Содержание к диссертации
Введение
Глава I Институциональные и правовые основы деятельности международных организаций по урегулированию внутренних конфликтов.
1.1. Институты и механизмы урегулирования конфликтов международных организаций. 24-61
1.2 Основные направления деятельности международных организаций по урегулированию конфликтов. 62-90
1.3 Особенности политико-правовой и концептуальной базы деятельности международных организаций во внутренних конфликтах. 91-115
Глава II Деятельность гуманитарных и миротворческих международных организаций в контексте чеченского конфликта.
2.1 Причины привлечения Группы содействия ОБСЕ в Чечню. 116-137
2.2 Содействие ОБСЕ российским властям при урегулировании кризиса в Чеченской Республике. 138-173
2.3 Гуманитарное измерение безопасности чеченского конфликта и деятельность гуманитарных организаций. 174-199
Заключение 200-212
Список источников и литературы 213-248
- Институты и механизмы урегулирования конфликтов международных организаций.
- Причины привлечения Группы содействия ОБСЕ в Чечню.
- Содействие ОБСЕ российским властям при урегулировании кризиса в Чеченской Республике.
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена изменениями, произошедшими в международных отношениях в последнее десятилетие XX века. Распад СССР и бывшей Югославии знаменовал собой крушение биполярности и привел к глобальным изменениям в системе международной безопасности.
Произошла переоценка значимости угроз. На первое место выходят, считавшиеся ранее второстепенными, внутренние, этнические конфликты, международный терроризм. Причем современное понятие «угроза» уже не связано с конкретным источником: государством, режимом, конфликтной ситуацией. Они становятся дисперсными и непредсказуемыми. Кроме того, происходит увеличение числа акторов в международных отношениях. Угроза ядерной войны являлась не только сдерживающим фактором в международной системе безопасности, но и позволяла «держать» в напряжении все государства, сосредоточивая их интересы, возможности, ресурсы и желания на предотвращение возможных международных конфликтов. Распыление угроз привело к ослаблению внимания ряда государств к конфликтам в других регионах, особенно, если они не затрагивают их национальные интересы. В связи с этим возобновляются споры о роли и месте международных институтов в урегулировании внутренних кризисов и конфликтов.
Увеличивающееся внимание международных, региональных организаций и соглашений к поддержанию международного мира поставила их перед необходимостью действовать в качественно новых условиях старыми механизмами и инструментами. Все рассматриваемые автором миротворческие организации были созданы в послевоенное время в условиях холодной войны. Соответственно, все их ресурсы и институты были заложены для сдерживания межгосударственных конфликтов. Возникает закономерный вопрос: «Смогут ли они не просто адаптироваться к новым условиям, но и оперативно отвечать на «новые вызовы» безопасности»? Классическая модель разрешения конфликтов международными организациями рассчитана на урегулирование
2 кризисов между двумя и более суверенными государствами, применяя такие методы, как политическое давление, организация и проведение переговоров, посредничество и т.д. Немеждународные, внутренние конфликты являются сугубо внутренним делом государств, на территории которых они происходят. Соответственно возникает вопрос об эффективности данных механизмов, инструментов и институтов.
В связи с увеличением числа внутренних конфликтов произошло изменение в подходах к определению понятия «безопасность», пересмотр концепций «суверенитета». Появляются концепции миротворчества «второго поколения» - принуждение к миру без согласия на то государства, на территории которого происходит конфликт, «превентивного вмешательства», «гуманитарной интервенции». Поводом и обоснованием такого вмешательства являются заявления о нарушении прав человека, угрозе распространения кризиса на соседние территории1.
В связи с этим вопросы, связанные с доктринами и концепциями безопасности, миротворчества и миропонимания, требуют всестороннего научного анализа. События, вспыхнувшие на Северном Кавказе в начале 90-х гг. и участие в них международных организаций, позволяют проследить возможности последних в предоставлении своих институтов, механизмов и опыта в разрешении внутреннего конфликта на территории Российской Федерации. Уникальность этого явления состоит в решении России предоставить свою территорию и внутренний кризис для апробации механизмов Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) после процесса ее институциализации, несмотря на то, что Кавказ, по мнению многих исследователей, является «детонатором бомбы, который может
См: Богатуров А.Д. Международный порядок в наступившем веке // Международные процессы. -2003. №1. С. 6-23; Косолапое H.A. Контуры нового миропорядка // Постиндустриальный мир: Центр, периферия, Россия. Общие проблемы постиндустриальной эпохи. Сб.№1. - М., 1999. С. 213-241; Орджоникидзе С. Концепция «гуманитарной интервенции» исполняется год. Однако этот «младенец» уже успел подорвать всю систему международных отношений // Независимая газета. - 20 апреля. - 2000; Худайкулова А.В. Гуманитарное вмешательство как новый вид современной миротворческой практики II Современные проблемы мировой политики: безопасность, конфликты и их анализ / Под ред. М.М. Лебедевой. - М., 2002. С. 7-47 и др.
взорвать всю Россию» и любое негативное последствие от вмешательства способно усугубить ситуацию.
Научная актуальность определяется отсутствием работ в отечественной и западной историографии, посвященных деятельности гуманитарных и миротворческих международных организаций в Чеченской Республике. Исторические аспекты данной проблемы приобретают особый смысл, позволяя выявить суть формирования внешней политики в увязке с конкретными усилиями международных организаций в содействии урегулированию конфликта, а также проследить эволюцию формирования и внедрения рычагов разрешения региональных, этнических, внутренних кризисов и конфликтов.
Объект исследования в представленной работе - деятельность гуманитарных и миротворческих международных организаций во внутренних конфликтах.
Предметом исследования стал анализ деятельности международных институтов, представленный, прежде всего такими организациями, как ООН, ОБСЕ, МККК, Датский Совет по Беженцам в Чеченской Республике, их содействие в урегулирование кризисной ситуации. Круг этих институтов определен на основе критерия их участия в принятии наиболее крупных, основополагающих критериев в урегулировании конфликта и оказании гуманитарной помощи. Работа построена таким образом, чтобы можно было проследить как деятельность всего комплекса международных институтов в целом применительно к ситуации, сложившейся на Северном Кавказе в середине 90-х гг. в период двух чеченских кампаний, так и эволюцию общепризнанных теорий урегулирования конфликтов, этики международных отношений, норм международного права, развития и усовершенствования инструментов и механизмов каждого института.
Новизна исследования состоит в следующем. Во-первых, в самой постановке проблемы, так как является первым в отечественной историографии исследованием роли и места международных и региональных организаций в содействии российским властям при урегулировании внутреннего конфликта на
4 территории Российской Федерации, оценки их возможностей и недостатков. Во-вторых, впервые предпринимается многоплановое историческое исследование деятельности гуманитарных и миротворческих международных организаций в контексте Чеченского конфликта, что позволяет выявить предпосылки кризисного состояния современной системы международных отношений. Впервые в отечественной историографии рассматриваются новые методы урегулирования подобных конфликтов международными организациями на современном этапе. В-третьих, вводятся в научный оборот многочисленные оригинальные источники о деятельности таких организаций, как Организация Объединенных Наций, Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе, Международный Комитет Красного Креста, Датский Совет по Беженцам и др.
Источниковая база диссертации классифицирована автором по нескольким группам: официальные документы международных и региональных организаций; выступления Генеральных секретарей ООН, Действующих председателей ОБСЕ и других сотрудников международных организаций; отчеты о деятельности международных организаций на Северном Кавказе; выступления российских и зарубежных политиков относительно ситуации в Чечне; материалы, собранные в ходе посещения представительств международных организаций на Северном Кавказе и в Москве, интервью международных сотрудников; периодическая печать.
В первую группу источников входят официальные документы международных организаций, действующих на территории Чеченской Республики. Условно их можно разделить на несколько подгрупп:
1) Документы, лежащие в основе образования международных институтов2. Данные документы позволили выявить цели и задачи, структуры и ресурсы международных институтов, а также проблемы политико-правового
Заключительный Акт. Хельсинки, 11 августа, 1975г. // От Хельсинки до Будапешта. История СБСЕ/ОБСЕ в документах. 1973 - 1994 в трех томах. Т. 2. - М., 1996. С. 47-87; Charter of the United Nation. 1945 II Word documents. Basic documents on conflict resolution, humanitarian law. Compiled by G. binder. Research information № 6. P.l-6; The fundamental principles of the Red Crescent. - Geneva., 1994.
5 обеспечения деятельности международных организаций во внутренних конфликтах. Основные механизмы по поддержанию международного мира и безопасности заложены в данных документах.
Декларации, конвенции, протоколы, резолюции международных организаций, принятые с момента их образования и до настоящего времени позволяют проследить эволюцию направлений их деятельности, этапы развития институтов и инструментов3. Анализ документа позволил выявить зависимость развития концепций безопасности (коллективная, кооперативная, всесторонняя) от меняющихся условий, появления «новых» вызовов. Отчеты Генеральной Ассамблеи ООН показывают попытки адекватной реакции ООН на возникновение таких вызовов, проблемы приспособления существующих механизмов к изменяющимся условиям.
