Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и особенности правовой охраны эстетических свойств ландшафтов 14
1. Формирование законодательства об охране эстетических свойств ландшафтов 14
2. Эстетические свойства ландшафтов: понятие и значение 26
3. Понятие и принципы правовой охраны эстетических свойств ландшафтов 43
Глава 2. Содержание правовой охраны эстетических свойств ландшафтов 55
1. Общая характеристика мер правовой охраны эстетических свойств ландшафтов 55
2. Особо охраняемые природные территории как форма охраны эстетических свойств ландшафтов 82
3. Территориальное планирование как мера охраны эстетических свойств ландшафтов 112
Глава 3. Международно-правовые аспекты охраны эстетических свойств ландшафтов 129
1. Международно-правовая охрана эстетических свойств ландшафтов... 129
2. Правовые подходы к охране эстетических свойств ландшафтов в зарубежных странах 154
Список использованных источников 174
- Понятие и принципы правовой охраны эстетических свойств ландшафтов
- Особо охраняемые природные территории как форма охраны эстетических свойств ландшафтов
- Территориальное планирование как мера охраны эстетических свойств ландшафтов
- Правовые подходы к охране эстетических свойств ландшафтов в зарубежных странах
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Территория России охватывает и Европу, и Азию, ее протяженность с севера на юг превышает 4 000 км, с запада на восток — приближается к 10 000 км. Это обуславливает уникальное разнообразие в природе нашей родины и необычайно яркие контрасты. От заснеженных заполярных краев с их неповторимым красотами до южных регионов, знаменитых своими морскими курортами - все это Россия. Россия обладает уникальными и ценнейшими для всей планеты сохранившимися девственными территориями. Почти половина всего материкового пространства страны не затронута экономической деятельностью. Лишь немногие страны могут сравниться по красоте мест, разнообразию ландшафтов, богатству растительного и животного мира с Россией.
Как отмечал еще в начале XX века И.П. Бородин, «раскинувшись на огромном пространстве в двух частях света, мы являемся обладателями в своем роде единственных сокровищ природы. Это такие же уники, как картины, например, Рафаэля, - уничтожить их легко, но воссоздать нет возможности» .
Проблема охраны окружающей среды является наиболее острой глобальной проблемой начала XXI века. Как глобальная проблема она актуальна для всего мира в целом, для каждого региона планеты, для каждого государства в отдельности. И эту проблему в последнее время стали связывать, прежде всего, с качеством жизни.
Люди, жившие тысячи лет назад, воспринимали природу как данность и не отделяли себя от нее. Возможно, именно поэтому в те времена вопросу эстетической ценности природы не уделялось много внимания. Однако в настоящее время все большее число людей склонно считать ненарушенную
1 Бородин И.П. Охрана памятников природы. СПб.: Имп. Русское Географ, об-во, Пост. Природоохран. комиссия, 1914. С. 14.
4 окружающую среду важнейшей основой качества их жизни. В этом контексте сохранение эстетических свойств природных ландшафтов представляет собой важную цель.
К сожалению, массового восприятия эстетической ценности природы в наш век машин и технологий так и не произошло . Эстетическая деградация среды практически не вызывает обеспокоенности у общества несмотря на то, что красота и девственность ландшафтов в условиях современного сильнейшего антропогенного пресса на территорию становятся дефицитным эстетическим ресурсом. Практика защиты дикой природы, направленная на охрану видов и их сообществ, страдает явной односторонностью, ибо практически не предусматривает охрану красоты дикой природы .
Опыт многих стран достаточно хорошо показал, что провозглашение приоритета только экономических целей без учета социальной потребности в благоприятной для человека окружающей природной среде оборачивается крайне негативными экологическими последствиями в будущем, а общий эколого-экономический ущерб оказывается несоизмеримо больше краткосрочной выгоды, получаемой конкретным инвестором.
Признание в наши дни экологического кризиса как глобального привело к осмыслению его причин и к поискам возможных путей его преодоления. В. Хесле были выявлены духовно-исторические основания экологического кризиса как несоответствие целевой и ценностной форм рациональности .
Следует подчеркнуть, что осознание необходимости охраны эстетических свойств ландшафтов связано с выражением духовности цивилизации как существенного ресурса развития, оно неотторжимо от процесса сложения духовного мира человека, его эстетических чувств и
^урковский Б. Эстетика дикой природы [Электронный ресурс]. URL: (дата обращения 10.02.2011).
2 Борейко В.Е. Введение в природоохранную эстетику. Киев: Киевский эколого-культурный центр, 1999. С. 12.
