Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно - политическая система Великобритании во второй половине XIX века 37
1.1. Государственный аппарат как часть политической системы 37
1.2. Преобразования системы местного самоуправления как сегмента административного менеджмента 74
Глава 2. Формирование и развитие государственной гражданской службы во второй половине XIX века
2.1. Сущность реформы Норткоута — Тревельяна 1852-1856 гг
2.2. Роль и структура Казначейства в системе государственных органов Великобритании 138
2.3. Введение открытой конкуренции на государственной службе и процедура набора персонала 153
2.4. Финансовое обеспечение государственных служащих и политика Казначейства 171
Заключение 189
Список источников и литературы 211
Приложение 229
Именной указатель 229
- Государственный аппарат как часть политической системы
- Преобразования системы местного самоуправления как сегмента административного менеджмента
- Сущность реформы Норткоута — Тревельяна 1852-1856 гг
Введение к работе
В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций1. В этом различии, которое берет свое начало с терминологии и идет вплоть до структуры организации государственного института управления, существует социальный акцент на цель государственной службы Великобритании.
Актуальность темы исследования связана с эффективностью государственного управления, которая напрямую зависит с одной стороны от взаимодействия органов управления, а с другой от профессиональных качеств чиновников-администраторов состоящих на государственной службе.
Опыт государственной службы Великобритании гармонично соединив в себе оба этих фактора, явился важным элементом формирования различных систем управления многих странах. Научное исследование развития государственной службы, её преобразование во второй половине XIX века, заложившее основы современной государственной службы, представляется актуальным, так как позволяет сформировать представление об использовании наиболее эффективных методов в специфических
1 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 65. [Электронный ресурс]. -Электрон, дан. Русский Гуманитарный Интернет Университет. Библиотека учебной и научной литературы. -Режим доступа: (ссылка от 04.05.2007 г.)
исторических условиях для решения политических и административных задач государственного управления.
Великобритания по своему государственному устройству заметно выделяется среди европейских государств. Уже само развитие государственно-политического строя происходило здесь эволюционно и «органично», хотя крупных политических потрясений Англия избежать не смогла. Однако в целом, на фоне других стран Западной Европы, государственные учреждения данной страны развивались закономерно и последовательно. В качестве сравнения можно привести французскую конституционную систему, «которая подобна слоеному пирогу, состоящему из более чем десятка частей. В свою очередь каждый слой, соприкасаясь с другими, может быть похож на них или отличаться по составу и вкусу. На относительно небольшом временном отрезке французская конституционная история вобрала в себя несколько монархий, империй, 5 республик, которые получили свое оформление в текстах 14 конституций и конституционных хартий. Английскую же правовую систему можно уподобить, пожалуй, коктейлю, где все ингредиенты тщательно смешаны»2. Данная система развивалась на протяжении столетий на основе принципа преемственности и непрерывности и в своей органичной эволюции практически не знала серьезных потрясений такого масштаба и количества, как французская, менявших кардинально направления ее развития.
Причины этой «органичности» неоднократно становились предметом научных исследований, выдвигались различные объяснения данного политического феномена. Многие связывали его с островным положением британского государства, обеспечивавшим относительную внешнюю безопасность и снижавшим потребность в сильной централизованной власти (позднее выгодами своего географического положения воспользовались
2 Лузин В.В. Место и роль конституционных соглашений в системе источников права Англии//Правоведение. 1999. №2. С. 103-106.
США). Эволюционность, постепенность развития государственно-правовых институтов в значительной степени определяла и другие их особенности.
Рядом особенностей обладает и территориально-политическое устройство Великобритании, Ядро страны составило англосаксонское по этнической принадлежности большинства жителей Английское королевство, завоевавшее в конце XII в. населенный кельтами Уэльс. В XVI в. Уэльс, имевший до этого автономный статус, был лишен его. В 1707 г. в результате соединения с кельтской же Шотландией возникло Соединенное Королевство Великобритания. В 1801 г. после унии с Ирландией государство вновь изменило наименование на Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии3. Королевство, несмотря на некоторые различия в организации местной власти и суда, является унитарным государством.
Великобритания — одна из немногих стран, не имеющая официальной конституции. Обычно принято говорить о «неписаной» британской конституции. Современные британские юристы и политологи предпочитают говорить о ее «неформализованное» и «некодифицированности», подчеркивая, что в настоящее время государственные институты здесь опираются в своей деятельности преимущественно на законы-статуты конституционного свойства, значение которых постоянно возрастает. Правда, нормы эти не собраны воедино в Основной закон (Конституцию), а «рассыпаны» по многочисленным парламентским актам4. Как бы то ни было, и сейчас в регулировании взаимоотношений между государственными институтами Англии важную роль играют конституционные соглашения. Кроме статутов и соглашений, источниками государственного права Великобритании считаются соответствующие судебные решения, а также
В дальнейшем Ирландия, кроме ее северной части, получила статус доминиона (1921 г.), а позднее стала независимой. В результате страна получила свое современное название — Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии. 4 Конституционные акты Великобритании [Электронный ресурс]. -Электрон, дан. -Режим доступа: flles7g47.pdf. (ссылка от 09.06.2007 г.)
труды выдающихся юристов, которые авторитетно разъясняли смысл британской «конституции» (правовых норм).
Поразительной для других европейцев особенностью британских учреждений является их происхождение. Новые учреждения возникали как бы самопроизвольно. Какой-нибудь случайный факт при благоприятных условиях мог превратиться в важный прецедент и в результате неоднократного единообразного применения приобрести нормативный характер, преобразоваться во всеми признаваемое конституционное соглашение (конвенцию), которое могло даже противоречить формально продолжавшему действовать закону, по крайней мере, его духу. Сложность и вместе с тем интерес при анализе английской правовой модели заключаются в понимании сущности важнейшего компонента английской Конституции -конституционных соглашений. Именно соглашения выступают формой выражения механизмов сдерживания и контроля ветвей власти. По мнению Р. Давида, «английское конституционное право казалось бы абсурдным, если его излагать без учета конституционных обычаев, которым теоретически не придается юридический характер, но которые господствуют в английской политической жизни»5. И как следствие этого, внешняя форма многих центральных и местных учреждений стала лишь обманчивой оболочкой их истинной сущности. В частности, обращает на себя внимание соотношение формального статуса монарха и его реальной политической роли.
Выдающийся английский юрист XIX в. А. Дайси, труды которого продолжают пользоваться высоким научным и политико-юридическим авторитетом, сформулировал, например, следующие конституционные соглашения (конвенциональные нормы): монарх не может отклонять законопроекты, утвержденные обеими палатами парламента; министры уходят в отставку, если перестают пользоваться поддержкой парламента; лорды не инициируют финансовые билли; если Палата лордов играет роль
5 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1997. С. 263
суда, в ней заседают только специально предназначенные для этого судебные лорды и т.д.
По мнению А. Дайси , конституционные соглашения представляют «правила, регулирующие осуществление всех оставшихся еще у короны дискреционных полномочий — как тех, которыми пользуется сам король, так и тех, которые осуществляются министерством». Целая группа конституционных обычаев, большей частью нигде не зафиксированных, кроме научной литературы, включает в себя нормы, регулирующие полномочия, процедуры, привилегии и иммунитеты каждой из палат Парламента7. К числу важнейших сфер, которые также регулируются парламентскими обычаями, относятся полномочия должностных лиц палат (спикера Палаты общин, лидеров партийных фракций, «хлыстов»), правила дебатов, принципы формирования комитетов, система «pairing» и т. д. Тот же А. Дайси заявлял, что изучение «правовой стороны» британской конституции должно обязательно сопровождаться анализом конвенционных норм8.
