Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Основы эколого-правового регулирования аренды природных объектов 13
1 Природопользование в системе экологического права 13
2 Аренда природных объектов в контексте концепции дуализма в праве 24
3 Интегрированный и дифференцированный подходы к правовому регулированию аренды природных объектов 42
Глава 2 Аренда как форма природопользования 57
1 Принципы природопользования и их реализация в рамках договоров аренды 57
2 Природный объект как объект аренды 79
Глава 3 Особенности аренды отдельных видов природных объектов 97
1 Особенности аренды земельных участков 97
2 Особенности аренды лесных участков 100
3 Особенности применения норм об аренде при правовом регулировании водопользования 114
Заключение 126
Список использованных нормативно-правовых актов 129
Список использованной литературы 136
Список приложений
Рисунок 1 Институт рационального природопользования в системе экологического права 127
Рисунок 2 Уровни правовых норм, регулирующих аренду природных объектов (сочетание интегрированного и дифференцированного подходов) 128
- Аренда природных объектов в контексте концепции дуализма в праве
- Принципы природопользования и их реализация в рамках договоров аренды
- Особенности аренды лесных участков
- Особенности применения норм об аренде при правовом регулировании водопользования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется расширением сферы использования арендных отношений в правовом регулировании передачи в пользование природных объектов, расположенных на территории Российской Федерации. Нормы об аренде на сегодняшний день применяются к отношениям по использованию земельных и лесных участков, а также водных объектов, предоставляемых в пользование на основании договоров водопользования.
Эта тенденция, наиболее четко обозначившаяся с принятием в 2006 году новых Лесного и Водного кодексов, требует осмысления и разработки теоретического подхода к институту аренды природных объектов с точки зрения экологического права.
Важно при этом учитывать приоритет экологического законодательства, установленный в ст. 129 Гражданского кодекса РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут переходить от одного лица к другому лишь в той мере, в которой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
О наличии особенностей правоотношений в области аренды отдельных видов природных объектов, зачастую неполно или неоднозначно урегулированных законодателем, свидетельствует практика Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ. Часто данные особенности обусловлены природными свойствами арендуемых объектов, а также сложившимися отношениями в области природопользования, не зависящими от конкретного способа их правового оформления.
В таких условиях отсутствие должной самостоятельной эколого-правовой составляющей наряду с теоретическим подходом к институту аренды, разработанным в науке гражданского права, может привести к недостаточному учету роли естественных характеристик арендуемых природных объектов в правовом регулировании их использования.
Исследование предлагаемой темы в рамках науки экологического права имеет значение для целей предотвращения потенциальных негативных последствий для окружающей среды, которые могут быть вызваны игнорированием экосистемных связей и специфики природных объектов в условиях придания им статуса объектов аренды в процессе правового регулирования природопользования.
Цели и задачи исследования
Целями диссертационного исследования является изучение института аренды природных объектов с позиций экологического права, а также выявление имеющих научно-практическое значение особенностей природных объектов, учет которых необходим в процессе правового регулирования арендных отношений в сфере природопользования.
Указанные цели диссертационного исследования достигаются посредством решения следующих основных задач:
- определение эколого-правового содержания института аренды природных объектов;
- исследование аренды природных объектов как формы природопользования и особенностей реализации принципов природопользования в рамках договоров аренды;
- выявление специфики природного объекта в качестве объекта аренды;
- определение особенностей аренды отдельных видов природных объектов.
Объектом исследования являются нормы права, регулирующие предоставление природных объектов в пользование на основании договоров аренды, а также возникающие на основе этих норм правоотношения.
Предметом исследования является отражение естественных свойств природных объектов и характеристик их использования в процессе правового регулирования предоставления природных объектов в пользование на основании договоров аренды, а также закономерности взаимодействия экологического и гражданского права, частноправовых и публично-правовых методов регулирования в процессе правовой регламентации исследуемых правоотношений.
Методологическая основа исследования
В качестве методов познания правовой действительности использованы всеобщие принципы научного познания (объективности, всесторонности, полноты), общие методы научного познания (логический, системный и функциональный методы), а также частнонаучные методы, используемые правовой наукой (методы толкования права, формально-юридический и сравнительно-правовой методы).
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, постановления Конституционного суда РФ, а также Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по конкретным делам и материалы Государственных докладов «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации».
Степень научной разработанности темы
Особенности применения в области природопользования договорных правоотношений в целом и договоров аренды в частности были предметом ряда теоретико-правовых исследований в рамках эколого-правового и цивилистического направлений юридической науки. В частности, в рамках науки экологического права проведены научные исследования, касающиеся применения норм об аренде к отношениям по предоставлению в пользование отдельных видов природных объектов: земельных и лесных участков.
Выводы и разработки, содержащиеся в указанных исследованиях, позволили автору определить наличие потребности в интегрированном подходе к аренде природных объектов как комплексному явлению, сочетающему в себе публично-правовые и частноправовые элементы и недостаточно изученному с позиций экологического права.