Документы таких институтов и подразделений ООН и ОБСЕ, как Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Верховный комиссар по правам человека, Верховный комиссар по делам национальных меньшинств (ВКНМ ОБСЕ), Бюро по демократическим выборам и правам человека (БДПЧ ОБСЕ)4. Данные документы важны при изучении инструментов урегулирования внутренних конфликтов. Так, документы БДПЧ ОБСЕ позволяют проанализировать применимость и эффективность такого механизма, как превентивная дипломатия в ситуации внутреннего конфликта.
Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма. Утверждена резолюцией № 9/60 ГА от 9 декабря 1994г.; Декларация, дополняющая Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994г. // Официальные отчеты ГА, 51 сессия. Дополнение №49 (А/59/49). С. 344-345; Декларация о совершенствовании сотрудничества между Организацией Объединенных Наций и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности. Утверждена Резолюцией 49/57 ГА от9.21.1994г. //Официальные отчеты ГА, 49-я сессия. Дополнение№49 (А/49/49). С. 399-401; Резолюция ГА ООН 56/18: «Поддержание международной безопасности - добрососедство, стабильность и развитие в Юго-восточной Европе // A/Res/56/l 8 от 9 января 2002г.; От Хельсинки до Будапешта. История СБСЕ/ОБСЕ в документах. 1973 - 1994 в трех томах. - М., 1996; Budapest summit declaration: toward a genuine partnership in a New Era. Budapest summit meeting of the OSCE. - Budapest, 1994; The Charter of Paris for new Europe. - Paris, 1990; United Nations peacekeeping, 1946-1967: documents and commentary I Rosalyn Higgins. - L.; N.Y., 1981.
4Женевские конвенции от 12 августа 1949 года и Дополнительные протоколы к ним - М., 1997; A guide prepared for the OSCE Supplementary Human Dimension meeting on "Human Rights": Advocacy and defenders. -Vienna, 2001; Central Report 1999 - Chapter VI. Section 9 (14/23). ; Centre for OSCE Research (CORE).; Highlights of ODIHR activities in 1994.
; News from the ODIHR: Seminar on early warning and preventive diplomacy IIOSCE/ODIHR Bulletin. - Warsaw, Spring-summer 1994. Vol.2. №2.
Они содержат также немало ценных сведений о взаимодействии международных миротворческих и гуманитарных организаций во внутренних конфликтах. При рассмотрении политико-правовой деятельности Группы Содействия ОБСЕ в Чечне, прав и обязанностей ее сотрудников необходим анализ мандата Группы, принятом на 16-й встрече Постоянного совета ОБСЕ 11 апреля 1995г.5.
Вторая группа источников отражает эволюцию разработки концепций поддержания международного мира и безопасности6. В данных документах определены такие основные меры поддержания международной безопасности, как предотвращение конфликтов, установление мира, поддержание мира, постконфликтное строительство и др. Анализ выступлений позволил выявить различия в подходах ООН и ОБСЕ к проблемам безопасности.
Третья группа источников условно делится на отчеты ОБСЕ о деятельности Группы содействия и статистические материалы гуманитарных организаций. При анализе деятельности Группы содействия в Чечне автор использовал ежегодные отчеты ОБСЕ, содержащие перечень мероприятий и программ, осуществляющих международными сотрудниками на территории Чечни . Основным недочетом данного вида источников является его информационная ограниченность и отсутствие какого-либо анализа. В силу того, что основные документы Группы содействия (ежемесячные, двухнедельные и специальные отчеты о проделанной работе, направляемые
5 Decision № 35 // 16th Plenary Meeting. PC Journal № 16. Point 5 (a). PC.DEC.35.
6 Аннан К. Объединимся против терроризма. ; Аннан К.
Организационная структура Секретариата ООН // Биллютень Генерального секретаря. ST/SGB/1997/5 от 12
сентября 1997; Бутрос Б.-Гали. Объединенные Нации, объединяйтесь // Международная жизнь. - 1992. №10;
Доклад Генерального Секретаря на 54-й сессии ГА ООН (А/54/2000) 27 марта 2000г.
; Обеспечение мира и безопасности. Доклад
Генерального секретаря о работе Организации //А/53/1. 27 августа 1998; Annan К. A case for the establishment of
a United Nation peace endowment fund. - N.Y., 1991; Boutros-Ghali B. «An agenda for peace: preventive diplomacy,
peace-making and peace-keeping» II Report of the Secretary-General. UN Document A/47/277(S/24111). - N.Y., 1992;
Boutros-Ghali, Boutros. Building peace and development 1994: report on the work of the organization from the forty-
eight to the forty-ninth session of the General Assembly. -N.Y., 1994.
7 Ежегодный доклад за 1997г. о деятельности ОБСЕ (ноябрь 1996 - 30 ноября 1997гг.) // SEC.DOC/1/97;
Ежегодный доклад за 1999г. о деятельности ОБСЕ (1 декабря 1998 - 31 октября 1999) // SEC.DOC/2/99; Annual
report 2000 on interaction between Organizations and Institutions in the OSCE area. - Warsaw, 2000; Annual Report
2001 on OSCE activities (11 November 2000 - 30 October 2001). - Warsaw, 2001; Mid-term review of the 1996
United nations humanitarian programme for persons displaced as a result of the emergency situation in Chechnya,
Russian Federation and programme strategy for 1997. .
7 Действующему председателю) являются закрытыми и были недоступны автору, то наибольшее значение приобрели пресс-релайзы ОБСЕ, содержащиеся на сайте данной организации и представляющие собой сообщения Действующего
Председателя ОБСЕ прессе по поводу событий в Чеченской республике . Автором были проанализированы более 50 подобных заявлений. Большую роль при рассмотрении деятельности ОБСЕ в сфере проведения демократических выборов в Чечне, защите прав человека и работе с внутренне перемещенными лицами оказали отчеты Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ)9.
Ценность статистических источников бесспорна, т.к. позволяет проследить количество и качество участия международных институтов в поддержании международного мира и безопасности. Огромную работу по анализу и статистике, как вооруженных конфликтов, так и предпринятых попыток их урегулирования, миротворческих миссий международных организаций, делает Стокгольмский международный институт исследования мира (SIPRI)10. Автор использовал информационные ежегодники СИПРИ, являющиеся важным историческим источником для изучения конфликтов, позволяющие рассмотреть процесс развития урегулирования международных и внутренних конфликтов, а также лучше понять суть политики международных организаций в данной области п. Весьма ценными с точки зрения содержательности и информативности о гуманитарной деятельности международных организаций являются отчеты Датского совета по беженцам,
8 OSCE back in Chechnya: a major break-through (15.06.2001). 1810; OSCE Chairman-in-office offers OSCE help for Chechnya conflict. http:; OSCE expert mission returns from Chechnya. ?news_id=659; OSCE to deploy Assistance Group for Chechnya (29.03.1995). ; OSCE/ODIHN visits Chechnya to assess preparations for Russian presidential elections (21.03.2000). .
ODIHR activity report for 1995. ; ODIHR Annual Report. 19971OSCE/ODIHR. - Warsaw, 1997; ODIHR semi-annual report for 1998. - Warsaw, 1998; ODIHR. Semi-Annual report, autumn 1998. - Warsaw, 1998.
10 Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI). .
" SIPRI Yearbook 1994. - Oxford university Press, 1994; SIPRI Yearbook 1995. Armaments, disarmament and international security. - Oxford university Press, 1995; SIPRI Yearbook 1996. - Oxford university Press, 1996; SIPRI Yearbook 1997. - Oxford university Press, 1997; SIPRI Yearbook 1998. - Oxford university Press, 1998.
8 которые предоставляются ежемесячно с 1999г.12 Кроме информации о деятельности данной организации отчеты содержат ценные сведения о текущих программах других международных организаций, а также статистические сведения о количестве вынужденных переселенцев на территории Северного Кавказа. Статистическую информацию о гуманитарной деятельности и защите прав человека международными организациями на территории Чечни, Ингушетии и Дагестана предоставляет Отдел по Координации Гуманитарной Деятельности ООН (ОСНА). В связи с этим отчеты данной организации представляют неоспоримую ценность как статистический источник распределения гуманитарной помощи, строительства домов другими гуманитарными организациями13. Отчеты содержат полную информацию о проведении программ по интеграции и содействию в возвращении вынужденных переселенцев в Чечню.
При сборе информации о ситуации в Ингушетии, Чечне и Дагестане в связи с положением беженцев автор использовал отчеты правозащитных организаций: «Мемориал», «Хьюман Райте Вотч», «Международная амнистия», отчеты российского министерства миграции14.
