Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность правового регулирования аттестации работников
1, Понятие аттестации и ее место в трудовом праве 10
2 . Классификация аттестации и ее принципы 43
Глава 2- Основные теоретические и правовые вопросы аттестации в современных российских условиях
1. Характеристика российских правовых актов, посвященных аттестации работников ... 62
2, Правовые проблемы аттестации и возможности их разрешения 79
Глава 3 Проблемы локального регулирования аттестации работников
1. Функции локального регулирования аттестации работников 88
2. Особенности разработки и принятия локальных нормативных актов об аттестации 100
3, Порядок проведения аттестации 117
Заключение 147
Слисок использованных источников и литературы 158
- Понятие аттестации и ее место в трудовом праве
- Классификация аттестации и ее принципы
- Характеристика российских правовых актов, посвященных аттестации работников
- Правовые проблемы аттестации и возможности их разрешения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Аттестация в современных условиях получает широкое распространение. Сегодня это не только проверка соответствия работника или места приложения его труда предъявляемым требованиям. Аттестации подлежат образовательные учреждения, а также различные хозяйствующие субъекты. На смену государственным экзаменам в учебных заведениях пришла итоговая аттестация выпускников. Создаются специализированные аттестационные центры для проверки знаний целых профессиональных групп граждан, например профессиональных бухгалтеров, финансовых управляющих и финансовых экспертов или для экспертизы отдельных видов деятельности. Поэтому сегодня можно говорить о новом качественном этапе аттестации, для которого характерен массовый подход, связанный с проведением проверок на профессионализм, компетентность и пригодность к работе в рыночных условиях. Научно-технический прогресс, новые технологии требуют непрерывного повышения квалификации работников. «Стимулирует это повышение, - как справедливо отмечают К.Н. Гусов и В.Н. Толкунова, - аттестация работников»1.
Вместе с тем, несмотря на мпоголикость «армии» аттестуемых, которые стали объектом регулирования в более 50 нормативных правовых источниках федеральных органов исполнительной власти и нескольких сотен правовых актов органов исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления, в трудовом законодательстве отсутствуют единые подходы, связанные с проверкой работников на профессиональную пригодность. Нет их и в Трудовом кодексе РФ, который используя термин
«аттестация» в нескольких значениях, не определил место аттестации в системе трудового законодательства, не удостоил ее специальной главой,
Анализ нормативных правовых актов, судебной практики и специальной научной литературы, посвященной аттестации, позволяет
1 Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. - М., 2003. С, 231.
говорить о многогранности этого явления, ставшего предметом изучения нескольких отраслей права. При этом нормы об аттестации, носящие межотраслевой комплексный характер, не включены ни в одну из отраслей российского права, хотя активно используется ими. Прежде всего, это относится к отраслям, в которых предмет правового регулирования, так или иначе, затрагивает собственно трудовые или трудовые в сочетании с членскими или служебными отношениями. Из этого с необходимостью следует, что о содержании этого термина можно судить только исходя из соответствующего контекста правового акта.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе аттестации работников.
Предметом исследования является совокупность норм трудового законодательства Российской Федерации, посредством которых осуществляется правовое регулирование аттестации, а также практика организации и проведения аттестации работников.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный научный анализ теоретических и практических вопросов аттестации работников, концептуальное определение места аттестации работников в системе трудового права России на основе действующего законодательства и современных достижений юридической науки, а также выработка предложений, направленных на повышение эффективности правового регулирования аттестации работников.
Для достижения этой цели автором в процессе исследования была предпринята попытка решить следующие основные задачи:
- определение понятия и правового значения аттестации работников;
- определение места правовых норм, регулирующих аттестацию
работников, в системе трудового права;
- выделение принципов и функций правового регулирования аттестации;
- формулирование определений понятий, связанных с аттестацией
работников, и установление отграничений аттестации от смежных явлений;
исследование проблем правового регулирования аттестации J
работников в современный период; Л
определение систем оценок, позволяющих установить соответствие работника занимаемой должности; ш т
выявление основных направлений воздействия централизованных правовых актов на отношения по аттестации работников и определение их роли в разработке государственных стандартов в области аттестации;
установление требований, предъявляемых к порядку расторжения трудового договора по несоответствию работника занимаемой должности или выполняемой работе;
выработка и обоснование практических предложений, направленных на повышение эффективности правового регулирования аттестации работников.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологической основой исследования являются методы
общенаучного познания: законы формальной логики, метод системного и структурного анализа, метод перехода от общего к частному и др., а также специальные правовые методы: историко-правовой метод, метод сравнительного правоведения и др.