Таким образом, конституционные соглашения — это правила политического поведения, обязательные по отношению к тем, кто их применяет. Они не являются в чистом виде правовыми нормами, поскольку в большинстве своем не пользуются судебной защитой, но рассматриваются как своеобразный источник британского конституционного права, так как на их основе формируется правосознание .
Великобритания представляет классический пример парламентского государства, где правительство формируется парламентским большинством. Согласно исторически сложившейся английской политической традиции парламент включает в себя три элемента: монарха, лордов и общины. Однако
6 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1907. С. 426.
7 Thompson В. Textbook on Constitutional and Administrative Law. London, 1993. P. 21.
8 Dicey A. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London, 1962. P. 27, 417,
422,446.
9 Лузин, В.В. Место и роль конституционных соглашений в системе источников права
Англии // Правоведение. 1999. № 2. С. 103 - 106.
на практике он является бикамеральным учреждением, состоящим из Палаты лордов и Палаты общин.
Вопросами правового несоответствия и особенностей политической системы Великобритании занимались многие британские ученые, такие как Дж. Локк (1632— 1704 f, Э. Берк (1729—1797)", У. Блэкстон (1723—1780), И. Бентам (1748—1832)12, Дж. Ст. Милль (1806—1873)13, А.В. Дайси (1835— 1922)14. Но именно А. Дайси в XIX веке сформулировал политико-юридическую доктрину парламентского верховенства. В соответствии с ней парламент может издать или отменить любой закон, не существует лица или учреждения, которые могли бы преступить его акты. Доктрина парламентского верховенства является одним из аргументов против составления формальной конституции. Англия не знает иерархии законов по их важности, когда наиболее значимые из них приобретают определенную «жесткость», их принятие и изменения обставлены дополнительными процессуальными условиями. Поэтому формально все законы равны по своей юридической силе. Из принципа парламентского верховенства вытекает также отсутствие в Соединенном королевстве системы конституционного контроля.
Одной из особенностей британского управления является полномочия монарха. Если в других странах с монархической формой правления полномочия монарха ограничены законодательно, то в Великобритании, как отмечалось выше, и сейчас монарх формально обладает очень широкими правами, которые ограничены не столько законами, сколько конституционными соглашениями. Прерогативы короны постепенно
ш Локк Дж. Сочинения. Т. 3. М, 1988. С. 137 - 405.
11 Бёрк Э. Правление, политика и общество. М. 2001.
12 Бентам, И. Введение в основы нравственности и законодательствам An Introduction to
the Principles of Morals and Legislation. M., 1998.
13 Милль Дж. О свободе I пер. с англ. А. Фридмана // Наука и жизнь. 1993. № 11. С. 10-15;
№12. С. 21-26.
14 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1907.
выходили из употребления, но прямо отменялись только в том случае, если король пытался сохранить их за собой.
Так, в постепенном переходе исполнительных полномочий от короля к министрам важную роль сыграл сложившийся еще в средневековье принцип «король не может ошибаться» и, следовательно, быть судим. Но так как управление должно быть ответственным и основываться на законе, из принципа «неответственности» короля постепенно выросли другие: «Никто не может ссылаться на приказ короля в оправдание нарушения закона»; «Какое-то лицо должно отвечать за действия короля». Следовательно, королевские приказы должны скрепляться (контрассигновыватъся,) подписью министра, который и несет за них всю полноту политической и уголовной ответственности.
Своеобразен характер английского права. Именно оно легло в основу так называемой «семьи общего права», включающей право США и многих других бывших английских колоний. Ее главная особенность — выдающаяся роль судебных прецедентов в формировании правовых норм.
Объектом исследования выступают исторические преобразования комплекса центральных и региональных органов власти составляющих политическую систему государства и их влияние на эффективность проведения внутренней государственной политики Великобритании.
Предметом исследования выступает государственная гражданская служба в Англии, как институт формирования бюрократического аппарата и важнейший фактор становления административно-политической системы Великобритании во второй половине XIX века.
Цель исследования - изучение формирования и деятельности государственной гражданской службы Великобритании, её роли и влияния на процесс проходивших исторических преобразований приведших к ослаблению позиций монарха и усилению политического влияния парламента.
Соответственно обозначенной цели поставлены следующие задачи:
рассмотреть основные этапы становления политической системы Великобритании в предшествующий период.
проанализировать цели, задачи и механизм взаимодействия государственного аппарата и государственной службы накануне преобразований в середине XIX века.
выявить причины, этапы и значение реформы государственной службы Норткоута-Тревельяна, заложившей основы создания профессионального бюрократического аппарата в Англии.
используя комплексный подход, сформировать и обозначить спектр деятельности государственных служащих в центральном и на региональном уровнях.
Хронологические рамки исследования охватывают период с середины XIX века (1848 г.) до 1899 года. Нижняя граница обусловлена моментом создания комиссии для решения вопроса о неэффективности государственной службы в Великобритании, который представляет собой своеобразный рубеж, отделяющий архаичную управленческую структуру патронажа и зарождение новой профессиональной административной системы управления. Последующие годы связаны с формированием и становлением этой системы, а также политическими реформами исполнительной власти в рамках проведения государственной политики по преобразованию политической и административно-территориальной системы.
Из них можно выделить три этапа. Первый, с 1852 по 1870 годы, когда оформление новой государственной гражданской службы закончилось утверждением системы конкурсов, постепенно вошедшей в различные классы бюрократического аппарата. Второй, с 1870 по 1887 годы этап социальных реформ направленных на решения проблем в области здравоохранения и образования. И третий, с 1888 по 1899 годы, когда
политическую систему Великобритании дополнила реорганизация структуры местного самоуправления в городах и графствах. Верхняя граница обозначена преобразованием графства Лондон завершившим этап радикальных реформ государственного и муниципального управления второй половины XIX века.
Совокупность следующих документальных материалов составляет источниковую базу исследования. Прежде всего, это официальные публикации. Большое значение имело ознакомление со стенографическими отчетами заседаний британского парламента. Парламентские дебаты содержат богатый материал по всем аспектам внутриполитического развития Великобритании, хорошо иллюстрируют межпартийную и внутрипартийную борьбу, показывают процесс выработки внутриполитического законодательства15. Кроме того, в ходе дебатов между либералами и консерваторами ораторы давали нелицеприятную оценку действиям своих противников. Полезный материал можно найти и в выступлениях представителей радикального крыла палаты общин, в речах некоторых консервативных «заднескамеечников», вступавших иногда в прямой конфликт с собственным руководством. Примечательна полемика по вопросу административной реформы и выступления Лаярда, Гладстона, Льюиса принимавших активное участие в обсуждении реформы1 .
Одним из наиболее информативных исторических источников является серия «Парламентских документов», в которой содержатся доклады парламентских комиссий, назначенных для исследования различных областей - государственного управления, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и т.д. Примерно с 30-х - 40-х гг. XIX века королевские комиссии стали назначаться периодически. Только с 1860 по 1935 гг. было опубликовано свыше 1500 томов отчетов 328 комиссий. Помощь в изучении оказали доклады, материалы и рекомендации
15 The Parliamentary Debates. Series-3d. Vols. 128-140,198-204, 321-332. L., 1906.
16 Ibid. Vol. 138. Cols. 2063-2222.
королевских и парламентских комиссий, комитетов. По теме исследования максимально полезны 10 томов посвященных государственной службе Великобритании с 30-х по 80-е гг. XIX века17. В изучении законодательной базы весьма удобным оказалось обращение к «Статутным книгам» времен королевы Виктории - своду законов, изданному в хронологическом порядке. И к публикациям государственных документов английской короны (Public General Acts. Ed. HMSO - His Majesty Stationary Office).