Немаловажную роль при оценке позиции государств-участников ОБСЕ в отношении происходящих событий на территории России сыграли выступления
12 Ingushetia Situation Report №15. - Danish Refugee Council. 21 March 2000; Ingushetia Situation Report №18. - Danish Refugee Council. 19 April 2000; Ingushetia Situation Report №4. - Danish Refugee Council. 27 December 1999; Ingushetia Situation Report №9. - Danish Refugee Council. 31 January 2000.
3 Centre for Peacemaking and Community Development. ; Displaced people in Ingushetia face life-threatening conditions, ; UN humanitarian programme for persons displaces as a result of the emergency situation in Chechnya, RF and programme strategy for 1997. ; United Nations. Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA).Russian Federation, .
14 Добро пожаловать в ад. Произвольные задержания, пытки и вымогательство в Чечне. Доклад Хьюман Райте Вотч. - Нью-Йорк, 1996; О ситуации в местах компактного размещения вынужденных переселенцев. Республика Ингушетия. Чеченская Республика. Зима 2002-2001гг. ; Открытое письмо Председателю Совета Безопасности от Хьюман Райте Вотч 20 декабря 1999г. http: ; Политика и практика в области обустройства жителей Чеченской Республики и лиц, вынужденно покинувших территорию. Постановление правительства от 03.03.2001г. РФ №163. 1/Chapter8.htm; Letter to Butros Chali from: the Jordanan Committee for the support of the people of the independent Caucasian Chechen Republic. ; Letter to UNHCR on refugee crisis in Chechnya. 118b.htm.
9 представителей международных организаций в прессе . Они послужили автору в качестве ценного источника, обосновывающего прежде всего позиции тех государств, от определенных усилий которых может иметь успех миссия миротворческого или гуманитарного характера. Данный вид источника позволил также зафиксировать разные точки зрения на чеченский конфликт. Ценным является такая группа источников, как интервью и выступления российских и чеченских политиков, силовиков, государственных деятелей16. Во-первых, они позволяют анализировать причины вовлечения Группы Содействия ОБСЕ во внутренний конфликт, а также отношение российских политиков, влияющих на развитие ситуации. Кроме того, данная группа источников полезна при изучении применимости методов урегулирования конфликта международными сотрудниками, отражая отношение сторон конфликта к участию «третьей стороны». Однако данная группа источников требует осторожного подхода, поскольку она чрезвычайно субъективна уже по своему определению, сути и характеру.
При написании работы автор побывала в офисе Группы Содействия в Знаменском (Чечня), Москве, а также в представительствах Международного Комитета Красного Креста, Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Датского совета по беженцам (Ставрополь), где в личной беседе с сотрудниками международных организаций собран ценный материал. Данный вид источника позволил компенсировать отсутствие доступа к внутренним документам ОБСЕ и при сравнении со свидетельствами прессы более объективно воссоздать картину происходящего.
15 Key-Note Speech of Mr. Max Van Der Stoel High Commissioner On National Minorities IIOSCE/ODIHR Bulletin. 1994. Vol. 2, № 2. P. 9-15; Laszlo Kovacs H. E. Budapest conference opening statement. //OSCE/ODIHR Bulletin. 1994/1995. Vol. 3. № 1. P. 3-4.
16Если мы «сломаемся» и уйдем с Кавказа - начнется развал страны (интервью с директором ФСБ РФ Н. Патрушевым) // Комсомольская правда. - 20 декабря. - 2000; Интервью с Дж. Гакаевым // Правда России. - 31 марта. - 1999; Козин В. Как умиротворить Чечню // Сегодня. - 20 января. - 2000; «Не будь у нас этой проклятой трубы, войны в Чечне не было бы» (интервью с У. Автурхановым) // Независимая газета. - 23 октября. - 1999; Орджоникидзе С. (зам. Министра иностранных дел РФ) Концепция «гуманитарной интервенции» исполняется год. Однако этот «младенец» уже успел подорвать всю систему международных отношений // Независимая газета. - 20 апреля. - 2000; План Немцова по умиротворению Чечни // Аргументы и факты. - 17 февраля. - 2001; Россия уже борется с террором (Телеобращение В.В. Путина) // Комсомольская правда. - 20 января. - 2001; Турпалов Л. Война в Чечне: проблеск в конце тоннеля? (Интервью со спикером парламента Ичкерии Л. Алихаджиевым) // Независимая газета. - 7 апреля. - 2000.
10 Свидетельства прессы использовались автором как источник тогда, когда оценки политической обстановки, связанной с вооруженным конфликтом в Чечне, не носили строго субъективного характера. В тоже время, репортажи с места событий, предоставляемые спецкоррами авторитетных газет, позволили проследить быстро меняющуюся ситуацию, проанализировать положение внутренних переселенцев, а также отношение к сотрудникам международных организаций местного населения.
Таким образом, имеющаяся источниковая база позволила решить поставленные в данном исследовании цели и задачи.
Цель диссертационной работы - показать функционирование международных институтов безопасности во внутренних конфликтах на примере Чеченского кризиса. Задачи диссертации:
рассмотреть концептуальные и политико-правовые основы деятельности ООН и ОБСЕ в ситуациях внутреннего конфликта;
показать основные направления их деятельности по обеспечению и поддержанию международного мира, выявить и классифицировать инструменты и механизмы поддержания международного мира в рамках ООН и ОБСЕ;
проанализировать деятельность Группы содействия ОБСЕ в Чечне;
изучить цели, принципы и результаты гуманитарной деятельности международных организаций на Северном Кавказе;
рассмотреть формы и методы сотрудничества и взаимодействия международных организаций в зоне Чеченского конфликта.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с момента образования Организации Объединенных Наций и складывания международной системы безопасности до 2002г. Однако больший акцент делается на 1995-2000 годах. 1995г.- начало деятельности международных организаций в Чеченской Республике, декабрь 2002г. - окончание мандата Группы содействия ОБСЕ.
Методологическую основу исследования составили принципы историзма и научной объективности. Принцип историзма позволил рассмотреть предмет исследования - деятельность международных институтов - в эволюции и во взаимосвязи с чеченским кризисом в 90-х гг., проследить изменения в системе международной безопасности. Принцип научной объективности позволил дать анализ изучаемого предмета с учетом реалий международных процессов и внутренней политики Российской Федерации. При работе над исследованием использовался системный подход, который помог создать целостную картину становления международных институтов безопасности и рассмотреть их роль и место в урегулировании этнических конфликтов на примере деятельности в Чеченской Республике.
Автором были применены такие методы, как историко-генетический и сравнительно-исторический. Использование историко-генетического метода помогло проследить последовательное развитие различных институтов международной безопасности, в то время как сравнительно-исторический метод дал возможность показать их значение во внутренних конфликтах.
Степень разработанности проблемы. В российской и зарубежной историографии до сих пор нет комплексного исследования, посвященного основным направлениям деятельности, инструментам и механизмам урегулирования внутренних конфликтов в контексте развития так называемого «чеченского конфликта». Имеющиеся работы в основном затрагивают отдельные аспекты исследуемой тематики. К теме исследования имеет отношение общая литература по вопросам международных отношений, истории возникновения международных организаций, их структур и механизмов, а также литература по вопросам международного права. Однако в этих работах деятельность международных организаций по содействию в урегулировании внутреннего конфликта в Российской Федерации не стала предметом специального исследования.
В советской историографии времен Холодной войны по вопросам международной безопасности большое внимание уделялось вопросам
12 идеологического противостояния, роли ООН и ОБСЕ в возможности умиротворения враждующих сторон в международно-политических кризисах, проблемам ядерного вооружения, соотношения вооруженных сил17. Анализ деятельности международных организаций сводился, в основном, к изучению антивоенного общественного движения18. Особенностью работ данного периода является несколько пропагандистская манера изложения материала. Международные организации рассматривались не как самостоятельные акторы международных отношений, а как всецело зависящие от политики государств институты. Делая акцент на концепции государственного суверенитета и нерушимости границ, отвергалась возможность вмешательства во внутренние дела.
В последние годы происходит отход от данной позиции. В современной отечественной историографии сложилось несколько направлений по изучению истории международных организаций. Основной проблемой стали вопросы: являются ли международные институты самостоятельными акторами на международной арене, готовы ли государства передать часть своего суверенитета международным институтам, способны ли международные организации с помощью имеющихся механизмов и инструментов урегулировать внутренние конфликты? Представители первого направления (реалисты) считают, что существующие институты скорее просто отражают баланс сил в регионе, чем предлагают средства безопасности. Тишков В.А. в своем исследовании «Этнология и политика» утверждает, что основным гарантом порядка и безопасности является государство, а не надгосударственные структуры. По его мнению, никакие гуманитарные акции и международные миротворческие операции не заменят государству разрешения
Арцибасов И.Н., Егоров С.А. вооруженный конфликт: право, политика, дипломатия. - М., 1989; Атливанников Ю.Л. Международно-правовые проблемы урегулирования международных конфликтов. - М., 1985; Примаков Е.М. Международные конфликты. - M., 1972.
