Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические аспекты охраны земель 7
1.1. Теоретические положения охраны земель в муниципальном образовании 7
1.2. Методологические вопросы охраны земель в агроландшафтах 19
Глава 2. Природные особенности Ключевского муниципального района 25
2.1. Географическое положение 25
2.2. Климатические условия 25
2.3. Геологическое строение 29
2.4. Гидрогеология 32
2.5. Гидрография и водные ресурсы 33
2.6. Геоморфология и рельеф 35
Глава 3. Объекты и методы исследования 39
3.1. Объекты исследования 39
3.2. Методы исследования 42
Глава 4. Оценка современного землепользования в Ключевском районе 47
4.1. Анализ современного землепользования 47
4.2. Экологическая оценка структуры посевных площадей и системы севооборотов 58
4.3. Экономическая оценка землепользования 66
Глава 5. Эколого-экономическое обоснование моделей землепользования и охраны земель 75
5.1. Оптимизация агроландшафтов и соотношения угодий 75
5.2. Экологическое обоснование моделей землепользования 83
5.3. Экономический анализ моделей землепользования 88
5.4. Система мероприятий по охране земель муниципального образования сухостепной зоны 94
Выводы 106
Рекомендации производству 108
Библиографический список 109
- Методологические вопросы охраны земель в агроландшафтах
- Анализ современного землепользования
- Оптимизация агроландшафтов и соотношения угодий
- Система мероприятий по охране земель муниципального образования сухостепной зоны
Методологические вопросы охраны земель в агроландшафтах
Слово «методика» в переводе с греческого означает совокупность методов, приемов, способов охраны агроландшафтов, земель сельскохозяйственного назначения в процессе их использования. При природоохранной организации ПТК (ландшафтов) применяется стройная система взаимосвязанных методов, отражающая связь изучаемых объектов и свойств. При решении проблем охраны агроландшафтов широко применяется пространственно-сравнительный подход, основой которого является картографирование ландшафтов и его компонентов (почвенные, геоморфологические, геологические, геоботанические, гидрологические, гидрогеологические и другие карты). При таком подходе сравнивают элементы, системы, факторы, состояния, организацию и выявляют общее и индивидуальное, групповые свойства, ищут изоморфизм (аналогию). При сравнительном подходе происходит анализ карт. При использовании этого метода большое значение имеют алгоритмизация и автоматизация процессов построения изучения карты. Сегодня необходимое сравнение проводится с помощью географических информационных систем (ГИС). Объединение различных данных дает новую информацию для анализа.
Сведения о свойствах ландшафтов необходимы для генетической или морфологической классификации природных комплексов Для этого применяются методы районирования, зонирования, типизации, различные группировки. Объектами классификации и районирования служат не только свойства, но также природные и природно-техногенные системы. В связи с этим важно применение системного подхода. Системная концепция отражает всеобщую взаимосвязь и взаимодействие предметов и явлений природы. В этом случае геосистему рассматривают как систему особого класса, высокого уровня организации со сложной структурой и взаимной обусловленностью компонентов, подчиняющихся общим закономерностям.
Группировка природно-техногенных систем возможна на основе двух подходов: выделения агроэкологически однотипных территорий или на эколого-ландшафтной основе.
При агроэкологической типизации (группировке) земель изучают следующие показатели:
1) факторы жизнеобеспечения и продуктивности сельскохозяйственных растений, свойственные им экологические режимы;
2) природные характеристики земельных участков в их генетической сопряженности, позволяющей устанавливать и прогнозировать агроэкологическое состояние земель;
3) экологические и технологические условия хозяйственного использования.
Агроэкологическая типизация земель осуществляется на основе агроэкологической оценки земель в границах сельскохозяйственного предприятия. На предприятии это выражается в отнесении территории хозяйства к определенным градациям рельефа, увлажнения, богатства (трофности) почвогрунтов, интенсивности аккумулятивных и делювиальных процессов, других условий Также учитываются требования сельскохозяйственных (культивируемых и естественных) растений к условиям жизнеобеспечения с учетом их реакции на условия среды, способности отзываться на технические средства улучшения конкретных агроэкологических условий.