Помимо парламентских документов и других правительственных изданий при изучении внутренней политики Англии были привлечены различные полуофициальные публикации-справочники, статистические сборники, издания близкие к правящим кругам. Из числа справочников можно отметить выходящий с 1759 г. ежегодник «Annual Register». С 1864 г. публикуется другой справочник «Statesman Yearbook», с уклоном в экономику и статистику.
Следующую группу источников составляют материалы периодической печати. Из газет в наибольшей мере была использована «Тайме». Именно эта газета ежедневно информировала читателей о всех политических событиях, происходивших в Соединенном Королевстве. Она стала выходить еще с 1785 г. но под нынешним названием с 1788 г. Эта газета приобрела особое влияние со второй половины XIX века . Газета размещала множество материалов по всем важнейшим вопросам внутренней и внешней политики, причем редакция газеты стремилась придать публикациям подчеркнутую беспристрастность. Например, статьи касающиеся введения открытых конкурсных экзаменов на государственной службе19. Кроме того, на её страницах можно найти тексты программных и текущих выступлений политических лидеров. Заметим, что со временем редакция «Тайме» стала
17 Great Britain. Parliament. British parliamentary papers. Government: civil service. Vol. 1-Ю.
Shannon, 1969.
18 Виноградов К.Б. Очерки английской историографии нового и новейшего времени. Л.
1959. С. 17.
19 The Times. 1870. November 11,26.
придерживаться проконсервативных позиций и поэтому она подробно информировала читательскую аудиторию о делах, в которых участвовала консервативная партия. При работе с «Тайме» следует особенно внимательно относится к редакционным статьям, которые обычно помещаются на 9-11 страницах. Эти статьи в ряде случаев представляют значительный интерес, так как отражают точку зрения Лондонского Сити, финансовой и промышленной элиты страны. Консервативные взгляды прослеживаются и в статьях «Дейли Телеграф», основанной в 1855 г. С ней во многом перекликалась лондонская газета «Морнинг Пост», первый номер которой вышел еще в 1772 г.
Напротив, либеральное рассмотрение происходящих событий печаталось на страницах «Дейли Ньюс», основанной в 1846 г. А в провинции самой влиятельной газетой либерального направления была «Манчестер Гардиан».
Одной из наиболее интересных газет является «Лондон Иллюстрейтед Ньюс». Оно примечательно тем, что наряду с информационным сообщениями и очерками показывает визуальное представление происходящих событий. В частности, газета писала: «Политика лорда Пальмерстона направлена на реорганизацию гражданской и военной службы - это напрямую связано с войной в Крыму. Стенания по господствующей аристократической системе может быть и громкие, но не нужные, так как
система не оправдала доверие нации» .
Помимо газет информацию об общественной жизни Великобритании можно почерпнуть из еженедельников и журналов. Среди них наиболее влиятельные общественно-политические журналы XIX века «Вестминстер Ревью» и «Эдинбург ревью». С последним в течении многих лет сотрудничал У. Гладстон. Из еженедельников - «Экономист», который рассматривал не только вопросы экономики, но и текущие политические события. А с 1886
London Illustrated News. 1855. February 24. № 729 P. 169.
года в Англии стал выходить первый исторический журнал «English Historical Review», в котором активно обсуждалась проведенная реформа государственной службы .
В целом английская пресса достаточно полно и подробно отображала официальные позиции партий и их лидеров, отношение общественности к тому, что происходило внутри парламента и за его пределами.
Из отечественной прессы для написания исследования были привлечены журналы «Вестник Европы», «Исторический Вестник», «Русская мысль», «Русский Вестник» и издаваемый с 1847 года литературный журнал «Современник». В них содержатся статьи, очерки, посвященные политической жизни Соединенного Королевства. Многие из данных журналов открыто выражали свои симпатии английским либералам во главе с Гладстоном, большое внимание уделялось ирландскому вопросу и особенно - «большому ирландскому кризису» (который называли «министерским кризисом»). Но, вместе с тем также говорилось и о необходимости проведения коренных преобразований в Англии, «Современник» писал: «Севастопольская компания заставила Англию серьезно оглянуться на себя, забыть о своих устаревших, отживших убеждений в собственном превосходстве. Дело идет не только о том, чтобы изменить систему военного управления, но и в необходимости коренных административных преобразований нашедших себе доступ к самым упорным и самодовольным умам» . Эти преобразования должны были коснуться всех сторон общественной и государственной жизни страны. Существенным аспектом помимо административного, журнал истории, политики и литературы «Вестник Европы» называл вопрос о народном образовании: «Кроме ирландского билля правительство Гладстона в лице Фостера внесло в палату общин превосходный проект нового закона об образовании. Проект
21 Hughes Е. Sir Charles Trevelyan and Civil Service Reform, 1853-1855 II English Historical
Review. Vol. XLIV. Jan. and Apr. 1949 P.53-88.
22 Современнник. Т. 51. 1855. № 5-6. С. 91.
задается широкую целью - доставить народное образование всем детям Англии от 5 до 14 лет» .
Отдельную группу источников составляет эпистолярное и мемуарное наследие современников рассматриваемых в работе событий. Среди них мемуары, речи, статьи, заявления политических деятелей - участников и очевидцев внутриполитических событий: У.Гладстона, Б. Дизраели, Дж.Чемберлена, Ч.Рассела, лорда Абердина, Э. Чедвика24. Вместе с политическими деятелями не менее интересны воспоминания простых современников. Среди них можно отметить автобиографию и произведения Энтони Троллопа, государственного служащего с многолетним стажем и талантом писателя-романиста, который ярко и красочно описывал
пребывания на государственной службе . Дневники Алджернона Веста, частного секретаря Гладстона также дают много полезной информации об
эпохе становления государственной службы .
Стоит обратить внимание на многотомную публикацию «Письма королевы Виктории»: три серии, куда включены не только написанные королевой, но и адресованные ей письма многих министров и выдающихся политических деятелей. Переписка королевы Виктории позволяет лучше понять роль английской королевы в XIX веке, взаимоотношения между королевой и министрами и многие вопросы внутренний и внешней политики Англии. В отношении государственной службы важна переписка королевы с
Дизраели , Гладстоном и Пальмерстоном .
li Вестник Европы. Т. 2. 1870 № 3-4. С. 433.
24 Portraits and documents. A series of historical source books. Later nineteenth century 1868-
1919 / ed. by. P.Teed & M. Clark. Hutchison. London., 1969.
25 Trollope A. An Autobiography, by Anthony Trollope. London, 1883.; The Three Clerks, by
Anthony Trollope. London, 1857.
26 Private Diaries of Sir Algernon West / ed. by H. G. Hutchinson. London, 1922.
The Letters of queen Victoria. A selection from her majesty's correspondence and journal between the years 1862-1878. Publication by authority of H.M. the king I ed. by. G.E. Buckle. Series 2: in 2 vols. Vol. 1. 1862-1869. London, 1926. P. 506.
28 Guedalla P. The Queen and Mr. Gladstone. Vol. 1. (1845-1879). London, 1933. P. 108-110.
29 Queen Victoria in her letters and journals / A sel. by. С Hibbert. London, 1984. P. 129.
Отдельно издана переписка Уильяма Гладстона с королевой Викторией и членами королевской семьи, в которой очень интересны письма касающиеся коренных изменений на государственной службе. Королева выразила беспокойство относительно того, как такие большие изменения повлияют на настроения государственных служащих. На что Гладстон от своего имени и кабинета ответил пространным разъяснительным письмом по поводу проводимой реформы30.
