Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исторические корни становления современной модели управления процессами опеки и попечительства .21-57
Глава II. Состояние управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних в условиях трансформации общества 59-97
Глава III. Пути совершенствования управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних 98-134
Заключение 135-144
Библиография 145-170
Приложение
- Исторические корни становления современной модели управления процессами опеки и попечительства
- Состояние управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних в условиях трансформации общества
- Пути совершенствования управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних
Введение к работе
Актуальность исследования.
Россия в настоящее время переживает один из самых сложных, противоречивых и динамичных периодов своей истории. Происходят глобальные преобразования в экономических, социальных отношениях, политической системе, общественном сознании.
Исследуя глобальные проблемы, вставшие перед человечеством нового тысячелетия, социологи отмечают антигуманизм и разорванность населения планеты, в котором ныне пребывает общество, конечно и Россия не является исключением. Именно в наши дни стали как никогда ранее актуальны дальновидные предупреждения великого российского естествоиспытателя и мыслителя В.И. Вернадского, предвидевшего еще в начале минувшего века наступление эпохи, когда человек будет вынужден принять на себя ответственность за будущее нашей планеты и подрастающего поколения. Ученые указывают на то, что в политической системе - доминирует этатизм: государственные институты довлеют над гражданскими, гражданское общество находится на старте формирования. Новые поколения проходят жизненную школу в принципиально новых условиях, когда необходимость принимать нестандартные решения и осуществлять собственный выбор становится нормой социального действия и социальных взаимоотношений.
Характеризуя социальные трансформации в России, социолог В.А. Ядов в своих исследованиях выделяет основные проблемы и прогнозы в системе управления начала нового тысячелетия России.
В государственном устройстве наблюдается тенденция к унитаризму и сдерживание процессов демократического федерализма с достаточной автономией субъектов федерации, включая этно-национальные образования и муниципальные органы местного самоуправления.
В социальном поле отмечается высокий уровень имущественного и общекультурного расслоения, низкий уровень социальной защиты государства и практически отсутствие негосударственных форм поддержки нуждающегося населения. Приобрели опасный характер депопуляционные процессы, разрушение трудового потенциала, массовые социопатии.
В идеологии и системе ценностей новых поколений особенно в переходный период наметилась опасная тенденция крайностей догм традиционалистов и сильное влияние западной культуры, религии и философии. Как результат свидетельство того, что в сфере повседневной жизни (семья, тендерные порядки) — формируются тенденции достаточно заметной «модернизации», отсутствие приоритета формирования семьи, допустимость нетрадиционных половых взаимоотношений, смещение важности социальных ролей в сторону от родительских функций. В гражданской самоидентификации предстоит преодолении патерналисткого отношения государства к некоторой части населения в области социальной защиты в переходе к прагматичной, рациональной политике.
Российское общество приблизилось к завершению «переходного периода», и самое существенное состоит в том, чтобы Россия обрела, как это назвал русский философ В. Соловьев, собственный «органичный» путь развития. Такая модель трансформационных процессов предполагает становление адекватных миросистемным процессам социальных институтов с непременным удержанием историко — культурных традиций. Как указывают современные российские социологи трансформация не должна инициироваться и осуществлять движение народа к «открытому обществу» старыми авторитарными методами силового принуждения «сверху», оставляя практически полную «невключенность» основной массы россиян в преобразовательные процессы, при этом, не формируя гражданское общество, не укрепляя принципы социальной справедливости и социальной безопасности.
Абсолютно неблагоприятно на этом процессе, как свидетельствует опыт первого десятилетия реформ, сказывается то, что на этом этапе уменьшились защитные функции государства, сократился объем государственных ассигнований на социальную защиту населения, включая детей.
Трансформация российского общества затронула все социальные институты, направленные на социализацию подрастающего поколения, и в первую очередь детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Сегодня Россия занимает одно из первых мест в мире по числу детей находящихся в зоне социального риска (18 млн.), к ним относятся: дети-сироты (600 тысяч); «социальные сироты» (662,5 тысяч); беспризорные дети (около 2 млн.). В неполной семье воспитывается каждый пятый ребенок.