Научной базой исследования явились труды ученых-юристов, внесших определенный вклад в правовую науку- При написании отдельйых параграфов диссертации использовались также работы ученых в области экономики и психологии.
Важное значение для диссертационного исследования имели труды
Н.Г.Александрова, Л.Ю.Бугрова, СЮ-Головиной, КЛХусова,
И.К.Дмитриевой, И.Я.Киселева, Р.И. Кондратьева, А.С.Маталина,
Х.Т.Мелешко, В.И.Никитинского, А.Ф.Нуртдиновой, Ю.П. Орловского,
А.С.Пашкова, Ю.Н.Полетаева, В.Н.Скобелкина, О.В.Смирнова5
А.И.Ставцевой, В.Н.Толкуновой, Е.Б.Хохлова, Л.АЛикановой,
КЛХУржинского, Г.В.Хныкина и др. В последние годы отдельные вопросы
избранной проблематики исследовались в трудах М.В. Артемовен, В.А.Глозмана, М.В.Дедюевой, И.Л.Дубровиной, В.В.Жсрнакова, А.П.Жирова, Н,В. Закалю жной, Ю.В.Иванчиной, В.И.Курилова, Л.И.Лазор, А.А.Мазурова, А.С.Маталиыа, Л.П.Меги, Х.Т.Мелешко, В.АЛашиева, Е.Н.Радикульцевой, В.В.Савина, Н.С.Уржинской, Г.Б.Шишко.
Правовую основу диссертационного исследования составили акты Международной организации труда, Конституция Российской Федерации, ТК, федеральные законы,, акты Президента и Правительства, ведомственные и локальные нормативные акты, материалы судебной практики.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой не проводившееся в последнее время системное исследование такой важной категории трудового права, имеющей большое теоретическое и практическое значение для функционирования рынка труда на современном этапе, как аттестация работников.
Основные, наиболее значимые положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, выносимые на защиту:
Научная новизна исследования
1. Комплекс разноотраслевых норм, посвященных аттестации, является относительно самостоятельным подразделением трудового законодательства, а точнее говоря, комплексным подинститутом трудового законодательства. Отношения, связанные с аттестацией, являются элементом сложного трудового правоотношения и как самостоятельную совокупность отношений их рассматривались нельзя. Они специально не выделены в ст. 1 ТрудовЪго кодекса РФ, но могут, на наш взгляд, входить в группу отношений но профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников.
2* Под аттестацией работников, на наш взгляд, следует понимать периодическую комплексную проверку и оценку уровня деловых. личностных и моральных качеств работника, необходимых для выполнения трудовой функции или конкретного вида поручаемой работы и закрепленных
в нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права-
Традиционными принципами правового регулирования аттестации являются периодичность и обязательность аттестации для работников, чьи должности предусмотрены в специальном перечне либо в правовых актах, гласность и объективность. К числу основных принципов современной аттестации можно отнести принципы дифференциации требований, предъявляемых к аттестуемым, непрерывности обучения, информационной открытости, у
Доказано отсутствие внятной государственной концепции аттестации, без которой невозможно устранение разночтений, связанных с понятийным аппаратом, принципами, целями и задачами аттестации. Обоснована необходимость принятия единого, т.е. рамочного правового акта, позволяющего решать комплекс принципиальных вопросов, относящихся к аттестации работников, и ее роли в системе отношений, определенных ч. 2 ст. 1 ТК.
5. Для работника прохождение аттестации должно являться трудорой
обязанностью, что и следует отразить в ст. 21 Трудового кодекса РФ,
посвященной основным правам и обязанностям работников. Для
работодателя проведение аттестации является правом, а в случаях,
предусмотренных федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами - обязанностью, поскольку проверка профессиональных
качеств работника в этих исключительных случаях является условием
выполнения определенных видов деятельности.
