Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой режим земель и его элементы с. 16
1. Юридическая природа понятия «правовой режим земель» и соотношение правового значения деления земель на категории и зонирования территорий для установления правового режима земель с. 16
2. Категории земель и их значение для установления правового режима земель с. 26
3. Роль зонирования в установлении правового режима земель с. 52
Глава II. Правовая регламентация института градостроительного зонирования с. 81
1. Развитие правового института градостроительного зонирования с. 81
2. Правила землепользования и застройки как юридический инструмент установления правового режима земель с. 102
3. Информационное обеспечение установления правового режима земель при градостроительном зонировании с. 123
Глава III. Особенности установления правового режима земель на отдельных территориях с использованием элементов градостроительного зонирования с. 140
1. Особенности установления правового режима земель, в отношении которых не проводится градостроительное зонирование с. 140
2. Правовые вопросы зонирования территорий и изменения правового режима земельных участков в связи с расширением границ города Москвы с. 172
Заключение с. 187
Список использованных нормативных правых актов и судебной практики с. 193
Библиография с. 204
- Юридическая природа понятия «правовой режим земель» и соотношение правового значения деления земель на категории и зонирования территорий для установления правового режима земель
- Роль зонирования в установлении правового режима земель
- Правила землепользования и застройки как юридический инструмент установления правового режима земель
- Правовые вопросы зонирования территорий и изменения правового режима земельных участков в связи с расширением границ города Москвы
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В настоящий момент в земельном законодательстве происходит плавный переход от доминирования принципа установления правового режима земель в зависимости от целевого назначения в соответствии с делением земель на категории к принципу установления правового режима земель при зонировании территорий. В современном законодательстве отсутствует формально закреплённое понятие «правовой режим земель», а новые разработки в доктрине земельного права, которые учитывали бы все тенденции и потребности в данной сфере правоотношений, практически отсутствуют.
О необходимости разработки доктринального подхода к определению правовой природы правового режима земель свидетельствует анализ научных трудов ведущих теоретиков права, научных деятелей, занимающихся вопросами земельного и экологического права, учёных-цивилистов, которые имеют различное содержание.
Земельный кодекс Российской Федерации в ч. 2 ст. 7 указывает только на то, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий. Развёрнутого определения правового режима земель в Земельном кодексе нет. Действующий Градостроительный кодекс, в отличие от предыдущего, также не даёт легальных определений рассматриваемых понятий, иногда вступая в противоречие и с земельным законодательством. Отсутствие единообразия в правоприменительной и судебной практике, которая связана со спорными вопросами установления правового режима земель, также подтверждает необходимость теоретического осмысления этого понятия земельно-правовой наукой.
Актуальность выбранной темы исследования также обусловлена тем фактом, что отечественный опыт регулирования правоотношений в области
установления правового режима земель в большей степени связан с использованием института планирования развития территорий «сверху-вниз», а не зонирования, которое предполагает выстраивание механизмов использования и охраны земель конкретных территорий по типу «снизу-вверх».
Несмотря на прогрессивные нормы, нашедшие отражение в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации, который закрепляет прозрачные процедуры согласования документов территориального планирования и градостроительного зонирования, остается не решенной проблема высоких административных издержек в процессе установления правового режима земель при градостроительном зонировании (как временных, так и финансовых), что, в свою очередь, влияет на снижение интереса инвесторов к строительству, на рост цен на недвижимость, порождает иные негативные факторы.
Соблюдение баланса публичных и частных интересов в процессе установления правового режима земель при градостроительном зонировании, а также понимание необходимости следования принципам развития гражданского общества и демократического государства, в условиях реализации концепции устойчивого развития и охраны окружающей среды -приоритетные задачи, требующие теоретического осмысления для совершенствования законодательного регулирования.
На сегодняшний день земли, на которых не проводится процедура градостроительного зонирования с целью установления их правового режима, в совокупности превышают 80% территории России. Проведение чёткой классификации таких видов земель, выявление возможных принципов зонирования этих территорий, а также анализ норм законодательства, регулирующих рассматриваемый вопрос на таких территориях - задачи, свидетельствующие об актуальности выбранной темы.