Щедрина Г.К. Экологическая эстетика и универсализация эстетического. // Эстетика в интерпарадигмальном пространстве: перспективы нового века. Материалы научной конференции 10 октября 2001 г. Серия «Symposium», выпуск 16. СПб.: Санкт-Петербургское философское общество, 2001. С.82.
5 этических критериев. Как отмечает М.М. Бринчук, «значение духовности как ресурса общественного развития в контексте нового миропонимания, а в равной мере и ресурса в достижении целей права, в том числе экологического, важно видеть и оценивать с учетом того существенного обстоятельства, что духовная культура, духовность, наряду с материальной культурой создают фундамент цивилизации. Прочность, возможности и перспективы цивилизации напрямую зависят от качества фундамента и, прежде всего, от его духовных оснований. Духовное, нравственное предопределяет прогрессивность материального» . «Для экологического права значимость этого вопроса в том, что духовность - непереоценимый ресурс поддержания (восстановления) благоприятного состояния природы» .
Таким образом, изучение данной темы непосредственным образом затрагивает проблему взаимосвязей человека и природы в контексте устойчивого развития. Современный этап правовой охраны эстетических свойств ландшафтов не ограничивается лишь рассмотрением вопросов охраны ландшафтов и пейзажей. Он связан, прежде всего, с попытками построения концептуальной философской модели отношения человека к природе. При этом важным становится вопрос о сохранении природного и культурного наследия человечества, а также большую роль приобретает эстетическое, экологическое, правовое воспитание личности.
Из всего вышесказанного становится очевидной необходимость охраны эстетически ценных ландшафтов. И эта охрана, прежде всего, должна быть обеспечена законодательством. Однако в действующем российском законодательстве не содержится достаточных правовых норм, обеспечивающих надлежащую охрану эстетических свойств ландшафтов. Отдельные правовые нормы, рассматривающие эстетическую ценность как одну из причин охраны ландшафтов, содержатся в Федеральном законе «Об
Бринчук М.М. Вселенная - универсальная естественная экосистема: эколого-правовой контекст [Электронный ресурс]. URL: (дата обращения 10.02.2011). 2 Бринчук М.М. Там же.
6 охране окружающей среды» , Земельном кодексе Российской Федерации и иных нормативных правовых актах. Ведущую роль в охране эстетических свойств ландшафтов в настоящее время играет Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» . Однако в целом современное российское экологическое законодательство не в полной мере отвечает реалиям сложившейся экологической обстановки, связанной с необходимостью обеспечения устойчивого функционирования ландшафтов и сохранения их эстетических свойств.
В законодательстве содержится множество правовых норм, направленных на сохранение и восстановление памятников архитектуры и культуры. Но уже пришло время поставить вопрос и о полноценной охране и восстановлении эстетической ценности ландшафтов как природного достояния, природного наследия, ибо очень велика опасность того, что пока красота будет спасать мир, человечество может ее уничтожить.
В связи с вышеизложенным, возникает потребность проведения научного анализа существующих правовых норм, регулирующих вопросы охраны эстетических ресурсов ландшафтов, выявления основных недостатков и выработки предложений по их устранению, что представляется весьма важной и актуальной проблемой современной науки экологического права.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области охраны эстетических свойств ландшафтов, развитие которых сопровождается проблемами правотворческого, законодательного и правоприменительного характера.
Предмет исследования образуют совокупность правовых норм действующего законодательства Российской Федерации в сфере охраны эстетических свойств ландшафтов и практика их применения.
1 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание
законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2002. № 2. Ст. 133.
2 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 126-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3 Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ.
1995. № 9. Ст. 1024.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основании анализа имеющейся нормативно-правовой базы и практики ее применения исследовать содержание современного правового механизма охраны эстетических свойств ландшафтов, а также выработать предложения, касающиеся совершенствования инструментов их охраны.
Для достижения поставленной цели, с учетом актуальности и изученности отдельных аспектов темы, были определены следующие задачи:
сформулировать понятие правовой охраны эстетических свойств ландшафтов, определить его общее содержание и специфику и обосновать необходимость охраны эстетических свойств ландшафтов инструментами, входящими в правовой механизм охраны окружающей среды;
исследовать основные исторические этапы формирования и развития законодательства Российской Федерации об охране эстетических свойств ландшафтов;
охарактеризовать понятие эстетических свойств ландшафтов как объекта правовой охраны;
проанализировать действующее законодательство об охране окружающей среды с точки зрения наличия и характера норм, обеспечивающих охрану эстетических свойств ландшафтов, и выработать соответствующие рекомендации по его улучшению и повышению эффективности;
проанализировать зарубежный опыт в сфере правовой охраны эстетических свойств ландшафтов;
исследовать международно-правовые проблемы, касающиеся правовой охраны эстетических свойств ландшафтов.
