Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и роль информационных ресурсов в осуществлении государственного управления 16
1.1. Информационные ресурсы общества как потенциал его развития 16
1.2. Информатизация и формирование информационного подхода в государственном управлении 31
1.3. Информационные ресурсы государственного управления 43
Глава 2. Состояние правового регулирования информационных ресурсов: ситуационно-правовой анализ 64
2.1. Информационные отношения как объект правового регулирования 64
2.2. Правовой режим информационных ресурсов 72
2.3. Формирование законодательства в информационной сфере государственного управления 100
Глава 3. Формирование и реализация информационных стратегий в государственном управлении 120
3.1. Основные направления государственной политики в информационной сфере 120
3.2. Формирование и использование информационного пространства в интересах органов государственной власти 135
Заключение 145
Литература 154
Приложения 158
- Информатизация и формирование информационного подхода в государственном управлении
- Правовой режим информационных ресурсов
- Формирование законодательства в информационной сфере государственного управления
- Формирование и использование информационного пространства в интересах органов государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационной работы определяется потребностями развития управленческих процессов в обществе на основе достижений научно-технического прогресса в области информатики и информационных технологий, необходимостью укрепления государственности и преодоления кризиса государственного управления в условиях изменения приоритетных социально-экономических и геополитических факторов, развития законодательного обеспечения информационных отношений в обществе и совершенствования информационного обеспечения в сфере государственного управления, повышения управляемости в реформировании всех сторон жизнедеятельности субъектов Российской Федерации с целью гармонизации социального пространства и обеспечения устойчивого развития общества.
Россия, находясь на переломном этапе своего развития, пытается найти выход из "системного кризиса" (политического, экономического, социального, национального, экологического), однако, начавшиеся в середине 80-х -начале 90-х годов процессы обновления - перестройки, демократизации, перехода к рыночным отношениям не привели пока к оздоровлению России.
В ежегодном послании Президента Российской Федерации "Какую Россию мы строим" (См.: "Российская газета", 2000г., 11 июля) обращено внимание на три ключевые проблемы, стоящие перед страной.
Это, во-первых, проблема выживаемости нации как таковой, связанная с депопуляцией населения и ухудшением демографической ситуации, в результате чего численность населения страны в среднем ежегодно уменьшается на 750 тысяч человек.
4 Вторая проблема - это сохраняющаяся экономическая слабость России и растущее отставание от передовых государств, связанное с низкими темпами экономического обновления и роста.
Третья проблема - это воздействие геополитических факторов, в результате чего Россия вовлечена во все мировые процессы, включая экономическую глобализацию. В Послании Президента Российской Федерации говорится, что "... мы не имеем права "проспать" и разворачивающуюся в мире информационную революцию" (См. там же).
Оценки, данные в Послании Президента Российской Федерации, подтверждаются и выводами экономической науки.
Основной вывод состоит в том, что попытки разрешить эти проблемы в рамках односторонней неолиберальной доктрины экономических реформ, ориентированных только на приумножение финансового капитала, оказались безуспешными.
Весь опыт XX века подтверждает, что на роль лидеров в социально-экономическом развитии всегда претендовали страны, имеющие наиболее высокий уровень образования, науки, здравоохранения и культуры и, конечно, духовности. Поддержание и умножение этого потенциала обходится ныне крайне дорого, требует от общества огромных ресурсов. Но без этого не может быть инновационного общества, независимого государства, способного к успешному саморазвитию в современной сложной геополитической и экономической обстановке (См. подробнее: "Системные проблемы России. Путь в двадцать первый век. Стратегические проблемы и перспективы российской экономики". - М., "Экономика", 1999г., С. 27-31).
Весьма убедительно в этом контексте звучат доводы ведущих экономистов РАН о том, что "... для возрождения и занятия достойного места
5 в мировом сообществе Россия может рассчитывать только на творческий слой общества .... В подлинном смысле слова - это мастера, создающие научные школы, передающие людям новые знания, обучающие их новым профессиям, производители уникальных изделий, поддерживающие и восстанавливающие здоровье людей, хранители духовных и культурных ценностей народа, работники, способные творить и созидать. Это тот слой, который обладает наивысшим инновационным потенциалом" (См. там же. С.
В этих условиях возможности активизации социальных факторов экономического роста на основе экстенсивного использования традиционных ресурсов государства (материальных, финансовых, природных) ограничены.
Вместе с тем, объективные предпосылки для выхода из этой ситуации есть, но находятся они в иной сфере: сфере информационных отношений. Подтверждением тому служит накопленный мировым сообществом опыт, а также активная его деятельность по построению информационного общества.
Информация, информационные ресурсы и технологии все в большей степени используются как ресурс развития государства, фактор его национальной безопасности.