Последняя группа использованных источников - сборники исторических документов. Большая часть таких сборников посвящена социально-экономической истории Соединенного Королевства. Благодаря им, в пользовании специалистов имеется огромное количество документов, таблиц, касающихся вопросов численности населения, темпов промышленного и сельскохозяйственного производства, национального дохода, распределения рабочей силы по видам деятельности и т.д.31. Часть сборников исторических документов посвящена политической истории
Великобритании , ее центральным государственным или муниципальным документам3, некоторые из которых рукописные34. Многие из них включают в себя указы и распоряжения, правда, часто во фрагментарной форме35. В них традиционно особое внимание уделяется актам о народном представительстве (от 1832 т 1867 гг.) .
Изучение исторических источников дополняется исследованиями отечественных и зарубежных авторов, которые рассматривали английскую
30 Guedalla P. The Queen and Mr. Gladstone. Vol. 1. (1845-1879) London, 1933. P. 108-110.
31 Сб. док. по истории Нового времени: Экономическое развитие и внутренняя политика
стран Европы и Америки. 1870-1914 годы. М., 1989.
Select documents of English constitutional history / ed. by G.B.Adams & H.M. Stephens. London, 1935.
3 Stephens W. Sources for English local history. Rowman & Littlefeld. Manchester University press. 1973. 4 Hector L. C. The handwriting of English documents. London, 1958.
35 English historical documents / gen. ed. D.C. Douglas. Eyre-Spottiswoode. Vol. XII (1)-(1833-
1874), (2)-(1874-1814). Handcock. 1956.
36 Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв. (Англия,
США, Франция, Италия, Германия) // Сб. док. под ред. проф. П.Н.Галанзы. М., 1957.
политическую систему в целом с различных базовых позиций. Для зарубежных исследователей характерен теоретический взгляд на формирование конституционных основ государства, изучение сквозь правовую призму функций государственного аппарата и разработка научной административной школы управленческого сектора.
Отечественные работы, посвященные государственному и муниципальному управлению Англии, раскрывали с практической стороны деятельность различных государственных институтов и возможность применения их в наших условиях. Деятельность государственной службы Великобритании этого периода в отечественной историографии отдельно не изучалась, а рассматривалась в совокупности государственных институтов.
При формировании историографического обзора тематики исследования был заложен принцип разделения теоретических и практических взглядов на политическую систему Великобритании в хронологическом порядке.
В отечественной исторической науке можно выделить несколько временных этапов. Первый период отечественной историографии начинается с конца XIX века и характеризуется отсутствием отечественных комплексных работ по изучению государственного или административного права Великобритании, не говоря уже о государственной службе в частности. В основном, в это время в страну попадают и переводятся издания зарубежных авторов. Это было связано с распространением идеи либерализации политической жизни русского общества. Ориентированная на запад она в то же время зародилась среди русской интеллигенции. Еще в 1861 году, сразу после реформы, М.Н. Катков тяготевший в то время к умеренным либералам выступил активным пропагандистом английского политического устройства и связанных с этим государственных преобразований в России. В приложении к «Русскому вестнику», ратуя за английские порядки, он писал: «Невозможно, но должно поставить граждан в
такое положение, чтобы они не скрывали того, что думают и не говорили того, что не делают. В Англии более, нежели где-нибудь эти требования находят себе удовлетворение...» .
После этого на русском книжном рынке стали появляться работы иностранных (большей частью английских) авторов о политическом и государственном строе Великобритании. В последнем десятилетии XIX века их число резко возросло. Инициаторами их перевода на русский язык явились крупные ученые, известные своими либеральными взглядами. Прежде всего это профессор П.Г. Виноградов и знаток международного права В.Ф. Дерюжинский. Под их редакцией или при их участии в 90-е гг. выходят книги А. Дайси, М. Вотье, Р. Гнейста, Г.Д. Трайля, А. Шоу и др.38.
П.Г. Виноградов высоко оценил работу профессора Оксфордского университета юриста и историка А. Дайси, он писал: «Континентальная Европа уже сделала два последовательных открытия в государственном строе Англии: сначала она обратила внимание на политическую силу парламентаризма, затем рассмотрела самоуправление местностей и областей. Остается освоиться с идеей независимости политической организации от общего права»39.
В других работах переведенных на русский язык рассматриваются вопросы организации местного самоуправления40, взаимоотношения государственной власти и политических движений41. Главное острие критики в этот период направлено в сторону консервативной партии, хотя более активное бичевание тори начнется после прихода английских либералов к власти уже в начале нового века.
37 «Современная летопись» приложение к «Русскому Вестнику», 1981. №51 С. 19.
38 Дайси А. Основы государственного права Англии. СПб., 1891, 2 изд. М., 1905; Вотье М.
Местное управление в Англии. СПб., 1896; Гнейст Р. История государственных
учреждений Англии. М., 1885; Трайль Г. Общественная жизнь Англии: в б т. М., 1896;
Шоу А. Государственное управление в Западной Европе. М., 1898.
Виноградов П.Г. Предисловие - в кн.: Дайси А. Основы государственного права Англии. СПб., 1891,2-е изд. М., 1905.
Вотье М. Местное управление... 41 Трайль Г. Общественная жизнь...
Интересны в этом отношении работы известного популяризатора истории Англии Э.К. Пименовой. В книге «Политические вожди современной Англии и Ирландии» она критически оценивает деятельность многих крупных деятелей консервативной партии, среди которых особое внимание уделяя Дж. Чемберлену, в тоже время идеализируя многих либералов, особенно У. Гладстона.
Определенный интерес к проблемам местного управления в Англии заметен в историографии XIX века. М.М. Ковалевский43 и А.Д. Градовский44 затронули в своих трудах ряд аспектов касающихся преимущественно организации работы и сферы полномочий магистратов, которые они исследовали на основе законодательных документов. Интересный очерк развития местного управления в Англии с древнейших времен до XIX века принадлежит Н. Иванову. В центре внимания автора находится мировой суд, существенные черты которого не изменились со времени создания в течение последующих веков. Н. Иванов основывался только на данных зарубежных авторов, не работал с документами и уделил внимание исключительно структуре и сфере обязанностей мирового суда45.
С началом нового века появляются первые русские книжные труды посвященные Великобритании46. Но вместе с тем продолжается широкое распространение переводной литературы47. Пропагандистом английского политического строя был один из крупнейших либерально-буржуазных историков, профессор Московского университета П.Г. Виноградов. Хотя с 1902 г. он проживал в Англии, став профессором Оксфорда, Виноградов не
42 Пименова Э.К. Политические вожди современной Англии и Ирландии. М, 1904.
43 Ковалевский М. М. Взгляд на историю и современное состояние местного
самоуправления в Англии //Юридический вестник. 1886. № 6.
44 Градовский А. Д. Государственное праве важнейших европейских держав. СПб., 1886.
45 Иванов И. Мировые судьи в Англии // Архив исторических и практических сведений
относящихся до России. М., 1859. Кн. IV. Прил. отд. 1.
46 Дерюжинский В.Ф. Выдающиеся английские деятели XIX века. СПб., 1904; Шкловский
И.В. Очерки современной Англии. СПб., 1903; Ковалевский М.М. Что такое парламент?
СПб., 1906.
47 Дюприе Л. Государство и роль министров в Англии. СПб., 1906.
порывал связи с Россией, выступая на страницах русских журналов. В статье, специально посвященной современному государственному строю Англии он подчеркивал наличие в стране парламента, политической свободы, независимого суда, подчинения администрации основным законам государства, что было косвенной критикой существовавшего в России режима48.
М.М. Ковалевский в научно-популярной работе об истории парламента стремился показать, что любые обострения в социально-политической жизни страны англичане уже давно решают мирным путем и используя большой опыт минувших десятилетий смогут решать эти проблемы «спокойно» и в будущем49.