Методологические основы исследования. Методологическую основу исследования составили общенаучные, частные и специальные методы познания. В их числе - исторический, диалектический, логический,
8 системный, анализа и синтеза, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Теоретические основы исследования. Теоретико-правовую базу исследования составили результаты научных исследований таких ученых в области экологического права, как: А.И. Бобылев, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, Н.Д. Вершило, Г.В. Выпханова, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, Н.Г. Злотникова, И.А. Игнатьева, О.И. Крассов, Г.А. Мисник, В.В. Петров, А.А. Транин, А.С. Шестерюк и многие другие.
При подготовке исследования диссертант также опирался на работы многих ученых-географов, экологов, философов. В их числе - В.Е. Борейко, А.-Р.А. Будрюнас, Ю.А. Веденин, А.Ж. Меллума, В.Е. Мельченко, Л.И. Мухина, В.А. Николаев, Н.Ф. Реймерс, А.А. Чибилев, Е.А. Шварц, Ф.Р. Штильмарк, К.И. Эрингис и другие ученые.
Нормативную базу исследования составили нормативные правовые акты федерального и регионального уровней, акты органов местного самоуправления, касающиеся вопросов охраны эстетических свойств ландшафтов. Кроме того, исследовались зарубежное экологическое законодательство, международные правовые документы, связанные с охраной эстетических свойств ландшафтов.
Эмпирическую основу исследования составили статистические и
аналитические данные о состоянии и охране окружающей среды в
Российской Федерации, субъектах Российской Федерации,
правоприменительной практике в области охраны эстетических свойств ландшафтов, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы судебной практики, данные практики деятельности различных органов власти.
Степень разработанности темы исследования.
В юридической литературе комплексный анализ проблемы правовой охраны эстетических свойств ландшафтов ранее не производился, однако основы заложили работы, в которых исследована проблема охраны
9 ландшафтов: диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук И.А. Бриньке «Правовая охрана ландшафта в Латвийской ССР» и Л.М. Гафиной «Правовая охрана ландшафтного разнообразия в РФ».
Кроме того, важными в изучении вопроса об охране эстетических свойств ландшафтов стали работы, посвященные проблемам особо охраняемых природных территорий. К ним можно отнести диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук А.С. Кротик «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения», В.В. Зозули «Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков» и многих других.
Отдельные вопросы, касающиеся эстетических свойств ландшафтов получили детальную проработку в трудах ученых-экологов, экономистов и географов: Д.А. Дирин («Оценка пейзажно-эстетических ресурсов горных ландшафтов в целях оптимизации рекреационного природопользования (на примере Усть-Коксинского района Республики Алтай)», 2006), А.П. Герасимов («Ландшафтный подход в формировании экологического каркаса региона (на примере Курганской области»), 2006), Н.Ф. Вдовин («Градостроительное освоение природных ландшафтов как эколого-эстетическая проблема (на примере ландшафтов горных речных долин Алтайского края)», 2009), Е.Ю. Васенькина («Экономико-географическая оценка ландшафтов на основе их природного потенциала (на примере Республики Бурятии)», 2008). Большой вклад в обоснование ценности эстетических свойств природы уделяется в трудах В.Е. Борейко.
Научная новизна диссертации определяется значимостью проблемы охраны эстетических свойств ландшафтов, являющихся неотъемлемой частью права граждан на благоприятную окружающую среду. Настоящая диссертация является первым комплексным исследованием механизма охраны эстетических свойств ландшафтов в условиях сложившейся в
10 последние годы практики по деэкологизации государственной власти и законодательства.
В процессе работы были подвергнуты всестороннему анализу актуальные проблемы применения правовых норм, возникающие при охране эстетических свойств ландшафтов, выработаны практические рекомендации по устранению имеющихся в законодательстве пробелов. В диссертации сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Признание эстетических свойств ландшафтов в качестве объектов
правовой охраны является одним из стратегических направлений на пути к
устойчивому развитию, которое должно найти отражение не только в
законодательстве об особо охраняемых природных территориях, но и в
экологическом законодательстве в целом. При этом под эстетическими
свойствами ландшафтов следует понимать сочетание природных свойств
ландшафтов, образующих ландшафтное разнообразие, которое имеет
значение для нравственного и духовного развития человека. Осознание на
законодательном уровне важности правовой охраны эстетических свойств
ландшафтов является показателем степени духовности общества, его
экологической культуры и служит устранению разрыва между повышением
общего культурного уровня населения и культурой отношений к природе.