Но еще более важно то, что в процессе информатизации общества глубоко трансформируется и активизируется интеллектуальный потенциал социосферы, что позволяет говорить еще об одной закономерности информатизации - интеллектуализации общества. В результате чего совокупное общественное сознание не просто повышается, а приобретает новое качество - опережение бытия сознанием. Именно в этом состоит социально-философский аспект информатизации и именно здесь скрыты потенциально огромные возможности для социальной мотивации людей, для рационализации государственного управления на основе социальной приоритетности, эффективного использования информационных ресурсов и технологий.
Все вышесказанное весьма актуально и для России, где, по существу, нарушена неразрывность информационного пространства, не обеспечиваются в полном объеме сохранность, эффективное использование и развитие информационных ресурсов в единой системе органов государственной власти, не удовлетворяются полноценно информационные потребности различных органов управления на федеральном, субъектном и местном уровнях; не реализуются в полном объеме закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан на информацию, недостаточен уровень взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по обеспечению прав и свобод граждан в области информационной деятельности, доступа к информации, медленно совершенствуется нормативная правовая база, регулирующая отношения в области этого взаимодействия; сохраняются угрозы безопасности информационных ресурсов, информационных и телекоммуникационных систем как на федеральном, так и на региональном уровнях, растет количество новых видов правонарушений в информационной сфере; недостаточное внимание уделяется разработке концептуальных документов а также созданию необходимых организационных структур и нормативно-правовой базы для формирования и проведения эффективной государственной политики в информационной сфере.
Вместе с тем, рассматривая вопрос о роли и месте информационных отношений, следует иметь виду, что они составляют крупнейший блок
7 общественных отношений и с точки зрения правового регулирования представляют собой сложную многоаспектную задачу и в научном, и в практическом смысле, так как затрагивают различные предметные области и отрасли права (конституционное, административное, гражданское, семейное, экологическое, международное, уголовное и Др-)» отличаются многосубъектностью и исключительным динамизмом в своем развитии, имеют объективную тенденцию по мере их развития к увеличению объектов правового регулирования.
В этих условиях проблемы информатизации общества в целом и государственного управления в частности, формирования, защиты и эффективного использования информационных ресурсов в сфере деятельности органов государственной власти должны рассматриваться в неразрывной связи с вопросами правового регулирования информационных отношений.
Анализ показывает, что за прошедшее время появилось немало публикаций, затрагивающих правовые, информационные, технические, технологические, организационные и социально-управленческие аспекты информатизации. Накоплен значительный практический опыт в области информационного обеспечения деятельности органов государственной власти различного уровня. Разработана и применяется значительная по объему и содержанию нормативная правовая база в сфере информации, информатизации и защиты информации.
Вместе с тем, все еще недостает научных исследований и работ, в которых бы процесс формирования, защиты и использования информационных ресурсов, в т.ч. государственных, исследовался бы как комплексная проблема и, прежде всего, как инновационный ресурс развития
8 общества в целом и государственного управления в частности; во-вторых, с точки зрения правового регулирования тех общественных отношений, которые возникают по поводу и в связи с реализацией данного процесса; в- третьих, как процесс, лежащий в основе удовлетворения информационных потребностей различных субъектов права и управления; как фактор укрепления роли права и закона в качестве мощных социальных регуляторов современного общества. Этим и обусловлен выбор темы диссертации.
Следует отметить, что в научном и практическом плане проблемы устойчивого развития общества и государства, инновационного освоения социального пространства, информатизации и повышения эффективности информационного обеспечения государственного управления, совершенствования правового регулирования и развития законодательства в сфере деятельности органов государственной власти плодотворно развиваются в трудах отечественных ученых: Г.В. Атаманчука, М.Ю. Афанасьева, И.Л. Бачило, В.М. Глушкова, В.Н. Иванова, К.К. Колина, Н.Н. Моисеева, B.C. Михалевича, A.M. Пригожина, А.И. Ракитова, М.М. Рассолова, А.Д. Урсула и зарубежных ученых - Д. Гэлбрэйта, Ф. Махлупа, М. Пората, Т. Парсонса, М. Рубин и др.
Динамично развивается и законодательство в информационной сфере. Начав формироваться в конце 1991 года, в настоящее время по разным оценкам оно охватывает от 70 до 500 нормативных правовых актов.
Значительный пласт информационного законодательства составляют указы Президента Российской Федерации, которые касаются, прежде всего, вопросов формирования государственной политики в сфере информатизации (включая организационные механизмы), обеспечения информацией органов государственной власти и мер по ее защите, создания системы правовой
9 информации и информационно-правового сотрудничества с государствами
В развитие базового Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" также активизировалась работа в области закрепления обязанностей государства в сфере формирования и защиты информационных ресурсов и информатизации. В сентябре 2000 года утверждена "Доктрина информационной безопасности Российской Федерации", определяющая основные принципы государственной политики в области обеспечения информационной безопасности и основные составляющие национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере.