Указанные выше проблемные моменты в законодательном
регулировании процесса установления правового режима земель при градостроительном зонировании, недостаточная разработанность на сегодняшний день теоретических трудов, связанных с комплексным рассмотрением указанных вопросов, свидетельствует об актуальности выбранной темы и необходимости проведения данного специального исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является определение правовой природы, выявление законодательных тенденций в регулировании установления правового режима земель и использования в этом процессе института градостроительного зонирования и формулирование выводов, направленных на совершенствование правового регулирования рассматриваемой сферы правоотношений.
Для реализации поставленной цели диссертантом сформулирован ряд задач, в том числе:
определение понятийного аппарата, используемого при рассмотрении вопросов, связанных с установлением правового режима земель;
уяснение юридической природы процесса установления правового режима земель;
проведение классификации научных позиций, рассматривающих
вопросы установления правового режима земель;
сопоставление значения и определение взаимосвязи деления земель на категории и зонирования территорий для целей установления правового режима земель;
проведение сравнительного анализа отечественного опыта и опыта зарубежных стран в вопросах установления правового режима земель при зонировании территорий с целью выработки предложений по совершенствованию отечественного законодательства, регулирующего вопросы установления правового режима земель, а также для гармонизации
действующих законодательных актов и для повышения уровня согласованности в действиях органов государственной власти и местного самоуправления;
выявление проблемных моментов в осуществлении процедуры
публичных слушаний, обязательных к проведению в процессе
градостроительного зонирования (установления градостроительных
регламентов в рамках принятия правил землепользования и застройки) с
применением комплексного межотраслевого анализа, включающего в себя
необходимость использования знаний о конституционно-правовых
механизмах реализации интересов населения, положений законодательства о
местном самоуправлении, градостроительного и земельного
законодательства и административного законодательства;
оценка эффективности законодательного регулирования информационного обеспечения установления правового режима земель, в том числе, реализации нормативной базы, устанавливающей процедуру публичных слушаний;
выявление особенностей правового регулирования установления
правового режима на землях, в отношении которых не проводится
градостроительное зонирование;
классификация закрепленных законодательством категорий земель в
зависимости от способов установления правового режима и предложение
рациональных путей использования института зонирования территорий
применительно к основным категориям земель в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования. Предметом данного диссертационного исследования являются правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе установления правового режима земель при градостроительном зонировании; система действующего земельного и градостроительного законодательства; роль правового института градостроительного зонирования при установлении
правового режима земель; правоотношения в области использования и охраны земель, правовой режим на которых устанавливается с использованием градостроительного зонирования, его принципов и элементов; источники нормативного регулирования установления правового режима земель при градостроительном зонировании; научно-теоретические воззрения и концепции правового регулирования установления правового режима земель; сложившаяся правоприменительная и судебная практика в области использования правового института градостроительного зонирования при установлении правового режима земель.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды теоретиков права: С.С. Алексеева, А.И. Денисова, М.Н. Марченко, И.Л. Бачило; учёных-цивилистов - О.С. Иоффе, Е.А. Суханова; учёных в области административного и муниципального права - А.И. Елистратова, М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова; в области теории земельного и природоресурсного права - Г.А. Аксенёнка, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.И. Крассова, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихеева, И.А. Иконицкой, Ю.Г. Жарикова, Н.Д. Казанцева, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, В.В. Петрова и других.
Вопросы установления правового режима земель, зонирования территорий, градостроительного зонирования рассмотрены в научных работах А.Ю. Александровой, Л.Е. Бандорина, Г.С. Башмакова, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, О. Вражновой, А.А. Высоковского, Е.А. Галиновской, М.Ю. Галятина, А.К. Голиченкова, СВ. Грибовского, Г.Л. Земляковой, А. Евпланова, Б.В. Ерофеева, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Н.Л. Лисиной, А.А. Минаевой, Н.Н. Мисника, Д.И. Мысова, Э.К. Трутнева, СЮ. Трухачёва, А.Ю. Чередникова и других.