18 Андреева И.С. Проблема мира в западноевропейской философии. - М., 1975; Арбатов Г. Идеологическая борьба в современных международных отношениях. - М., 1975; Сальковский О.В. Движение за мир в развитых капиталистических странах в 80-е г. - М., 1984; Солнцев М.М. Актуальные проблемы современного антивоенного движения. - М., 1987; Федосеев П.Н. Движение за мир сегодня. - М., 1987; Яковлев А.Н. От Трумэна до Рейгана. Доктрины и реальность ядерного века. - М., 1985.
13 собственных конфликтов19. Кортунов А.В. при анализе целей, принципов и политики безопасности приходит к выводу: международные организации - это не существующий наднациональный институт, способный вести самостоятельную политику, а всецело зависящий от соблюдения своих обязательств, входящих в него государств . По их мнению, многосторонние структуры безопасности - это инструменты, которые действуют по воле государств-членов пропорционально их политическим и военным обязательствам. Иными словами, в политике безопасности и поддержания международного мира государства придают большую важность своим собственным интересам, чем декларациям об «общей» и «неделимой» безопасности.
Представители другого направления рассматривают международные организации как более совершенную, чем национальные государства форму организации мирового сообщества, как своего рода панацею от государственного эгоизма. К нему принадлежат функционалисты, считающие государство несовершенным с позиции обеспечения национальных интересов отдельных индивидов, и, по этой причине, нуждающемся в международном контроле за его действиями. Глобалисты в период усиленного внимания к интеграционным процессам отрицают суверенитет и заявляют о необходимости главенства наднациональных институтов. В настоящее время к ним присоединились представители интеграционного и конституционного подходов. Первые заявляют о том, что ООН - самостоятельный фактор международных отношений, стремящийся к автономной от государств-членов позиции. В рамках данных подходов была разработана концепция «Global Governance» - будущее устройство мира в форме мирового порядка21.
Острой проблемой стоит вопрос о приемлемости вмешательства международных институтов во внутренний конфликт. Долгое время в
"Тишков В.А. Этнология и политика. - М., 2001.
20 Кортунов А.В. Россия и Запад: модели интеграции. - М, 1994.
21 Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом
регулировании. -М., 1998.
14 отечественной историографии, в отличии от зарубежной, отрицалось какое-либо вмешательство во внутренние дела государства, декларировался принцип нерушимости суверенитета и деятельность международных организаций рассматривалась в контексте международных конфликтов. Однако события последних лет, таких как рост этнических конфликтов, международного терроризма, события на Балканах приводят к пересмотру данной позиции. Появляются работы, посвященные политико-правовой основе деятельности международных организаций во внутренних конфликтах и появлению «нового вида миротворчества» - гуманитарного вмешательства. Нужно сказать, что как в зарубежной, так и в отечественной историографии нет единства взглядов на данную проблему. Ряд исследователей подчеркивают позитивную роль вмешательства, утверждая, что оно является допустимым и оправданным, если государство, на территории которого происходят нарушения прав человека, представляет угрозу безопасности соседним странам . Появляется мнение, что «...современное правосознание не воспринимает национальный суверенитет как неограниченное право творить любой произвол во внутренней жизни, тем более, когда речь идет о правах человека» . Однако большинство исследователей остаются на позиции отрицания какого-либо вмешательства во внутренние конфликты24. Отмечается, что часто под защитой прав человека стоят не альтруистические порывы, а конкретные экономические, политические интересы отдельных25. В качестве доказательства подчеркивается избирательный характер гуманитарных интервенций26.
Худайкулова А.В. Гуманитарное вмешательство как новый вид современной миротворческой практики // Современные проблемы мировой политики: безопасность, конфликты и их анализ / Под ред. М.М. Лебедевой. - М., 2000.
23 Захаров Ю.М. Легитимация международного вмешательства во внутренние дела государства //
Международная экономика и международные отношения. - 1994. №3. С. 131.
24 Куклина И. Права человека: политическое и гуманитарное измерение // Международная экономика и
международные отношения. - 2000. №11; Морозов Г.И. Миротворчество и принуждение к миру //
Международная экономика и международные отношения. - 1999. №2.
25 См.: Матвеева Т.Д. О двойном стандарте в международном праве // Международная жизнь. - 1999.
№12. С.80-86; Никитин А.И. Миротворческие операции: концепция и практика. - М., 2000; Пядышев Б.Д.
Реформа ООН, видимо грядет под раскаты интервенции//Международная жизнь. - 1999. №11.
26 Степанова Е. Интернационализация локально-региональных конфликтов // Международная жизнь. -
2000. №11.
15 Большое внимание автора уделено работам, характеризующим изменения в системе международной безопасности, механизмы разрешения внутренних и региональных конфликтов, анализирующим деятельность международных организаций в процессе их разрешения и урегулирования27. Данные работы отличаются концентрацией внимания на военно-политические угрозы и изучение методов их разрешения. Долгое время проблема урегулирования этнических конфликтов не затрагивалась отечественными исследователями по причине жесткого идеологического контроля и отрицания существования национальных проблем в Советском Союзе. В последнее десятилетие появляются работы, посвященные проблемам возникновения и протекания этнических конфликтов28. Одними из первых, обративших внимание на проблемы разрешения этнических конфликтов были Насиновский В.Е., Калмыков Д.А., Хохлыше- ва О.О., Нарочинская Е.А.29 Причем главный акцент делается на анализе факторов, влияющих на возникновение и обострение конфликтов. Анализируя проблемы урегулирования этнических напряженностеи и кризисов, авторы на первый план выдвигаю лишь влияние на их развитие внутриполитических процессов, либо личностный фактор, способный изменить ситуацию. В указанных работах опускается такая проблема, как влияние международных институтов на урегулирование конфликтов. Лишь в работе Хохлышевой О.О. упоминается о том, что «миссии
27 Лебедев А. Международное миротворчество и Россия // Вопросы безопасности. Т. 5.2001. №10 (100);
Морозов Г.И. ООН: опыт миротворчества // Международная экономика и международные отношения. - 1994.
№7. С. 16-26; Рахманинов Ю.Н. На пути к новой модели безопасности для региона ОБСЕ на XXI век.
Формирование модели- более высокая ступень Хельсинского процесса, ;
Романченко Ю.Г. Проблемы применения вооруженных сил в миротворческой деятельности и международной
организации, ; Савельева Л.В. Роль региональных организаций в
обеспечении международной безопасности (на примере операций по поддержанию мира в рамках ОБСЕ).
it.spb.ru/art.php3?rub=l 16&id=10012; Хохлышева О.О. Разоружение, безопасность,
миротворчество: глобальный масштаб. - М.- H. Новгород, 2000.
28 Авксентьев А.В., Авксентьев В.А. Северный Кавказ в этнической карте мира. - Ставрополь, 1998;
Паин Э.А. Этнические конфликты и пограничные споры на южных рубежах России // Безопасность России:
XXI век. / Под ред. А.В. Загорского. - М., 2000 С. 364-396; Хагба Б.А. Факторы этнополитической
конфликтности на Кавказе // Социально-политический журнал. - 1995. №3.
29 Калмыков Д.А. Некоторые проблемы урегулирования современных этнополитических конфликтов в
Европе // Общество, политика, наука: новые перспективы. - М., 1996. С.582-602; Нарочинская Е.А.
Этнонациональные конфликты и их разрешение (политические теории и опыт Запада). - М., 2000; Насиновский
B.E. Вооруженные конфликты: поиск решений. -М., 1996; Хохлышева О.О. Мир данностей и иллюзии
миротворчества. - Н.Новгород, 1996.
ОБСЕ и ООН не справились с поставленными задачами, и, более того своим вмешательством вызвали резкий протест общественности, что способствовало еще большему усилению конфликтов и их длительности»30. Однако в работе нет анализа причин отсутствия позитивных результатов (по мнению Хохлышевой О.О.) деятельности международных организаций во внутренних конфликтах. Оценка деятельности международных организаций на территории Российской Федерации и СНГ изложена в работах Малышевой Д., а также сборнике «Конфликты в современной России. Проблемы анализа и регулирования» под редакцией Е.И. Степанова31. Наибольшую трудность для автора представляет существующая путаница в отечественной историографии относительно понятий и терминов, использующихся в практике международных организаций для описания миротворческой деятельности. Большую ценность в этом плане представляют работы О.О. Хохлышевой и А.И. Никитина. Однако автор предпочитает использовать исследования иностранных авторов в этой области в силу их четкости и проработанности.