Отношение к парламенту как к панацее от социальных конфликтов особенно ярко звучало в работах Э.К. Пименовой. Рассматривая влияние парламентских реформ 1867 и 1884 гг. на социально-политическую жизнь Англии автор впадала в крайность утверждая, что с этих пор «исчезла аристократическая олигархия управляющая Англией в течении стольких веков и парламент, то есть палата общин действительно сделалась выразительницей воли народа в огромном большинстве случаев»50.
В отечественной историографии раннего советского периода, исходя из политической конъюнктуры, основное внимание уделялось деятельности К. Маркса, Ф. Энгельса и 1-ого Интернационала, проблемам чартизма и рабочего движения в Великобритании в XIX в. Поэтому все вопросы, связанные с внутриполитическими проблемами рассматривались под данным углом зрения.
В послевоенное время отечественные англоведы значительно расширили масштабы своих исследований. В 1950-е - начале 1980-х гг. В.Н. Виноградов, Н.В. Емельянова, Н.А. Ерофеев, Л.Е. Кертман, В.Ф. Кунина,
48 Виноградов П.Г. Современный государственный строй Англии // «Русское богатство».
1904. №12.
49 Ковалевский М.М. Что такое парламент? СПб., 1906. С. 40-41.
50 Пименова Э.К. Политические вожди современной Англии и Ирландии. М., 1904. С. 26.
Ю.В. Кунец, Б.А. Рожков, Л.Ф. Туполева и другие подвергли детальному исследованию отдельные аспекты истории Великобритании в XIX - начале XX века.. В советском обществоведении имелось несколько глубоких и серьезных исследований посвященных общественно-экономическому и политическому развитию Великобритании, ее государству, праву, партийной системе (это работы экономистов Глушкова В.П., Хесина Е.С.; историков Горбина В.А., Городецкой И.Е., Перегудова СП., Мадзоевского СП., Осадчей Ж.Ф., Песчанского В.В., Рыжкова В.А., Трухановского В.Г.; юристов Крылова Б.С, Левина И.Д., Жидкова О.А. и др.)51.
С середины 1980-х гг., когда стали пересматриваться методологические основы исторической науки и наступило ослабление идеологической ангажированности оценки тех или иных проблем политической истории Великобритании, открылись новые возможности для
расширения тематики научных исследований.
Отдельные аспекты партийно-политической истории Великобритании
второй половины XIX в. рассмотрены в монографиях и статьях К.Б.
Виноградова, А.А. Галкина, СА. Колмакова, М.Н. Лукьянова, О.А.
Науменкова, П.Ю. Рахшмира, В.В. Сергеева, В.Г. Трухановского, И.М.
Узнародова, И.В. Якубовской и др. Так, интересные соображения о
внутриполитической деятельности британских правительств, в том числе
графа Дерби, посвящены работы О.А. Науменкова и И.М. Узнародова.
Интерес представляют посвященные Б. Дизраэли работы В.Г. Трухановского;
воздействие ирландского фактора на политическую борьбу прослеживается в
статьях К.Б. Виноградова и СА. Кушнира.
Начиная с 1990-х гг. российские историки, получив идеологическую и
методологическую «свободу», обратились к углубленному изучению
партийно-политической истории Великобритании XIX века. Вышли в свет
51 Политическая система Великобритании=Оаз politische System Grossbritanniens І пер.с нем. К.Г.Редер, Э.Либерам, А.Дост и др.; Отв. ред. К.Г. Редер; С предисл.и под общ. ред. Н.С. Крыловой. М., 1984. С. 5-6.
работы по различным проблемам, имеющим прямое или косвенное
отношение к нашему исследованию. В частности, по истории
консервативной партии (О.А.Науменков), либеральной партии
(С.Ю.Торопова), ирландского вопроса (А.В.Мирошников, Е.Ю.Полякова,
Е.В.Тивоненко, Л.Ф.Туполева), взаимоотношений политических партий и
рабочих-избирателей (И.М.Узнародов), имперской политики
(М.П.Айзенштат, Т.Н.Гелла, В.В.Грудзинский, Н.В.Дронова, И.Д.Парфенов).
Современные работы нового века продолжают рассмотрение тем лишь косвенно касающихся нашего исследования. Среди них работы посвященные британской монархии (Г.С. Остапенко), имперской идеи (С.А. Богомолов), различным проблемам британской истории (Ю.И. Лосев, Т.Л. Лабутина)
В английской историографии интересующий нас период освещен значительно подробнее, хотя специального исследования проблемы нет. Изучение же основных проблем, затронутых в нашей работе началось еще современниками и очевидцами рассматриваемых событий.
Среди них наибольший интерес для исторического изучения самой концепции государственной власти представляют взгляды современника английского экономиста, социального теоретика, и литературного критика Уолтера Беджгота, который был фактически основателем в Англии политической психологии и политической социологии.
Уолтер Беджгот вышел из зажиточного, банковского среднего класса. Викторианская Англия не была ни временем, ни местом для карьеры вольного автора, кроме, возможно, в беллетристике . Беджгот был слишком близко к реальной действительности, чтобы создать карьеру беллетриста. Он решил войти в жизнь как банкир.
В 1857 году его жизнь изменилась. Он встретил Джеймса Вайлсона, основателя и редактора журнала «Economist», политического, литературного
52 Walter Bagehot. Biography. [Electronic resource]. -Electronic data. Encyclopedia of World Biography -Mode access: (link from 27.10.2006)
и финансового еженедельника. Беджгот женился на дочери Вайлсона и когда Вайлсон умер внезапно, Беджгот стал управляющим директором, а затем редактором журнала.
Новое направление его взглядов отразилось в трех больших книгах его карьеры. Первая, «Английская конституция» (1867), является книгой, после которой он получил известность и признание.Он говорил о том, что «есть большая трудность на пути автора, который пытается делать набросок существующей Конституции. Трудность состоит в том, что объект находится в постоянном изменении. Исторический автор не чувствует эту трудность: он имеет дело только с прошлым; он может сказать определенно, Конституция работала в такой-то манере в таком-то в году» .
Он проанализировал конституцию не так как она должна была работать, а как она действительно фактически работала, особенно в его сплаве полномочий, а не формального разделения властей, с акцентом на кабинете как на «дефисе, который соединяет, застежке, которая закрепляет»54 законодательные и исполнительные части государства.
Его вторая книга - «Физика и Политика» (1872), сделала меньше всплеска, но изучала глубже. Он использовал эволюционную схему трех стадий: предварительный возраст, когда проблема состояла в том, чтобы получить любой вид зачаточного правительства; возраст борьбы, когда единство находилось через традицию и закон; и возраст обсуждения, когда новое ломало «пирог традиции» 5 и предложило более свободные выборы членам общества.
Его третья книга «Ломбардная улица» (1873), ставшая классическим финансовым трудом показывающим как рынок денег фактически работает. Единственная невыполненная часть его жизни лежит в неудовлетворении его амбиции стать членом парламента.
Bagehot W. The English Constitution. Second Edition. L., 1873. P. 5.
Ibid. P. 50.
Bagehot W. Physics and Politics. Kitchener. 2001. P. 19.
Его брошюра «Парламентская реформа» ясно показывает, что, в то время как он формально был либералом, его более глубокие взгляды были консервативны. Его жизнеспособность и своя позиция базируются на глубоком понимании политической психологии.