Нормативно-правовую и эмпирическую основы исследования составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные нормы международного права и международные договоры, федеральные
нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, материалы судебной и иной правоприменительной практики в области установления правового режима земель при градостроительном зонировании на территории Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. При работе над диссертацией автором были использованы общие методы научного познания: диалектический метод, метод теоретического анализа и синтеза, аналогии и моделирования, абстрагирования и конкретизации, исторический метод и другие. Также в исследовании использован метод системного анализа; методы работы с научной информацией: сбора, обработки и систематизации; ряд специальных отраслевых методов: конкретно-социологический, формально-юридический, метод лингвистического анализа.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на нынешнем этапе развития законодательства впервые выявлены и исследованы вопросы установления правового режима на землях, в отношении которых не предусмотрено проведение процедуры градостроительного зонирования, но при установлении правового режима на которых используются отдельные элементы зонирования.
приведена классификация таких земель не только с учётом деления земель на категории, предусмотренного земельным законодательством, но также с учётом региональных особенностей, с рассмотрением в качестве примера установления правового режима земель в новых, расширенных границах города Москвы;
комплексно проанализированы проблемные вопросы, связанные с правовым регулированием обеспечения прав различных субъектов на участие в процессе установления правового режима земель;
выявлено отсутствие законодательно закреплённых принципов градостроительного зонирования, которые сформулированы и предложены
автором на основе проведённого анализа опыта зарубежных стран и отечественной правоприменительной практики.
По результатам проведённого исследования на защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
-
Законодательные инициативы, предусматривающие отмену деления земель на категории, на сегодняшний день несвоевременны, т.к. отсутствуют предпосылки (юридические и экономические), позволяющие проводить установление правового режима земель исключительно на основании градостроительного зонирования без нарушения требований к использованию и охране земель тех категорий, градостроительное зонирование которых действующим законодательством не предусмотрено.
-
Объективной необходимостью является обеспечение прозрачности процедуры изменения правового режима земель, в отношении которых производится градостроительное зонирование, при которой изменение разрешённого использования не будет более зависеть от субъективных решений должностных лиц органов местного самоуправления об изменении видов разрешённого использования в отношении индивидуальных земельных участков. Изменение разрешенного использования должно происходить только при соблюдении принципа объективности и учёта общественного мнения в рамках процедур принятия и изменения правил землепользования и застройки.
-
Процедура установления и изменения разрешённого использования земельных участков является методом установления и уточнения правового режима земель, принципиально отличающим градостроительное зонирование от деления земель на категории по целевому назначению.
-
На землях, в отношении которых не проводится процедура градостроительного зонирования, но используются ряд его принципов
и отдельные элементы, правовой режим земельных участков характеризуется наиболее общими признаками, что не позволяет в полной мере обеспечить соблюдение принципов рационального использования и охраны таких земель. Необходимость уточнения и детализации правового режима земельных участков, входящих в состав указанных выше земель, обуславливает наличие потребности в развитии такой практики и законодательном закреплении возможности и, одновременно, требования руководствоваться принципами градостроительного зонирования на землях всех категорий. 5. К числу принципов градостроительного зонирования следует отнести следующие (с возможным последующим законодательным закреплением):
-
принцип объективности и учёта общественного мнения;
-
принцип преобладания инициативы снизу;
-
принцип учёта границ сложившегося землепользования;
-
принцип приоритета публичных интересов над частными;
-
принцип установления нескольких видов разрешённого использования земельных участков в пределах зоны, выбор из которых осуществляется субъектом земельных правоотношений самостоятельно;
-
принцип платности изменения разрешённого использования земельного участка для предпринимательских целей;
-
принцип сочетания институтов территориального планирования и градостроительного зонирования;
-
принцип выделения территориальной зоны под несколько земельных участков.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена актуальностью исследуемой темы. Сформулированные автором выводы и положения, выносимые на защиту, могут быть использованы как в
теории земельного права, так и на практике в качестве возможных предложений по совершенствованию законодательства. Ряд выдвинутых автором предложений может быть использован в научных исследованиях, проводимых в области установления правового режима земель, отдельных правовых институтов в исследуемой области, в частности, правового института градостроительного зонирования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационное исследование, проведённое автором, обсуждалось и было одобрено на заседании кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Основные положения, выносимые автором на защиту, докладывались и обсуждались на научных конференциях и круглых столах:
«Всероссийская школа молодых учёных-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности» 10-12 сентября 2012 г., г. Женева;
ежегодные конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2011», «Ломоносов-2012», секция «Экологическое и земельное право», г. Москва;
Круглый стол комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему: «Актуальные вопросы экологического контроля (надзора) в Российской Федерации», 17 декабря 2012 г., г. Москва;
19-ая Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные
проблемы экологического, земельного права и законодательства (Софрино-
19)», 20-21 мая 2013 г., Московская область.