Метод агроэкологической типизации предназначен для диагностики и оценки агроэкологического состояния земель, выявления их пригодности под культуры и угодья, а также для разработки мероприятий по улучшению режимов жизнеобеспечения конкретных групп сельскохозяйственных растений. Он (метод) является инструментальным, позволяет провести внутрихозяйственную организацию территории сельскохозяйственного предприятия с максимальным учетом агроэкологического потенциала земель и осуществить их использование, основываясь на принципах экономической эффективности, экологической безопасности и социальной приемлемости.
При группировке земель выделяются агроэкологически однородные участки (агроэкотопы) как физическая основа для выделения при землеустройстве производственных участков (полей севооборотов, рабочих участков), агроэкологически однотипных территорий (агроэко-типов) для формирования производственных подразделений и обоснования системы ведения хозяйства. Выделение агроэкологически однотипных территорий можно провести разными вариантами этого метода. В частности, метод сопряженных агроэкологических рядов земель позволяет распределить земли по факторам и режимам увлажнения (нормально увлажненные, переувлажненные, заболоченные), факторам ослабления или усиления режимов отложения в поверхностном слое (элювиальные, транзитные, аккумулятивные участки), факторам и режимам трофности (от богатых до крайне бедных). Данным методом устанавливают экологическое состояние земель, обусловленное совокупным воздействием факторов и режимов.
Второй метод - метод агроэкологической группировки земель, применяя который выделяют земельные участки и массивы под культуры с адаптивным потенциалом. Также выделение агроэкологически однотипных территорий (мезоуровень) и агроэкологически однородных массивов (участков) земель (микроуровень) возможно с помощью метода агроэкологического картографирования.
При агроэкологической типизации земель учету подлежат возможные опасные последствия хозяйственной деятельности, к которым относятся все виды деградации: водная и ветровая эрозия, подтопление, вторичное засоление и осолонцевание, загрязнение, техногенные нарушения. Агроэкологическая типизация земель является информационной базой землеустроительного проектирования при организации мероприятий по охране земель сельскохозяйственного назначения.
На протяжении последних 20-25 лет достаточно интенсивно развивалось землеустройство на эколого-ландшафтной основе. Этот подход в сочетании с методом агроэкологической типизации земель наилучшим образом решает вопросы охраны земель. Эколого-ландшафтный подход позволяет создать общую конструкцию агро-ландшафта, его скелет. Основными задачами организации территории на эколого-ландшафтной основе являются:
- обеспечение воспроизводства природных механизмов саморегуляции агроэкосистем;
- достижение оптимального соотношения между пашней, лугами, лесами, пастбищами, водоемами;
- создание устойчивых агроландшафтов.
Основная цель организации территории на эколого-ландшафтной основе заключается в создании оптимальных агроландшафтов и восстановлении их функций как саморегулирующихся и самовоспроизводящихся систем.
Эколого-ландшафтные микрозоны выделяют на основе анализа дефляционной опасности и степени дефлированности почв, изучения физических свойств почв, рельефа, характера почвообразующих и подстилающих пород, глубины залегания грунтовых вод и др. Учитывая экологическое состояние территории, формируются группы эколо-го-ландшафтных микрозон и зон с особым режимом использования, устанавливается целесообразность использования земель. Плодородие почв (земель) выделенных агроэкологически однородных участков оценивается «нормальной» урожайностью сельскохозяйственных культур на пашне. Исходной информацией для расчета являются материалы почвенного обследования. В дальнейшем эти показатели используются при установлении структуры посевных площадей, размещении сельскохозяйственных культур по рабочим участкам и полям севооборотов. Данные эколого-ландшафтного микрозонирования и агроландшафтного картографирования применяются при организации охраны земель в процессе внутрихозяйственного землеустройства. Далее к агроландшафтам привязываются элементы организации территории (земельные массивы производственных подразделений, севообороты, пастбищеобороты, сенокосообороты, поля, рабочие участки и т.д.). На этой основе определяются способы использования и охраны земель. Требования и рекомендации по выделению агроланд-шафтов описаны в практическом руководстве по землеустройству (Пособие по землеустройству, 2001; Землеустроительное проектирование, 1998).
Анализ современного землепользования
Земельный фонд Ключевского района, в его современных границах, составляет 304,333 тыс. га. Распределение земельного фонда по категориям земли представлено на рисунке 5.