6. Обоснована целесообразность закрепления основных начал
аттестации, которые, как и отраслевые принципы института
профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, носят межотраслевой характер, охватывая сферу не только трудового, но и административного и государственного права,
7. Обоснована необходимость превращения аттестации в массовое
мероприятие, проводимое при активном участии представителей работников,
посредством определения сторонами социального партнерства порядка
разработки и принятия положений об аттестации и совместное участие
представительных органов в работе этих комиссий на паритетной основе.
Кроме этого, следует расширить возможности аттестационных комиссий,
связанные с принятием дополнительных решений комиссий,
предусматривающих обязательства представителей работников или
коллективов структурных подразделений, связанные с выполнением
шефских или наставнических функций в отношении условно аттестованных.
8, Доказывается необходимость правового закрепления гарантий
работников, успешно прошедших аттестационные испытания. В этой связи
обязательственные начала работодателя целесообразно закреплять в
локальных положениях об аттестации и (или) в трудовых договорах
работников, " ^
9_ Делается вывод, что решение проблем аттестации работников требует комплексного подхода на всех уровнях правового регулирования этого многогранного явления: нормативном, коллективно-договорном, локальном и индивидуально-договорном.
В диссертации также сформулированы предложения . по совершенствованию трудового законодательства и практики организации и проведения аттестации.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования Трудового кодекса РФ, иных актов, содержащих нормы трудового права (в т.ч., и, в первую очередь, - локальных). Теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций по курсу «Трудовое право», спецкурсам, проведении семинарских и практических занятий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Основные положения данного исследования опубликованы в научных статьях, а также излагались в выступлениях автора на X Международной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве», проводимой на юридическом факультете Московского государственного университета имени М,В. Ломоносова 10-11 декабря 2009 г. и Всероссийской научно-практической конференции «Межотраслевое обеспечение прав и свобод человека и гражданина в России», состоявшейся на юридическом факультете Ивановского государственного университета 9 -10 октября 2009 г.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами
исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие аттестации и ее место в трудовом праве
Периодическая аттестация работников - своеобразное явление в трудовом праве. Его своеобычность связана с тем, что, несмотря на широкое распространение на практике, атгестация не представлена в учебных программах юридических факультетов и вузов, в учебниках и учебных пособиях по трудовому праву. Отсутствуют материалы по аттестации работников также в учебных и научных изданиях, посвященных управлению персоналом, сравнительному и международному трудовому праву".
При наличии нескольких десятков специальных правовых актов, г посвященных аттестации и связанных с нею процедурами и последствиями, разработчики Трудового кодекса РФ (далее - ТК) не удостоили ее специальной главой. Но термин "аттестация" использовали в тексте кодекса в нескольких значениях- Так в ст. 81 ТК аттестация означает периодическую проверку квалификации работника, результаты которой могут служить основанием для его увольнения по инициативе работодателя (п. 3 ч . 1). Причем, отметим, что ТК не предусматривает увольнение работника по указанному основанию без проведения аттестации3. Часть 2 той же статьи предусматривает, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, г содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.
Часть 10 ст. 332 ТК предусматривает проведение аттестации научно педагогического работника в целях подтверждения его соответствия занимаемой должности. Такая аттестация возможна до истечения срока избрания по конкурсу или в течение срока срочного трудового договора. Следует отметить, что поручение, данное Правительству о разработке положения о порядке проведения аттестации работников, занимающих должности научно-педагогических работников , наконец-то, через восемь лет после принятия ТК, принято. В ч. 3 ст. 82 ТК аттестация отмечена как пример участия работников в управлении организацией (предусматривается обязательное включение в состав аттестационной комиссии в качестве ее члена представителя выборного органа соответствующей первичной профсоюзной организации).