Ускоряется работа над федеральными программами по развитию сети "INTERNET " и электронной коммерции, созданию нормальных условий для электронного документооборота, электронной торговли, защиты персональных данных, права на интеллектуальную собственность и других областей в информационной сфере.
Вместе с тем, в настоящее время еще в недостаточной степени исследованы в теоретическом и практическом плане проблемы формирования, защиты и использования информационных ресурсов как важнейшего фактора развития современного общества и государства; информатизации и развития государственного управления на основе формирования информационного подхода, ее инновационные возможности и условия их оптимального использования; проблемы правового регулирования и законодательного обеспечения информационных ресурсов; вопросы интеграции информационных ресурсов (прежде всего, государственных),
10 разработки и внедрения новых информационных технологий и создания развитой информационной инфраструктуры общества.
Тем не менее, анализ показывает, что динамичное развитие общественных отношений в информационной сфере и вовлечение России в мировую информационную глобализацию требует адекватного, а во многих случаях уже и практического реагирования на стратегические вызовы времени.
С учетом значимости проблемы формирования, защиты и использования информационных ресурсов в единой системе органов государственной власти Российской Федерации были выбраны объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является процесс формирования, защиты и использования информационных ресурсов в условиях информатизации деятельности органов государственной власти.
Предметом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие при формировании, защите и использовании информационных ресурсов.
Цель диссертационного исследования состояла в том, чтобы на основе теоретического анализа исследовать проблемы формирования, защиты и использования информационных ресурсов в единой системе органов государственной власти как важнейшего фактора развития современного общества и государства.
Эти цели определили характер поставленных задач: раскрыть сущность и содержание информационного подхода в государственном управлении; проанализировать структуру и качество информационных ресурсов органов государственной власти; дать оценку состояния правового регулирования и законодательного обеспечения информационных ресурсов; предложить пути совершенствования государственной политики в информационной сфере.
Методологическую основу диссертации составляет системно-функциональный подход. Применение данного метода позволяет воссоздать и исследовать не только структурные элементы объекта исследования, но и функциональные взаимосвязи как меядзу элементами объекта, так и объекта в целом с внешними явлениями. Одновременно системный подход необходим для анализа правоотношений, возникающих в процессе взаимодействия субъектов управления в информационной сфере.
При изучении правовых явлений использовался социологический метод в сочетании с формально-юридическим методом, что позволило оценить состояние общественных отношений, реальную потребность в создании новых и адекватности, эффективности существующих правоотношений.
В процессе познания использовались также логический, сравнительный и правовой методы.
В проведенном исследовании автор широко опирался на концептуальные взгляды по затронутому кругу проблем, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых и практиков в области теории права и государства, конституционного, административного, гражданского и уголовного права, государственного управления, философии и социологии права, социальной философии, информатики и информатизации.
Нормативную основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, законы "Об информации, информатизации и защите информации", "Об участии в международном информационном обмене", "Об обязательном экземпляре документов", "О связи", "О безопасности", "О государственной тайне", "Об обороне", "О внешней разведке", "О
12 федеральных органах правительственной связи и информации", Основы законодательства Российской Федерации "Об архивном фонде Российской
Федерации и архивах", законодательство в сфере информации, информатизации и защиты информации.
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в обосновании развития информационного подхода в государственном управлении на основе создания современной системы формирования, защиты и использования информационных ресурсов; определении правовых и организационно-управленческих механизмов создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей различных субъектов права и управления; раскрытии инновационного потенциала информатизации государственного управления; установлении приоритетов государственной политики в информационной сфере.
На защиту вынесены теоретические положения, оценки и выводы, которые содержат элементы новизны, отражающей сложность и многогранность проявлений процесса информатизации, формирования, защиты и использования информационных ресурсов в единой системе органов государственной власти и могут служить основанием для дальнейшего развития государственной политики и совершенствования механизма взаимодействия органов государственной власти в информационной сфере.