На начало 2003 года земли сельскохозяйственного назначения занимали 241730 гектаров (Бивалькевич и др., 2003). На втором месте по площади находятся земли лесного фонда (49003 га). Земли водного фонда, занимающие третье место по площади, составляют 8372 гектара. Далее располагаются земли населённых пунктов (2796 га), земли промышленности (2223 га), земли запаса (204 га) и земли особо охраняемых территорий и объектов (5 га). Две категории - земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда занимают 95,5% от площади земельного фонда административного района.
Как видно, в частной собственности граждан и юридических лиц находится 51,7%, оставшаяся площадь района является собственностью государства и муниципальных образований. В составе земель сельскохозяйственного назначения почти 55% площади категории приходится на собственность граждан, еще 9,7% земель принадлежит юридическим лицам и 35,4% земель осталось в государственной и муниципальной собственности. Все земли промышленности находятся в государственной и муниципальной собственности и переданы юридическим лицам в пользование. Около 52% земель населённых пунктов принадлежит гражданам, почти 1% - юридическим лицам и 47% земель в пределах населённых пунктов в муниципальном районе продолжает оставаться в государственной и муниципальной собственности. Земли особо охраняемых территорий, земли лесного и водного фондов, а также земли запаса находятся в собственности государства.
В связи с этим при организации рационального использования и охраны земель необходимо учитывать интересы всех собственников, владельцев, пользователей и арендаторов, однако приоритет должен отдаваться общественным и государственным интересам с обязательным соблюдением экологических требований. Особое внимание следует уделять охране земель сельскохозяйственного назначения, являющихся основой жизни населения Ключевского административного района.
Структура земель сельскохозяйственного назначения показана на рисунке 6.
В составе земель сельскохозяйственного назначения на сельскохозяйственные угодья приходится 91,7% и несельскохозяйственные соответственно 8,3% площади земель категории. Структура земель сельскохозяйственных угодий представлена на рисунке 7.
В составе сельскохозяйственных угодий пашня занимает 159 тыс. га, что составляет 71,5% от площади сельскохозяйственных угодий или 52,2% от площади земельного фонда района. Второе место в составе сельскохозяйственных угодий по площади занимают пастбища (56896 га) и третье - сенокосы (3962 га). Кормовые угодья (сенокосы и пастбища) составляют почти 20% (если точнее, то 19,7%) от площади района и 27% от площади сельскохозяйственных угодий.
Около 30% сельскохозяйственных угодий используют граждане и 70% - юридические лица (табл. 6) Основную площадь сельскохозяйственных угодий осваивают хозяйственные товарищества и общества (67,8%), крестьянские (фермерские) хозяйства (21,3%) и граждане, занимающиеся сенокошением и пастьбой скота (8,4%) Остальные площади сельскохозяйственных угодий используют другие хозяйствующие субъекты.
Более 88% площади пашни используют хозяйственные товарищества и общества (ТОО, ООО, ОАО, ЗАО) и крестьянские (фермерские) хозяйства, еще 11% пашни занимают научно-исследовательские и учебные учреждения. Почти все (98,8%) сенокосы находятся в использовании хозяйственных товариществ и обществ, а также крестьянских (фермерских) хозяйств. Пастбища эксплуатируются хозяйственными товариществами, обществами и гражданами, занимающимися сенокошением и пастьбой скота.
Площадь пашни в составе сельскохозяйственных угодий хозяйственных товариществ и обществ достигает 67%, научно-исследовательских и учебных заведений 85% и прочих предприятиях, ведущих сельскохозяйственное производство - 95%.В среднем площадь пашни в сельскохозяйственных угодьях юридических лиц составляет 69%. В крестьянских (фермерских) хозяйствах на долю пашни приходится 84%, личных подсобных хозяйств - 75%.У граждан, занимающихся сенокошением и пастьбой скота пахотные угодья отсутствуют. Из приведенных материалов, очевидно, что экологическая напряженность возрастает от хозяйственных товариществ к научно-исследовательским, учебным заведениям и прочим предприятиям, ведущим сельскохозяйственное производство. Минимальной экологической стабильностью отличаются территории крестьянских (фермерских) хозяйств, а максимальной - наделы граждан, занимающихся сенокошением и пастьбой скота. Данные по качественной характеристике сельскохозяйственных угодий приведены в таблице 7.