Зарубежная историография по проблемам международных институтов и их роли в регулировании внутренних конфликтов представлена более основательно. Наибольшую дискуссию также вызывает вопрос о роли и месте международных организаций, возможностях международного сотрудничества. Так, представители политического реализма рассматривают международные институты лишь как инструменты реализации интересов великих держав32. Соответственно, им отказывалось в какой-либо самостоятельной роли при урегулировании конфликтов. Сотрудничество в области безопасности, по их мнению, не может носить долговременного характера и зависит от изменений баланса сил. Представители либерального институционализма, напротив, на страницах журнала «International Organization» доказывали большое влияние
30 Хохлышева О.О. Ук. Соч. С.47.
31 Конфликты в современной России. Проблемы анализа и регулирования / Под ред. Е.И. Степанова. -
*с М., 2000; Малышева Д.Б. Конфликты на Юге СНГ и Ближнем и Среднем Востоке // Международная экономика
и международные отношения. - 1995. №10.
32 Grieco J.M. The Maastricht treaty, economic and monetary union and the neo-realist research programme II
Review of international studies. 1995. Vol. 21. №1; Morgenthau H.J. Politics among nations: the struggle for power
and peace. 6th edition. - N.Y., 1985.
17 международных институтов на политику государств, а также позитивные возможности последних в урегулировании конфликтов33.
Как отечественная, так и западная историография до 60-х годов
игнорировала внутренние конфликты, сосредоточив внимание на их
межгосударственной природе. И только с 60-х гг. теоретики и практики стали
придавать большее значение гражданским войнам, но лишь вскользь затрагивая
этнические, внутренние конфликты. В настоящее время главной проблемой
становится возможность применения международных институтов для
урегулирования внутренних вооруженных конфликтов, а также правомерность
использования вооруженных средств при их разрешении. Появляется
множество теорий урегулирования, среди которых можно выделить теорию
«политического использования вооруженных сил», разработанную в
Брукингском институте34 и концепцию «стратегии контроля над конфликтами»,
авторами которой являются Л. Блумфелд и А. Лисе35. Однако все они
предназначались для так называемых «локальных конфликтов» в странах третьего мира и не предполагали инструментария для урегулирования внутренних конфликтов в западных странах.
Проблемам урегулирования этнических конфликтов международными институтами посвящены работы Э. Ремакля, Э. Барбе, Н. Саинза36. В своей статье Э. Ремакль описывает различные этапы в истории защиты национальных меньшинств со стороны ОБСЕ со времени ее создания в 1975 г. В совместной работе Э. Барбе и Н. Саинза рассмотрена деятельность указанной организации на территории бывшего Советского Союза. Причем все этнические конфликты в СССР выводятся зарубежными исследователями из внутригосударственной плоскости. Нарушение прав человека, национальных меньшинств, опасность распространения конфликта на территорию соседних государств
33 Hafterndom Н., Keohane R., Wallander С. Imperfect Union: security institutions over time and space. -
N.Y., 1999; Keohane R., Martin L.L. The promise of institutionalist theory// International Securuty. - 1995. Vol. 20.
34 Blechman В., Kaplan S. Force without war. Us armed forces as a political instrument. - Wash., 1978;
KaplanS. Diplomacy of power. Soviet armed force as a political instrument. - Wash., 1981.
55 Bloomfield L., Leiss A. Controlling small wars: a strategy for the 1970's. - N.Y., 1969. 36 Барбе Э., Саинз H. Постсоветское пространство: лаборатория СБСЕ/ОБСЕ. .
18 рассматриваются как повод для вовлечения таких международных организаций, как ООН и ОБСЕ в их урегулирование. Существование этнических конфликтов в Западной Европе признается, но проблема вовлечения в их урегулирование международных институтов остается за рамками исследований, т.к. они никогда не рассматривались как угроза международной безопасности. Все западные политики отвергли бы любые посреднические усилия международных организаций на их территории как незаконное вмешательств во внутренние дела. Ввиду этого западная историография сосредоточена на конфликтах в Центральной и Южной Европе и на территории бывшего Советского Союза. Причем для разрешения внутренних конфликтов была предложена формула «сецессия - разрешение конфликта», при которой гарантом бы выступали международные институты.
Обширная литература посвящена механизмам и инструментам урегулирования конфликтов в рамках ОБСЕ. Причем, с начала 90-х гг. главный акцент делается на деятельности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств как инструмента ранней идентификации и возможности стабилизации этнической напряженности . Большинство исследователей данного периода указывают на то, что международные организации плохо подготовлены к этническим конфликтам. В качестве основных причин ограниченного использования международных механизмов указывается их громоздкость, принцип консенсуса, отсутствие механизмов принуждения . Ценными для написания диссертации являются работы, рассматривающие возможности применения созданных механизмов в качественно новых условиях . Важное место при изучении механизмов урегулирования внутренних конфликтов международными институтами, а особенно Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе, ее
37 Huber K.J. Preventing ethnic conflict in the new Europe: the CSCE high Commissioner on National
Minorities I! OSCE/ODIHR Bulletin. Vol.1. №3.
* n Bloed Л. The CSCE conflict prevention mechanism and procedures //OSCE/ODIHR Bulletin. 1994/1995.
Vol.2. №3; Hoynck W. New challenges on the OSCE conflict resolution agenda II OSCE/ODIHR Bulletin. 1994/1995. Vol.3. №2; Lazlo Kovacs H.E. Budapest conference opening statement II OSCE'ODIHR Bulletin. 1994/1995. Vol.3. №1; Rotfeld A.D. The evolution of the Helsinki process II OSCE/ODIHR Bulletin. 1995. Vol.3. №3.
J' Chigas D. Building capacity for conflict prevention II OSCE/ODIHR Bulletin. 1994. Vol.2. №2.
19 механизмам и инструментам поддержания и установления мира занимают работы об историческом и политическом развитии ОБСЕ40. Монография Дж. Кохена «Предотвращение конфликтов в рамках ОБСЕ: анализ возможностей» анализирует структуру и историю развития концепции предотвращения конфликтов от теории к практике41. Кохен на основе изучения опыта использования механизмов и инструментов предотвращения (Верховный Комиссар по делам национальных меньшинств, долгосрочные миссии) оценивает возможности ОБСЕ реагировать на потенциальные и возникшие в Европе и на территории бывшего Советского Союза после 1991 г. конфликты. Анализу комплекса проблем, связанных с предотвращением конфликтов посвящены работы Ренаты Двон, в которых она отвечает на вопрос, насколько превентивная дипломатия зависит от консенсуса и что может международное общество в этой связи42.
Другим, не менее важным механизмом, применяемым во внутренних конфликтах, на который делают упор исследователи, является превентивная дипломатия. Данной тематике посвящены многочисленные семинары, конференции, круглые столы, организованные международными организациями и исследовательскими центрами. Дебаты по проблеме эффективности применения превентивной дипломатии велись на страницах таких журналов, как Survival, The Washington Quarterly, The International Spectator, Helsinki Monitor. Причем позиции авторов были противоположными: от отказа превентивной дипломатии в какой-либо эффективности в ситуациях
Bloed A. The OSCE's organization, institution and procedures II Report on the summer School on OSCE. July 21-August 1. 1997; LahelmaT. Long-term missions II Report on the summer Academy on OSCE. 1-14 July. 2001; Milinkovic B. Historical and political development of the OSCE// Obid.; Overview on the security concepts: cooperative security, comprehensive security// Report on the summer School on OSCE. July 21-August 1. 1997; Ropers N. Historical and political development of OSCE II Obid.; Toth M., Vitec J. Peace-keeping II Report on the summer Academy on OSCE. 1-14 July. 2001.
41 Cohen J. Conflict prevention in the OSCE. An assessment of capacities. - Hague, 1999.
42Dwan R. Divisions of labour between international, regional and subregional organizations. I Appendix 1. Background papers, ; Dwan R. Consensus: a challenge for conflict prevention? I Appendix 1. Background papers. .
20 внутренних конфликтов, до признания данного механизма единственно значимым43.
В отличии от отечественной историографии, о вовлечении
международных институтов во внутренние конфликты западные исследователи
расходятся во мнениях не столько по вопросу, допустимо ли такое
вмешательство, сколько, признав его как исторический факт, в вопросе о том
кто должен осуществлять интервенцию - международные организации, группы
государств либо одно государство. Проблемы политико-правового
обоснования привлечения международных организаций на территории России рассматривается в исследованиях В.-И. Гхебали, X. Слима, Т. Постеда, М. Фримана и других44. Ими отмечается постепенное сужение понятия принципа государственного суверенитета, пересмотр запрета интервенции и нерушимости границ, и тенденция применения вооруженных сил при проведении миротворческих операций ООН, осуществляющихся без соответствующих на то санкций Совета Безопасности ООН. Авторы отмечают возможность привлечения международных институтов для урегулирования Чеченского конфликта с целью защиты прав человека и предотвращения его распространения на соседние территории. Однако при этом подчеркивается необходимость уважения принципа территориальной целостности Российской Федерации и согласие Москвы на привлечение международного персонала. Непосредственно, проблеме чеченского конфликта и деятельности Группы содействия ОБСЕ посвящены работы Р. Денбора, М. Р. Лукаса, М. Михалка, С.