По итогам изучения соответствующих работ автором был также выявлен ряд дискуссионных и требующих дополнительной разработки аспектов исследуемой темы, в частности, вопрос о соотношении понятий «природный объект» и «природный ресурс» применительно к объекту аренды.
Теоретические основы исследования
Теоретическую основу исследования составили работы дореволюционных, советских и современных российских правоведов в области теории государства и права: С. С. Алексеева, О. Д. Васильева, Л. А. Морозовой, С. А. Муромцева, А. С. Пиголкина, Ю. А. Тихомирова и др.; в области гражданского права: М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, В. П. Мозолина, Е. А. Суханова, В. В. Чубарова и др., в области экологического права: С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, А. К. Голиченкова, И. А. Игнатьевой, Н. Д. Казанцева, В. В. Петрова и др.
Автором были также изучены труды ученых юристов в области земельного права: Е. А. Галиновской, Ю. Г. Жарикова, И. А. Иконицкой, Е. Л. Мининой, Н. А. Сыродоева и др.; в области лесного права: В. К. Быковского, О. И. Крассова, Н. Г. Полянской, Ю. И. Шуплецовой и др.; в области водного права: Т. Г. Калиниченко, О. С. Колбасова, Д. О. Сивакова и др.
В работе использовались труды зарубежных авторов, а также научные исследования в области экологии и экономических наук.
Научная новизна исследования
Диссертант видит новизну полученных результатов в том, что в работе была обоснована необходимость применения наряду с дифференцированным (пообъектным) подходом интегрированного подхода к правовому регулированию аренды природных объектов. Кроме того, были выявлены и проанализированы правовые явления, имеющие место при соотнесении естественно обусловленных особенностей использования природных объектов и соответствующих норм экологического законодательства с базовой моделью арендных правоотношений.
Научная новизна выражается также в следующих положениях, выносимых на защиту, сформулированных по результатам исследования:
1. В рамках интегрированного подхода к правовому регулированию аренды природных объектов экологическим законодательством выделен ряд аспектов, определяющих особенности законодательных положений об аренде природных объектов по отношению к общим положениям об аренде. Данные особенности касаются:
- порядка предоставления природных объектов, находящихся в публичной собственности, в пользование на основании договоров аренды;
- обеспечения целевого использования арендуемых природных объектов;
- максимальных и минимальных сроков аренды природных объектов;
- пределов осуществления субъективных прав арендаторов природных объектов (например, способов воздействия на природный объект, предельных объемов использования (изъятия) природных ресурсов);
- специфических оснований прекращения права аренды природного объекта по основаниям, связанным с несоблюдением экологического законодательства.
2. При анализе договора аренды природных объектов в качестве формы природопользования установлено, что каждый из принципов природопользования (принцип производности от права собственности особого рода, принцип устойчивости природопользования, принципы целевого и рационального использования природных ресурсов) определяет эколого-правовую специфику элементов договора аренды природного объекта по отношению к аренде иного имущества.
Особенностью аренды природных объектов, связанной со спецификой данного правового явления в качестве формы природопользования, в ряде случаев является также закрепленная в законодательстве и судебной практике возможность использования одного и того же объекта одновременно в нескольких целях, в том числе, различными пользователями на основании нескольких договоров аренды.
3. Объектом аренды согласно ст. 607 ГК РФ может быть только непотребляемая вещь. Следовательно, объектом аренды формально является именно природный объект, а не природный ресурс. Вместе с тем, право пользования природным объектом, которое передается пользователю на основании договора аренды, включает в себя право использовать (потреблять) содержащиеся в природном объекте ресурсы на условиях, определенных в договоре аренды. Наличие природных ресурсов, их количественные и прочие характеристики можно рассматривать в качестве свойств арендуемого природного объекта.
4. В силу правовой природы института аренды при рассмотрении природного объекта как объекта аренды на первый план выходит его пространственная обособленность (дискретность), которую экологическое законодательство характеризует как наличие у соответствующей части природной среды пространственно-территориальных границ. Указанная характеристика природных объектов является основной предпосылкой вовлечения их в арендные правоотношения.
Характер фактических отношений по использованию природных объектов на основании договоров аренды должен, в свою очередь, соответствовать сути арендных правоотношений. С точки зрения как экологического, так и гражданского законодательства природный объект может являться объектом аренды лишь при условии, что в процессе использования природных ресурсов на основании договора аренды природного объекта изменение естественных свойств последнего не носит необратимый характер.
5. В составе природных объектов, в отношении которых в качестве способа юридического оформления права пользования применяются элементы договора аренды (земельные участки, лесные участки, поверхностные водные объекты), в качестве основы присутствует земельный участок. В связи с этим в рамках дифференцированного подхода, при определении эколого-правовой специфики аренды отдельных видов природных объектов методологически целесообразно обозначать юридически значимые отличия земельных участков, лесных участков и водных объектов, определять специфику правоотношений по использованию данных объектов.