К числу негативных факторов, отрицательно влияющих на качество сельскохозяйственных угодий, относятся эрозия, дефляция, засоление и осолонцевание. Наиболее распространенным и опасным явлением считается дефляция. Более 90% площади сельскохозяйственных угодий дефлировано в различной степени, в том числе 7,5% угодий подвержено дефляции в сильной и средней степени. При этом свыше 8,8% средне- и сильнодефлированных земель наблюдается в составе пашни. Еще 13,6% площади сельскохозяйственных угодий занято засоленными, солонцеватыми землями и солонцовыми комплексами, в составе которых солонцы составляют от 20 до 75% площади. В составе пашни находится 37,8% общей площади засоленных, солонцеватых земель и солонцов. На засоленные земли в составе пашни приходится более семи процентов. Средне-, сильнодефлирован-ные, засоленные и солонцеватые земли составляют 16,8% площади пашни. В составе кормовых угодий на эродированные, средне- и сильнодефлированные земли приходится 1909 га, или 3,2% общей площади сенокосов и пастбищ. В кормовых угодьях более половины площади (50,58%) составляют засоленные, солонцеватые земли и солонцы. Если учесть качественные характеристики земель, то легко убедиться, что кормовые угодья очень существенно стабилизируют территорию и лучше работают на охрану природы, а также естественные угодья хорошо защищают от дефляции.
Общая картина землепользования в районе не будет полной без характеристики состава несельскохозяйственных угодий, данные представлены в таблице 8.
На долю земель несельскохозяйственных угодий приходится 8,9% площади земель сельскохозяйственного назначения. При этом свыше 58% несельскохозяйственных угодий отнесенных к прочим землям, включающим промоины, овраги, подвижные пески, загрязненные, захламленные, нарушенные и другие земли. Почти 19% площади несельскохозяйственных угодий находится под древесно-кустарниковой растительностью, несущей полезащитные функции (лесные полосы), ещё 11% земель занято болотами и 7% дорогами.
Делая анализ современного землепользования в Ключевском районе важно оценить организацию землепользования и влияние состава угодий на экологическую стабильность территории в границах района. Для оценки использовали экологические показатели, характеризующие экологическое разнообразие и стабильность территории. К числу таких показателей относят (Волков, 2001):степень распаханно-сти, лесистость, соотношение угодий (пашни, луга и лесонасаждений), коэффициенты экологической стабильности территории, антропогенной нагрузки индекс экологического разнообразия территории. Основная часть этих показателей представлена в таблице 9.
Судя по коэффициентам, экологическая устойчивость территории района в целом более высокая, чем территория, занятая землями сельскохозяйственного назначения. Самой низкой экологической устойчивостью характеризуется территория сельскохозяйственных угодий. Об этом свидетельствует рост степени распаханности и коэффициента антропогенной нагрузки, уменьшение показателя лесистости и коэффициента экологической стабильности, ухудшение соотношения пашни, луга и леса, снижение индекса экологического разнообразия. Территория района в целом - неустойчиво стабильна (Кэк.ст О.ЗЗ). Коэффициент антропогенной нагрузки увеличился с 3,15 до 3,82, что указывает на ухудшение экологического состояния сельскохозяйственных угодий и земель сельскохозяйственного назначения.
Экологическая оценка землепользования по хозяйствующим субъектам Ключевского района указывает на еще большее ухудшение экологического состояния территорий, находящихся в собственности, владении и использовании граждан и юридических лиц. Показатели природоохранной организации территорий хозяйствующих субъектов представлены в таблице 10.
Оптимизация агроландшафтов и соотношения угодий
При разработке основных направлений оптимизации агроландшафтов нужно иметь ввиду, что территория административного района имеет сложившуюся организацию, структуру селитебных и производственных зон, дороги, лесополосы гидрографическую сеть с сетью тальвеговых линий. Все перечисленные элементы образуют так называемый каркас агроландшафта. Поэтому проектируемая модель агро-ландшафтной системы (агроландшафта) будет включать этот каркас, определяющий соотношение категорий земель сельскохозяйственных и несельскохозяйственных угодий. Оценка современного соотношения категорий земель и угодий сделана в разделе 4.1. Анализ землепользования показал, что территория Ключевского района является экологически нестабильной. Поэтому требуется оптимизация соотношения категорий земель и угодий.