Biermann W. UN, OSCE and NATO: international division on labor n peace support operations. ; Toscano R. Preventive diplomacy at the end of the 20th century: which conflicts? Which prevention? ; Zaagman R. Focus on the future: a contribution to discussions on a new OSCE II Helsinki Monitor. 1995. Vol. 6. №3.' 44 Freeman M. International law and internal armed conflicts: clarifying and interplay between human right and humanitarian protections II The journal of humanitarian assistance. - 17 October 2000; Ghebali V.-Y. Preventive diplomacy as visited from the OSCE. ; Ghebali V.-Y. The contribution of the OSCE to stability-building by means of preventive diplomacy. t_navig/3.0_ghebali.pdf; Lundin L.-E. Theoretical aspects of preventive diplomacy. ; Posted T. The politics of humanitarian intervention II The journal of humanitarian assistance. - 17 October 2000; Slim H. Military humanitarianism and the new peacekeeping an agenda for peace? II The journal of humanitarian assistance. - 3 June 2000.
21 Дж. Бланка, Е. X. Тифорда, Т.Л. Томаса, Майна, Смита45. Однако в работах не дается всесторонний анализ ее роли.
Для изучения деятельности международных гуманитарных организаций автор использовал работы, освящающих проблемы международного права. История возникновения и первые годы деятельности Международного Комитета Красного Креста на территории СССР/РФ нашли отражение в работах Жана Пикте, Пьера Буасье, Иржи Томана, Франсуа Бюньона47.
В свете изучаемой проблемы немаловажный научный интерес
представляет деятельность международных аналитических и
исследовательских центров по вопросам безопасности и проблемам урегулирования конфликтов. Автор использовал разработки, подготовленные Австрийским Центром изучения мира и разрешения конфликтов (ASPR), организованным в 1982г. как независима, неправительственная организация с целью содействия мирному урегулированию конфликтов и распространению идей миростроительства48. Большое значение при изучении инструментов, механизмов и институтов урегулирования конфликтов имела литература, подготовленная Центром Изучения ОБСЕ (CORE), первое учреждение в мире, созданное для исследования ОБСЕ. Центр работает как политически независимый мозговой центр, объединяющий основные исследования
45 Blank S.J., Tiford E.H. Russia's invasion of Chechnya: a preliminary assessment II Strategic Studies Institute
(SSI).- January 13 1995; Bloed A. The OSCE and the conflict in Chechnya II Helsinki monitor.- 2000. Vol. 11. №2;
Denbar R. The legacy of abuse in Chechnya and OSCE intervention II Helsinki monitor. - 1997. Vol. 8. № I; Lucas
M.R. The war in Chechnya and the OSCE Cod of Conduct II Helsinki Monitor. - 1995. Vol. 6. №. 2; Main S. J. North
Caucasus military district: defending Russia's interests in the Caucasus (1996-August 1999) II Conflict Studies
Research Centre. - Sandhurst UK, June 2000; Mihalka M. A marriage of convenience: the OSCE and Russia in
Nagorny-Karabakh and Chechnya II Helsinki monitor. - 1996. Vol. 7 № 2; Thomas T.L. The Caucasus conflict and
Russian security: the Russian armed forces confront Chechnya II Journal of Slavic military studies. - 1995. Vol 8. № 2;
Smith M. A. Geopolitical challenges to Moscow in the Transcaucasus II Conflict studies research center. - September
1999.
46 Налхик СЕ. Краткий очерк международного гуманитарного права. — М. 1984; Пикте Ж. Развитие и
принципы международного гуманитарного права.- М., 1997.
47 Буарсье П. Первые годы Красного Креста. - М. 1994; Бюньон Ф. Международный Комитет Красного
Креста и Советский Союз (1917-1991). - M., 1998; Пикте Ж. Международный Комитет Красного Креста:
уникальное учреждение. - M., 1997; Томан И. Россия и Красный Крест (1917-1945). - М., 1998; Эмблема.
История и современность. Статьи и документы MKKK. — М., 1998.
48 Austrian Study Center for Peace and Conflict Resolution (ASPR). .
22 относительно важнейших аспектов развития организации, занимается анализом текущих проблем49.
Голландский институт международных отношений «Clingendael» сосредоточен на изучении внутренних конфликтов и методах их решения. Большой акцент делается на разработке действующих стратегий, на основе
„ 50
имеющихся концепции и идеи поддержания международного мира . Франкфуртский Научно-исследовательский институт мира сосредотачивает свои усилия на изучении причин международных и внутренних конфликтов, исследует пути их разрешения и урегулирования51.
Таким образом, несмотря на большое число литературы о механизмах, инструментах, институтах международных организаций, тем не менее, проблемными остаются следующие вопросы. Во-первых, способны ли международные организации быть гарантами международного мира и обеспечивать безопасность в качественно новых условиях старыми механизмами и инструментами. Исходя из этого, вытекает следующая проблема - возможно ли вмешательство с целью урегулирования внутренних конфликтов на территорию суверенного государства. И если да, то на каком этапе развития конфликта оно будет продуктивным. Иными словами, как решить дилемму, стоящую перед международными институтами в ситуациях внутренних конфликтов: практически всегда трудно и бесперспективно вмешательство на раннем этапе, однако если затянуть начало урегулирования, то возможно перерастания конфликта на соседние территории. Следующим нерешенным вопросом является вопрос об использовании политико-правовой базы для интервенции. Кроме того, нет комплексного анализа деятельности международных организаций на территории РФ с целью содействия властям в урегулировании чеченского конфликта, не раскрыт процесс взаимодействия международных организаций в ситуациях внутреннего конфликта, не обобщен опыт применения международных механизмов российским правительством.
49 Centre for OSCE Research (CORE), .
50 Netherlands Institute of International Relations "Clingendael". .
31 Peace Research Institute Frankfurt, .
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования механизмов, методов и форм сотрудничества, как между международными организациями, так и с правительством страны, на территории которой происходит внутренний конфликт, могут быть использованы представителями местной администрации для дальнейших разработок стратегий урегулирования конфликтов. Материалы диссертации могут быть полезны при разработке курсов «Новейшая история стран Европы и Азии», «История Северного Кавказа», «Истории международных отношений», «Конфликтологии» при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по урегулированию конфликтов, международным организациям и проблем региональной безопасности.
Апробация работы. Основные положения исследования были доложены на Международной конференции «Российская Западная Сибирь - Центральная Азия: новая региональная идентичность, экономика, безопасность» (Белокуриха, 2002г.), Всероссийской научно-практической конференции «Западноевропейская цивилизация и Россия: обще и особенное» (Ставрополь,), Центральноазиатском семинаре по исследованиям проблем безопасности (Алматы, 2003), ежегодных конференциях в Ставропольском государственном университете 1999-2003гг. Отдельные главы обсуждались при участиях в работе зимнего методологического института по международным отношениям, организованного Научно-образовательным Форумом по международным отношениям («Война, конфликт и безопасность на рубеже веков», Воронеж, 2002; «Несиловые методы регулирования современных международных отношений», Воронеж, 2003). Работа обсуждена на заседании кафедры новой и новейшей истории Ставропольского государственного университета. Результаты исследования нашли отражение в 5-ти публикациях автора.
Структура работы определена целями, общим замыслом и логикой работы. Диссертация состоит из введения, 2-х глав, заключение, а также списка литературы, источников и приложения.
Институты и механизмы урегулирования конфликтов международных организаций
Начало 90-х гг. ознаменовались не только распадом Советского Союза и бывшей республики Югославии, но и выходом на первый план вопросов, связанных и с изменениями в международной системе безопасности. Международная безопасность - система международных отношений, основанная на соблюдении всеми государствами общепризнанных принципов и норм международного права, исключающая решение спорных вопросов и разногласий между ними помощью силы или угрозы. Принципы международной системы безопасности предусматривают мирное сосуществование в качестве универсального принципа межгосударственных отношений, обеспечение равной безопасности для всех государств, создание действенных гарантий в военной, политической, экономической и гуманитарной областях. Международная безопасность перестала ассоциироваться лишь как синоним процесса контроля над вооружением и разоружением. На центральное место выходят новые вызовы, такие как локальные, региональные, этнические, внутренние конфликты, существовавшие и в период конфронтации двух блоков, но не привлекавшие большого внимания в силу свой второстепенности перед ядерной угрозой. Уже в 1993 г. 34 вооруженных конфликтов носили внутригосударственный характер52. Кроме того, увеличивается количество акторов, которые трудно идентифицировать. Если раньше в качестве основного источника выступали государства, то в настоящее время увеличилась роль неправительственных групп, играющих ведущую роль в развитии конфликтов.