6. При исследовании особенностей правового регулирования аренды лесных участков, установлено, что в рамках использования лесных участков на основании договоров аренды в зависимости от вида и цели использования лесного участка как объекта аренды имеют место разные виды природопользования: лесопользование, землепользование, пользование животным миром и т. д. Соответственно, в случаях, когда основным является отличный от лесопользования вид природопользования, нормы лесного законодательства могут иметь отсылочный характер, устанавливая связи с нормами других отраслей природоресурсного законодательства.
Вместе с тем вне зависимости от того, является ли в каждом конкретном договоре аренды лесного участка использование леса как природного ресурса основным видом природопользования, все положения лесного законодательства относительно охраны лесов как экологической системы должны сохранять силу при определении условий и реализации договора аренды.
7. Водные объекты характеризуются, в первую очередь, наличием водного режима. В связи с наличием водного режима к водным объектам не применима в полной мере категория владения, под которой понимается материальное обладание предметом, возможность удержания его в собственном обладании. Как следствие, водными объектами, которые преимущественно находятся в публичной собственности, в большинстве случаев пользуются несколько водопользователей одновременно, причем в различных целях и на различных основаниях. Следовательно, к водопользованию в наибольшей мере из всех видов природопользования применимы характеристики «многоцелевое» и «комплексное».
С учетом указанных особенностей водных объектов и характеристик по их использованию следует уделять особое внимание наличию оснований для ограничений по видам водопользования и числу водопользователей в тех случаях, когда одновременное многоцелевое использование одного водного объекта невозможно с точки зрения соблюдения требований охраны природы. Соответствующий контроль должен обеспечиваться в рамках учета и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов при предоставлении их в пользование, в том числе, на основании договоров водопользования.
Теоретическая значимость исследования заключается, по мнению диссертанта, во внедрении отсутствующего на сегодняшний день в науке экологического права самостоятельного подхода к изучению аренды природных объектов как одной из форм природопользования на базе сочетания интегрированного и дифференцированного подходов. Предлагаемая теоретическая и методологическая основа создает возможности для более глубокого изучения института аренды природных объектов в рамках указанного направления правовой науки.
Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные положения могут быть использованы при осуществлении правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях в целях дальнейшей разработки правовых механизмов передачи природных объектов в пользование на основании договоров аренды. Кроме того, в целях усовершенствования правоприменительной практики результаты проведенного исследования могут быть использованы в работе исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления. Предлагаемые разработки могут найти применение также в процессе преподавания учебных дисциплин по курсу «Экологическое право».
Апробация результатов исследования нашла отражение в опубликованных научных работах диссертанта. Теоретические выводы и рекомендации, высказанные автором, докладывались на конференциях и круглых столах (Конференция аспирантов, соискателей и молодых ученых «Централизация и децентрализация правового регулирования», Москва, ИЗиСП, 19 мая 2008 г; V Международная школа-практикум молодых ученых-юристов и специалистов по юриспруденции «Наследие юридической науки и современность», Москва, ИЗиСП, 26 – 28 мая 2010 г.; Международная конференция «Экосистемы, организмы, инновации - 12», Москва, МГУ, 23 – 24 июня 2010 г.).
Диссертация обсуждалась в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Структура диссертации
Аренда природных объектов в контексте концепции дуализма в праве
Поставив перед собой задачу проанализировать институт аренды природных объектов в качестве формы природопользования, мы сталкиваемся с необходимостью определить положение данного института в рамках соотношения частного и публичного права. Данная необходимость обусловлена традиционным представлением об аренде как об институте частного права и об отношениях в области природопользования как явлении, регулируемом нормами публичного права. Поскольку от применения частных или публичных норм зачастую зависит исход дела, такого рода квалификация приобретает серьезную практическую значимость.
Кроме того, как пишет С. А. Боголюбов, с учетом актуальности вопросов охраны природы сопоставление публичных и частных средств обеспечения экологической безопасности в процессе природопользования необходимо в целях установления их баланса, устранения имеющихся и недопущения новых перекосов и крайностей, для формирования оптимального природоохранного механизма, направленного на обеспечение экологических прав граждан, полномочий общества и государства, которые в природной сфере не могут быть разделимы, не должны быть полностью разорваны или даже противопоставлены друг другу35.
О дуализме в праве иногда принято говорить как о явлении, сознаваемом скорее инстинктивно, чем основанном на точных признаках, о явлении историческом, «сконструированном» a priori, а потому выступающем известной юридической догмой. Между тем, по мнению Ровного В.В., дуализм права обязан своим существованием двум основным предпосылкам — социально-экономической и собственно правовой. Первая связана с формированием на определенном этапе развития общества значительного слоя свободных лиц - частных собственников, а стало быть, и с зарождением новых — свободных - экономических отношений, вторая — с возможностью надлежащего юридического нормирования последних, со способностью претворить юридические доктрины и концепции в конкретных нормах права37.
В правовой литературе отмечается, что практическая ценность концепции деления права заключается в возможности использования в качестве «критерия для классификации позитивного права», а также в качестве «предпосылки для догматических выводов, восполняющих указания закона» .