С учетом развития промышленности, экологических требований землепользования в Ключевском районе установлен перспективный земельный баланс (табл. 18).
Из данной таблицы видно, что площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшится на 10,5 тыс. га. Предполагается часть земель из этой категории (0,1 тыс. га) передать в земли промышленности, с целью создания резерва земель для прокладки сети газопроводов по территории района. Одновременно часть земель сельскохозяйственного назначения (дефлируемые пастбища) перейдут в земли природоохранного назначения и лесной фонд. При этом площадь природоохранных лесов вырастет на 4,9 тыс. га. Создание водоохранных зон потребует перевода 5,5 тыс. га сельскохозяйственных земель в земли особо охраняемых территорий. Эти земли будут иметь природоохранное значение. Площадь земель природоохранного назначения увеличится на 10,4 тыс. га.
Перераспределение земель между категориями существенно влияет на характер использования земель сельскохозяйственного назначения. При обосновании перспектив использования земель сельскохозяйственного назначения, важно определить потребность в земле различных отраслей сельского хозяйства, а также обеспечить устойчивость отраслей производства и комплексную охрану природы. При этом необходимо выявить наиболее эффективные, экологически безопасные и социально ориентированные направления использования земель, находящиеся в сельскохозяйственном производстве.
Естественнонаучные принципы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения сформулированы в большом количестве работ (Бараев, 1969, 1985; Водная эрозия..., 1973; Вопросы..., 1979; Жученко, 1990, 1994; Заславский, 1976, 1983; Заславский, Каштанов, 1979; Каштанов, 1974, 2008; Каштанов, Заславский 1984, Ки-рюшин, 1996, 2000; Концепция ....1998; Лыков и др., 1989; Мусохранов, 1979, 1983, 1996; Нарциссов, 1982; Орлов, 1971, 1983; Почвозащитное земледелие..., 1975; Региональные системы, 1972; Скородумов, 1970, 1973; Соболев, 1960; Сурмач, 1976; Швебс, 1974; Шикула, 1963; Яшу-тин и др., 1996, 2005). Однако эти принципиальные положения отработаны для конкретных условий и не могут быть перенесены в другие условия в полном объеме. В каждом конкретном случае различные комплексы мероприятий должны быть адаптированы к новым природным условиям.
В целях сохранения почвенного плодородия, прекращения и предупреждения различных деградационных процессов и стабилизации агроландшфтов, получения требуемого количества и качества сельскохозяйственной продукции, необходимо обоснование рационального использования земель сельскохозяйственного значения. При этом под рациональным использованием земель сельскохозяйственного назначения будем понимать землепользование, которое обеспечивает получение необходимого количества и качества сельскохозяйственной продукции для удовлетворения потребностей региона и рынка при одновременном сохранении устойчивости агроландшафтов и экостистем. Для организации рационального использования земли необходима строгая регламентация землепользования. Регламенты использования земель должны регулировать соотношение сельскохозяйственных угодий, содержать правила использования земель и ограничения в использовании в соответствии с экологическими требованиями и в зависимости от уровня обеспеченности материально-производствен-ными ресурсами (Концепция..., 1998).
Разработчики Концепции рекомендуют, что для охраны земель при их использовании необходимо руководствоваться принципами достаточности, экологических требований, и экономических возможностей. Принцип достаточности определяет соотношение сельскохозяйственных угодий (пашни и кормовых угодий) обеспечивающих население продуктами питания в соответствии с медицинскими нормами потребления и с учетом рынка (Бурлакова, 1997; Грибов, 1996). Согласно расчету, сделанного этими авторами, при средней урожайности зерновых 1 т/га площадь сельскохозяйственных угодий на 1 человека должна составлять 2,155 га, в том числе, пашни - 1,013 га и кормовых угодий 1,142 га. Исходя из этих нормативов, площадь пашни и кормовых угодий в Ключевском районе соответственно составит 44,3 и 49,9 тыс. га. При такой норме (2,155 га/чел) сельскохозяйственные угодья займут 31% от площади района (304333 га) и 42,6% - от существующей площади сельскохозяйственных угодий (221263 га).