Такое положение в значительной мере обусловлено наличием недостатков в управлении процессами здорового детства, в том числе организации опеки и попечительства несовершеннолетних. Имеет место разобщенность субъектов управления, несовершенство государственной политики в области детства, отсутствие эффективных общественных институтов по правам детей.
Имеющаяся система охраны прав и интересов детей в целом, а также организация непосредственного процесса опеки и попечительства несовершеннолетних разрушена, а новой модели государственного регулирования и обеспечения здорового детства не создано. Вопросы улучшения физического и социального здоровья детского населения, состояния молодой семьи, отношений в семье и обществе к проблемам детей, их образования, воспитания оказались у многих ведомств, не согласованы по уровням власти, не обеспечены законодательно и финансовыми ресурсами.
Эффективный результат опеки и попечительства несовершеннолетних зависит, с одной стороны, от государственного регулирования в целом всех аспектов охраны прав детства, с другой - от организации попечения и социализации конкретного ребенка, проживающего на территории муниципального образования.
Кроме того, существующая система социализации детей, оставшихся без попечения родителей, ограничивающаяся содержанием воспитанников в условиях закрытых сиротских учреждений, также не является оптимальной для решения возникающих проблем при организации опеки и попечительства.
Во - первых, факты свидетельствуют о низком проценте положительной социализации выпускников интернатов при значительных затратах государства на содержание самих учреждений.
Во - вторых, процесс социализации несовершеннолетних только на базе образовательного учреждения не предусматривает возможность профилактической работы с семьями «группы риска», развития альтернативных форм воспитания. Тем самым процесс управления опекой и попечительства несовершеннолетних происходит при бесконтрольности со стороны общества, при отсутствии специализированной социальной инфраструктуры попечения.
Сложилось реальное противоречие между необходимостью совершенствования управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних, усиления взаимодействия всех субъектов социализации детей, с одной стороны, и четкого разделения сфер совместного ведения и деятельности государственных и муниципальных органов с целью создания благоприятных условий жизнедеятельности каждого опекаемого ребенка, с другой.
Возникает острая необходимость научного осмысления управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних для создания эффективной системы социальной защиты детей, включающей правовые, экономические, нравственные, исторические, религиозные и другие аспекты в условиях развития демократического общества и рыночной экономики.
В этой связи, сама актуальность нашего исследования вызвана не только необходимостью осмысления масштабности проблемы социального сиротства (включая детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) в России, но, главным образом, необходимостью выработки единой социальной политики, согласованной всеми заинтересованными в решение проблемы сиротства сторонами (государство, общественные организации и движения, физические лица, международные сообщества и др.).
Новая арадигмач. (управления социальной сферой формируется в условиях становления системы органов государственной власти и местного самоуправления, в контексте проводимой конституционной реформы, направленной на реализацию "принципа разделения власти", конституционного федерализма, формирования системы местного самоуправления, как, самостоятельного в пределах своих полномочий, уровня власти. Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства Российской государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые, в той или иной мере, испытывая трудности переходного периода, объективно сопровождаются поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества. Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы (представительные органы власти), участвовать в управлении организации местного сообщества, а исходя из исторических российских особенностей и традиций решать вопросы социальной защиты населения, и особенно попечения детей.
Опыт работы автора в качестве главного специалиста Департамента территориальных органов исполнительной власти Правительства Москвы, курирующего вопросы социальной защиты населения города, а также участвуя в координации работы территориальных (префектуры административных округов и управы районов города Москвы) и отраслевых органов исполнительной власти (Департаменты и Комитеты социального комплекса) позволил отдельные положения настоящего исследования реализовать в процессе проведения реформы управления органов государственной власти.