2. Необходимо признать критерии благоприятности окружающей
среды, изложенные в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»,
недостаточными. Эстетическая привлекательность природного ландшафта
является одним из важных критериев, характеризующих благоприятное
состояние окружающей среды. Оно непосредственно связано с показателями
разнообразия в природе как ландшафтного, так и биологического.
Соответственно, в целях реализации права на благоприятную окружающую
среду в полном объеме понятие «благоприятная окружающая среда»,
закрепленное в действующем законодательстве, подлежит уточнению путем
включения в него такого показателя, как эстетичность ландшафтов.
3. Ландшафты и их эстетические свойства составляют природное
наследие, которое должно умножаться и оберегаться. Для реализации
данного направления в российском законодательстве необходимо закрепить
понятие природного наследия в соответствии с действующими в данной
сфере международными правовыми актами. В современных условиях
контроль за соблюдением законодательства об охране природного наследия
должен быть сосредоточен на уровне органов местного самоуправления. При
этом важнейшей составной частью механизма охраны природного наследия
должно стать активное взаимодействие органов власти и собственников
земельных участков, на которых расположены объекты природного наследия.
Одним из перспективных направлений охраны эстетических свойств ландшафтов, имеющей целью повышение эффективности использования земельных ресурсов и одновременно решение вопросов охраны окружающей среды, является учет эстетических свойств ландшафтов при формировании земельных платежей, при оценке земельных участков, в том числе формировании кадастровой стоимости. Дифференцированная оценка эстетических свойств ландшафтов должна быть положена в основу кадастровой оценки земель, что будет способствовать принятию оптимальных решений по улучшению эстетических свойств ландшафтов, обеспечению их охраны и рационального использования.
В связи с бурным ростом экотуризма в особо охраняемых природных территориях России актуальной задачей является закрепление в законодательстве организационных и экономических основ развития экотуризма в контексте концепции устойчивого развития, неистощительного природопользования и минимального нанесения ущерба природным комплексам и природным объектам. В отношении эстетических свойств ландшафтов, являющихся основой развития экотуризма, должны быть приняты меры, исключающие негативное воздействие на них туристов. Важным в данном случае является не только экологическое нормирование рекреационных нагрузок на особо охраняемые природные территории, что
12 является составной частью проектных документов по развитию природоохранных территорий, но и популяризация идей экологической этики. При этом в законодательстве об особо охраняемых природных территориях должен быть установлен запрет на осуществление туристической деятельности на территориях государственных заповедников.
При оценке экологического ущерба в денежном выражении возникает сложность, связанная с тем, что помимо вполне измеряемого материального вреда большое значение имеет иной (т.н. нематериальный) вред, который может проявляться, в первую очередь, в ухудшении эстетических и иных качеств природных объектов и природных комплексов. Эстетическую ценность ландшафтов необходимо ввести в соответствующие методики исчисления размеров вреда как самостоятельный показатель.
На этапе пространственного планирования развития территории большое значение имеют эстетические свойства ландшафтов. Необходимо закрепить в законодательстве использование ландшафтного планирования в качестве инструмента для сбалансированной территориальной организации природопользования на землях, находящихся в различных формах собственности. В этом аспекте в градостроительном законодательстве должно найти отражение понятие «ландшафтный план» как план устойчивого развития территории, его содержание и место в системе градостроительной документации. Одной из задач ландшафтного планирования следует признать сохранение эстетических качеств окружающей природной среды, которое включает сохранение гармоничного облика ландшафта, его эстетических качеств.
Наряду с указанными основными положениями, выносимыми на защиту, в работе содержатся и другие выводы и предложения.
Практическая и теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы при проведении дальнейших эколого-правовых и межотраслевых научных
13 исследований, совершенствовании концепции развития экологического права, в нормотворческой деятельности, практике работы органов исполнительной власти, правоохранительных органов, судов, а также общественных экологических объединений и граждан в процессе осуществления деятельности по защите конституционного права на благоприятную окружающую среду. Выводы и материалы, содержащиеся в работе, могут быть использованы в учебном процессе по курсу «Экологическое право», а также при разработке учебных программ, учебников и учебно-методических пособий, проведении научно-исследовательской работы со студентами.
Апробация результатов исследования. Основные положения, сформулированные в диссертации, были обсуждены на заседаниях кафедры государственного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного политехнического университета, а также Сектора эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных статьях и раскрыты в сообщениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования нашли применение в учебном процессе при изучении курса «Экологическое право» на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованных источников. Структура
диссертационного исследования и распределение материала по главам соответствуют основной цели диссертации.