Несмотря на появление новых видов угроз, основным условием сохранения международного мира и безопасности остается сформированная и существующая международная система правопорядка. В ней связаны между собой формы, институты и механизмы поддержания мира. Центральную роль в сфере коллективной безопасности занимает Организация Объединенных Наций. Обилие механизмов, институтов и инструментов поддержания мира, однако не позволяют ей оперативно реагировать на возникновение или угрозу вооруженных конфликтов в любой части Земли из-за ограниченности ресурсов. Нельзя ее рассматривать как панацею от всех бед, несмотря на все заслуги. Как показывает практика, ООН не всегда достаточна и не всегда справляется со своими функциями. Поэтому вакуум ответственности за урегулирование конфликтов заполнен региональными организациями и соглашениями, действующими в определенном регионе. Глава VIII Устава ООН «Региональные соглашения» не препятствует существованию и деятельности региональных организаций в сфере поддержания мира, при условии что «их деятельность совместима с целями и принципами ООН» . В тех случаях, когда миротворческие усилия предпринимаются такими институтами самостоятельно, а не в рамках общих с ООН операций, они должны предоставлять Совету Безопасности ООН всю необходимую информацию о своих действиях54. Одним из таких региональных соглашений, эффективно работающим в области разрешения, предотвращения конфликтов и установления безопасности, является Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе. В «Хартии европейской безопасности», принятой на Стамбульском саммите в ноябре 1999г., за ОБСЕ утвердилась роль ключевого инструмента раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, управления кризисными ситуациями и постконфликтного восстановления55. Ее механизмы и институты урегулирования конфликтных ситуаций строго соответствуют Уставу ООН, а деятельность по вопросам проведения миротворческих операций регламентируется Советом Безопасности.
Созданная как инструмент поддержания и укрепления мира, в конце второго тысячелетия ООН столкнулась с рядом трудностей. С одной стороны, настало время для практической реализации целей и принципов Устава ООН, применение тех инструментов и мер, которые в нем заложены. С другой стороны, средства, имеющиеся в распоряжении Организации, нередко оказываются неэффективными или даже бесполезными.
Кроме того, механизмы международных организаций зависят от концепций поддержания международного мира и безопасности в рамках их структур. Однако, несмотря на большой срок деятельности в качестве гаранта международного мира в ООН нет универсальной и общепринятой концепции по обеспечению безопасности. Документально данная доктрина нашла выражение в докладе Генерального секретаря ООН Бутроса Бутроса-Гали «Программа мирного развития», где сообщается, что «...только ООН может играть ведущую роль в процессе поддержания, обеспечения международного мира и безопасности». В данном документе определены такие основные меры по поддержанию международной безопасности, как предотвращение конфликтов (conflict prevention), установление мира (peace-making), поддержание мира (peace-keeping), постконфликтное строительство мира (post-conflict peace-building)56.
Однако ряд развивающихся стран выразил обеспокоенность по этому поводу из-за возможных последствий для их суверенитета при осуществлении концепции «принудительное установление мира»57. В связи с этим Мексика систематически отказывалась направлять свои войска для участия в операциях по поддержанию мира.
Обеспокоенность «Программой» проявилась и в распространении мнения о превращении ООН в орудие политики Запада. После бомбардировок НАТО (1994г.) доверие к ООН как к гаранту международного мира оказалось сильно подорванным, так как СБ ООН фактически передал свои полномочия и утратил контроль за развитием событий.
Дальнейшая разработка концепции поддержания и обеспечения международного мира и безопасности была продолжена следующим Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном. Основные ее принципы нашли отражение в документе: «Партнерство во имя всеобщего сообщества» (1998 год). Особый акцент им был сделан на предупреждение конфликтов, которое должно предшествовать предотвращению, и нацелено на устранение коренных причин кризиса .
Причины привлечения Группы содействия ОБСЕ в Чечню
Несмотря на жесткую линию абсолютного неприятие вмешательства во внутренние дела суверенного государства, как со стороны международных организаций, так и отдельных лиц, проводимую СССР, а затем и Россией, с 1995 по 2003 год на ее территории действовала Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе, чьей основной целью является предотвращение, урегулирование и управление конфликтами. Отсюда вполне закономерно возникает вопрос: почему Россия согласилась на присутствие ОБСЕ, что противоречит официальной концепции национальной безопасности, отвергающей любые попытки вмешательства извне. Однако рассматривать данный вопрос в контексте взаимоотношений Россия - ОБСЕ было бы односторонне. Многосторонние структуры безопасности - это инструменты, которые действую по воле государств-членов международной организации пропорционально их политическим и военные обязательствам. Поэтому необходимо учитывать взаимоотношения с другими международными организациями (Европейский Совет, Совет Европы, Организация Объединенных Наций), а также отдельными государствами.
Сразу необходимо отметить, что теоретически миротворческую деятельность в чеченском конфликте могла осуществлять Организация Объединенных Наций. Механизмы, инструменты и политико-правовая база данной организации, которые могут быть привлечены к ситуации внутреннего конфликта, подробно описывались в первой главе исследования. Говорить же о практических мероприятиях по поддержанию или установлению мира, даже под предлогом «гуманитарной интервенции» со стороны ООН на территории России немыслимо по одной причине - Россия входит в Совет Безопасности. Для развертывания миротворческих сил необходимо согласие двух сторон -главный принцип проведения операций по поддержанию мира, который можно обойти, применительно к внутренним конфликтам. Механизм принудительного установления мира уже не требует согласия сторон (примером может служить та же Югославия). Однако и в первом и втором случае требуется согласие СБ ООН. Россия является не просто членом ООН, но и постоянным членом Совета Безопасности и, соответственно, имеет право вето. Анализируя стенограммы заседаний СБ, отмечается «проскакивание» чеченской проблемы через формальное выражение неодобрение со стороны членов ООН по поводу методов решения Россией данной проблемы244. Однако, даже если бы на каждой сессии СБ выносились предложения по развертыванию миротворческих сил в зоне чеченского конфликта, они бы автоматически отклонялись Россией.
Соответственно, встает вопрос о причинах появления Группы содействия ОБСЕ в самом центре вооруженного конфликта в период ведения активных боевых действий. Ответы можно сгруппировать по нескольким направлениям, в зависимости от господствующих подходов в теории международных отношений.
С точки зрения реализма основной причиной согласия на присутствие Группы Содействия ОБСЕ в Чечне являлась попытка России извлечь свою выгоду от самого факта присутствия245. Сторонники данного подхода отрицают «вынужденность» России на такой шаг, так как нет никаких оснований для вмешательства в ее внутренние дела. Кроме того, факт присутствия Группы Содействия в Грозном не был принципиально важен ни для западных стран, ни для самой России: не были сокращены авиа- и артобстрелы, не уменьшилось количество российских вооруженных сил, не изменился основной курс событий. Можно было заранее предположить, что группа из шести наблюдателей вряд ли сможет остановить военные действия или заставить Россию вести себя против ее национальных интересов. Соответственно она не представляет для России какой-либо угрозы или помех. Отталкиваясь от такого восприятия, представители реалистического направления считают, что вся дипломатия вокруг этого вопроса была поверхностной и показной.
Некоторые исследователи данного направления находят объяснение также в политики России по отношению к Организации, направленной на усиление ее роли в европейской системе безопасности как альтернативе НАТО. Несмотря на бесперспективность подобной идеи она довольно широко муссировалась как СМИ, так и представителями российского истеблишмента. В начале 90-х гг. особенно актуален был вопрос о роли ОБСЕ в изменившихся международных отношениях, создании баланса сил. Российская дипломатия стремилась продвинуть под эгидой ОБСЕ идею единой Европы без разделительных линий. Так на подготовительном совещании к Будапештскому саммиту ОБСЕ (1994) российский представитель, посол Юрий Ушаков говорил, что ОБСЕ должна играть центральную роль в обеспечении безопасности и стабильности в Европе посредством координации усилий других региональных организаций, включая НАТО246. Соответственно, Россия просто не могла игнорировать требования ОБСЕ быть вовлеченной в процесс урегулирования чеченского кризиса.
Наконец, это чисто тактическое использование международных институтов государством, заинтересованных в них. В качестве причины «заинтересованности» ряд исследователей видит попытку придания легитимности действиям российских вооруженных сил, самим фактом присутствия Группы Содействия. И согласие России расценивается как тактический маневр. Кроме того, считаю исследователи, российское правительство ожидало от Группы «отдара»: подтверждения жесткости и бескомпромиссности линии Дж. Дудаева, освещение такой точки зрения, доведение ее до мировой общественности. Т.е. международные наблюдатели расценивались как инструмент информационной войны (которую Россия и проиграла в первой чеченской кампании), создания мнения о необходимости применения силового метода решения кризиса и предупреждения давления со стороны западных стран и США в связи с этим. Подводя итоги вышеизложенной точки зрения, мы должны заключить, что соглашение на присутствие Группы содействия в зоне внутреннего конфликта со стороны России было добровольным - Россия пыталась извлечь свою выгоду.