В --частности кпри ч непосредственном участии автора как члена Координационного Совета по вопросам социальной защиты детства при Правительстве Москвы, Закон города Москвы "Об организации опеки и попечительства" был приведен в полное соответствие увеличением штатных единиц специалистов по опеки и попечительству (из расчета 1 специалист на 5000 детского населения) - эта норма Закона по данным Генеральной прокуратуры РФ реализуется только в г. Москве. Согласно федеральному законодательству (ст.ст. 34-37 Гражданского Кодекса РФ) органы опеки и попечительства являются органами местного самоуправления, что также осуществлено и отделы по опеке и попечительства созданы в муниципалитетах муниципальных образований.
В процессе проведения научного исследования и практического эксперимента автор принимал участие в организации социальной инфраструктуры попечения детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на территории Юго-Восточного административного округа города Москвы:
- создание приемных семей на территории (заключение Договоров между префектурой и приемными родителями с предоставление служебной площади), - организации Психолого-педагогического Центра ЮВАО по вопросам реабилитации детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
в организации социального приюта для детей "Марьино" с элементами патронатного воспитания;
в переоформлении интернатов округа в профильные образовательные учреждения № 15 (цирковой), № 67 (кадетский-казачий корпус);
участие в судебных разбирательствах по вопросам охраны прав детей (400 исков за 5 лет).
В этой связи весьма актуальным являются авторские исследования в указанной области, позволяющие через анализ исторического и современного опыта представить вариант возможного построения оптимальной модели системы попечения детей-сирот, и детей оставшихся без попечения родителей, отражающей новую парадигму управления социальной сферой и процессом охраны прав несовершеннолетних Состояние научной разработанности проблемы.
Российская социальная наука уделяет серьезное внимание исследованиям, разработке, систематизации основных категорий и понятий социологии социальной сферы, приоритетам ее развития, социологии управления социальной сферой, механизмам управления социальными процессами в обществе, проблемам социальной политики, ее прогнозированию на ближайшее время и дальнейшую перспективу и др.1
Российские ученые проводят многочисленные исследования в области управления социальной сферой и организации социальной работы в целом и важнейшей ее составляющей - социального обслуживания населения, включая систему попечения семей с детьми. В работах В.Г. Афанасьева, В.И. Жукова, В.Н. Иванова, В.Н. Ковалева, П.И. Нещеретнего, Г.И. Осадчей, Г.В. Осипова, В.И. Патрушева и др. освещены различные аспекты развития теории и практики социальной защиты и вопросы управления социальной сферой.
Исследования последних лет выявляют специфику современной социально-экономической ситуации, оказывающей негативное воздействие на положение детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в обществе. Работы социологов последних лет (СЮ. Митрофановой, С.Г. Орешкиной, С.Н. Щегловой, Е.Р. Ярской-Смирновой и др.) убедительно доказывают, что проводимая государственная политика по отношению к несовершеннолетним по своему содержанию не отвечает их интересам.
Проблемы разработки нормативно-правовой базы реализации в России Конвенции ООН о правах ребенка подробно рассматриваются в публикациях доказывают, что проводимая государственная политика по отношению к несовершеннолетним по своему содержанию не отвечает их интересам.
Проблемы разработки нормативно-правовой базы реализации в России Конвенции ООН о правах ребенка подробно рассматриваются в публикациях Э.Ш. Камалдиновой, Ю.М. Колосова, В.А. Лукова и др. Трансформация социальных институтов, связанных с правами ребенка - прежде всего семьи и учреждений образования, специфика социализации юного поколения 90-х годов раскрыты в трудах отечественных социологов, психологов, педагогов А.И. Антонова, СВ. Дармодехина, А.И. Ковалевой, В.В. Левичевой, Б.Т. Лихачева, З.К. Шнекендорфа и др.
Идеи, связанные с конструированием новых социальных программ для детей и семей по реализации прав несовершеннолетних, развиваются Е.Б. Бреевой, Л.В.Кузнецовой, Л.Г.Кураевой, Н.М. Римашевской, Е.М. Рыбинским, идр1.