В настоящее время площадь пашни в районе в 3,6 раз больше, чем расчетная по медицинским нормам потребления. Площадь кормовых угодий в районе больше расчетной на 10,7 тыс. га.
Согласно принципу «экологических требований» оптимальный уровень распашки составит 40% от территории района. Оставшиеся 60% площади должны занимать естественные экосистемы (Реймерс, 1994). В настоящее время площадь пашни в районе больше допустимого экологического предела (40%) на 36,7 тыс. га. При экологически допустимом уровне доля пашни в сельскохозяйственных угодьях составит 55%. Допустимый предел распаханности не должен превышать 60%. Однако в этом случае использование земли должно осуществляется при соответствующих мерах по охране почв, чтобы предотвратить деградационные процессы, в первую очередь, дефляцию. Сейчас площадь пашни на 12% больше допустимого экологического предела и ее доля в составе сельскохозяйственных угодий достигает 71%.
В соответствии с принципом «экономических возможностей» пашни и сельскохозяйственных угодий должно быть столько, сколько позволяют материально-производственные ресурсы, обеспечивающие проведение полного комплекса необходимых мероприятий по охране земель и воспроизводству почвенного плодородия. По данным Главного управления сельского хозяйства при Администрации Алтайского края в настоящее время парк тракторов сократился вдвое, аналогичная ситуация складывается по наличию комбайнов и сельскохозяйственной техники. Это также ограничивает возможности сельскохозяйственного использования. Качественно обработать существующие площади сельскохозяйственных угодий не представляется возможным.
Согласно принципам достаточности, экологических требований и экономических возможностей (Концепция...., 1998) в районе возможно предложить несколько моделей землепользования и оптимизации аг-роландшафтов, в которых доля природоохранных (почвоохранных) компонентов агроландшафта изменяется с 2 до 79% площади района.
Первая модель - землепользование осуществляется по сложившейся структуре сельскохозяйственных и несельскохозяйственных угодий (по состоянию на 01.01.2009 г.).
Вторая модель - 14697 га средне- и сильнодефлированной пашни переводится в залежь, 67 га многолетних насаждений, 402 га сенокосов и 1466 га пастбищ, так же подверженных дефляции переводим под посадки лесов природоохранного назначения.
Третья модель - всю залежь (17130 га) используем в качестве сенокосов, а 11348 га пашни с низким естественным плодородием оставляем в залежь.
Система мероприятий по охране земель муниципального образования сухостепной зоны
Организация использования и охраны земель является составной1 частью системы управления земельными ресурсами страны. Схематично такая система организации охраны земель представлена на рисунке 10. Управление земельными ресурсами - это сознательное, систематическое и целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения, возникающие при использовании земель и организации их охраны. Управление земельными ресурсами реализуется на различных уровнях - общегосударственном, региональном (субъект РФ), муниципальном и внутри предприятия (внутрихозяйственном) при различных формах хозяйствования и правовых титулах пользования землёй.
Государственное управление в области использования и охраны земель осуществляют представительные и исполнительные органы власти. Представительные органы государственной власти - это Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума Российской Федерации, а также соответствующие органы субъектов РФ. К органам исполнительной власти относятся органы общей и специальной компетенции. Органами общей компетенции являются Правительство РФ и соответствующие органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления - городские, районные, поселковые и сельские администрации. Органы специальной компетенции подотчётны органам общей компетенции и, в свою очередь, подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы. К функциональным органам специальной компетенции относится Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), на которое возложено общее государственное управление земельным фондом страны.
Отраслевыми (ведомственными) органами являются различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определённого целевого назначения, например, землями сельскохозяйственного назначения управляет министерство сельского хозяйства РФ, землями железнодорожного транспорта - министерство путей сообщения РФ и другие. К компетенции органов местного самоуправления в административных границах соответствующих муниципальных образований отнесены: планирование использования земель и контроль за правильностью их использования, организация работ по землеустройству, государственному кадастру недвижимости, мониторингу земель, реализация генеральных планов и проектов планировки и застройки населённых пунктов в границах, определённых органами исполнительной власти субъектов РФ. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его органы на местах являются основными исполнителями конкретной работы по управлению земельным фондом.
Система управления земельными ресурсами включает объект, субъект, предмет, механизмы и методы управления.
