственных услуг, под которым следует понимать одну, несколько или всю совокупность характеристик (свойств) государственной услуги, установленных стандартом, которые (характеристики) способствуют наиболее полному удовлетворению установленных или предполагаемых потребностей граждан (организаций) в отношении процесса и результата обслуживания при фиксированных (т.е. не требующих дополнительных действий и ресурсов) затратах труда и средств на ее оказание. Таким образом, качественной можно считать такую государственную услугу, которая соответствует требованиям стандартов государственных услуг. Следует обратить внимание на то, что в понятие качества государственных услуг включаются не только основные характеристики услуги, но и условия, обеспечивающие ее надлежащее оказание. Среди таковых мы выделяем: 1) удобное для потребителя территориальное размещение государственного органа или иной организации, оказывающей соответствующие услуги. Данное условие одновременно будет являться гарантией реализации одной из составляющих принципа доступности"; 2) удобные часы приема граждан; 3) затрачиваемое потребителями время на получение государственных услуг3; 4) культура обслуживания, состоящая из двух элементов - этики отношений в данной сфере и организационной культуры обслуживания (т.е. точной работы, выполненной в срок).