Формы и методы развития механизма социального обеспечения отдельных категорий населения, учитывая исторический и современный опыт, рассмотрены в работах таких ученых, как: Л.В. Бадя (анализ исторического опыта социального призрения в России), В.В. Белякова (проблемы детей-сирот в годы Великой Отечественной войны), В.И. Иващенко (методика социальной реабилитации детей и подростков в современных условиях), Т.Н. Кононовой исторический аспект социальной работы и системы призрения), М.В. Фирсова (теория и практика социальной работы) и др. Целый ряд теоретических и практических проблем охраны прав детей, оставшихся без родительского попечения, в социологическом плане является мало исследованной и нуждается в дальнейшей научной разработке.
Чаще всего указанная социальная группа является объектом исследований исторических, педагогических, психологических, правоведческих и др. наук.
Весьма существенно и то, что окончательно не сформировался и понятийный аппарат. И дело не только в том, что данный факт обедняет сами возможности разработки соответствующих правовых актов, но и негативно влияет на разработку специальных методик, моделей и технологий достижения позитивной социализации представителей указанной категории. А это, конечно, самым отрицательным образом сказывается на практике организации социальной защиты семей и детей исследуемой категории в регионах.
Актуальность проблем и их недостаточная научная разработанность определили выбор объекта, предмета, цели и задач диссертационной работы.
Объектом исследования является система опеки и попечительства несовершеннолетних детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в России.
Предметом исследования является управление процессами опеки и попечительства (попечения) несовершеннолетних, влияющее на достижение положительного результата социализации несовершеннолетних.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является определение условий и характеристика механизма управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних на уровне муниципального образования г. Москвы, обоснование способов его эффективного действия, на основе анализа исторического, международного и регионального опыта попечения, а также реальной российской практики опеки и попечительства несовершеннолетних в условиях трансформации социально-экономической ситуации.
Исходя из объекта, предмета и цели исследования, были поставлены следующие задачи:
- осуществить с позиций социологии управления целостный анализ исторического опыта по формированию системы попечения детей, выявив объективные условия ее возникновения, развития и управления на различных исторических этапах;
определить место опеки и попечительства в системе научных категорий социологии управления с учетом этого определить место и роль данного феномена в системе социального управления в России;
осуществить сравнительный анализ современных форм и технологий попечения несовершеннолетних, используемых в различных регионах Российской Федерации, в зарубежных странах с целью выявления наиболее эффективной модели управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних; определить наиболее эффективные инновационные технологии форм и методов социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
с учетом всего этого разработать практические рекомендации по определению приоритетных направлений развития системы государственного и муниципального управления попечением детей-сирот в современных условиях, на основе чего представить авторский вариант модели управления данным процессом в условиях развития муниципального образования г. Москвы.
Решение данных задач исследования связано с преодолением противоречия возникающего между существующей системой попечения несовершеннолетних, ограничивающейся социализацией индивидов на базе сиротских учреждений, и возникающей системой потребностей и социальных норм защиты детей - сирот и охраны прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей в условиях формирования демократического общества. Это подтверждается несоответствием существующих организационных форм субъекта управления этой системой; не совершенностью законодательной системы в области прав несовершеннолетних, отсутствием самосознания большой части гражданского общества. Формирующаяся система попечения в новых условиях требует !-. концептуального реформирования .организации процесса опеки и ; -.попечительства детей исследуемой категории на основе фундаментальных положений классической и современной социологии, а также социологии управления.
Автор считает, что успешное управление процессами опеки и попечительства несовершеннолетних возможно при условии: во - первых, учета особенностей управления данными процессами на муниципальном уровне (на основе федерального законодательства органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления); во-вторых, выявления тенденций изменения социальных стандартов социализации несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей; в-третьих, определения целей и стратегии управления системой попечения, по принципу развития альтернативных форм социализации при участии общества; в - четвертых, формирования специального управленческого механизма на основе взаимодействия государственных и муниципальных субъектов управления в условиях города Москвы.
Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое, демократическое содержание системы попечения детей и конституционно-правовые принципы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в контексте развития Конвенции о правах ребенка.