Несомненный интерес представляют работы биографического жанра. Как и следовало ожидать, огромное количество работ создано о такой колоритной, глубоко своеобразной и противоречивой личности как Дизраэли. Первые из них были опубликованы еще при жизни и в первые годы после смерти торийского лидера. Несколько позднее появились биографии, написанные сыном одного из ближайших помощников Дизраэли Дж. Горста Харолдом, а также авторитетным историком Дж. Фрудом . Если к настоящему времени вышеназванные работы утратили свою значимость, этого нельзя сказать о капитальном шеститомном сочинении ведущих работников редакции «The Times» У. Монипенни и Дж. Бакла, опубликованном в 1910 - 1920 гг. В английской историографии за Дж. Баклом закрепилась репутация одновременно и «источника и классика». Действительно, издание насыщено перепиской Дизраэли с самыми различными лицами, хотя ценность этих материалов снижается тем, что некоторые письма опубликованы с существенными купюрами, иногда искажающими их смысл. В какой-то степени это компенсируется уточнениями и поправками, сделанными в ряде работ современных историков.
Другому видному деятелю либеральной партии У. Гладстону также посвящен ряд работ. Прежде всего, следует сказать о биографии, написанной видным либеральным политиком, публицистом и писателем Дж. Морли. Здесь нашли достаточно подробное отражение партийные баталии накануне и во время выборов, схватки по важнейшим внутриполитическим вопросам . Позже появился ряд работ, посвященных Гладстону, в которых авторы рассматривали фигуру У. Гладстона под несколько иным взглядом. Больше
внимания ими уделялось психологическому портрету этого видного политика. Авторы предприняли попытку всесторонне охарактеризовать его жизнь и деятельность. Они ввели в оборот много нового материала и не ограничились изложением опубликованных в ранее вышедших трудах фактов.
Нетрудно заметить, что в английской историографии традиционно имела место сильная тенденция к персонификации исторического процесса, изучению партийно-политической истории через жизнеописания государственных деятелей. Однако в последние десятилетия в связи с более углубленным изучением социально-экономической истории, а также историко-культурных и бытовых проблем не перспективность чистого политико-биографического подхода становилась все более осязаемой. Это привело к определенному пересмотру позиций и появлению направления так называемой «высокой политики».
Характерные ее особенности представляется возможным суммировать следующим образом. Объектом исследования остаются прежние личностные и политические проблемы. Вместе с тем существенно меняется угол рассмотрения проблем и методы исследования. В результате воссозданная картина исторического прошлого имеет более сложный, противоречивый и многогранный характер.
Необходимо отметить, что значительно более перспективными представляются установки и подходы альтернативной школы «низкой истории», сторонники которой пытаются проводить комплексное изучение экономических, политических, социальных и культурно-бытовых аспектов развития британского общества.
Изучение политической системы в целом и государственного управления в частности в зарубежной историографии началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в
Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других
университетах до второй мировой войны было сосредоточено преподавание
и изучение государственного управления, политических институтов,
государственной службы, английского конституционного и
административного права и местного самоуправления. Эти дисциплины
преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.
Работе местного управления в Англии долгое время уделялось мало
внимания. В XIX веке изучением английского местного управления
занимались в Германии Р. Гнейст56 и И. Редлих57. В соответствии с
установками "школы права", они уделяли преимущественное внимание
юридическим аспектам деятельности магистратов.
В XX в. исследования продолжились, и в связи с большим количеством британской литературы представляется целесообразным основное внимание уделить наиболее важным работам.
Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональный подход к изучению административно-государственного управления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У.
Робсон, Г. Файнер и др. .
Затем в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии' сложились две основные тенденции —
Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1885.
57 Редлих И. Английское местное управление. Изложение внутреннего управления Англии
в его историческом развитии и современном состоянии / пер. с нем. Ф. Ельяшевич. СПб.,
1907.
58 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США,
Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 57. [Электронный ресурс]. -Электрон.
дан. Русский Гуманитарный Интернет Университет. Библиотека учебной и научной
литературы. -Режим доступа: (ссылка от 04.05.2007 г.)
социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологического подхода, наоборот, стремились избежать подобной однозначности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случаев неосознанно .
В 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес заявил о кризисе в политических науках и государственном управлении, вызванном тем, что рационализм отказывался от изучения связей между политическим поведением и «человеческой натурой», определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропагандистских символов в государственном управлении60. Эти и многие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе «public administration» вплоть до 50-х годов XIX века. Экономический подход в эти годы был на «втором плане» до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов экономического анализа.
Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Бертина, основным в философии государственного управления является «повиновение и насилие», поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе61. Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета государства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой политической системы. Авторитет государственной власти может быть
59 Barry В. Power: an Economic Analysis II Power and Political Theory. Some European
Perspectives I ed. by B.Barry. L., 1976. P. 6—7.
60 Wallas G. Human Nature in Politics. L„ 1948. P. 154—159.
61 Berlin J. Four Essays an Liberty. L., 1989. P. 119.
измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой — тем, насколько последние подчиняются ее законам .
У. Риз выделяет три основных значения термина «государство» в англосаксонской политологической традиции: «политически организованное и территориально ограниченное общество», «политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество», «правительство как учреждение». Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни63.
В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом. По мнению Э. Берча, английская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полагает, что английская государственная система предоставляет возможность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она
осознала мотивы, движущие правительственной деятельностью .
Ответственность членов правительства перед парламентом выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу. Однако эффективность парламентского контроля за деятельностью правительства постоянно снижается: у «заднескамеечников» нет ни времени, ни достаточных знаний, чтобы
62 Rose R. Governing Without Consensus. In Irish Perspective. L., 1971. P. 28—29.
63 Rees W. The Theory of sovereignty Restated II Philosophy, Politics and Society. L., 1986. P.
61—62.
64 Birch A. Representative and Responsible Government. An Essay on the British Constitution.
L„ 1984. P. 20.
вникать в сложные проблемы государственного управления. Что касается групп интересов, то они предпочитают проталкивать свои решения помимо парламента, поэтому многие государственные и военные проблемы содержатся в значительной степени в тайне.
В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократической процедуры.
По мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уровня политической культуры и активности. Выборные лица и государственные чиновники единодушны во мнении, что существующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой последних, и что их сохранение важнее любых разногласий между политическими силами.
Политически пассивные лица, напротив, не видят демократичности государственных институтов и не считают, что они пользуются общей поддержкой. Хотя апатичная масса и проявляет согласие относительно ценности наиболее общих демократических норм в государстве, но степень консенсуса резко снижается, когда речь заходит об их реальном применении65.
Однако наличие прямой зависимости между степенью консенсуса по проблемам стабильности государственных институтов и уровнем политической культуры и активности вызывают сомнения. Тот же И. Бадж, исследуя вместе с Дж. Брэндом, М. Марголисом и Э. Смитом политические круги Глазго, обнаружил, что у членов городского совета
Budge J. Agreement and the Stability of Democracy. Chicago, 1970. P. 175—176.
«продемократические симпатии» были гораздо слабее, чем у партийных функционеров66.
Интересные размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с понятием харизматического лидерства,
выдвинутого М. Вебером . Реализация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь «наверх» в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры68. Только в период мировых войн пост премьера мог занять человек - новатор, обладающий незаурядными личными качествами (Черчилль).
Экономическое направление в английской школе административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в
Political Satisfication and Democracy / J. Budge, J. Brand, M. Margolis, A. Smith. L., 1972. P. 247.
Вебер M. Избранные произведения. Политика как призвание и профессия. М., 1990. С. 647.
68 Kavanagh D. Crisis, Charisma and British Political Leadership: Winston Churchill as the Outside. L., 1974. P. 26—29.
понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков6.
Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50—60-е
годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики,
разработал две концепции административно-государственного управления:
целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы
административно-государственного управления в чистом виде не
встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические
конструкции. М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого
государственного управления. Граждане в таком государстве
рассматриваются как работники предприятия, существующего для
достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства,
культурного единства и т.д.). Формальное равенство отсутствует — ценность
человека определяется его вкладом в «общее дело», что означает подчинение
индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит
административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого — подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.
Напротив, гражданская ассоциация объединяет своих членов, не связывая их общностью целей. Это не значит, что они действуют бесцельно: просто государственное управление не ставит своей задачей поощрять какой-либо вид целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм поведения гарантирует сохранность их прав и свобод. Таким образом, подчеркивает М. Оукшотт, «управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержанию общих
69 Barry В. Power: an Economic analysis II Powerand Political Theory. Some European perspectives. L., 1976. P. 96.
норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению
любой деятельностью» . Однако этот «идеальный» тип административно-государственного управления не достигнут еще нигде — европейские народы только движутся в данном направлении.
В последнее время в английской школе «public administration» появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система «мягкого мышления». Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система «мягкого мышления» появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система «жесткого мышления» исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система «мягкого мышления» перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.
По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность — посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.
Oakshott М. Rationalism in Politics and other Essays. L., 1962. P. 184.
Решение проблем в управленческой деятельности П. Чекланд рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом отдельном случае для формирования управляющего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования будущего состояния своей организации71.
Еще одним новым направлением является организационная кибернетика. Она возникла как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм. Структурализм исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.
С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики — балансирующая система. По его мнению, система может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть «необходимого разнообразия», чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру — меру состояний, соответствующих определенной цели — выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть
71 Checkland P. From Optimising to Learning: a Development of Systems. Thinking for 1980 V/J. Opt. Res. Soc. 1985. № 36. P. 757—760.
определена как стратегия баланса . С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики.
Завершая характеристику английской школы административно-государственного управления, следует подчеркнуть, что изучение политической системы Великобритании проходило в разных направлениях, но, неизменно, начиналось с анализа основных правовых постулатов и общей законодательной базы.
Методологической основой диссертационного исследования явилось разграничение и сравнение институционального принципа с деятельностным, понимаемое как научно-объективный анализ правовых норм, на которых основаны государственные институты Великобритании, определяющие характер и специфику изучаемой проблемы. Этот анализ проводился в ходе системной обработки исторических фактов составляющих деятельность государственных институтов посредством гражданской службы на основе доступных исследователю источников и литературы. Автором также широко применялись методы системного и комплексного анализа, позволяющие рассмотреть объект исследования как структуру во взаимосвязи внешних и внутренних составляющих, выявить причинно-следственные связи и взаимозависимости, а также проблемно-хронологический метод. По мере необходимости, диссертант использовал персонифицированный подход, что обусловлено степенью влияния отдельных личностей на изучаемые процессы.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые в отечественной историографии проводится комплексное исследование оформления и деятельности государственной гражданской службы на очень важном этапе изменения политической системы Великобритании. Опираясь на новое прочтение опубликованных источников исследуется формирование
72 Beer S. Diagnosting the System for Organizations. Chichester, 1985. P. 21—25.
института гражданской службы в период преобразовании всех ветвей государственной власти на этапе становления либерально-демократической модели политической системы. Это позволило более объективно осветить целый ряд аспектов деятельности государственных институтов, и проследить тесную взаимосвязь между политическими реформами и бюрократическим аппаратом, который их разрабатывал. Проводится попытка проанализировать степень их взаимовлияния и исследовать механизм взаимодействия во второй половине XIX века.
Практическая значимость работы состоит в использовании результатов и выводов диссертации для исследований по истории государственного управления, научных разработках отдельных аспектов данной темы, а также в рамках общих работ по истории Великобритании. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке спецкурсов и общих курсов лекций по истории Англии и государственной службы, при написании учебных пособий по курсу новой истории для средней и высшей школы.
Основные положения диссертации были отражены автором в опубликованных статьях и докладах на первой научно-практической конференции молодых ученых гуманитариев73, ежегодной научной конференции в рамках «Дней науки» проходившей в Новгородском государственном университете74, научной конференции аспирантов и студентов проходившей в Псковском государственном педагогическом
Потапов И.В. Опыт организации и деятельности муниципального управления стран континентальной Европы // Материалы Первой научно-практической конференции молодых ученых гуманитариев. Великий Новгород. 2006. С. 53-57. 74 Потапов И.В. «Английский путь» развития гражданской службы: своеобразие формирования института государственной службы в Великобритании // Тезисы докладов XII научной конференции преподавателей, аспирантов, студентов НовГУ им. Ярослава Мудрого. 4-9 апреля 2005 г., Великий Новгород. 2005. С. 5-7.
университете , научной конференции «Фигуры истории или «общие места» историографии» проходившей в г. Санкт-Петербург .
Изложение материала диссертации построено по проблемно-хронологическому принципу. Работа состоит из введения, включающего историографический обзор, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка источников и литературы, а также приложения в виде именного указателя.
5 Потапов И.В. Британский опыт муниципального управления и реформы XIX в. // Молодежь - науке. Тезисы докладов научной конференции аспирантов и студентов ПГПУ. Т. 6. Псков: ПГПУ, 2006. С. 28 - 29.
76 И.В. Потапов. Британская система местного управления XIX века в современных исторических дискурсах // Фигуры истории, или "общие места" историографии. Вторые санкт-петербургские чтения по теории, методологии и философии истории / отв. ред. А.В. Малинов. СПб., 2005 С. 26-28.
Государственный аппарат как часть политической системы
Англия является ярким примером эволюционного развития основ системы власти и управления, многие из которых были заложены еще в средние века. Однако, современный этап развития английской государственности ведет свое начало с конца XVII - начала XVIII вв., когда были приняты важнейшие документы, заложившие конституционные основы будущего устройства Соединенного Королевства. Англия - первая из мировых монархий вступившая на путь демократических преобразований, смогла сохранить при этом старые институты власти, умело сочетая их с вновь создаваемыми государственными органами77.
Таким образом, в конце XVII в. утвердился государственно-политический режим Англии — конституционная монархия. XVII-XIX вв. стали временем дальнейшего совершенствования парламентской практики, закрепившей власть аристократии, формирования политических партий и кабинета министров. Однако политическая история страны не ограничивается стенами парламента либо королевской резиденции, столичных салонов или клубов. Наличие определенных либеральных свобод и участие в выборах способствовали формированию правового, национального и гражданского самосознания; постепенному вовлечению широких слоев городского, а затем и сельского населения в обсуждение по литических и государственных дел . Первая половина XIX столетия стала временем небывалой социальной и политической активности среднего класса, рабочих и фермеров. По всей стране создавались многочисленные разнообразные организации, выступившие с требованием проведения широких реформ, в том числе и преобразования системы представительства в парламенте. Во второй половине века общественные организации стали основой формирования массовых политических партий. И эти тенденции обусловили формирование положительных качеств британской политической системы. По словам Дэвида Кларка, советника экс-министра иностранных дел Робина Кука: «Одним из достоинств британской системы, является восприимчивость к давлению снизу. Это не раз позволяло переменам происходить постепенно с течением времени, избегая серьезных потрясений. Особенностью британской истории является отсутствие внутренней борьбы со времен Гражданской войны. Отсюда и удивительная простота, с которой развивалась наша политическая система со временем. Взять хотя бы способ возникновения организованной рабочей силы, как политического движения -лейбористской партии: создание свободной ассоциации рабочих в XIX веке и формирование свободных профсоюзов. В результате британский социализм пошел по пути реформ и парламентаризма вместо мятежей, бунтов и революций»79.