С переходом России к социализму из-за ставшего в этот период хрестоматийным тезиса «мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публичное, а не частное» вопрос о частном праве как самостоятельном явлении приобрел, по словам С. В. Дорохина гамлетовский характер В условиях национализации основных средств производства, отмены наследования в частной капиталистической собственности, а также других мер, принятых Советским государством, само существование частного права оказалось под вопросом, а потому признавалось лишь отдельными исследователями. Деление любого исторического типа права на частное и публичное признавал, в частности, Б.Б. Черепахин40, а согласно точке зрения Е.А. Суханова, отечественное гражданское право, в сущности, вообще никогда не утрачивало своих частноправовых начал, на современном же этапе их роль лишь усилилась, вследствие чего получил реализацию классический частноправовой вариант цивилистики41.
Современный этап развития России характеризуется новым поиском оптимального взаимодействия общества и государства. Сегодня в условиях реформирования российской правовой системы, акцент делается на необходимости соотношения частного и публичного права 2.
Многообразие взглядов на дуализм права вообще обусловливает возможность их типизации и выделения групповых разновидностей. В настоящей работе будет предпринята попытка определить положение такого института экологического права, как институт аренды природных объектов, в контексте разделения права на частное и публичное. Для этих целей при последовательном изложении наиболее значимых теорий дуализма права, различающихся между собой в зависимости от того критерия разделения норм права на частное и публичное, который они считают основным, на примере норм и институтов, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов автор попытается провести практическое разделение права на частное и публичное, используя критерии, предлагаемые каждой теорией.
При этом автор настоящей работы исходит из того, что задача однозначного отнесения правоотношений по использованию природных ресурсов на основании договора аренды к той или иной группе - частному или публичному праву - является достаточно сложной в связи с наличием большого числа переплетающихся на почве природопользования интересов, методов правового регулирования, моделей взаимоотношения сторон правоотношений, а также формальных механизмов реализации и защиты интересов сторон.
Вышесказанным обусловлено наличие в настоящем параграфе раздела, посвященного вопросам слияния частного и публичного права в сфере регулирования отношений по использованию природных ресурсов.
Наиболее ранним, классическим объяснением дуализма права была выдвинутая римским юристом Ульпианом теория интереса (пользы) как объекта правового воздействия. Представляется, что именно этот подход и явился предпосылкой появившимся много позднее предметным (материальным) объяснениям дуализма, устремленным к познанию существа частных и публичных отношений43.
Интерес как правовое понятие — это отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством юридическое дозволение.
Правовую значимость интерес приобретает только при условии его признания либо прямого закрепления в нормах права.
Необходимость соблюдения баланса публичных и частных, экологических и экономических интересов в процессе регулирования отношений в области природопользования не раз подчеркивалась в юридической литературе. Столкновение зачастую противоположных интересов частных лиц и общества и государства в целом в области природопользования связано с особой экономической притягательностью природных ресурсов как важного производственного фактора и источника ренты и их общественной значимостью как основы жизни человечества.
С другой стороны, установление на современном этапе развития экологического приоритета не должно вести к умалению экономической функции природопользования. Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе природопользования, призвано гармонизировать удовлетворение одновременно растущих и в то же время нередко противоположных потребностей и законных интересов граждан и юридических лиц, как в экономическом росте, так и в сохранении и улучшении окружающей природной среды44.
М. И. Васильева пишет о преобладании публично-правового регулирования в сфере охраны окружающей среды. По ее мнению, законодательство должно исходить из обеспечения баланса различных интересов, оставляя в ряде случаев преимущества за публичными экологическими интересами. При этом М. И. Васильева дополнительно уточняет состав публичных экологических интересов. К ним относятся: государственные интересы в той их части, которая отражает экологические интересы общества в целом, а также общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества, в той степени, которая соответствует уровню осознания и познания этих интересов и которая может быть обеспечена правовой защитой в конкретных социально-экономических и политических условиях45.
В гражданско-правовых отношениях по использованию природных объектов публичный экологический интерес опосредован имущественным интересом либо неимущественным интересом, связанным с имущественным.
Публичные интересы, в свою очередь, определяют предел реализации правомочий собственников и владельцев природных объектов46.
Принципы природопользования и их реализация в рамках договоров аренды
Одним из ключевых этапов последовательного проведения интегрированного подхода к правовому регулированию природопользования является изучение и установление единых для всего права природопользования принципов, которые выступают одной из главных его характеристик как единого института права. В настоящем параграфе будут рассмотрены формы реализации в рамках договора аренды таких принципов природопользования, как принцип производности права природопользования от права собственности, принцип устойчивости права природопользования, принципы целевого и рационального использования природных ресурсов105.
Принцип производности права природопользования от права собственности Данный принцип раскрывает роль природопользования, которая состоит в том, что посредством его реализуются правомочия собственников природных ресурсов. Наличие права собственности у государства и иных собственников на природные ресурсы предполагает такую организацию использования природных ресурсов, когда право пользования последними предоставляется другим субъектам - юридическим и физическим лицам, на определенных условиях106, в рассматриваемом случае - на условиях договора аренды природного объекта.
