Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена многообразием проблемных вопросов, связанных как с пониманием феномена «правотворческая деятельность», так и с выявлением критериев оценки ее эффективности, а также с определением перспективных направлений оптимизации в данной сфере социально-юридических отношений.
Вплоть до настоящего времени в отечественной теоретико-правовой науке правотворчество, по сути, отождествляется с законодательной деятельностью государственных органов, реализующих законодательную функцию. При этом правотворческий (законотворческий) процесс представляется в качестве ряда взаимосвязанных стадий, характеризующих механический порядок внесения законодательной инициативы в законодательный орган, разработки законопроекта и принятия текста закона, с последующим его одобрением соответствующими инстанциями и опубликованием в официальных СМИ.
Подобный подход заслуживает серьезной критики. Во-первых, в силу различия феноменов «право» и «закон», следует говорить о достаточно серьезных отличиях правотворчества от законотворчества. Последнее представляет собой монополию государства, в то время как правотворчеством наряду с государственной властью могут заниматься негосударственные субъекты, обладающие соответствующими полномочиями (в качестве наиболее образного примера может рассматриваться правотворческая деятельность муниципальных образований, которые в соответствии с Конституцией не являются государственными органами, однако наделяются рядом государственных функций, к числу которых вполне можно отнести и правотворческую). Во-вторых, сведение правотворчества к законотворчеству, фактически ограничивает перечень формально-юридических источников права нормативно-правовыми (законодательными) актами. Вместе с тем не вызывает сомнений то, что для современной России наряду с нормативными актами, в качестве источников права официально признаются обычаи и нормативные договоры. Кроме того, все более активное выражение получает позиция, в соответствие с которой в качестве источника следует рассматривать судебный прецедент.
Таким образом, деятельность, направленная на формализацию предписаний правовых норм и придание им фактического юридического значения, не может быть сведена только к деятельности достаточно узкого круга законодательных органов. Наконец, в-третьих, правотворчество не может рассматриваться в качестве аналога законотворчества постольку, поскольку представляет собой процесс, сочетающий не только собственно юридические, но и нравственные, религиозные, корпоративные установки, в то время как законотворческая деятельность представляет собой сугубо юридический (четко определенный материальными и процессуальными нормами) порядок социальных отношений.
Вышеперечисленные обстоятельства позволяют говорить о правотворчестве как о самостоятельном социально-юридическом феномене, представляющем собой обособленный вид юридической деятельности, по своей природе и содержанию отличный от деятельности, направленной на разработку и принятие нормативно-правовых актов, формирующих систему законодательства. Подобное понимание предопределяет необходимость исследования правотворческой деятельности в рамках самостоятельного монографического исследования и обусловливает выбор темы диссертации.
Состояние разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы, связанные с воздействием человека на окружающую его социальную действительность посредством позитивного права, занимают ключевое место в политико-правовой мысли, начиная с ее античного этапа. Такие мыслители древности, как Платон, Аристотель, Цицерон, а позднее и римские юристы - Гай, Павел, Ульпиан, Модестин и др. - в своих трудах уделяли немало внимания проблеме управления обществом при помощи волеустановленного права. В рамках римской юриспруденции значительную разработку получили такие аспекты этой проблемы, как: установление соответствия нормотворческой деятельности канонам естественного права; степень возможного воздействия на социальные отношения посредством правотворческой деятельности и т.д. Существенную разработку на этом ис-
торическом этапе получил и технико-юридический аспект законотворчества1.
Качественно новый этап эволюции теории правотворчества, по всей видимости, следует связывать с эпохой Возрождения и Новым временем. Апеллируя к античному наследию, вопросы правотворчества, особенно связанные с его эффективностью и соответствием идеи справедливости, разрабатывались такими величайшими представителями политико-правовой мысли как Г.Гроций, Дж.Локк, Т.Гоббс, Ж-Ж.Руссо, И.Кант, Г.В.Ф.Гегель и др. Здесь особо следует отметить выдающийся труд Ш.Л.Монтескье «О духе законов», в котором автор подробно анализирует такие вопросы, как соотношение законотворчества с формой правления, роль религиозного и культурно-исторического факторов в правотворчестве, влияние географических и климатических условий на законотворческую деятельность и т.д.2
В Новейшее время проблематика правотворчества специально исследовалась такими учеными-юристами, как И.Бентам, Г.Гуго, К.Савиньи, Р.Иеринг, Г.Кельзен и др. Существенное значение вопросам правотворческой деятельности уделялось российскими юристами, среди которых особенно следует отметить Н.Н.Апек-сеева, И.А.Ильина, Б.А.Кистяковского, Н.М.Коркунова, П.И.Новго-родцева, В.С.Соловьева, Е.Н.Трубецкого, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шер-шеневича и др.