В ст. 147 ТК аттестация есть оценка рабочего места на предмет его отнесения к перечню работ с тяжелыми, вредными, опасными либо иными условиями труда, дающими право на повышение заработной платы. В статьях 173 и 174 ТК промежуточная аттестация выступает в качестве элемента образовательного процесса работников, совмещающих работу с обучением, дающая право на дополнительные оплачиваемые отпуска. В контексте ст, 212 ТК под аттестацией понимается проверка рабочего места по условиям труда с последующей сертификацией работ по охране труда в организации.
Анализ нормативных правовых актов, судебной практики и специальной научной литературы, посвященной аттестации, позволяет говорить о многогранности этого явления, ставшего предметом изучения нескольких отраслей права. При этом нормы об аттестации, носящие межотраслевой комплексный характер, не включены ни в одну из отраслей российского права, хотя активно используется ими. Прежде всего, это относится к отраслям, в которых предмет правового регулирования, так или иначе, затрагивает собственно трудовые или трудовые в сочетании с членскими или служебными отношениями» Из этого с необходимостью следует, что о содержании этого термина можно судить только исходя из соответствующего контекста правового акта.
Говоря о месте норм, регулирующих аттестацию работников, в российском праве, ученые придерживаются противоположных взглядов. ХЛ\ Мелешко и Ю.Н. Старилов рассматривают эти нормы в качестве самостоятельного института трудового права5, А.П. Жиров стоит на противоположной позиции6, а Л.И. Лазор считает, что нормы об аттестации входят в институты трудового договора и подготовки кадров и повышения квалификации, В.А. Пашиев ратует за целесообразность «признания аттестации работников в качестве пединститута входящего в институт «трудовой договор».
На наш взгляд, комплекс разноотраслевых норм, посвященных аттестации, является относительно самостоятельным подразделением трудового законодательства, а точнее говоря, комплексным подинститутом трудового законодательства. Отношения, связанные с аттестацией являются элементом сложного трудового правоотношения и как самостоятельную совокупность отношений их рассматривались нельзя9. Они специально не выделены в ст. 1 ТК, но могут, на наш взгляд, входить в группу отношений по профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников.
В общей теории права достаточно давно обсуждается вопрос о том, являются ли институты права (с точки зрения принадлежности образующих их норм) одноотраслевыми или комплексными. А.В, Мицкевич признает допустимость комплексных институтов для отраслей права10, а С.С. Алексеев и Д.И, Керимов отрицают их наличие . В качестве главного довода против существования комплексных институтов приводят тот факт, что раз нет комплексных отраслей права, то не может быть и комплексных институтов. Данного довода было бы достаточно, если бы нормы классифицировались только по отраслям права. Но они распределяются и по отраслям законодательства, которые чаще всего не совпадают с отраслями права или совпадают с ними неполностью. Комплексный (разноотраелсвой) институт категория отрасли законодательства, а не отрасли права. В нашем случае нормы, посвященные аттестации могут быть включены составной частью в комплексный институт трудового законодательства, посвященный профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников.
Близкими к комплексным институтам, но все же не тождественными им являются институты, которые называют межотраслевыми или сквозными. Они могут лежать в плоскости системы права, но в целом виде регулируются не одной какой-либо отраслью права, а несколькими. Такие институты, называемые в юридической литературе «сунеринститутами», могут в свою очередь подразделяться на ряд других институтов или субинститутов, каждый из которых регулируется какой-либо отдельной отраслью права . В качестве примера опять же можно назвать институт профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, (включающий нормы об аттестации работников) который регулируется (помимо отрасли трудового права) еще и административным правом. При этом принципы, системы и формы профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации, гарантии работникам, проходящим данные формы переобучения, и другие базовые понятия определяются трудовым законодательством. Доминирующее положение трудового права в вопросе повышения квалификации и аттестации работников определяется, па наш взгляд, ст. 11 ТК, часть 7 которой устанавливает, что действие трудового законодательства распространяется на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными правовыми актами
субъектов РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе.
Классификация аттестации и ее принципы
Аттестацию можно классифицировать по различным основаниям.
Так, в зависимости от органа, установившего аттестацию, следует различать:
1) аттестацию, проводимую в случаях, установленных законодательством (обязательная);
2) в случаях» предусмотренных локальным нормативным актом (аттестация по инициативе работодателя).