Особенностью, присущей аврендуемым природным объектам в данной связи, является находжение большинства из них в публичной (государственной или муниципальной) собственности. При этом, отправной точкой для анализа данного принципа является представление о праве государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы как о собственности особого рода. В соответствии с российским законодательством природные ресурсы и предметы социальной среды — здания, сооружения, автомобили и пр. - являются объектами права собственности. Однако, как пишет М. М. Бринчук, нельзя не видеть разницы между богатейшими российскими недрами и металлургическим заводом, перерабатывающим добытые руды, как объектами права собственности, недвижимости, как имуществом, находящимся в обороте В отличие от других средств производства, находящихся в собственности государства, природные ресурсы и объекты являются объектами окружающей среды, выполняющими экологические функции во взаимодействии общества и природы. Это дополняет экономические отношения, свойственные институту собственности в целом, на природные объекты - в частности, экологическим содержанием, превращая их в эколого-экономические отношения108. Данную особенность в отношении собственности на природные богатства подчеркивал и К. Маркс: «Даже целое общество, нация и даже все одновременно существующие общества, взятые вместе, не есть собственники земли. Они лишь ее владельцы, пользующиеся ею и как boni patres familias, они должны оставить ее улучшенной последующим поколениям»109. В соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации110 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Основываясь на данном конституционном положении, Конституционный Суд РФ постановил, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения111.
Упомянутое Постановление вызвало целый ряд рассуждений на тему юридического содержания понятия «достояние». Ведь в отличие от собственности, которая имеет точно определенное юридическое содержание, «достояние» на сегодняшний день такого содержания, по крайней мере, официально признанного и получившего адекватное развитие в законодательстве не имеет. Так, например, А. П. Анисимов считает, что в настоящий момент назрела постановка новой проблемы о необходимости формирования в российском праве новой межотраслевой правовой конструкции, которую можно назвать «национальное достояние», под каковым понимаются природные ресурсы112. «Водный ресурс, находившийся сегодня около Волгограда, завтра будет в Астрахани, а затем — в Каспийском море. Аналогично объекты животного мира не спрашивают у собственника разрешения на пересечение границы (перелетные птицы, рыбы в прибрежных водах) и по другим вопросам» Следовательно, по мнению ученого, право собственности на природные ресурсы невозможно описать в цивилистических конструкциях (триада «владение», «пользование» и «распоряжение»), в частности, в связи с их принадлежностью многонациональному народу России.
Следует отметить, что сказанное выше справедливо в отношении природных ресурсов, но нуждается в уточнении в отношении понятия «природный объект». Формализованные и обособленные части природы, которые в данном исследовании называются природными объектами (земельные участки, лесные участки и водные объекты) законом четко отнесены к одной из поименованных в Конституции РФ форм собственности (частной, государственной или муниципальной). Этому посвящены Глава III Земельного кодекса РФ «Собственность на землю», ст. 8 Лесного кодекса РФ «Право собственности на лесные участки» и ст. 8 Водного кодекса РФ «Право собственности на водные объекты». Объектом аренды, с формальной точки зрения, являются именно указанные выше природные объекты. Соответственно, в гражданско-правовой плоскости нет никаких очевидных противоречий: право аренды природного объекта является производным от права государственной (а в иных случаях — частной или муниципальной) собственности на данный объект. Вместе с тем, если смотреть на отношения по предоставлению природных объектов в аренду с точки зрения экологического права, вопрос о производности от права собственности особого рода остается на повестке дня. Ведь пользователю на основании договора аренды природного объекта фактически предоставляется доступ к природным ресурсам, обладающим в соответствии с Конституцией РФ особым правовым статусом.
Положения ст. 9 Конституции РФ рядом исследователей рассматриваются в качестве прямого указания на то, что настоящим собственником природных ресурсов является народ, который делегирует государству лишь право управлять этой собственностью. Так, по мнению М. Ю. Галятина, государство - лишь доверенное лицо, которому народ поручил осуществлять распоряжение своим достоянием в своих народных интересах. Следовательно, государство обязано распоряжаться природными ресурсами в интересах народа. Оно обязано создавать такой режим природопользования, который бы способствовал рациональному использованию и охране природных объектов. Государство обязано отчитываться перед народом за свои решения в области использования природных богатств. Оно, наконец, обязано отвечать за законность и обоснованность своих решений114. М.И.Васильева называет данное явление социальной функцией собственника 15. Применительно к окружающей среде и природным ресурсам социальная функция государства — собственника заключается, по ее мнению, в организации рационального природопользования, в обеспечении равного доступа всех субъектов права к природным благам, объектам и ресурсам, а также в социально справедливом, экономически обоснованном распределении выгод, получаемых от использования находящихся в его собственности природных ресурсов.