Среди них наиболее значимыми являются следующие: усложнение происходящих в обществе социальных процессов, усиление их противоречивости и динамики развития при одновременном возрастании роли "человеческого фактора" в современном управлении в условиях
13 широкомасштабной информатизации требуют формирования и развития информационного подхода в государственном управлении; существующие информационные ресурсы Российской Федерации не обладают структурной полнотой, затруднена оценка имущественной принадлежности информационных ресурсов, имеет место тенденция снижения доли государства в некоторых видах информационных ресурсов, снижена роль органов государственной власти в создании системы массового информационного обслуживания; в условиях развития федеративных отношений и децентрализации функций управления деятельность по формированию информационных ресурсов затруднена из-за отсутствия разграничения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации по распоряжению информационными ресурсами совместного ведения; для эффективного использования правового потенциала информационных ресурсов в части реализации конституционных прав и обязанностей юридических лиц и граждан в информационной сфере, необходимо создание современной системы формирования, защиты и использования информационных ресурсов в Российской Федерации; систематизация, упорядочение и дальнейшее развитие информационного законодательства является первостепенной задачей государственной политики в информационной сфере, на федеральном уровне особое значение имеют законопроекты "Об информационном обеспечении органов государственной власти", "О персональных данных", "О праве граждан на информацию", "О государственной статистике"; информатизация деятельности органов государственной власти на основе внедрения в управленческую практику новейших информационных
14 технологий обеспечивает надежную информационную безопасность государственного управления, качественное повышение уровня информационно-аналитического и документационного обеспечения деятельности органов государственной власти, создание объективных условий для рационального использования материальных, финансовых и социальных ресурсов на основе повышения уровня объективизации и объективации государственного управления; создание современной системы формирования, защиты и использование информационных ресурсов в единой системе органов государственной власти в условиях широкомасштабной информатизации, является комплексной межрегиональной и межотраслевой проблемой, для решения которой необходимо расширение сотрудничества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственной политики в информационной сфере, включая разработку ее концептуальных основ, программ и механизмов реализации; развитие информационных отношений в обществе на основе формирования, зашиты и рационального использования информационных ресурсов и информационных технологий обеспечивает потенциальную активизацию социальных факторов экономического роста в условиях недостаточности материальных, людских и финансовых ресурсов, социализацию личности и формирование правосознания граждан, создание объективных условий для интеллектуализации современного общества и его технологизации на этой основе.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его ориентацией на комплексное исследование проблемы формирования,
15 защиты и использования информационных ресурсов в сфере деятельности органов государственной власти, возможностью применения ряда выработанных автором предложений и рекомендаций, направленных на упорядочение нормативно-правового обеспечения в сфере информационных отношений, эффективное использование инновационного потенциала (правового, управленческого и социального) информационных ресурсов как в сфере государственного управления, так и для создания развитой информационной инфраструктуры в Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения основных положений и выводов исследования на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, результаты исследования были изложены в ряде лекций, прочитанных автором в Академии по теме "Информационное обеспечение государственного управления", представлены в опубликованных автором работах.
Некоторые идеи работы использовались в практической деятельности диссертанта при обсуждении концептуальных материалов, связанных с разработкой федеральной целевой программы "Создание и развитие информационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти на 2001-2007 годы" (утверждена постановлением Правительства РФ № 835-63 от 30 октября 2000 года).
Информатизация и формирование информационного подхода в государственном управлении
Необходимость перестройки важнейших подсистем жизнедеятельности общества - производства и государственного управления, науки и образования, сферы услуг и медицины, криминалистики и охраны окружающей среды, а также быта и сферы личной трудовой деятельности людей, обусловленная изменением факторов социально-экономического развития, выдвинула на одно из первых мест по значению информационны ресурсы и технологические средства их использования как важнейшие факторы прогресса. Следует отметить, что для современного этапа развития цивилизованных стран характерны три главные особенности. Первая из них состоит в бурном развитии информационной сферы общественной практики. В информационную сферу входят наука и образование, связь и управление, книжно-журнальная и газетная индустрия, патентно-лицензионная деятельность, подотрасли электронного и информационного машиностроения, вычислительные центры, телекоммуникации, фонды алгоритмов к программам и другие звенья индустрии информатики. По различным оценкам в информационной сфере в развитых странах занято свыше 50% трудовых ресурсов. Чем выше технико-экономический уровень развития страны, тем большую долю валового продукта она тратит на развитие информационной сферы. Современный этап развития мировой экономики также характеризуется тем, что большая часть трудовых ресурсов может быть отнесена к информационным работникам, занимающимся сбором, накоплением, переработкой, распределением и использованием информации. Уже в начале 90-х годов прошлого века, например, свыше 50 % всего работающего населения США было занято в сфере информации. В Западной Европе и Японии доля информационных работников составляла 40-45 % 1. Следует также отметить, что выпускаемая в информационной сфере "знаковая" продукция и средства по ее переработке сейчас доминируют на рынках развитых стран, являясь показателем уровня социальных потребнос 1. См. подробнее: Каныгин Ю.М. Информатизация управления: социальные аспекты. - Киев, 1991г. тей того или иного народа и качества его жизни. Вторая особенность современного развития, тесно связанная с первой, - это превращение информации в обыкновенный товар, причем товар, становящийся самым массовым объектом купли-продажи. Еще не осмыслено научно и не оценено преобразующее значение того факта, что информационный рынок по масштабам (обороту) и темпам роста в большинстве развитых стран далеко опередил рынок материальных продуктов и услуг, что на первое место по своему экономическому значению выдвинулся рынок знаков, отодвинувший на задний план рынок вещей. Это - третья особенность современного этапа социального развития.