В современной отечественной юридической науке проблема правотворчества, также занимает одно из центральных мест. Ей уделялось и уделяется внимание такими исследователями, как С.С.Алексеев, Л.И.Антонова, В.М.Баранов, ОАГаврилов, Д.А.Керимов, Е.В.Назаренко, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, И.С.Само-щенко, Л.И.Спиридонов и др. В последние годы проводится множество научных исследований в области законотворческой техники3, а также правотворческой деятельности в условиях федеративной формы государственного устройства. Среди трудов посвященных последнему из указанных аспектов особо следует вы-
1 См.: Кофанов Л.Л. Возникновение и развитие римского права в VIII-V вв.
до н.э.: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2001.
2 См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов. М., 1999.
3 См., например: Законотворческая техника современной России: со
стояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под
ред. В.М.Баранова. Н.Новгород, 2001.
делить фундаментальные исследования В В.Володина1 и С Л.Сергевнина2.
Несмотря на столь пристальный интерес к вопросам правотворчества со стороны представителей различных отраслей юридической науки, следует отметить, что на настоящий момент отсутствует комплексное исследование теоретико-правового характера, посвященное праксиологическому (деятельностному) аспекту проблематики. Вместе с тем для того, чтобы сформировалось целостное представление о таком познаваемом объекте, как правотворчество, весьма важен научный подход, позволяющий исследовать данный феномен именно в контексте динамической составляющей правового регулирования, т.е. в качестве особого процесса воздействия человека на окружающую социальную действительность в преобразовательных целях. И именно анализу данного аспекта правотворчества посвящено предлагаемое диссертационное исследование.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правотворчества и характеризующие его в качестве специфического вида юридической деятельности.
Предмет исследования в совокупности составили основные представления о сущности и содержании феномена «правотворчество»; параметры, характеризующие правотворчество в качестве системной категории, а также критерии сравнения правотворчества и законодательства. В качестве элементов предмета выступают также объективные и субъективные факторы, оказывающие воздействие на определение места и роли правотворчества в системе юридической деятельности, особенности правотворческой деятельности в условиях современной России, а также наиболее значимые проблемы, возникающие в данной области, и перспективные пути их разрешения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является комплексный анализ сущностных и содержательных аспектов, характеризующих правотворческую деятельность как относительно самостоятельный вид социально-
Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов, 1995.
Сергевнин СП. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. СПб., 1998.
юридической активности и позволяющих говорить о правотворчестве как о важнейшей динамической составляющей правовой системы Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда задач:
формулировка понятия и выделение характерных признаков юридической деятельности;
выявление классификационных критериев юридической деятельности и на этой основе осуществление ее видовой классификации;
определение специфики юридической деятельности в сфере правотворчества;
рассмотрение особенностей осуществления правотворческой деятельности в государствах с федеративной формой политико-территориального устройства;
анализ принципов федерализма, выступающих в качестве основополагающих начал правотворческой деятельности;
исследование технико-юридических аспектов правотворческой деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации;
сравнение механизмов федерального, регионального и муниципального правотворчества и на этой основе выработка предложений и рекомендаций, направленных на взаимодействие разноуровневых субъектов правотворчества в области противодействия коллизиям издаваемых правовых актов.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общие логические приемы познания (анализ, синтез, дедукция, индукция), адаптированные к специфике предмета работы.
В процессе характеристики сущностных и содержательных аспектов правотворческой деятельности диссертантом были задействованы методы системного анализа, а также методы совмещения абстрактного и конкретного знания, использование которых позволило выявить и охарактеризовать взаимосвязи теоретических положений и принципов, характеризующих правотворчество как институт правовой системы России с фактическими обстоятельствами, складывающимися в сфере разработки, принятия и наделения юридической силой правовых актов разных видов, форм,уровней.