Материалы из проведенного автором исследования использовались при ведении ряда семинаров в рамках преподавания курса «Земельное право» в
2011-2012 гг.
Структура диссертации. Структура данного диссертационного исследования обусловлена предметом, целью и задачами, отражающими его логику. В исследовании содержатся следующие разделы: введение, три главы, заключение, список использованной научной литературы, список использованных нормативных правовых актов и судебной практики.
Юридическая природа понятия «правовой режим земель» и соотношение правового значения деления земель на категории и зонирования территорий для установления правового режима земель
При попытках проанализировать различные точки зрения и дать обобщённое определение понятию «правовой режим», сначала следует определиться с историческим, филологическим и юридическим значением термина «режим». Само слово «regim» имеет французские корни и в переводе означает «порядок правления»1. Наибольшее количество упоминаний рассматриваемого термина встречается в трудах учёных-социологов, теоретиков права, а также с привязкой к политической системе устройства государства. Так, М. Дюверже в своих работах определял политический режим как определенный государственный строй, тип организации власти2. Советский теоретик права профессор А.И. Денисов отмечал в своих работах, что «термин политический режим в теории государства и права применяется для обозначения классовой сущности государства, и в этом смысле он тождественен термину диктатура, либо того или иного метода осуществления классового господства (режим парламентаризма, режим демократии, режим фашизма и т. п. режимы)»3.
Теперь следует рассмотреть существующие в трудах учёных-теоретиков права подходы к пониманию «правового режима». В научной литературе существуют различные подходы к определению понятия «правовой режим». Данное понятие является одним из ключевых в теории права. Профессор С.С. Алексеев определяет в своих работах правовой режим как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования4. Ученый рассматривает правовой режим как своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств.
Анализируя определение, предложенное профессором С.С. Алексеевым, можно сделать вывод о том, что правовой режим следует рассматривать в четырёх аспектах. Первый аспект раскрывает правовой режим как особую направленность правового регулирования. Второй аспект указывает на то, что деятельность в рамках правового режима осуществляется по поводу конкретных объектов или сфер. Третий аспект рассмотрения сводится к мысли о том, что реализация заложенных в правовой режим правовых границ возможного поведения осуществляется с помощью конкретных способов, приемов. И, наконец, правовой режим в четвёртом аспекте можно рассмотреть как понятие, позволяющее выявить особенности правоотношений по поводу конкретных объектов (или в конкретной сфере) через определение объема субъективных прав и обязанностей субъектов данных правоотношений.
Также в своих научных трудах С.С. Алексеев обращает внимание на тот факт, что каждому правовому режиму свойственно нечто общее в регулировании, некая общая направленность - запрет или дозволение. Этот тезис приводит автора к выводу о возможности отождествления правовых режимов с типами правового регулирования - общедозволительным и разрешительным. Далее автор обособляет назначение конструкции правового режима от других теоретико-правовых конструкций. Автор указывает на то, что «правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, его дозволительную или запретительную направленность, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»5.