Цели и задачи аттестации являются традиционными разделами большинства централизованных положений об аттестации работников. Цель в управлении - категория большой значимости. Она предполагает вдредъулжта ЖЭДЙЙМЪТЪ ЪЪУ ЯУЖАЪЯЪ Ух е/ аду/лдотъ раду иметь управленческой деятельности, на достижение которого направлено данное управленческое решение67. Относительно целей, которые поставлены законодателем или работодателем, аттестация может носить общий или специальный характер. В первом случае она нацелена на общую оценку соответствия работника предъявляемым требованиям, вытекающим из выполняемой им работы. Во втором случае ее целями могут быть установление прав работника на повышение квалификационного разряда или получение документов, связанных с допуском к выполнению отдельных работ, определение уровня оплаты труда.
В специальной литературе выделяют также разовыми и постоянными, явные и латентные цели . %
К разовым целям могут быть отнесены: сокращение численности (штата) работников или продвижение на вакантные должности, К постоянным целям относятся:
оценка эффективности работника за прошедший период для решения вопроса о его поощрении;
присвоение квалификации, категории или классного звания;
планирование карьеры работника, получение дополнительной информации о его способностях и предпочтениях.
Кроме этого выделяют явные и латентные (скрытые) цели аттестации.
К явным целям аттестации можно отнести:
объективную оценку результатов деятельности работнику и установление соответствия его занимаемой должности;
выявление кандидатур в резерв руководящих кадров;
определение необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки работников И в конечном итоге аттестация проводит к принятию решения о сохранении за работником прежней должности, продвижении его по служебной лестнице, обучении или увольнении в случае признания комиссией его квалификации не соответствующей занимаемой должности. К латентным целям аттестации можно отнести:
более углубленное изучение нанимателем потенциальных возможностей и способностей работников;
придание коллективу дополнительного стимула для улучшения работы;
выявление скрытых недостатков подготовку обучения и повышения квалификации работников в организации;
проверку правильности проводимой кадровой политики в организации и др.
Недопустимо, чтобы латентной (скрытой) целью атгестации была расправа с неугодными работниками. Результаты аттестации используются работодателем для выявления перспективных, творчески мыслящих" и инициативных работников для включения их в кадровый резерв, для повышения (понижения) работников в классном звании и квалификационной категории, повышения (понижения) должностного оклада, установления, изменения или отмены надбавок к должностным окладам, повышения в должности или освобождения от нее в установленном законом порядке в случае, если работник признан по итогам аттестации не соответствующим занимаемой должности.
Что касается задач атгестации, которые, как правило, называются в правовых актах «основными», то в них обычно отражается отраслевая или профессиональная специфика. Например, Положение о порядке проведения аттестации работников, занимающих должности научно-педагогических работников, утвержденное приказом того же министерства от 6 августа 2009 г. № 2846у в числе таких задач называет - «рациональное использование образовательного и творческого потенциала работников», а Положение о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, утвержденное приказом Министерства образования РФ от 26 июня 2000 г. №
1908 - «стимулирование целенаправленного, непрерывного повышения уровня профессиональной компетентности педагогических и руководящих работников».
Характерно в этой связи Определение Верховного Суда РФ N КАС02-26 от 5 февраля 2002 г., связанное с рассмотрением гражданского дела по жалобе С- о признании незаконным пункта 1.6 Положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, утвержденного приказом Министерства образования Российской Федерации от 26 июня 2000 г. N 1908, по кассационной жалобе заявителя на решение Верховного Суда РФ от 30 октября 2001 года, которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Приказом Министерства образования Российской Федерации от 26 июня 2000 г, N 1908 бьтло утверждено Положение о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (далее - Положение).
В соответствии с пунктом 1.6 Положения квалификационные категории педагогическим и руководящим работникам присваиваются сроком на пять лет. Ж т
С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о поизнании незаконным (недействительным) приведенного предписания правового акта, ссылаясь на то, что оно не соответствует Конституции РФ, Федеральному закону "Об образовании" и нарушает права педагогических работников.