При этом, технической базой информатизации в настоящее время выступает современная компьютерная и телекоммуникационная техника (в особенности персональные ЭВМ, электронная почта, видеосистемы, а в недалеком будущем - системы искусственного интеллекта), создающие основу новых информационных технологий. Однако информатизация общества, как указывалось ранее, предполагает не узко-технологический, а широкий подход к общественным преобразованиям, включающий перестройку всего комплекса условий и средств развертывания информационных процессов в обществе. Речь идет не только о создании соответствующей технической базы, но и (главным образом) о модернизации социально-экономических, юридических, организационных, "человеческих" (социокультурных) факторов жизнедеятельности общества, о целостном процессе формирования новой информационной среды, позволяющей эффективно задействовать в социальной практике ЭВМ, АСУ, робототехнические комплексы, базы знаний и т. д. Понятие "информационной среды" включает в себя все факторы, воздействующие на информационные процессы и информационные системы в течение всего их жизненного цикла - от проектирования до окончания использования. Конкретно - это аппаратные средства, банки данных и базы знаний, программное обеспечение, телекоммуникации, уровень подготовки специалистов и пользователей и их культуры, новые формы стимулирования и контроля, методы, средства, стиль управления, документопотоки, процедуры, регламенты, штатные расписания, организационно-экономические структуры. Речь идет о замене (в допустимых пределах) "бумажной" информатики человеко-машинными (диалоговыми) системами, создании новых, несравненно более эффективных моделей деятельности людей в различных общественных сферах, в т.ч. в управлении, включении разума и здравого смысла во все поры социальной жизни, создании информационного комфорта. Следует подчеркнуть, что достижение важнейшей социальной цели информатизации - обеспечение широкого доступа граждан х накопленным в обществе и органах государственной власти информационным ресурсам предполагает снятие организационных, технологических, политических и другие ограничений в области циркулирования информации в социальном организме. Это неизбежно ведет к существенному росту информационных потоков, в т.ч. в органах государственной власти. При этом важно обеспечить информационную защищенность человека в условиях новой информационной среды, а также учесть интересы государства и его учреждений в отношении определенных данных, не подлежащих разглашению. В этих условиях с учетом требований, предъявляемых к информационному обеспечению государственного управления, одной из важнейших проблем является проблема неуправляемого роста информации. Многие ученые и специалисты считают, что общество медленно, но уверенно движется к информационному кризису. От океана информации необходимо найти возможности защиты, а самое главное, решить проблему средств накопления, переработки и использования различного рода информации в системе государственного управления. Следует подчеркнуть, что в этой ситуации весьма существенным становится вопрос рационализации общественных систем, особенно управленческого назначения, с использованием методов социальной диагностики на основе формирования информационного подхода в управлении. Социальная диагностика - новый для нас подход к рационализации общественных систем, особенно управленческого назначения, основанный на использовании понятия "социальной энтропии". Этот подход имеет целью исследование внутреннего состояния различных социальных объектов (предприятие, учреждение, город, отрасль хозяйства, общество в целом), определение меры их отклонения от нормы, которую принимают за эталон. С эталоном соотносят реальное состояние объектов, анализируемых социологическим путем - в основном методами экспертных оценок. В сущности, диагностика сводится к определению энтропии систем - оценке их деформаций, отклонения от эталонного состояния по критерию использования информационного ресурса в управлении. При разработке комплекса антиэнтропийных мер, направленных на повышение эффективности использования информационного ресурса, необходимо, прежде всего обеспечить: полноту и достоверность учета всех имеющих значение с позиций выбранной цели сторон управленческой практики; минимизацию информационного шума и ограничение
Правовой режим информационных ресурсов
С учетом вышеизложенного, перейдем к более подробному рассмотрению правового режима информационных ресурсов. Этому посвящены статьи 4,5-11 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации".
В соответствии с нормой п.1 ст.4 Закона "Информационные ресурсы являются объектами отношений физических, юридических лиц, государства, составляют информационные ресурсы России и защищаются законом наряду с другими ресурсами". Эта норма имеет прямое действие и обязывает всех участников информационных процессов определенным образом выстраивать свои отношения (определять обязанности и права) с учетом специфики объекта и уровня защиты его законом.