Теоретические и методологические основы исследования. В качестве методологической основы исследования использовались общие положения и принципы теоретической социологии, социологии социальной сферы, социологии управления, семейного, гражданского права, а также теории и методики социальной работы. В исследовании проблемы применялся комплексный анализ, включающий в себя социологический, социально-управленческий, статистико-экономический, социально-психологический подходы, исторические и юридические аспекты данной проблемы, что пшос позволило повысить объективность и значимость результатов работы.
В процессе исследования применялись социологические методы получения, обработки и интерпретации информации, в том числе анализ документов и публикаций, социальный эксперимент и интервьюирование специалистов, экспертные технологии, неструктурированные и включенные наблюдения.
Особенное значение для диссертации имеют следующие концепции и положения:
Концепция социального государства и социально-ориентированной экономики, которая нацеливает политику государства на рост благосостояния населения, удовлетворение его материальных, социальных и духовных потребностей, профессиональный и личностный рост человека.
Концепция улучшения состояния материнства и детства в России, реформирование социальных и правовых стандартов в области охраны прав личности ребенка в условиях развития демократического общества.
3. Концепция антропосоциального управления обществом, ориентированная на конкретного ребенка, семью; обеспечение условий для социальной самореализации личности, гуманизацию условий общественной и частной жизни, в целях достижения эффективной социализации несовершеннолетних и обеспечения социальной безопасности.
Концепция стратегического планирования и управления в социальной сфере для формирования специализированной инфраструктуры социального попечения семей и детей «группы риска» местного сообщества.
Теоретические положения о технологиях социального управления, их проектирования и практического применения; об оптимизации управления социальными системами посредствам его технологизации.
В процессе исследования применялись социологические методы получения, обработки и интерпретации информации, в том числе анализ документов и публикаций, социальный эксперимент и интервьюирование ; специалистов, ;экспертные.)технологии, неструктурированные и включенные наблюдения. . ,,-,,„,,,...,,,... Эмпирическую її статистическую базу исследования составили:
- федеральные, региональные и муниципальные аналитические и статистические данные по выявлению, учету и оформлению опеки и попечительства над несовершеннолетними органами местного самоуправления г. Москвы (в течение 1999-2004 гг.);
сравнительные аналитические и справочные материалы Правительства Москвы и Российской Федерации по вопросам организации процесса опеки и попечительства несовершеннолетних в различных регионах и зарубежных странах: на опыте гг. Санкт-Петербурга, Самары, Карелии, стран СНГ и Балтии, Западной Европы (материалы обобщены институтом социологии в проекте «Социальный контроль над девиантностью в современной России», руководитель Е.Б. Бреева);
результаты социологического исследования, проведенного в 2002 году социальным управлением префектуры Юго-Восточного округа г. Москвы (руководитель зам. префекта А.В. Быков), по различным аспектам взаимодействия населения с территориальными органами власти по вопросам опеки и усыновления детей, организации работы государственных и общественных институтов по профилактике безнадзорности, в целях обеспечения социальной безопасности граждан. При участии автора проведены экспертные опросы по теме: «Дезадаптация детей и национальная безопасность России», в которых участвовали 100 человек, (респондентами являлись специалисты городских и муниципальных органов власти, отраслевых городских структур социального комплекса, руководители детских учреждений, деятели Церкви, представители общественных объединений, выпускники интернатов г. Москвы);
- результаты социологического анализа, проводимого управлением образования Центрального административного округа города Москвы и социально-психологическим Центром Юго-Восточного административного дь.ГШ округа!и;города Москвы а (руководитель В.И.Лопатина). При участии автора -ч.., --проведены-экспертные опросы по- теме:. «Организация приемных семей, в.,.—г административных і округах города Москвы», по проблемам неблагополучных семей и детей (опрошено 150 человек, респонденты: 70 - приемные дети, 30 -родители, 50 - специалисты отраслевых органов власти города Москвы). Научная новизна исследования.