Понятие правового режима профессор С.С. Алексеев связывает, прежде всего, с необходимостью установления определённых ограничений правовой самостоятельности субъектов в целях рационального использования и охраны объекта определённых правоотношений, что, в свою очередь, определяет «климат», «настрой регулирования»6 определённой сферы правоотношений. Представляется, что указанный подход автора применим к сфере земельных правоотношений.
И.Л. Бачило определяет правовой режим как «нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации)». В её понимании «правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации»7.
Другой подход к определению понятия правого режима предлагает А.В. Малько: «правовой режим — одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Он соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями»8.
Следует отметить, что некоторые специалисты в области частного права придерживаются позиции, в соответствии с которой правовой режим применим к определённым субъективным правам на какой-либо объект. Хотя характеристики различных правовых режимов обычно приводятся в отношении какого-либо объекта.9.
Профессор О.С. Иоффе указывал в своих трудах, что «устанавливая «режим вещей», закон, по существу, определяет режим поведения граждан как субъектов гражданских правоотношений»10. В связи с приведённой цитатой, следует отметить, что режим вещи, как объекта гражданских прав и режим земель как объекта природоресурсного права имеют разное юридическое значение.
Несмотря на различные трактовки рассматриваемого понятия, большинство теоретиков права придерживаются позиции, основанной на рассмотрении правового режима как совокупности правовых средств, направленных на достижение определенной общественной цели. В зависимости от предмета регулируемых общественных отношений понятие правового режима может быть рассмотрено в узком и широком смыслах, например, правовой режим государства и правовой режим электронного документа.
Следует отметить, что по частоте упоминаний, как в научной литературе, так и в законодательстве одним из самых распространенных видов использования этого понятия является его применение к отношениям в сфере земельного права. В юридической литературе по другим отраслям права также можно встретить различные трактовки понятия «правовой режим» применительно к регулированию определенной сферы общественных отношений. Так, Е.А. Суханов, определяя сущность объектов гражданского права, указывает на то, что «смысл категории объектов гражданских правоотношений (объектов гражданских прав) заключается в установлении для них определенного гражданско-правового режима, т.е. возможности или невозможности совершения с ними определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат», и приходит к выводу о том, что правовой режим - это «поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных благ»11.
Роль зонирования в установлении правового режима земель
В основе разграничения земель на категории лежит целевое назначение соответствующих земель. Определение целей, для которых могут использоваться земли, является той базой, на которой устанавливаются основные положения правового режима соответствующей категории земель. Средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель как раз и служит зонирование территорий, впервые предусмотренное ГрК РФ 1998 г.68. Основой определения правового режима земель населенных пунктов является именно зонирование (п. 2 ст.83 и ст. 85 ЗК РФ). Являясь специфическим правовым инструментом установления правового режима земель, зонирование играет определенную роль для установления режима земель иных категорий: земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения (п. 2 ст. 87 ЗК РФ) и земель историко-культурного назначения (п. 4 ст. 99 ЗК РФ).
Впервые законодательно закреплённое в рамках ГрК РФ 1998 г. территориальное зонирование имело под собой немалое количество теоретических разработок, осуществляемых ещё с 1980-х гг., которые легли в основу существующей концепции зонирования территорий в нашей стране.
Среди основоположников этой концепции следует выделить М.Ю. Галятина69, О.М. Козырь70, Г.А. Волкова71, О.И. Крассова72.
В отношении иных категорий земель земельное законодательство не предусматривает императивной необходимости территориального зонирования. Следует отметить, что территориальное зонирование играет важную роль при реализации механизма предоставления земельных участков (п. 3 ст. 34 ЗК РФ).
Процесс зонирования земель осуществляется в соответствии с планами развития территорий, на основе разрабатываемых документов территориального планирования. На сегодняшний день основные положения и принципы зонирования определяются Правительством РФ в издаваемых им актах, а не на уровне федерального законодательства. Так, ни в земельном, ни в градостроительном законодательстве не определён перечень принципов зонирования, который мог бы универсально применяться на всей территории РФ. В данной работе автором предлагается примерный перечень таких утвердившихся на сегодняшний день принципов градостроительного зонирования.