Содержание правового режима информационных ресурсов раскрывается в п.2 ст.4, в котором указано, что "Правовой режим информационных ресурсов определяется нормами, устанавливающими: порядок документирования информации; право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах; категорию информации по уровню доступа к ней; порядок правовой защиты информации". Таким образом, только совокупность всех вышеуказанных составляю их обеспечивает характеристики правового режима информационных ресурсов и гарантирует возможность защиты его законом. Рассмотрим последовательно все четыре позиции правового режима информационных ресурсов. Прежде всего, вопросы, связанные с документированием информации. В соответствии с п. 1 ст.5 Закона "Документирование информации является обязательным условнем включения информации в информационные ресурсы. Документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации". Таким образом, на владельца информации законом, во-первых, возлагается обязанность предоставлять ее для формирования информационных ресурсов в письменной или иной читаемой форме с указанием реквизитов, которые соответствуют стандарту и позволяют установить ее источник (автора). Во-вторых, формирование массивов документов, баз данных, иных информационных систем на основе документированной информации и в соответствии со стандартизованными требованиями позволяет обеспечить защиту таких объектов и контроль за соблюдением условий защиты, т.е. определенным образом защитить интересы и права собственника (владельца) информационных ресурсов. Это может также иметь существенное значение при нарушении правил охраны, распространения и пользования документированной информацией, т.к. недокументированная информация практически не поддается юридической защите, в том числе и в судебном порядке.
Этот же пункт имеет прямое отношение к деятельности тех органов государственной власти, которые отвечают за организацию делопроизводства и стандартизацию документов. Следует отметить, что в нормах, обозначенных в п.п. 2,3 и 4 ст.5 Закона, содержится еще целый ряд существенных положений, связанных с процессом документирования информации, включая: порядок приобретения юридической силы документом, полученным из автоматизированной информационной системы; подтверждения юридической силы документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, с использованием электронной цифровой подписи (ЭЦП); признания юридической силы ЭЦП при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования; лицензирования права удостоверения идентичности ЭЦП в соответствии с законодательством Российской Федерации. При рассмотрении вышеуказанных норм ст.5 Закона следует обратить внимание на следующие особенности. Во-первых, любой получаемый из ЭВМ документ, приобретает юридическую силу только после подписания его должностным лицом. Для такого вида документов необходимы специальные стандарты и технические условия, т.е. необходимо дальнейшее законодательное регулирование процессов документирования информации. Во-вторых, Закон не исключает того, что юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться с использованием метода факсимиле обычной вторской подписи. В этом случае можно сослаться на ГК РФ, ст. 160 которого ("Письменная форма сделки") в п.2 предусматривает, что "Использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, предусмотренном законом, иными правовыми актами или соглашением сторон". В-третьих, для обеспечения признания ЭЦП необходимо наличие в автоматизированных информационных системах сертифицированных программно-технических средств, обеспечивающих соответствующую идентификацию подписи и соблюдение установленного режима их использования. В-четвертых, деятельность по идентификации ЭЦП носит лицензионный характер. Как уже указывалось выше, Правительством РФ право лицензирования этой деятельности в настоящее время закреплено за ФАПСИ. Весьма существенное значение имеет вопрос о регулировании права собственности на информационные ресурсы. В соответствии с нормами п.п.1, 2, 3, 4, 5, б, 7 и 8 ст.6 Закона "Информационные ресурсы могут быть государственными и негосударственными и как элемент состава имущества находятся в собственности граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений. Отношения по поводу права собственности на информационные ресурсы регулируются гражданским законодательством Российской Федерации. Физические и юридические лица являются собственниками тех документов, массивов документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования.
Формирование законодательства в информационной сфере государственного управления
Одной из важнейших проблем на пути создания информационного общества, решения задач информатизации является формирование и развитие его правового фундамента, основу которого составляет информационное законодательство. Эта новая отрасль законодательства, развивающаяся ныне в России, призвана обеспечить регулирование отношений в информационной сфере при создании, движении и потреблении информации в обществе и государстве.
Передовые развитые страны раньше нас приступили к формированию и развитию такого законодательства. Их опыт позволяет выявить основные направления, которым придается особое внимание. Это - развитие и применение институтов авторского и патентного права, регулирующих отношения при создании информации разного вида и назначения; регламентация отношений, возникающих при создании информационных ресурсов, при подготовке и предоставлении информационных продуктов и услуг; реализация прав юридических и физических лиц на информацию; создание условий для развития и применения информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения; обеспечение информационной безопасности. В СССР информационного законодательства практически не было. Немногочисленные постановления ЦК КПСС и Правительства были направлены в основном на создание крупных информационных систем, призванных обеспечивать информацией государственные органы. Гражданин же - основной потребитель информации, находился при этом вне пределов внимания государства. Информация в такой ситуации по сути была закрыта для общества. Сегодня положение дел кардинально меняется. Действует новая Конституция Российской Федерации, которая включает правовые нормы, в том числе посвященные информационным проблемам. По некоторым оценкам, начиная с 1991 года, по вопросам информационного законодательства издано около 500 нормативных правовых актов. Из них 75 полностью относятся к тематике информационного законодательства, остальные включают отдельные нормы по этим вопросам . Среди них десять основных законов: "О средствах массовой информации", Патентный закон РФ , "О правовой охране топологий интегральных микросхем", "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных", Основы законодательства Российской Федерации "Об архивном фонде Российской Федерации и архивах", "Об авторском праве и смежных правах", "О государственной тайне", "Об обязательном экземпляре документов", "О связи", "Об информации, информатизации и защите информации".