В кассационной жалобе С. ставит вопрос об отмене судебного решения, ссылаясь на ошибочность выводов суда о соответствии оспоренного пункта Положения закону и об отсутствии нарушения прав граждан этим актом.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований к отмене судебного решения.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, Верховный Суд
Российской Федерации пришел к обоснованному выводу о том, что
Министерство образования РФ в пределах предоставленных ему полномочий приняло Положение о порядке аттестации педагогических4 и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений.
Так, в соответствии с пунктом 12 ст. 28 Федерального закона "Об образовании" к ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием, в частности, относится установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием.
Федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику, осуществляющим управление и координирующим в установленном порядке деятельность других федеральных органов исполнительной власти в области образования, является Министерство образования Российской Федерации.
Характеристика российских правовых актов, посвященных аттестации работников
В советский период кодексы законов о труде 1918, 1922 и 1971 гг. не содержали не только отдельной главы или статьи, посвященной аттестации, но даже не упоминали данный термин. Нормативные правовые акты по аттестации работников не подвергались специальной систематизации. Так, вышедший в 1985 г. «Сборник нормативных актов о труде в трех частях» не содержал соответствующего раздела. Аналогичное издание «Кодекс законов о труде Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой» 1997 г, нормативных актов по аттестации и вовсе не имело.
В советский период проблемы аттестации работников решались при непосредственном участии Совета Министров СССР- При этом кадровая политика в отношении руководителей и специалистов находилась в центре внимания ведущих общественных организаций — КПСС и профсоюзов в лице ВЦСПС, которые принимали активное участие в разработке и принятии правовых актов об аттестации102. Поэтому политико-правовая значимость аттестации была высокой. Причем, несмотря на компанейщину и порой формальность ее проведения на местах в специальной литературе имелись убедительные примеры полезности этой акции. Так, например, утверждалось, что на одном из предприятий угольной промышленности после проведения аттестации и получения соответствующих рекомендаций 6% работников поступило в высшие и средние специальные учебные заведения1 Несомненно, аттестация, как правовая категория, является молодсїй в советско-российском законодательстве и юридической науке. Впервые введенная в начале 50-тых годов в научно-исследовательских учреждениях и высших учебных заведениях , особый расцвет аттестация получила в 60-тых годах прошлого столетия и начиная с. 1968 г. была окончательно введена для работников научно-исследовательских, проектных, конструкторских, проектно-конструкторских, технологических организаций, научно-исследовательских подразделений высших учебных заведений и научно исследовательских институтов учителей общеобразовательных школ107, инженерно-педагогических работников профтехучилищ108.
Примечательно, что массовый характер проведения аттестации затронул даже ответственных работников аппарата советских органов, аттестация которых была предусмотрена постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР. Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ от 5 марта 1987 г «О введении аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов»109. Президиум Верховного Совета СССР и Совет Министров СССР 4 мая 1987 г. утвердили Положение о порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских органов110. Интересны цели подобной аттестации: совершенствование деятельности аппарата, улучшение подбора, расстановки и воспитания кадров, стимулирование их квалификации и повьппения ответственности за порученное дело, развитие инициативы и творческой активности. При этом оценивались: «политические, деловые и нравственные качества работников, уровень их культуры и способность работать с людьми». Аттестации подлежали руководители (председатели, их заместители, секретари) исполкомов местных Советов народных депутатов, ответственные работники аппарата исполкомов Советов, руководители и другие ответственные работники отделов и управлений, образуемых Советами, а также ответственные работники аппарата Президиумов
Верховных Советов и Советов Министров 1 Основным правовым актом по аттестации рассматриваемого периода было постановление Совета Министров СССР от 26 июля 1973 г. № 531 «О введении аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи» . Масштабы аттестации значительно расширились в семидесятых годах прошлого века в связи с принятием ряда правовых документов, содержащих концептуальные основы оценки личности работника. Суть последних заключалась в том, что базовый комплекс вопросов, посвященных понятиям, принципам, целям, срокам, процедурам и правовым последствиям аттестации, определялся в централизованном порядке. Иные аспекты были отданы на откуп министерствам и ведомствам. Сущностными правовыми документами этого периода стали Положение о порядке проведения аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, утвержденное постановлением Госкомитета СССР по науке и технике и Госкомтрудом СССР 5 октября 1973 г. № 470/267 (в редакции от 22 октября 1979 г. с изменениями от 14 ноября 1986 г.) и Типовой перечень должностей работников, подлежащих аттестации ! . Аттестация носила воистину массовый характер. Ее всеохватность проявилась в распространении не только на производственный сектор экономики, но и на отдельные непроизводственные отрасли114, а также в том, . что типовой перечень мог дополняться министерствами и ведомствами с учетом специфики отрасли- Не случайно аттестация определялась в данный период как проверка деловой квалификации работников, проводимая систематически и в обязательном порядке на основании специального постановления Совета Министров СССР, по решениям министерств и ведомств. - Однако, в настоящее время, несмотря на то, что данные правовые акты официально не отменялись (а значит могут применяться в части, не противоречащей действующему законодательству - ст. 423 ТК), они фактически утратили свое значение и не находят широкого применения на практике.