Понятие и принципы правовой охраны эстетических свойств ландшафтов
Рассмотрение эстетических свойств ландшафтов как объектов охраны и законодательства о них не сводится только к перечислению предметов, поставленных под защиту закона. Речь идет о выяснении, в каком отношении закон поставил эти объекты под защиту, а одновременно — об уточнении порядка, специфики и целей такой охраны.
Вопрос о понятии правовой охраны эстетических свойств ландшафтов как об одном из направлений в деле охраны окружающей среды ранее в юридической литературе практически не исследовался, что объясняется преобладанием утилитарных принципов в деятельности по охране окружающей среды. Однако нерациональное природопользование ведет не только к исчерпанию природных ресурсов, подрыву восстановительных сил биосферы, но и снижению оздоровительных и эстетических качеств ландшафтов. Как любое антропогенное воздействие на природную среду, антропогенное изменение ландшафта может быть разрушительным (деструктивным), стабилизирующим и конструктивным. Деструктивное изменение ландшафта ощутимо человеком, в первую очередь, на визуальном уровне. Существует специальный термин «визуальное загрязнение ландшафта»: ухудшение его эстетических свойств вследствие бытовой замусоренности, загрязнения промышленными и строительными отходами (отвалами, котлованами, карьерами и т.п.)86. Сплошные рубки леса, открытые горные разработки, карьеры, свалки токсичных отходов как символы деградации природной среды являются также показателями эстетического обесценивания природы. Между тем уникальные в эстетическом плане природные ландшафты легко уничтожить, но воссоздать нет возможности.
Исчезновение красоты природы называется эстетической деградацией природы, и это вполне реалистично, если исходить из того, что речь идет о внутреннем структурировании, о разновидностях природных ресурсов.
Неоправданный, излишний оптимизм, с которым не только практики, но и теоретики подходят к формированию среды обитания человека без учета всей ее сложности, приводит к неизвестным ранее коренным изменениям природы, отрицательно сказывающимся как на ее ценности вообще, так и на эстетических значениях. Поскольку процесс преобразования геобиосферы с неизбежностью продолжается, а вместе с ним происходят изменения, затрагивающие не только отдельные пейзажи, но и глобальные, меняющие природные регионы в целом, постольку существенно меняется эстетический облик планеты. Разрушения, наносимые человеком эстетически ценной природной среде, обусловлены развитием новых видов производственных процессов и активным экологически не спрогнозированным применением техники. Вместе с тем, с изменившимся типом культуры и расширением ценностного кругозора стремление к. удовлетворению эстетических потребностей стало занимать все большее место в жизнедеятельности человечества. В этой связи актуален интерес к правовой охране эстетических свойств ландшафтов.
Как указывает А.С. Шестерюк, «несмотря на кажущееся наполнение отрасли законами о природопользовании и охране окружающей среды, предстоит переосмыслить их содержание с учетом тех вызовов, которые сделаны современным миром»87. М.М. Бринчук считает, что «объем правового регулирования определяется экологическими интересами общества в конкретный период его развития и целями, которые должны быть достигнуты в результате применения права» .
Еще в начале XX века на общем собрании Комиссии Памятников, состоявшемся в 1911 г. в Брюсселе, бельгийский министр юстиции Картон де Вьяр, справедливо отметил следующее: «...толпа начинает понимать, что красота природы, как и красота художественных произведений, имеет таинственную дорогую нам связь с нашей душой, что она является сокровищем и заслуживает уважения наравне с памятниками искусства. Придет час, а быть может он уже настал, когда ландшафты, представляющие естественные памятники, будут охраняться такими же защитными правилами, какими обеспечивается сохранность памятников искусства от покушений невежества или преувеличенного утилитаризма»89.
В последние годы в экономической теории обсуждается возможность встраивания эстетических свойств ландшафтов как части природного капитала в формирующуюся систему оценок общей экономической ценности природных ресурсов, что представляет интерес также и для эколого-правовой науки90.
К примеру, Постановлением Администрации Алтайского края от 21 мая 2010 г. № 221 «Об утверждении перечня направлений и тем1 научно-исследовательских работ на 2010 год»91 оценка эстетических ресурсов ландшафтов горной части Алтайского края и разработка территориально-планировочных решений по их рациональному использованию в рекреационной деятельности вошла в перечень направлений и тем научно-исследовательских работ на 2010 год в целях обеспечения приоритетных направлений социально-экономического развития Алтайского края.