Значительный пласт "компьютерного права" составляют указы Президента РФ, которые касаются, прежде всего, вопросов формирования государственной политики в сфере информатизации (включая организационные механизмы), создания системы правовой информации и информационно-правового сотрудничества с государствами СНГ, обеспечения информацией органов государственной власти, мер по защите информации. В целом информационное законодательство довольно быстро развивается, стараясь учитывать развитие компьютерной техники и телекоммуникаций, но, естественно, не поспевает в силу разумного консерватизма, предполагающего создание новых правовых механизмов при условии накопления некой "критической массы" правоотношений, требующих урегулирования. Тем не менее, все еще нет достаточно четкого представления о том, что такое информационное законодательство, не упорядочены в полной мере его структура и состав, недостаточно точно определена сфера правового регулирования. Следствием такого положения является понижение роли и значения имеющихся в Российской Федерации информационных ресурсов в обеспечении жизнедеятельности общества, граждан и государства в целом. Информационное обслуживание граждан, руководителей, специалистов не реализуется в полном объеме, нередко просто отсутствует. Права граждан на информацию нарушаются и проблемы защиты этих прав в условиях информатизации полностью не решены. Нет необходимой защиты информации, собственности на документированную информацию и информационные ресурсы, прав авторства и собственности на информационные системы, технологии и средства их обеспечения. Активно растут новые виды преступлений - компьютерные. По мнению диссертанта снятие этих отрицательных факторов возможно на пути формирования и развития системы законодательства в информационной сфере как неотъемлемой составной части законодательства Российской Федерации. Такое законодательство составило бы правовую базу современного информационного общества, основанного на формировании единого информационного пространства Российской Федерации и СНГ с выходом на международные информационные сети; включении информационных ресурсов в систему важнейших ресурсов страны, а индустрии производства средств и систем информации и информатизации в научно-технический и производственный потенциал России; создании цивилизованного рынка информационных продуктов и услуг, информационных технологий и средств их обеспечения; обеспечении информационной безопасности государства, общества, гражданина. Рассматривая вопрос о правовом регулировании в информационной сфере, следует иметь в виду, что соответствующее законодательство направлено на регулирование всего комплекса общественных отношений, возникающих в информационных процессах, происходящих в этой сфере, т.е. в процессах: создания или генерации информации в результате научной, научно технической, производственной, экономической, политической, управленческой и иной творческой общественной, личной деятельности граждан и их объединений, юридических лиц, государства; сбора, накопления, обработки, хранения и передачи информации при формировании информационных ресурсов; поиска, распространения и использования информации гражданами, юридическими лицами, государственными органами и иными потребителями при применении информации в их повседневной деятельности.
Поскольку информация является отображением жизни общества, обязательным атрибутом деятельности человека и необходима всем юридическим и физическим лицам, то и нормы права, составляющие законодательство в информационной сфере, также должны пронизывать все законодательство Российской Федерации как по горизонтали (по отраслям законодательства), так и по вертикали (по видам нормативных актов) - от Конституции Российской Федерации до нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, законодательство в информационной сфере должно строиться с учетом принципов, которые сформированы на основе норм Конституции РФ, в результате исследования и обобщения зарубежного и отечественного опыта и на основании экспертных заключений ведущих ученых и специалистов в этой сфере. К этим принципам можно было бы отнести: конституционное право каждого "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (п.4 ст.29 Конституции РФ); конституционное право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (п.2 ст. 24 Конституции РФ); открытость и общедоступность информации, за исключением случаев, ограниченных законом;
LINK4 Формирование и использование информационного пространства в интересах органов государственной власти LINK4 Рассматривая вопрос о реализации государственной политики в информационной сфере, направленной на создание единого информационного пространства в интересах органов государственной власти, следует учитывать, что существенную роль здесь выполняют те субъекты права и управления в лице органов государственной власти, которые специально созданы для решения всего комплекса задач в сфере информации, информатизации и защиты информации и обладают необходимыми правополномочиями в этой области, например, федеральные органы правительственной связи и информации (далее - ФАПСИ). Как уже отмечалось ранее (см. раздел 2.3, глава 2), по объему, содержанию и значимости своих прав и обязанностей они являются одним из ключевых субъектов права и управления в сфере информации, информатизации и информационной безопасности, что создает объективные предпосылки для проведения широкомасштабной информатизации в сфере деятельности органов государственной власти. Следует признать, что информатизация, ее