Говоря о политической системе Великобритании, следует помнить об исторических процессах сформировавших определенную структуру государственного управления. К середине XIX века развитие парламентарной монархии сопровождалось перестройкой аппарата управления в центре и на местах. Монарх в Великобритании считался источником значительной доли государственной власти, он — глава государства. Ему же принадлежала также исполнительная власть. Кроме того, монарх — составная часть парламента. Но на деле он уже не участвовал в законодательстве (право вето не применял) и исполнительной властью также не обладал. Страной руководило «правительство его (ее) Величества», точнее, его узкая часть — кабинет министров, в котором главную роль играл премьер-министр. Тем не менее, монарх официально продолжает считаться главой исполнительной власти, он назначает и смещает министров, а также всех гражданских служащих, которые состоят «на службе Его Величества». Должности, которые традиционно принадлежали Короне - были преобразованы в министерские, хотя и сохранили старые названия. Так, премьер-министр официально именовался первым лордом казначейства, руководил кабинетом и министерством финансов. Лорд-канцлер возглавлял судебную систему и председательствовал в палате лордов. Создавались новые министерства, но при этом главными оставались традиционные, среди которых: Министерство финансов (Казначейство), Министерство иностранных дел, Адмиралтейство, Министерство внутренних дел и Военный департамент. Они исполняли поручения правительства, готовили экспертные документы по наиболее проблемным вопросам и взаимодействовали в правительстве через своих министров, которые имели в своем распоряжении немалый штат гражданских служащих. А правительство в свою очередь, в силу британской двухпартийной системы, в значительной мере контролировал парламент.
Преобразования системы местного самоуправления как сегмента административного менеджмента
Термин «самоуправление» не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. Наиболее полное и широкое толкование названному термину было дано еще в XVII столетии в Англии, откуда он и был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией и в 60-х годах - Россией.
Определяют самоуправление также различно. Имеется более 30-и различных определений. Одним из распространенных в европейской литературе является определение известного германского ученого Г. Еллинека: «Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».
В российских земских кругах популярностью пользовалось следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление - есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением» . Было известно в России и определение, принадлежащее англичанам И. Редлиху и П. Ашлей: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву»123.
Организация местного управления в Великобритании давно стала предметом внимательного изучения специалистов, которые полагают, что именно здесь оно получило наибольшее значение и развитие. Однако надо учитывать, что противопоставление центрального (бюрократического) и местного (общественного) управлений даже применительно к данной стране является условным. С одной стороны, местные территориальные коллективы имели возможность влиять на деятельность возникшего в XIII—XIV вв. парламента, одна из палат которого получила характерное название «Палаты общин». С другой — органы управления графств, городов и более мелких территориальных единиц в течение долгого времени находились под достаточно жестким контролем центральной власти и выступали как ее местные агенты. Основные функции внутренней политики осуществлялись через местные органы. Только постепенно, в результате длительной эволюции, местное управление здесь добилось существенной автономии в своих действиях и приобрело черты самоуправления (selfgovernment)124.
В результате расширения социальных функций государства, а также развития централистских тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципальных советов и центральной администрации происходила трансформация классических принципов связей муниципалитетов с другими частями государственного аппарата, местное самоуправление постепенно трансформировалось в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.
Корни британской муниципальной системы уходят далеко в средневековье, когда в городах с появлением машинного производства выдвигаются новые требования к местным административным единицам, отвечающим за инфраструктуру и предоставление общественных благ126.
Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Великобритании. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако - как и в случае с романской системой -правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британский или американский путь развития: от индустриального общества - к обществу потребления, от традиционного или раздробленного общества - к современному демократическому государству127.
Сущность реформы Норткоута — Тревельяна 1852-1856 гг
Британия долгое время не знала ни многочисленной бюрократии, ни системы постоянной государственной службы.
Многие государственные посты занимали лица, исполнявшие свои обязанности безвозмездно, т.е. формально не являвшиеся профессионалами. Таковыми, например, были мировые судьи. Однако они отнюдь не были бескорыстны: имели возможность получать немалые доходы через королевские пенсии, синекуры, почетные должности.
Назначение на посты считалось одной из прерогатив монарха, который часто использовал ее для поощрения своих фаворитов и политического подкупа. В результате должностные патенты стали предметом купли и продажи; лица, «державшие офис», рассматривали его как свою собственность. Это стало одной из причин возникновения системы патронажа. Начальствующие лица комплектовали штат своих сотрудников из родственников, знакомых, лиц, которым протежировали влиятельные персоны.
Английский патронаж работал по следующей системе. Победившая на выборах партия или новый руководитель офиса не стремились заместить все значимые посты своими сторонниками. В их распоряжении были преимущественно вакантные должности. Так как пост считался собственностью, все, даже неэффективные служащие, считались его пожизненными держателями. При продвижении по службе стремились следовать принципу старшинства. Преимущество имело лицо, дольше других занимавшее должность, дававшую право на повышение. Клерки рассматривались как личные слуги владельцев должностных патентов. Они считали себя членами конкретной группы или офиса, но не представителями корпуса государственных служащих как такового. Корпоративная солидарность у них отсутствовала.
Подобное положение создавало благоприятную почву для самых разнообразных должностных злоупотреблений: процветали непотизм, коррупция, хищения государственных средств. Наконец, сама обстановка многих учреждений имела своеобразную форму. Служащие здесь часто просто «убивали время», занимаясь своими личными делами или развлекаясь.
Жизнь в отделе была удобна и безопасна, но неинтересна. Большинство клерков, особенно недавно принятые на работу, имели отдаленное представление от реальных дел в офисе, где министрам готовили советы и те принимали решения. Они тратили свои молодые годы, а некоторые и целую карьеру, на обычные и нудные задачи, которые ни затрагивали их способности, но зато полностью поглощали их время и энергию. До изобретения копирки и пишущей машинки, никакого надежного и совершенно удовлетворительного метода дублировании бумаг и документов не было известно и почти все копирование проходило вручную. Бумажные прессы были в использовании в одном или двух отделах, но копии, полученные от них были часто некачественны и более дорогие. Некоторые отделы нанимали временных копировщиков для этой задачи, но более выгодно было иметь молодых клерков, которые совершенствовали свои навыки в этой работе.
Естественное, что подобная ситуация не вызывала интереса у молодых сотрудников. Один из опытнейших государственных служащих Энтони Троллоп, описывая свои ранние годы в качестве молодого клерка в Почтовом отделении, писал: «Была удобная гостиная наверху, предназначенная для отдыха в ночное дежурство. Сюда, один или двое из нас приходили после завтрака и отдыхали в течение часа или двух. Затем, здесь же мы имели обыкновение ужинать и проводить вечера за картами с обильным курением табака»170.
Долгое время англичане терпимо относились к подобным нравам. Они соответствовали взгляду на должность как на собственность, которая должна приносить политическую или материальную прибыль. Во второй половине XVIII в. архаичное состояние государственной службы стало настолько очевидным, что парламент вынужден был обратить внимание на состояние государственного аппарата Великобритании. Было назначено несколько комиссий, вскрывших огромные финансовые злоупотребления в правительственных учреждениях. Одновременно начался процесс ликвидации многочисленных синекур, затянувшийся на несколько десятилетий. Наконец, решено было навести порядок в выплате пенсий. До этого размеры пенсий были произвольными, они выплачивались через цивильный лист короля. Акт 1782 г. ограничил их максимальный размер, одновременно начинает увеличиваться круг пенсионеров. В 1837 г. было установлено, что пенсии могут получать выдающиеся государственные и общественные деятели, а также представители науки и культуры.