По признанию С.Н. Бобылева, услуги природы, связанные с эстетическими, культурными, этическими аспектами находятся в самом начале их экономической интерпретации. Эти идеи связаны, в первую очередь, с оценкой эстетических свойств ландшафтов для целей организации рекреации . Соответственно, встает практический вопрос о перспективах законодательного урегулирования отношений, возникающих в связи с экономической оценкой столь специфической природной составляющей. При этом необходимо подчеркнуть, что эти перспективы зависят не только от создания необходимых формальных условий, но еще в большей степени - от идеологической готовности признать полноценную экономическую значимость нематериальных, то есть, не вовлеченных в хозяйственное использование, видов природных ресурсов.
Особо охраняемые природные территории как форма охраны эстетических свойств ландшафтов
По данным государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения, на 31 декабря 2009 г. общее количество особо охраняемых природных территорий федерального значения (государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников и памятников природы) равнялось 242, их общая площадь с морской акваторией составляла 55,6 млн. га. Площадь суши с внутренними пресноводными водоемами - 45,4 млн. га, что составляет 2,66% территории Российской Федерации, площадь особо охраняемой морской акватории - 10,2 млн. га .
Создание особо охраняемых природных территорий - один из наиболее эффективных методов охраны естественных природных ландшафтов и их эстетических свойств. Именно особо охраняемые природные территории выполняют функцию сохранения биологического и ландшафтного разнообразия при решении задач поддержания экологического баланса на больших территориях, а также позволяют воплотить в практику охраны окружающей среды приоритет, закрепленный в п. 2 ст. 4 Закона «Об охране окружающей среды», согласно которому в первоочередном порядке подлежат охране естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.
Как было указано ранее, стремление сохранить красоты дикой» природы, ее эстетическую ценность всегда было одним из трех господствующих подходов при выборе участков для особой охраны наряду с необходимостью ресурсоохраны и тревогой из-за гибели живого. Действующее российское законодательство (Федеральные законы «Об ООПТ», «Об охране окружающей среды», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ЗК РФ и ряд других нормативных правовых актов) содержит указание на эстетическое значение природно-заповедного фонда, закрепленное в ст. 58 Закона «Об охране окружающей среды». Так, Закон «Об охране окружающей среды» запрещает изъятие земель природно-заповедного фонда, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.
Закон «Об ООПТ» определил особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.
Следует отметить, что охрана красоты ландшафтов как цель создания особо охраняемых природных территорий закреплена в нормативных актах многих стран. Так, к примеру, целью Закона Латвии от 3 февраля 1993 г. «Об особо охраняемых природных территориях» является «защищать и сохранять природное разнообразие». Среди задач особо охраняемых природных территорий закон называет следующие: «защита редких и типичных экосистем, местообитаний охраняемых видов, особенностей и красоты латвийских ландшафтов, геологических и геоморфологических формаций и обеспечение научных исследований, восстановления и образования»152.
Законом Республики Беларусь от 20 октября 1994 г. № 3335-ХП «Об особо охраняемых природных территориях» основной целью объявления территорий особо охраняемыми природными территориями названо сохранение биологического и ландшафтного разнообразия153.
Сложившийся в заповедном деле опыт показывает, что наиболее традиционными принципами при создании особо охраняемых природных территорий являются принципы типичности, уникальности, репрезентативности, эталонности, размерности, сохранности, максимального видового и ландшафтного разнообразия, эстетической ценности. В зависимости от задач, которые ставятся перед организуемой особо охраняемой природной территорией, и особенностей конкретной территории используется тот или иной принцип или их сочетание.
Эстетические свойства ландшафтов могут выступать в качестве критерия, значимого при организации ООПТ. Но помимо использования эстетического фактора как критерия при выделении собственно особо охраняемых природных территорий в пределах той или иной территории, в большей степени этот показатель может быть применим при выборе режима охраны, т.е. ранга особо охраняемой природной территории. В частности, если нет принципиальной необходимости включать эстетически ценные местности в состав заповедника, возможность доступа к ним рекреантов должна быть сохранена. В данном случае эстетически ценные ландшафты наиболее целесообразно включать в состав национальных и природных парков. Эстетический фактор должен быть одним из основных при функциональном зонировании этих типов ООПТ. Весьма подробно закреплены основные критерии отнесения территорий к особо охраняемых в региональном законодательстве. Так, согласно п. 2.1. Постановления Главы администрации Волгоградской области от 5 декабря 2007 г. № 2021 «Об утверждении порядка отнесения территорий к особо охраняемым природным территориям регионального значения» среди основных критериев отнесения территорий к особо охраняемым природным территориям регионального значения отнесены сохранность природных комплексов, ландшафтное разнообразие, высокая рекреационная пригодность территорий, эстетически выразительные компоненты природного ландшафта и др.