Следует отметить, что институт зонирования территорий урегулирован действующим законодательством противоречиво. В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется на основании отнесения земель к категориям и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Понятие «зонирование территорий» не получило развитие в ЗК РФ, а в ГрК РФ используется термин «градостроительное зонирование», под которым понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГрК РФ).
Ввиду ориентированности современного землепользования на «потребление» земель как ресурса и снижении степени экологизированности земельного и, тем более, градостроительного законодательства, необходимо проанализировать опыт регулирования рассматриваемых правоотношений в странах, где такой подход практикуется десятилетиями. Ещё в начале 80-х годов XX века М.Ю. Галятин, изучая опыт зонирования в США и ряде других зарубежных стран, обратил внимание в своих работах на тот факт, что «землепользование, основанное на концепции, рассматривающей землю как товар, который можно купить, продать или использовать по усмотрению собственника, не в состоянии удовлетворить насущные общественные потребности» .
Вышеприведенные факторы обусловливают необходимость обращения к зарубежному опыту правового регулирования зонирования территорий. Принято считать, что зонирование зародилось в США, где отсутствие четких правил застройки земельных участков в конце XIX - начале XX в. привело к возникновению противоречий между интересами отдельного собственника участка и проживающих в непосредственной близости от него граждан. В литературе приводится пример возведения в Нью-Йорке небоскреба (1870 г.), который своими огромными размерами затенял другим домам солнечный свет. В ответ на протесты населения муниципалитет принял «Закон о неудобствах», запрещающий застройку земельных участков, которая могла нанести вред правам и интересам других лиц74.
Важность и необходимость изучения опыта зарубежных стран в регулировании вопросов, связанных с правом собственности на землю и его реализации в своих работах отмечала И.А. Иконицкая, указывая на то, что мировой опыт правового регулирования отношений земельной собственности дает множество примеров сохранения ограниченного торгового земельного оборота для предотвращения негативных последствий, затрагивающих общество. В качестве одного из ярких примеров такого регулирования автор указала зонирование земель в США - установление сельскохозяйственных, урбанистических и экологических зон, при котором исключается продажа земель в сельскохозяйственных зонах для несельскохозяйственных целей75.
В современной научной литературе встречаются разные подходы в анализе зарубежного опыта рассматриваемого института. Так, по мнению проф. О.И. Крассова «В США - родине зонирования - этот правовой инструмент аналогичен в целом делению земель на категории в нашей стране» . В работах автора также указывается на то, что зонирование в США возникло вследствие необходимости ограничения высоты возводимых зданий, их типов, порядка размещения, в целях обеспечения охраны здоровья и безопасности населения и т.д., поэтому в ордонансах по зонированию закреплены и цели, и виды использования земель77.
Итак, в 1903 году правительство штата Массачусетс приняло закон, в соответствии с которым Бостон делился на два района: первый - жилой застройки с высотой зданий, не превышающей 80 футов, второй - деловой застройки с допустимой высотой сооружений 125 футов. Закон был оспорен как противоречащий Конституции в части ограничения свободы частной собственности, но его конституционность подтвердил Верховный суд Массачусетса (1907 г.) и Верховный суд США (1909 г.). Решения судов по этому делу стали основой для введения в 1914 году в штате Нью-Йорк закона, устанавливающего первый полный свод правил о зонировании. В 1926 году Верховный суд США по делу «Евклид против кампании Амблер Реалити» подтвердил, что зонирование не нарушает Конституцию США, а утверждение актов, регламентирующих правила зонирования, относится к полномочиям законодательных собраний штатов78.