Объектом управления является весь земельный фонд Российской Федерации, её субъектов, административных территориальных единиц: административные районы, города, посёлки, селения, отдельные зоны, массивы и земельные участки землевладений и землепользовании, отличающиеся по характеру использования, правовому режиму и принадлежащие различным субъектам хозяйственной деятельности.
Субъект управления - это лицо, осуществляющее государственное, муниципальное и внутрихозяйственное управление земельными отношениями в области организации использования и охраны земли.
Предметом управления являются процессы использования земель и их охраны, которые в пределах определённой территории обеспечивают всё многообразие потребностей её населения. Многообразие потребностей (пашня, сенокосы, селение, инженерные коммуникации, фортификация и прочее) определяет многообразие способов управления земельными ресурсами. Совокупность приёмов, способов, методов управления образуют механизм, при помощи которого воздействуют на отношения по использованию и охране земель.
Метод - это способ, приём воздействия на участника (субъекта) земельных отношений, связанных с организацией использования и охраны земель.
Государственное управление опирается на ряд механизмов, в частности, правовой, административный (административно-организационный), экономический, общественно-психологический, которые определены законодательно. Государство в лице компетентных органов разработало и установило правила и нормы приобретения прав на земельные участки, по использованию всех земельных ресурсов страны и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования), правда контроль за соблюдением этих правил и норм при хозяйственном использовании находится, мягко говоря, не на должном уровне. Более того, Гражданский кодекс РФ провозгласил принцип невмешательства в хозяйственную деятельность физических и юридических лиц, использующих землю в предпринимательских целях.
Законодательно предусмотрены методы управления - землеустройство, кадастр недвижимости, мониторинг земель и земельный контроль не обеспечивают рациональное использование и охрану земель. Из всего землеустройства осталось только межевание - обязательное и необходимое мероприятие для постановки на кадастровый учёт объектов недвижимости, главным из которых является земельный участок. О дальнейшей судьбе земельного участка никто не задумывается и что с ним происходит, никто не знает. Такое поведение продолжается вот уже два десятилетия. Особую озабоченность вызывает использование земель сельскохозяйственного назначения от состояния которых зависит благополучие населения России и продовольственная безопасность страны.
Анализ законодательных актов (земельного, гражданского и природоохранного законодательства) свидетельствует, что государство не освобождает себя от ответственности за сохранение земельного фонда страны. Правительством РФ неоднократно принимались государственные программы повышения плодородия почв. Также были разработаны аналогичные программы для использования земельного фонда Алтайского края. Вопросы охраны земель и воспроизводства почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения наиболее полно освещены в федеральном законе №101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».
В этом законе прописаны обязанности хозяйствующих субъектов (ст. 8), обозначены основные направления деятельности в области обеспечения плодородия почв (ст. 9), определены направления поддержки в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, стимулирование инвестиционной деятельности и указаны источники финансирования (ст. 23-24). Казалось бы, правовая база обеспечения плодородия почв создана, однако реальных результатов в области охраны земель пока не ощущается. В стране и в регионах не реализована ни одна программа по сохранению плодородия почв, не разработаны схемы и проекты по охране почв и их плодородия.
На наш взгляд, такая ситуация сложилась, отнюдь, не столько по причине отсутствия денежных средств на проведение работ по охране земель, сколько от отсутствия механизмов способных заставить землепользователей проводить работы в области охраны земель и воспроизводства их плодородия. Разделяя точку зрения Л.М. Татаринцева и В.Л. Татаринцева (2009), полагаем, что в числе первичных мероприятий необходимо совершенствование законодательства.
В первую очередь, нужно внести изменения в Гражданский кодекс РФ. В частности, лицензию на ведение коммерческой деятельности необходимо выдавать землепользователям только при наличии проекта внутрихозяйственного землеустройства. При отсутствии такого проекта хозяйственная деятельность предприятия запрещается. Статью 52 Гражданского кодекса РФ дополнить, что при регистрации юридического лица наряду с Уставом и прочими необходимыми документами обязательно должен присутствовать проект внутрихозяйственного землеустройства, для муниципальных образований - схема территориального планирования (схема землеустройства). И в проекте и в схеме должны быть разработаны мероприятия по использованию и охране земель. Это требование должно касаться всех юридических лиц, использующих землю в хозяйственных целях, независимо от категории земель.