Чем же обоснована необходимость наделения государства функциями по управлению природными ресурсами, являющимися, по сути, общим достоянием народа? В западной науке существует ряд исследований на тему «общественного достояния» (commons), начало которым положила ставшая классической статья Г. Хардина в журнале „Science"116. В ней автор на примере пастбища, к которому доступ открыт всем желающим, раскрывает феномен так называемой «трагедии общественного достояния», которая заключается в том, что каждый разумно мыслящий человек, который ищет наилучший способ удовлетворения своего собственного интереса в обществе, которое верит в свободный доступ всех и каждого к природным ресурсам, неминуемо устремляется к цели разорения этого достояния. Так пастух, взвешивающий положительные и отрицательные моменты увеличения поголовья своего скота, всегда придет к выводу, что самым верным шагом лично для него будет увеличение поголовья. Ведь положительный момент в виде прибыли пастуха для него значительно больше отрицательных последствий в виде перепаса, которые ложатся на всех пастухов, пользующихся данным пастбищем.
Особенности аренды лесных участков
В целях выделения особенностей такого вида аренды природных объектов, как аренда лесных участков, представляется важным вначале осветить основные связанные с ним понятия. Таковыми являются юридическое понятие лесного участка как объекта аренды и неразрывно связанные с ним понятия «лес» и «лесопользование». В процессе анализа содержания указанных понятий мы также неизбежно столкнемся с необходимостью очертить границы, позволяющие отграничить круг правовых отношений, связанных с использованием лесных участков, от правовых отношений, попадающих в сферу регулирования земельного права.
В качестве объекта аренды в новом Лесном кодексе предстает лесной участок, под которым в соответствии со ст. 7 Лесного кодекса понимается земельный участок, границы которого определяются в соответствии с правилами лесоустройства. Таким образом, лесной участок - это земельный участок. Особенность лесных участков заключается в том, что они предназначены для ведения лесного хозяйства и, в основном, заняты лесами. Существенное отличие лесных участков от земельных участков с другим целевым назначением, определяющее специфику общественных отношений по поводу лесных участков теоретически обосновано в научных трудах Н. Г. Полянской и носит, прежде всего, естественный характер. В своем первоначальном значении земля выступала, по словам ученого, как пашня, которая чаще всего образовывалась путем расчистки лесов, т. е. обозначала землю, освобожденную от растительности.
Таким образом, наличие дикой растительности, самовозобновляющейся и обладающей свойствами взаимодействия с окружающей средой, отличает лес от собственно земли как свободной арены для ведения сельского хозяйства и осуществления разнообразной человеческой деятельности18 Если продукция земледелия целиком создается трудом человека, без него она не существует, то лес - объект природы, существовавший миллионы лет и существующий сейчас на огромных пространствах в неосвоенных местах без приложения труда человека. Там же, где он становится объектом деятельности человека, т. е. там, где ведется лесное хозяйство, оно направлено на улучшение леса, повышение его продуктивности, на его охрану, на приспособление леса к потребностям человека и лишь в незначительной мере на его создание. Поэтому земля выступает в лесу в плане экономическом в ином качестве, чем, например, в земледелии: в лесу земля (земельная поверхность) составляет единый объект
Особенностью лесного хозяйства как объекта правового регулирования является длительный процесс созревания древесины, делающий труд человека относительно менее значительным фактором сравнительно с его значением в других отраслях сельского хозяйства и промышленности .
Существуют и более формальные критерии разграничения понятий «земельный участок» и «лесной участок». Прежде всего, понятие лесного участка законодатель связывает с проведением лесоустройства189. Правила проведения лесоустройства утверждены Постановлением Правительства РФ от 18 июня 2007 г. № 3771 . Лесоустройство, включающее в себя проектирование лесных участков, и закрепление на местности их границ, помимо функции индивидуализации (отграничения) лесных участков в качестве объектов арендных отношений, выполняет также экологическую функцию. В соответствии со ст. 69 Лесного кодекса при проектировании лесных участков осуществляется, в частности, выявление, учет, оценка качественных и количественных характеристик лесных ресурсов (таксация лесов). Одной из основных целей лесоустройства является разработка системы мероприятий, направленных на обеспечение рационального ведения хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве191.
В соответствии со ст. 67 Лесного кодекса лесоустройство производится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности и землях особо охраняемых территорий, на которых расположены леса, и на землях населенных пунктов, где расположены городские леса. Следовательно, именно в составе земель указанных категорий формируются лесные участки, которые впоследствии могут быть переданы в пользование на основании договоров аренды.
Специфика лесных участков по сравнению с земельными участками признана Верховным судом РФ. Он установил, что «правовая природа этих участков не тождественна. Лесные участки являются самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим, определяемый лесным законодательством, ввиду жизненно важной многофункциональной роли лесов и их значимости для общества в целом»192.