потенциальные и ресурсные возможности оказались востребованными со стороны федеральных органов правительственной связи и информации, которые активно включились в процесс информатизации, в том числе государственного управления, реформирования всей системы информационных отношений. Несмотря на недостаточное финансирование утвержденных Правительством России федеральных целевых программ (менее 10 % от запланированного объема), направленных на создание и развитие информационно-телекоммуникационной системы (ИТКС) в интересах органов государственной власти Российской Федерации, в целом, за период с 1995 года по настоящее время выполнен значительный объем работ по информационно-аналитическому, телекоммуникационному обеспечению деятельности органов государственной власти федерального и субъектного уровней а также обеспечению информационной безопасности государственного управления. Полученные результаты являются показательными с точки зрения реализации инновационных возможностей информатизации в условиях недостаточности ресурсов. Прежде всего, удалось сохранить и обеспечить надежное и устойчивое функционирование системы правительственной связи, охватывающей более 260 административных центров Российской Федерации, а также представительства России за рубежом. Она позволяет обеспечить устойчивую закрытую связь в любых условиях, включая экстремальные. Тем самым сохраняется неразрывность информационного пространства, а наличие общих надежных коммуникационных каналов позволяет не только осуществлять социально-экономический мониторинг в интересах органов государственной власти, но и создает предпосылки для эффективного управления социальными процессами в различных регионах России. Созданы ситуационные центры Президента и Совета Безопасности Российской Федерации. Начаты работы по созданию ситуационных центров губернаторов. В интересах информационного обеспечения субъектов Федерации создаются региональные информационно-аналитические центры (РИАЦ). Они уже развернуты в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Краснодаре и других городах, всего в настоящее время развернуто 76 таких центров. На основе информационных ресурсов ФАПСИ созданы такие информационные фонды 1, как; фонд социально-экономической информации о Российской Федерации и ее регионах; фонд информации о чрезвычайных ситуациях на территории Российской Федерации; фонд правовой информации; метабаза сведений о базах данных в органах управления федерального и регионального уровней (реестр баз данных).
На основе использования информационных фондов разработаны и реализованы методы и методики анализа текущего состояния, оценки инвариантных решений по перспективам дальнейшего развития экономики и социальной сферы, которые позволили реализовать такие информационно-аналитические системы (ИАС), как: "Экономика России", позволяющая осуществить оценку динамики социально-экономических процессов, рассчитывать тенденции развития, осуществлять многофакторный анализ и краткосрочный прогноз; "Барометр", обеспечивающая подготовку аналитических материалов по основным социально-экономическим и политическим аспектам; "Межрегиональный анализ", поддерживающая анализ текущего состояния и оценки перспектив развития экономики и социальной сферы субъектов России; "Содиум", поддерживающая группы экспертов-аналитиков, оценивающих развитие социально-политических процессов в России и регионах. Проводятся также работы по созданию и развитию ведомственных информационно-аналитических центров (создано 23 ВИАЦ ) и различных информационно-коммуникационных систем (ИКС) в интересах федеральных органов государственной власти и управления. Например, такая система в Государственной Думе России по своим объектам и сложности решаемых задач не имеет аналогов в мире. Завершено создание первой очереди ИКС Конституционного Суда Российской Федерации. Для обеспечения органов государственной власти правовой информацией проводится разработка и внедрение в эксплуатацию информационно-правовой системы централизованного обслуживания органов государственной власти "Право". Продолжается создание и развитие цифрового узлового района Московской городской телефонной сети с индексом "98" на базе цифровых АТС типа " Hicom ", который является составной частью сети связи России и предназначен для удовлетворения потребностей органов государственной власти в современных услугах связи. В интересах органов государственной власти также обеспечен доступ пользователей к информационным ресурсам сети INTERNET " (российский сегмент сети - RGIN). Таким образом, проведенный анализ показывает, что скоординированная в рамках федеральных целевых программ целенаправленная практическая деятельность органов государственной власти в области информатизации государственного управления как на федеральном, так и на регионального уровнях, позволяет: повысить уровень информационной и интеллектуальной поддержки управленческих решений; создать предпосылки для формирования и рационального использования информационных ресурсов; повысить оперативность и эффективность управления за счет внедрения новых информационных технологий; более эффективно использовать материальные, финансовые и социальные ресурсы; закреплять новые информационные технологии в общественной
![Современные аспекты в профилактике рецидивов у больных с гнойно-воспалительными заболеваниями придатков матки [Электронный ресурс]](/i/i/4502/168214.png "Современные аспекты в профилактике рецидивов у больных с гнойно-воспалительными заболеваниями придатков матки [Электронный ресурс] Григоренко Юлия Александровна")