Дело в том, что в связи с перестройкой экономики и права, начиная с девяностых годов, централизованный метод регулирования аттестационных процессов был заменен на ведомственный, который сегодня превратился в снежный ком, порождая себе подобные - областные и муниципальные аттестации специалистов,
Вместе с тем, справедливости ради отметим, что обязательность, а порой и отдельные правила проведения аттестации регламентируются законодательными актами. Так Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ116 (в ред. от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ) установил, что правовые основы оценки квалификации научных работников и специалистов научной организации и критерии этой оценки определяются в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, и обеспечиваются государственной системой аттестации (ст. 4). В результате постановлением Правительства от 30 января 2002 г. № 74 (в ред. от 31 марта 2009 г, № 279) был утвержден Единый реестр ученых степеней и ученых званий и Положение о порядке присвоения ученых степеней.
Однако следует отметить, что закон «О науке» не решил проблему присвоения ученых степеней общественными академиями наук, которые не
были наделены соответствующими правами , Ситуация изменилась после внесения в ФЗ "О науке" соответствующих изменений и дополнений, в соответствии с которыми Единый реестр предусмотренных государственной системой аттестации ученых степеней и ученых званий, действующий на всей территории России, а также порядок присуждения ученых степеней или присвоения ученых званий устанавливаются Правительством РФ. Правом выдачи дипломов (аттестатов), подтверждающих присуждение ученых степеней (званий), обладает специально уполномоченный на то
Правовые проблемы аттестации и возможности их разрешения
Основная проблема рассматриваемого явления - это отсутствие внятной государственной концепции аттестации, без которой невозможно устранение разночтений, связанных с понятийным аппаратом, принципами, целями и задачами аттестации. Иными словами, непринятие единого, т,е. рамочного правового акта, позволяющего решать комплекс принципиальных вопросов, относящихся к аттестации работников, размывает данное понятие и формы его проведения, оставляет туманным его роль и место как в системе отношений, определенных ч, 2 ст. 1 ТК, так и в структуре самого кодекса. Решая отраслевые задачи, направленные на поддержание высокого уровня квалификации отдельных профессиональных групп работников, законодатель в целом не разрешил проблему, связанную с качеством рабочей силы в нашей стране, "
Поддерживая идею, высказанную М.В. Лушниковой и A.M. Лушниковым относительно создания общенациональной системы развития людских ресурсов и подготовки кадров, содержащей государственные стандарты базового образования, профессиональной подготовки и переобучения, с одной стороны, и формы производственного обучения и повышения квалификации на производстве, с другой , считаем, что аттестация должна стать частью данной системы. Тем самым, аттестация явится логическим завершением названных форм профессионального обучения, осуществляемых в течение всей трудовой жизни работника, обеспечивая связь и непрерывность первоначального обучения и последующей переподготовки При этом полагаем, что аттестация, органически встроенная в структуру отношений по профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников, должна быть охвачена всеми уровнями правового регулирования: нормативным, коллективно-договорным, локальным и индивидуально-договорным.