Согласно Закону Новгородской области от 1 декабря 2008 г. № 414-03 «О порядке определения особо охраняемых природных территорий местного значения в Новгородской области»155 орган местного самоуправления в целях определения особо охраняемой природной территории местного значения проводит оценку соответствия предполагаемой особо охраняемой природной территории местного значения различным критериям, в том числе критерию «особое эстетическое значение».
Территориальное планирование как мера охраны эстетических свойств ландшафтов
В современном мире, характерной чертой которого является все возрастающая антропогенная нагрузка на природные ландшафты, проблемы сохранения эстетических ресурсов природных ландшафтов требуют организации внедрения научно-обоснованных систем земледелия и землеустройства, территориального планирования, обеспечивающего реализацию не только принципа устойчивого развития, но и принципа рационального природопользования, а также создание благоприятных условий для проживания человека.
Известно, что в современной России охрана эстетических свойств природных ландшафтов опирается, прежде всего, на создание систем особо охраняемых природных территорий. Именно наличие и особенности потенциала природного наследия, в том числе наличие эстетических ресурсов природных ландшафтов в обязательном порядке должны быть учтены при управлении территориальным развитием. При этом, как отмечает М.Е. Кулешова, «при формировании градостроительных систем и территориальном планировании наследие выступает одновременно- как ограничивающий фактор и как особый отраслевой ресурс»198.
В последние годы по всей России разрабатываются долгосрочные-планы социально-экономического развития и территориального- планирования, которые, безусловно, затронут состояние и режимы, существования ландшафтов, их эстетические свойства. Эта взаимозависимость осознается руководством страны и уже нашла отражение в документах планирования федерального уровня. Так, 17 ноября- 2008 г. Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (№ 1662-р)199, цель разработки которой, - определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008-2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления, позиций России в мировом сообществе. В разделе 11, посвященном экологической безопасности экономики и экологии человека, указывается, что основу действий в направлении сохранения и защиты природной среды «будут составлять новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения. Следует создать такую систему особо охраняемых природных территорий, которая бы обеспечивала сохранение естественных экосистем во всех природно-климатических регионах страны, делая их центрами сохранения генетического фонда, инкубаторами восстановления исходного биоразнообразия».
Широкомасштабные работы по территориальному планированию в России были возобновлены в 2005 г. на основе Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ200 (далее по тексту - ГсК РФ), который установил, что любая территория страны должна иметь соответствующий документ территориального планирования: от схем территориального планирования Российской Федерации до генерального плана поселения.
Согласно ст. 9 ГсК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной, и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Нетрудно заметить, что такое определение явно выражает направленность на реализацию принципов комплексности и системности. Кроме того значительная часть упомянутых факторов носит ярко выраженный географический характер. Это обусловлено тем, что объектом пространственного планирования служит территория, а потому независимо от ранга объекта всегда возникает задача ее всестороннего изучения, анализа и выработки предложений, направленных на оптимизацию природопользования. Однако возможность использования ландшафтного подхода для целей территориального планирования специально не оговаривается российским законодательством.
Крайне важный в современных условиях ландшафтный подход в России пока почти не известен лицам, принимающим управленческие решения (от муниципального до регионального федерального уровней) в социально-экономической, природоохранной, природоресурсной и градостроительных сферах. Из четырех ключевых составляющих ландшафтной политики реально отчасти представлена только охрана ландшафтов в традиционных формах организации заповедников, заказников, национальных парков и т.п. Принципиально важным моментом является понимание того факта, что ландшафтное планирование сегодня является основой для территориального планирования.
В. Черных справедливо отмечает, что «данный подход имеет ряд преимуществ перед другими, в том числе в экологических оценках» . Часто ландшафтный подход к решению вопросов, землепользования и природопользования рассматривается как один из основных путей выхода из экологического- кризиса. Именно в, ландшафтно-географическом планировании наиболее полно проявляется взаимодействие природных компонентов и антропогенных факторов, именуемых системой природопользования 2.
Согласно действующему российскому законодательству территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из социальных, экономических, экологических и иных факторов. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. При отсутствии таких документов, в частности, не допускается принятие решения о резервировании земель, о переводе земель из одной категории в другую.
Правовые подходы к охране эстетических свойств ландшафтов в зарубежных странах
Важным направлением правовых исследований является отслеживание подходов наиболее развитых стран к формированию правовых и организационных механизмов нового мирового экологического порядка, затрагивающих вопросы охраны эстетических свойств ландшафтов. При рассмотрении правовых вопросов охраны эстетических свойств ландшафтов в зарубежных странах особое внимание сосредоточено на ключевых аспектах, особенностях той или иной правовой системы, значение которых выходит за национальные рамки.