Рассмотрение правотворчества в качестве самостоятельного вида юридической деятельности осуществлялось в рамках комплексного теоретико-прикладного междисциплинарного подхода, предполагающего активное использование таких частноправовых методов как: формально-юридический метод, методы сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования, научного прогнозирования и др.
Источниковедческую основу диссертационного исследования составили труды виднейших представителей мировой политико-правовой мысли, в той или иной степени затрагивавших проблему правотворчества. Это такие мыслители прошлого, как Платон, Аристотель, Г.Гроций, Дж.Локк, Т.Гоббс, Ш.Л.Монтескье Ж.-Ж.Руссо, И.Кант, Г.Ф.Гегель и др.
В качестве теоретической основы использовались также работы современных отечественных юристов: Ю.Е.Аврутина, С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, В.К.Бабаева, М.И.Байтина, В.В.Бородина, В.М.Баранова, А.М.Васильева, ИАВозгрина, Н.Н.Вопленко, В.В.Володина, С.Б.Глушаченко, Н.Л.Гранат, Ю.И.Гревцова, Х.С. Гуцериева, А.В. Зиновьева, С.В.Игнатьевой, В.Н.Карташова, ДАКеримова, Г.Д.Королева, В.В.Лазарева, Д.И.Луковской, В.В.Лысенко, А.В.Малько, П.Е.Нетбайло, ЛАНи-колаевой, Л.С.Мамута, Н.С.Малеина, Т.Я.Насыровой, В.С.Нер-сесянца, А.С.Пиголкина, И.Ф.Покровского, РАРомашова, В.П.Сальникова, М.В.Сальникова, В.А.Сапуна, С.Л.Сергевнина, В.Д.Сорокина, Л.И.Спиридонова, С.В.Степашина, И.Е.Тарханова, Н.И.Уткина, А.Г.Хабибулина, Н.И.Хабибулиной, А.Ф.Черданцева и др.
Кроме того, в работе использовались конституции и действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также нормативные акты регионального и муниципального уровней.
Научная новизна исследования обусловливается композицией проблемных вопросов, в совокупности образовавших предмет работы, а также достаточно нетрадиционными методиками исследования.
В работе впервые в отечественной юридической науке на уровне монографического исследования осуществляется попытка теоретического осмысления структурно-содержательных и технико-юридических аспектов правотворческой деятельности. Соискателем рассматриваются основополагающие начала правотворче-
ства, называются принципы его осуществления, характеризуются основные стадии, в рамках которых эта деятельность получает свое практическое воплощение.
Кроме того, элементы научной новизны присутствуют в осуществляемом в диссертации системном теоретико-прикладном анализе концептуальных, организационных, инструментальных и процедурных аспектов правотворческой деятельности, осуществляемой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований. В работе выделяются основные проблемы, возникающие в процессе осуществления правотворческой деятельности и обеспечения согласованности разноуровневых правовых актов, а также определяются перспективные направления оптимизации в данной области социально-юридических отношений.
Положения, выносимые на защиту:
Правотворческая деятельность (правотворчество) представляет собой вид юридической деятельности, осуществляемой в целях разработки, принятия, изменения и прекращения действия правовых норм.
Правотворчество и законотворчество представляют собой взаимосвязанные, однако нетождественные феномены. Их отличие обусловливается следующими факторами:
законотворчество представляет собой результат непосредственной деятельности государственных органов и предметом своим имеет публичные отношения; в свою очередь, правртвор-чество может осуществляться как на уровне государственных органов, так и в процессе деятельности негосударственных структур, которым государство делегирует полномочия, связанные с реализацией правотворческой функции. При этом в качестве предмета правотворчества могут, наряду с публичными, рассматриваться и частные отношения;
в качестве функции законотворчества следует рассматривать разработку и принятие нормативно-правовых актов, тогда как в процессе правотворчества наряду с нормативно-правовыми актами (законодательными) формируются и наделяются юридической силой другие источники права (прецеденты, договоры, обычаи);
законотворчество осуществляется в порядке определенных государством процедур в четко установленные сроки. В свою очередь, правотворчество наряду с формализованными проце-
дурами включает процессы неформального характера, осуществляемые по принципу «разрешено все, что не запрещено законом».