Очевидно, следует все-таки разобраться с юридическим понятием леса, которое, исходя из всего вышесказанного, определяет специфику правовых отношений по поводу использования лесных участков. С биологической точки зрения лес представляет собой сложный природный комплекс, занимающий определенную территорию, состоящий не только из деревьев, но и других компонентов растительного, животного и другого происхождения, биологически связанных со средой и взаимно влияющих друг на друга193. Такое представление о лесе соответствует принципу экологической связи и единства природных объектов с окружающей природной средой в целом. Однако, как пишет О. И. Крассов, юридическое понятие «лес» должно рассматриваться исходя из принципа дифференциации отраслей законодательства о рациональном природопользовании и охране окружающей среды, только в качестве лесной растительности194. Ученый полагает, что речь должна идти о лесной среде в узком смысле этого слова, как совокупности всех растительных организмов: древесины, кустарников, травянистых и других растений195. Н. И. Краснов также считал, что лесное законодательство выделяет из всего лесного биогеоценоза лесную растительность как главный признак понятия леса с точки зрения юридической, леса как своеобразного объекта лесных отношений196. В определенной мере верным является и противоположное утверждение Н. Г. Полянской о том, что не следует отрывать юридическое определение леса от его биологической основы. Ведь во всех случаях объектом законодательства всегда является реальный природный объект197. Однако в условиях единства и взаимосвязанности окружающей природной среды наука экологического права нуждается, по мнению автора настоящей работы, в обособлении некоторых наиболее существенных признаков такого природного объекта, как лес, в целях дифференциации правового регулирования отношений в сфере лесопользования.
Ст. 5 Лесного кодекса гласит, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. В случае, когда на основании договора аренды арендатор использует лес как природный ресурс, на первый план, по мнению автора настоящей работы, выходит узкое (юридическое) представление о лесе, как лесной растительности. Иное понимание было бы осложнено пересечением и конкуренцией с другими специализированными отраслями природоресурсного права, в частности, земельным или фаунистическим правом, которые также регулируют использование природных ресурсов, входящих в биологическое содержание леса. Вместе с тем, правовое регулирование охраны и защиты лесов, очевидно, может и должно основываться на широком понимании леса как экологической системы, объединяющей все входящие в ее состав природные ресурсы. Таким образом, автору настоящей работы представляется приемлемым следующее толкование ст. 5 Лесного кодекса применительно к аренде лесных участков. На основании договора аренды лесных участков лес используется как природный ресурс. В данном контексте понятие «лес» используется в узком смысле как лесная растительность. Вместе с тем, охрана и защита лесов, в том числе, в процессе аренды лесных участков должна производиться на основании широкого представления о лесе как экологической системе.
Виды использования лесов перечислены в ст. 25 Лесного кодекса. Согласно ст. 72 Лесного кодекса, лесные участки могут предоставляться в аренду для любой из указанных в ст. 25 Лесного кодекса целей. Таким образом, виды использования лесов в соответствии с действующим лесным законодательством определяются в зависимости от цели их использования. В данном случае понятия цели и вида использования практически сливаются. Обращает на себя внимание тот факт, что перечень видов использования лесов включает, в частности, такие, как осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства или строительство, реконструкция и эксплуатация различных объектов (линейных объектов, искусственных водных объектов), а также выполнение работ по геологическому изучению, разработка месторождений полезных ископаемых. С учетом сказанного выше относительно узкого и широкого понятия о лесе, его использовании и охране, возникает вопрос о том, какие ресурсы используются в процессе аренды лесных участков в указанных целях. Правомерными представляются также размышления о том, подлежат ли отношения по использованию лесных участков на основании договоров аренды в некоторых случаях правовому регулированию со стороны иных специализированных отраслей природоресурсного законодательства.
Особенности применения норм об аренде при правовом регулировании водопользования
Начиная анализ особенностей применения норм об аренде к отношениям по использованию водных объектов, находящихся в публичной собственности, на основании договоров водопользования, по традиции, следует определиться с понятием водного объекта. Водный кодекс РФ определяет водный объект как природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Специфично то, что в отличие от земельного участка, который в качестве объекта земельных правоотношений выступает как однородная категория, водные объекты характеризуются огромным разнообразием видовых различий. Для того, чтобы при регулировании водных отношений в формулировках правовых актов и норм каждый раз не перечислять все виды вод, законодатель установил единое понятие - водный объект, который символизирует тот или иной конкретный материальный предмет водных отношений, отвлекаясь от видовых различий220. Таким образом, понятие водного объекта — результат обобщения существующих в окружающей среде природных объектов на основе общих признаков, перечисленных в ст. 1 Водного кодекса РФ. Это в значительной мере искусственная правовая конструкция, построенная, тем не менее, на основе терминологии естественных наук.
Одним из аспектов в понятии водного объекта, требующим большей определенности для целей правового регулирования является вопрос определения границ водных объектов с учетом существующего в природе определенного единства вещества воды и земли. Как писал О. С. Колбасов, в случае пользования водным объектом права пользователя фактически распространяются как на вещество воды, так и на землю, в которой эта вода сосредоточилась Следует отметить, что, по выражению Д О. Сивакова, вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманной абстракцией. Он связан, в частности, с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы собственности " Этот вопрос был разрешен в новом Водном кодексе РФ. Согласно ст. 5 Водного кодекса РФ поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, определенной законодателем для каждой разновидности естественных и искусственных водных объектов.