Проблемы обеспечения сохранности культурного и природного наследия, охраны красоты природы во многих европейских странах, а также в США, Канаде, как показывает анализ документов, актуализировались в начале XX века. Эта актуализация связана с такими общественными тенденциями, как индустриализация, урбанизация, массовизация общества, приведшие к практике создания системы охраняемых природных территорий, к регламентации застройки земель, целому ряду инициатив, направленных на сохранение национальной идентичности и культурного разнообразия. В странах, где в начале века происходит формирование тоталитарных систем (Италия, Германия), сохранение культурного и природного наследия, становится государственной задачей, так как именно на национальных ценностях строится политика превосходства.
Уже в первом десятилетии XX века в Европе стали приниматься первые законы в защиту эстетической ценности природы. Так, Пруссия в 1902 г. утвердила закон об охране ландшафтов, запрещавший портить рекламой красивые пейзажи, в 1907 г. запретила строить там строения. В 1910 г. в Италии принят закон о сохранении вилл, садов и других эстетически ценных земельных владений. Бельгия издала циркуляр об охране старых деревьев, а в 1911 г. - закон о сохранении ландшафта, обязывавший производить рекультивацию в природных ландшафтах. В Саксонии в 1909 г. запретили устанавливать объявления в эстетически ценных ландшафтах. Великое Герцогство Гессенское в 1902 г. приняло закон о защите красивых видов в природе. В Австрии с 1928 г. стал действовать закон, согласно которому все пещеры проходили эстетическую оценку. Если пещера признавалась красивой, ее тут же объявляли памятником природы и брали под охрану государства277.
Во Франции в 1902 г. было создано Общество по охране пейзажей, в 1906 г. был принят закон, согласно которому в каждом департаменте создавалась комиссия по учету живописных ландшафтов, обязанность по сохранению которых возлагалась на их собственников. В 1930 г. был принят Закон об охране природной красоты.
В Великобритании в конце 19 - начале 20 веков сформировались три общественных движения, пропагандировавших сохранение окружающей среды в эстетических целях (наслаждение природой), в научных целях, и в целях рекреации. В 1898 г. в Великобритании был основан Национальный траст (National Trust), который в дальнейшем занялся выкупом у частных лиц живописных природных объектов и территорий278. Первый акт, прошедший через английский парламент, утверждал, что данная организация создана в целях содействия постоянному содействию сбережения ради блага нации, земель и арендуемых владений, обладающих природной красотой или исторической ценностью. Согласно действующему в Великобритании законодательству, продажа собственности Траста возможна только с разрешения британского парламента. Передача Трасту частных поместий оставляет право пожизненного проживания в них бывших владельцев (что предотвращает их продажу случайным лицам)279.
Общественные движения в пользу защиты эстетических свойств ландшафтов появились в это время также в иных странах. Так, в Швейцарии в начале XX века было создано национальное Общество охраны ландшафтов, Лига друзей деревьев, Комитет защиты красивых видов. В 1901 г. в США было создано Общество охраны природных и исторических памятников, одной из задач ставившее защиту эстетически ценных пейзажей.
В настоящее время законы, охраняющие эстетические ресурсы ландшафтов есть во многих странах. Более того охрана эстетических свойств ландшафтов нашла отражение во многих конституциях европейских государств.
К примеру, в Турции государство гарантирует сохранение исторического, культурного и естественного богатства и ценностей и принимает для этого необходимые меры280. Эта гарантия также нашла отражение в Законе об охране окружающей среды Турции № 2872 (Environmental Law), целью которой определено обеспечение экономического и социального развития путем защиты здоровья человека, сохранения экологического баланса и культурной, исторической и эстетической ценности окружающей среды .
Полно конституируются в 1976 г. окружающая среда и качество жизни-в Португалии, где государство обязано через собственные органы, а также опираясь на народную инициативу и поддержку, для обеспечения права на окружающую здоровую среду в условиях устойчивого развития: а) предупреждать и контролировать загрязнение среды и его последствия, а также виды эрозии; б) благоустраивать и содействовать благоустройству территории с учетом сбалансированного социально-экономического развития и сохранения ландшафтов; в) создавать и обеспечивать развитие заповедников и естественных парков, парков отдыха, а также классифицировать и охранять природные достопримечательности с тем, чтобы гарантировать сохранность природы и культурных ценностей; г) развивать рациональное использование природных ресурсов, сохраняя их способность к обновлению и экологической устойчивости, при уважении принципа солидарности поколении .
Похожие диссертации на Правовая охрана эстетических свойств ландшафтов