Что касается первого, нормативного уровня правового регулирования аттестации, представляется необходимым ее легализация в ТК посредством дополнения раздела 9 кодекса специальной главой, посвященной аттестации работников. Глава может содержать государственные стандарты аттестации, включающие, в частности, следующие положения. Во-первых, целесообразно предусмотреть полномочия сторон трудового договора, связанные с аттестационными процессами. Для работника прохождение аттестации должно являться трудовой обязанностью, что, видимо, и следует отразить в ст. 21 ТК, посвященной основным правам и обязанностям работников- Для работодателя проведение аттестации является правом, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами - обязанностью, поскольку проверка профессиональных качеств работника в этих исключительных случаях является условием выполнения определенных видов деятельности.
Во-вторых, целесообразно закрепить основные начала аттестации, которые, как и отраслевые принципы института профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, носят межотраслевой характер, охватывая сферу не только трудового, но и административного и государственного права
В-третьих, представляется необходимым зафиксировать соотношение уровней правового регулирования отношений по аттестации работников в пользу коллективно-договорного, локального и индивидуально-договорного уровней, как это и предусмотрено ст. 196 ТК, посвященной полномочиям работодателя по подготовке и переподготовке кадров.
Процедуры проведения аттестации, предусмотренные в различных правовых актах, во многом совпадают. Это дает основание для кодификации нормативного материала. Развернутая классификация и формы проведения аттестации должны содержаться в Типовом положении об аттестации работников. Это исторически оправданно для нашего многонационального " государства, для которого характерно принятие типовых, примерных или основных положений, посвященных централизованному регулированию важнейших народнохозяйственных проблем. Такой же практики придерживается и белорусский законодатель: Типовое положение " об аттестации руководителей и специалистов предприятий, организаций и учреждений утверждено постановлением Министерства труда Республики Беларусь от 31 октября 1996 г № 84 . Подобная модель российского правового акта изложена в Положении об организации профессиональной подготовки повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения, утвержденная постановлением Минтруда РФ и Минобразования РФ от 13 января 2000 г, № 3/1ш.
Правовой механизм реализации права (обязанности) работодателя на аттестацию на локальном и договорном уровне, с одной стороны, конечно, должен предусматривать периодичность и формы ее проведения, но с другой стороны, необходимо зафиксировать необходимо гарантии работников, успешно прошедших аттестационные испытания. Правовые акты советского периода и современные нормативные акты об аттестации . не предусматривают обязанностей работодателя в отношении успешно аттестованных работников. Поэтому притязания работников, связанные с их положительной аттестационной оценкой, нередко не реализуются и тем самым не выполняются задачи и цели аттестации. В этой связи обязательственные начала работодателя целесообразно закреплять в локальных положениях об аттестации и (или) в трудовых договорах работников. Не лишним будет локальное установление обязанностей работодателя по изданию приказа, отражающего результаты аттестации и внесение соответствующих записей в трудовые книжки и личные карточки работников формы Т-2,
Таким образом, для реализации права работодателя на аттестацию работников необходимо наличие сложного фактического состава. Последний предусматривает, во-первых, наличие локального нормативного акта -положения об аттестации и дополняющих его таких локальных документов как должностные инструкции на аттестуемых, положения о структурных подразделениях, стандарты организации, посвященные процедурам и методикам проведения аттестации. Во-вторых, с каждым работником, успешно прошедшим аттестацию и отмеченным поощрением должен быть, по нашему мнению, заключен дополнительный договор, фиксирующий изменения правового статуса работника. Необходимость такого договора продиктована ч. 2 ст. 197 ТКЭ предусматривающей заключение подобного соглашения между работником и работодателем в случае реализации первым права на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, включая обучение новым профессиям и специальностям.
Не менее существенной, на наш взгляд, является проблема «локализации» аттестации работников- Ее суть заключается в том, что нынешняя нормативно-правовая модель проведения аттестации и ее правовые последствия полностью «замкнуты» на работодателе. Он, обладая полной по выражению JLC. Таля «хозяйской властью», включающей управленческую, дисциплинарную и нормативную169, сам и принимает положение об аттестации, и проверяет профессионализм работника, и решает его трудовую судьбу. Нынешняя аттестация все больше напоминает кулуарное мероприятие, проводимое специальным составом комиссии, назначенной приказом работодателя.