В случае подземных водных объектов роль вместилища вод выполняют не земельные участки, а горные породы. Границы таких объектов и порядок их использования определяются горным законодательством. В свое время вопрос о принадлежности подземных водных объектов к водному фонду или фонду недр, а также о том, к какому виду природопользования (недропользование или водопользование) относятся отношения по использованию подземных водных объектов, являлся предметом научных споров223. В соответствии с действующим законодательством подземные воды отнесены к специфическим минеральным ресурсам недр. Таким образом, исключив положение об отношениях, возникающих в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод, законодатель передал все указанные полномочия законодательству о недрах и гражданскому законодательству В этой связи подземные водные объекты, как справедливо отмечает Д. О. Сиваков, как бы теряются в общем массиве государственной собственности на недра Подземные водные объекты в соответствии с горным законодательством могут быть предоставлены в пользование лишь в составе участка недр. С учетом позиции автора настоящей работы, изложенной во вором параграфе второй главы настоящего исследования, это означает, что к использованию подземных водных объектов не применима конструкция договора аренды. Данное утверждение основано на представлении автора, согласно которому имеющиеся на сегодняшний день технологии не обеспечивают возможность пользоваться недрами, в том числе в целях добычи подземных вод, избегая длительной потери ими своих натуральных свойств, как того требует ст. 607 Гражданского кодекса РФ.
Таким образом, применительно к теме настоящего исследования можно отметить, что на сегодняшний день арендные правоотношения находят применение лишь в сфере использования поверхностных водных объектов, базу для которых составляет земля.
Как писал Д. Флексор, «законодательная регламентация водного права представляет многие и серьезные затруднения, обуславливаемые, с одной стороны, особыми свойствами самого объекта водного права, а с другой — многообразием тех потребностей, удовлетворению коих воды призваны служить» Попытаемся вначале раскрыть первую часть данного высказывания и высказать по ней свои соображения, связанные с темой диссертационного исследования.
Естественные особенности водных объектов, такие как наличие водного режима, определяют особенности их юридической индивидуализации в качестве предмета договора аренды. В отличие от земельных участков, индивидуализация которых осуществляется через совокупность двух признаков - местоположения и размера участка, для индивидуализации водного объекта в первую очередь указывают категорию объекта - море, озеро, река и т. п. - и его географическое название. Установление же размеров водных объектов, предоставляемых в пользование, не является общим правилом227. Согласно ст. 13 Водного кодекса РФ договор водопользования должен содержать описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование. В соответствии с формой примерного договора водопользования, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 12 марта 2008 г. № 165, в качестве сведений о водном объекте указываются также его морфометрические характеристики, в том числе в месте водопользования, по данным государственного водного реестра и регулярных наблюдений (протяженность водотока, площадь акватории водотока или водоема, амплитуда колебаний уровня воды в водном объекте и т. п.).
Одна из особенностей права пользования водными объектами, в частности, на основании договоров водопользования, которая обусловлена естественным свойством «текучести» воды, обозначена в ст. 9 Водного кодекса РФ. Согласно данной статье естественное изменение русла реки, по общему правилу, не влечет за собой изменение или прекращение права пользования этим объектом.
Наличие водного режима определяет, что воды вообще и проточные — в особенности, - должны рассматриваться в естественном состоянии непрерывного движения и обмена частиц, потому к ним, по существу, не применимо во всей полноте понятие материального обладания предметом228. Данную особенность водных объектов подчеркивал и прежний Водный кодекс РФ 1995 г., согласно которому характерной чертой права собственности на водные объекты являлось неполное применение понятия «владения» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Исходя из этого, пользователю водным объектом в полной мере не принадлежит правомочие владения водным объектом в его классическом цивилистическом понимании как предоставляемой законом возможности фактического обладания вещью, удержания ее в собственном обладании (jus possidendi) Следовательно, из двух вариантов определения договора аренды, предлагаемых в ст. 606 Гражданского кодекса РФ, в отношении договора водопользования применим только один: водный объект на основании договора водопользования предоставляется водопользователю только во временное пользование, и не может быть предоставлен во временное владение и пользование. Такое представление отражено и в определении договора водопользования, содержащееся в ст. 12 Водного кодекса РФ.
В связи с тем, что водный объект, находящийся в публичной собственности, по общему правилу, не может находиться в обособленном владении одного водопользователя, им зачастую пользуются несколько водопользователей одновременно, причем в различных целях. Данная особенность составляет специфику водопользования, в том числе в сфере применения норм об аренде. Здесь стоит снова обратиться к процитированному выше высказыванию Д. Флексора, чтобы на сей раз раскрыть вторую его часть, касающуюся многообразия потребностей, удовлетворению которых служат водные объекты и содержащиеся в них ресурсы.