Особенность правотворчества как вида юридической деятельности заключается в том, что результат, определяемый целевой установкой (создание правовой нормы), на качественно новом уровне выступает как средство, используемое для достижения качественно нового (по сравнению со сложившимся социально-юридическим порядком) результата. При этом созданные в ходе правотворческой деятельности правовые нормы выступают в Качестве средства принятия (изменения, аннулирования) соответствующих правил возможного, должного, недопустимого поведения.
Федеративная форма государственного устройства, сложившаяся в современной России, характеризуется многоуровне-востью правотворческой системы. При этом прежде всего выделяются федеральный, региональный и местный (муниципальный) уровни. Уровневая градация предполагает решение такого сложного вопроса, как установление четкого разграничения предметов ведения, соответственно, между федеральными правотворческими органами, правотворческими органами субъектов федерации и муниципальных образований.
В существующих условиях одной из важнейших задач в сфере правотворчества является обеспечение соответствия нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Данная задача может быть успешно решена только при условии тесного сотрудничества между правотворческими органами соответствующих уровней государственной власти.
Наряду с проблемой взаимодействия федеральной правотворческой системы с соответствующими структурно-функциональными, подразделениями субъектов Российской Федерации в настоящий момент достаточно остро стоит вопрос обеспечения согласованности и непротиворечивости муниципального правотворчества с правотворчеством, осуществляемым на более высоких уровнях публичной политической власти. Разрешение обозначенной проблемы видится весьма важным для государства, ориентированного на принципы демократии. Это объясняется прежде всего тем, что муниципальное правотворчество выполняет функцию по выявлению воли местного сообщества и форми-
рованию в соответствии с ней властных нормативно-правовых предписаний и, как следствие, закреплению этих предписаний в нормативных актах местного самоуправления.
7. На настоящий момент в отечественной теоретико-правовой науке назрела необходимость выработки комплексного нормативного материально-процессуального блока, направленного на регулирование правотворческой деятельности в Российской Федерации. В рамках этого блока, охватывающего все уровни правотворческой системы, должны определяться общие принципы взаимодействия органов, вовлеченных в правотворческий процесс, позволяющие минимизировать случаи принятия коллизионных актов и таким образом способствующие усилению эффективности правовой системы в целом.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы дополняют такие разделы общей теории права, как «Юридическая деятельность», «Реализация права», «Механизм правового регулирования», «Систематизация права» и пр. Кроме того, наработки, полученные в ходе данного диссертационного исследования, определенным образом дополняют некоторые разделы истории права и государства, истории политических и правовых учений, а также ряда отраслевых юридических наук.
Практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические результаты могут быть использованы:
а) в научно-исследовательской деятельности при исследова
нии вопросов, связанных с пониманием социально-юридической
сущности и содержания правотворческой деятельности;
б) в практической деятельности государственных органов и
должностных лиц, а также негосударственных субъектов, наде
ленных полномочиями в сфере правотворчества;
в) при подготовке лекций, проведении семинарских и практи
ческих занятий по общей теории права, истории государства и
права, истории политических и правовых учений и целому ряду
отраслевых наук;
г) при подготовке и проведении спецкурсов по юридической
технике правотворчества, а также по государственным гарантиям
обеспечения правотворческого процесса.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на межвузовском научно-практическом семинаре «Государство и право на рубеже веков» (ноябрь 2000 г.); межвузовской научно-теоретической конференции «Правовой режим законности: вопросы теории и истории» (Санкт-Петербург, февраль 2001 г.); региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне» (Санкт-Петербург, февраль 2001 г.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Санкт-Петербург, октябрь 2001 г.); межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и истории права и государства» (Санкт-Петербург, декабрь 2001 г.); международной научно-практической конференции «Совершенствование правовой базы и взаимодействия правоохранительных органов различных государств в борьбе с терроризмом и экстремизмом» (Санкт-Петербург, май 2003 г.).
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющих шесть параграфов, заключение и списоклитературы.