Правила землепользования и застройки как юридический инструмент установления правового режима земель
Согласно определению, закрепленному в п. 8 ст. 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Цели разработки правил землепользования и застройки определены в ч. 1 ст. 30 ГрК РФ. К ним относятся:
создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия;
создание условий для планировки территорий муниципальных образований;
обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Так как правила землепользования и застройки являются нормативной квинтэссенцией института градостроительного зонирования, представляется возможным утверждать, что указанные выше цели разработки правил землепользования и застройки можно считать и целями градостроительного зонирования. Муниципальные образования, в которых приняты правила землепользования и застройки и имеется практика их применения в управлении земельным фондом, являются наиболее привлекательными как для инвестиций, так и для проживания населения в условиях устойчивого развития.
Раскрывая содержание правил землепользования и застройки, представляется необходимым выделить три составляющих данного документа: процедурный, графический и регламентационный блоки. Согласно нормам, установленным ГрК РФ, правила землепользования и застройки, в частности, обозначенные выше блоки, должны включать в себя следующие компоненты:
1) процедурный блок - порядок применения правил и внесения изменений в них, который содержит положения:
о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
о регулировании иных вопросов землепользования и застройки;
2) графический блок - карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон с таким расчетом, чтобы каждый земельный участок принадлежал только к одной территориальной зоне. При этом на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке должны отображаться границы зон с особыми условиями использования территорий и границы территорий объектов культурного наследия (отметим, что согласно ч. 5 ст. 30 ГрК РФ, границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах);
3) регламентационный блок - градостроительные регламенты, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.
Отметим, что ГрК РФ устанавливает достаточно сложную процедуру принятия правил землепользования и застройки, т.к. принятый документ должен обеспечить объективное и рациональное использование недвижимости, оградив его адресатов от возможных злоупотреблений и субъективизма в принятии индивидуальных решений органами местного самоуправления.
В общем виде данную процедуру можно разделить на следующие этапы:
принятие решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации и опубликование такого решения;
подготовка проекта правил землепользования и застройки и опубликование такого проекта;
публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки и опубликование заключения о результатах таких слушаний;
утверждение правил землепользования и застройки и их опубликование.
Рассмотрим требования, предъявляемые к этапу подготовки проекта правил землепользования и застройки. Решение о подготовке проекта принимается главой местной администрации. Одновременно с принятием такого решения, главой местной администрации утверждается состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. В ряду полномочий указанной комиссии ГрК РФ закрепляет следующие: обеспечение подготовки проекта правил землепользования и застройки, проведение публичных слушаний по обсуждению такого проекта и представление главе местной администрации проекта правил землепользования и застройки после внесения соответствующих изменений в случае необходимости, а также обеспечение применения правил землепользования и застройки после их опубликования.
В соответствии с ч. 7 ст. 31 ГрК РФ решение о подготовке правил землепользования и застройки не позднее чем по истечении десяти дней с даты его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации. Опубликование решения обеспечивается главой местной администрации. Сообщение о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки может также размещаться на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет, а также распространяться по радио и телевидению.
Часть 8 ст. 31 ГрК РФ устанавливает специальные требования к содержанию сообщения о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки. Такое сообщение обязательно должно содержать следующие сведения:
состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям поселения или городского округа);
порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
иные вопросы проведения работ.
Правовые вопросы зонирования территорий и изменения правового режима земельных участков в связи с расширением границ города Москвы
Самым известным исключением в применении института градостроительного зонирования на настоящий момент является специфика его использования на территории города Москвы. Как отмечалось выше, город Москва - единственный город-миллионник из 10 официально признанных таковыми, не имеющий принятых правил землепользования и застройки и осуществляющий установление правового режима земельных участков на своей территории с использованием положений земельного законодательства и планирования, заложенного в Генеральном плане 2010 года.
Актуальность рассматриваемой темы возросла с момента вступления в силу Федерального закона от 29 июня 2012 года № 96-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым устанавливается порядок постепенного и поэтапного устранения различий и коллизий между региональным законодательством города Москвы с присоединенными к ней территориями Московской области и федеральным законодательством245, а также Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ «О присоединении территорий к городу Москве»)246. Изменения коснулись практически всех отраслей законодательства: земельного, градостроительного, налогового, жилищного, лесного, законодательства об отходах производства и потребления, законодательства о регистрации прав на недвижимое имущество и ряда других отраслей.