Представители институционализма идут дальше в своих рассуждениях. Данный вопрос освещается с позиции понимания России как государства, окруженного другими странами оказывающими, или пытающимися оказывать на нее давление, а так же как государство со своими собственными учреждениями и институтами и режимом, играющими существенную роль на формирование внешней политики. Так, Мичаел Михалка считает, что Россия и ОБСЕ заключили «фиктивный брак»247. По мнению исследователей, этому способствовали следующие обстоятельства. Во-первых, ОБСЕ с 1995 г. уже является институтом, а не Совещанием, простым форумом, для обсуждения политических вопросов. Другими словами, ОБСЕ - это институт со своими собственными механизмами и инструментами, основанными на определенных принципах и нормах, которые позволяют осуществление такого рода деятельность, позволяют вести переговоры о вмешательстве во внутренние дела суверенного государства в случае вооруженного конфликта на его территории. Это ни Германия, ни США, ни Франция решили вмешаться во внутреннее дело России, это воля 54 стран-участников Организации. Развертывание Группы содействия на территории Чеченской Республики стало возможным через процесс институализации. К тому же сам характер ОБСЕ более приемлем для России: принцип консенсуса не позволяет нежелательных действий по отношению к какому-либо участнику Организации; все решения является политически желательными, но не юридически обязательными и за их нарушения не следуют экономические, политические «наказания»; не располагает средствами и механизмами принуждения. Это единственная организация, по мнению представителей данного подхода, от которой российское правительство не видит угроз для вмешательства во внутренние дела.
Содействие ОБСЕ российским властям при урегулировании кризиса в Чеченской Республике
Деятельность Группы Содействия в Чечне можно разделить на три этапа: 1) 26 апреля 1995 - 16 декабря 1998 г., который условно можно назвать: «содействие в урегулировании кризиса»; 2) 17 декабря 1998 - 15 июня 2001 г. -перенос штаба Группы в Москву в связи с ухудшением ситуации личной безопасности персонала; 3) 15 июня - 21 марта 2003 г. - содействие урегулированию после урегулирования, возвращение Группы в Чечню (Знаменское).
Каждый период характеризуется различными направлениями деятельности, задачами, взаимоотношениями с федеральными и местными властями, степенью вовлеченности в процесс урегулирование и результатами.
В результате многочисленных переговоров Генерального секретаря ОБСЕ с представителями российского правительства, министерства иностранных дел Россия согласилась на вовлечение Группы содействия в чеченский конфликт. Параллельно шли консультации Генерального секретаря с Президентом Европейского Союза и его членами, США и другими странами с целью установления позиции ОБСЕ относительно ее участия в урегулировании конфликта. Действующий председатель Организации Лазло Ковакс отметил, что российское руководство положительно отреагировало на заявление об инициативе ОБСЕ предложить свои услуги в разрешении конфликта. Нужно отметить сдержанную позицию государств-участников ОБСЕ, избегающих резких заявлений и критики, аккуратно называющих военный действия федеральных сил «трагическими событиями», что заметно отличается от заявлений по Чечне 1999 г. Причина этого заключается в нежелании «раздражать» Россию, и так допустившей вмешательство во внутренние дела, в учетом того, что многие ее политические круги высказывались крайне негативно по этому поводу. Резкая критика могла привести к неожиданным негативным результатам, усилению позиций военных в правительственных коридорах, которых факт присутствия Группы раздражал на протяжении всей кампании. Кроме того, отношение Запада к чеченскому конфликту в середине 90-х было довольно сдержанным и «закулисным». В. Гусейнов объясняет это боязнью прихода к власти коммунистов и, как следствие, коммунистического реванша, а так же стремлением ослабить Россию и вытеснить ее с Кавказа276. Присутствие Группы в зоне интересов Запада была намного важнее, чем публичное «битье» РФ.
12 января 1995 год Генеральный секретарь ОБСЕ Вильгельм Хойнка и старший председатель ОБСЕ, посол Истван Гиармати сообщили прессе о возможном участии ОБСЕ в урегулировании конфликта в Чеченской Республике. Этому предшествовало официальное заявление Ласло Ковакса (Действующего председателя ОБСЕ) об угрозе всему континенту в случае его расширения и о серьезных нарушениях прав человека и принципов международного права. Основными требованиями со стороны международного сообщества, не изменившимися и в период второй чеченской кампании являлись немедленное прекращение военных операций и политическое урегулирование, уважая территориальную целостность РФ и на основе принципов277. Однако, доклад 3-й миссии сообщает, что прекращение военных действий невозможно, если это связано в непременным условием для России, т.к. они могут продлиться вплоть до взятия всех районов Чечни.
Основными инструментами деятельности был специальный представитель Действующего председателя, миссии по фактообнаружению и экспертные миссии, трижды посетившие РФ: 26-29 января 1995года, под руководством Иствана Гиармати, 22февраля - 2 марта 1995 года, под руководством Лорензо Амберго, 20-27 марта 1995года, под руководством Иствани Гиармати.
Главная цель этих миссий - участие ОБСЕ в вооруженном конфликте, проходящем не территории России, выработка мандата для организации. Участники этих миссий посетили Чеченскую республику: Моздок, Знаменское, Грозный, а так же Нальчик, Владикавказ, встречались с представителями военной и гражданской власти (как местной, так и федеральной), международных неправительственных организаций, а так же с заключенными, вынужденными переселенцами и беженцами.
Основные положения отчетов всех миссий сводятся к обеспокоенности непропорциональным применением силы, нарушением прав человека, тревожной гуманитарной ситуацией, связанной с большим потоком перемещения людей из зоны конфликта в соседние республики и отсутствием возможностей для доставки им гуманитарной помощи278. Рекомендуется обеспечение беспрепятственной доставки гуманитарной помощи всем группам населения и свободный доступ ко всем районам, как Чечни, так и соседних республик для Международного Комитета Красного Креста, УВКБ ООН и других гуманитарных организаций, привлечение к ответственности лиц, допускающих нарушения прав человека, подготовка и проведение свободных выборов.
Видение места ОБСЕ в разрешении конфликта изложил Специальный представитель Действующего председателя Истван Гиармати, считающий, что Организация должна не только предлагать опыт и поддержку, а также присутствовать в регионе, но и «быть за столом переговоров», обеспечивая гарантии достигнутых договоренностей. Именно это станет точкой преткновения между непониманием роли Организации между Западом и российскими властями, особенно военными структурами. «Разночтения мандата» Группы негативно скажутся на оценке ее деятельности и попытках влияния на ситуацию. Мандат данной миссии был значительно ограничен в отличии от подобных миссий действующих в других регионах СНГ. Министерство внутренних дел и представители военных структур России придерживались противоположных точек зрения на ее деятельность. В апреле 1995 г. посол Истван Гиармати заявил, что в России существуют как бы два отдельных государства279. Даже было изменено название: в документах ОБСЕ такой инструмент носит название «долгосрочной миссии», однако впервые за историю существования Организации появился новый ярлык на имеющиеся механизмы - «Группа содействия». Этим подчеркивалось то, что российские власти понимали деятельность «третьей» стороны как ее помощь, содействие в урегулировании конфликта, а не самостоятельное его разрешение.
Следующим недопониманием основных вопросов, связанных с деятельности Группы явилось установление ее мандата. Во всех докладах предшествующих экспертных миссий, пресс-релизах Организации и сообщениях Действующего председателя о необходимости и условиях деятельности Группы Содействия упоминается ее участие в урегулировании конфликта - «crisis settlement». Однако в терминологии международных организаций это означает действия «третьей» стороны, направленные на урегулирование вооруженных конфликтов, включающие такие средства, как посредничество, ведение переговоров, установление мира с помощью военных акций, которые не расходятся со статьей VII Устава ООН. В терминологии ООН такие действия называются peace-making и предполагают использование третьей стороной вооруженной силы, для сдерживания, подавления или завершения вооруженных действий стороны или сторон, проведение операций по поддержанию мира и принуждению к миру (не требует согласия сторон). Такое широкое толкование вовлечения ОБСЕ противоречило интересам России как суверенного государства и не могло быть допущено. Еще раз подчеркнем, что Россия допускала международный персонал лишь для помощи, содействия федеральным властям в урегулировании кризиса, использования опыта данной организации в решении этнических конфликтов, не более того. Поэтому мандат Группы содержит термин: «peaceful resolution of the crisis», т.е. решение кризиса. Основными инструментами данного вида деятельности является организация переговоров, предоставления механизма «добрых услуг», консультации, посылка долгосрочных миссий, деятельность миссий Бюро по Демократическим Институтам и Правам Человека (БДИПЧ), цель которых состоит в решении спорных вопросов и искоренении причин кризиса только с согласия всех сторон конфликта.
Похожие диссертации на Деятельность гуманитарных и миротворческих международных организаций в контексте чеченского конфликта