На сегодняшний день уже складывается практика применения ФЗ «О присоединении территорий к городу Москве». Положения, закреплённые в указанном законе, в большей степени отражают экономические потребности территории, на которую распространяется их действие. Отменим, что существенная часть закона посвящена вопросам резервирования и изъятия земельных участков на рассматриваемой территории. Тем не менее, в законе затронуты принципиальные вопросы, связанные с установлением правового режима земель при градостроительном зонировании.
Так, в статье 5 рассматриваемого нормативного правового акта закрепляется адаптированная к условиям новой, «большой» Москвы модель установления и изменения видов разрешённого использования земельных участков. Эта модель по-прежнему предусматривает возможность принятия соответствующих решений в отношении видов разрешённого использования земельных участков и установления определённого правового режима на них органами исполнительно власти, что, в свою очередь, снижает степень объективности в принятии решений об использовании земель.
В соответствии с нормами указанного закона, виды разрешённого использования земельных участков, а также их изменения устанавливаются в проектах планировки территории или градостроительных планах земельных участков, утверждённых уполномоченным органом исполнительной власти. Таким образом, «переходный» порядок, закреплённый ранее в ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» и в ФЗ «О введении действие Градостроительного Кодекса РФ», и действующий до принятия правил землепользования и застройки, получил новую интерпретацию в условиях расширившихся границ города Москвы.
Отдельного рассмотрения заслуживает норма статья 22 ФЗ «О присоединении территорий к городу Москве», которая впервые законодательно устанавливает действие принципа платности изменения вида разрешённого использования земельного участка для физических и юридических лиц, являющихся собственниками таких земельных участков.
Закрепление такого рода принципа на уровне федерального законодательства, которое предназначено регулировать правоотношения в сфере земельных правоотношений по территориальному принципу (применительно к единственному субъекту Федерации - городу федерального значения Москве), представляется не вполне обоснованным.
Безусловно, экономическая целесообразность закрепления такого рода нормы подтверждается внесением в статью 22 рассматриваемого закона положения о виде титула на землю - она адресована только собственникам, а также о целях такого рода изменения правового режима земельного участка -целях строительства. Такая норма конституционно обоснована, т.к. земельное законодательство относится к совместному ведению РФ и субъектов. Но не следует игнорировать усилия по выстраиванию единой земельной и градостроительной политики в нашей стране в последние десятилетия, основанной на нормах федерального законодательства, на единых принципах земельного права в целом, целевого назначения и разрешенного использования земель, в частности.
Представляется, что рассматриваемая норма идёт в разрез с нормами Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и вводных законов к ним, а также иных федеральных законов, образующих систему регулирования правоотношений в сфере градостроительного зонирования.
Очевидная потребность в расширении административно-территориальных границ города Москвы, как одного из крупнейших центров городской экономики, хозяйства и строительства, является одной из основных предпосылок совместно принятого законодательными органами Москвы и Московской области решения об изменении границ указанных субъектов РФ247, а также необходимости внесения изменений и актуализации существующего Генерального плана города Москвы248, Градостроительного кодекса г. Москвы249. Данное совместное решение было утверждено Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 декабря 2011 г., которым был установлен срок наступления соответствующих картографических изменений - 1 июля 2012 года .
Следует отметить, что помимо очевидных географических, картографических и иных территориальных характеристик, изменения затрагивают правовую, социально-экономическую и иные сферы общества. Особый статус города Москвы как столицы Российской Федерации» определяет местонахождение федеральных органов власти РФ, и, соответственно, является объективной причиной концентрации большей части производственного и биосоциального потенциала страны.
Целью принимаемых законодательных актов является решение вопросов обеспечения создания рабочих мест, транспортной доступности, строительства объектов жилой недвижимости, доступной для приобретения различными социальными группами населения с учётом необходимости соблюдения экологических требований и мероприятий по охране окружающей среды от различных видов загрязнений.