проанализирован процесс становления и развития системы управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних в России с точки зрения возможности использования исторических форм, указанного процесса в условиях развития муниципального образования г. Москвы;
рассмотрено попечение несовершеннолетних в рамках предмета социологии управления и социологии в целом, вскрыта социальная природа данного феномена как научная категория социологии управления; определены приоритетные формы организации опеки и попечительства в России на основе сравнительного анализа организации данного направления деятельности в различных регионах страны и зарубежных странах;
уточнена роль государственной и муниципальной власти как основных субъектов управления процессом опеки и попечительства несовершеннолетних в современных условиях; предложена организационная структура и «модель взаимодействия» всех субъектов управления процессами попечения, исследуемой категории несовершеннолетних;
разработан механизм управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних при внедрении инновационных технологий социализации детей исследуемой категории в современных условиях (развитие социальной инфраструктуры муниципального образования: совершенствование системы социализации в учреждениях для сирот; создание социальной Службы по патронатному воспитанию);
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Совершенствование системы управления процессами опеки и попечительства: детейтсирот и детей, оставшихся без попечения родителей І должнохосуществлятьсял с .учетом российских особенностей (при наличии .. .,рациональных,- территориальных и.,., конфессиональных,,,,различий) с использованием исторического опыта организации взаимоотношений субъекта и объекта управления попечением несовершеннолетних и форм попечения сирот.
2. С точки зрения управления социологии категории опека и попечительство рассматриваются как процессы создания компенсирующих условий удовлетворения потребностей личности ребенка, утративших попечение родителей, соотнесенных с социальными стандартами, а также ресурсными возможностями государства и общества.
Учитывая, что согласно федеральному законодательству органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, выполняющие государственную заботу несовершеннолетних, не обладающих полной дееспособностью по причине малолетства, процесс опеки и попечительства рассматривается автором на опыте формирования муниципальных образований города Москвы во взаимодействии с государственными органами власти.
Управление процессами опеки и попечительства несовершеннолетних автором определяется организация защиты гражданских прав и социальных норм личности ребенка, а также социализации несовершеннолетних, на основе управления и самоуправления (развивая уполномоченные Службы и институты в качестве социальных агентов органов власти).
Выбор конкретных технологий системы попечения несовершеннолетних на этапе трансформации общества целесообразно осуществлять с учетом эффективных альтернативных форм опеки и попечительства, применяемых в различных регионах России и в зарубежных странах на основе социальных стандартов демократического общества, приближенных к семейным формам воспитания (усыновление, приемная семья).
3. Новая парадигма управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних, в России должна быть основана на принципах рационального сочетания механизмов управления и самоуправления для совершенствования каркаса системы управления социальной защиты семьи и детства, как по вертикали, так и по горизонтали,, -.....
Приоритетными направлениями управления процессом охраны прав детства остается за государственными органами власти для решения следующих направления: 1) принятие и финансирование стратегических программ, направленных на сохранение института семьи и профилактику дезадаптации детей; 2) утверждение социальных стандартов опеки и попечительства несовершеннолетних, в случае утраты родителей; 3) формирование правового поля в отношении определения мер наказания за невыполнение родительских обязанностей, имущественных интересов детей, находящихся под опекой; 4) осуществление бюджетного финансирования пособий всех видов опеки (попечение, усыновление, приемная семья); 5) формирование общественного сознания по вопросам семьи и воспитания детей.
На муниципальном уровне координацию всех субъектов управления попечения уполномочены выполнять органы опеки и попечительства, являясь органами местного самоуправления, включая в себя: 1) организацию опеки и попечительства; 2) формирование элементов самоуправления (институт Уполномоченного по правам ребенка, Попечительские Советы, общественные, церковные организации по вопросам благотворительности); 3) развитие специализированной социальной инфраструктуры местного сообщества.
Управление должно быть выстроено на основе направления вектора по траектории «снизу вверх», для восстановления баланса в системе попечения несовершеннолетних, активизируя вертикаль механизма управления исследуемого процесса и формируя полномочия горизонтального (территориального) принципа администрирования.
Успешное управление процессами опеки и попечительства в условиях трансформации несовершеннолетних возможно на основе принципов: 1) единства социальной и экономической политики государства; 2) баланса экономической эффективности и социальной защиты населения; 3) разработка социальных стандартов попечения несовершеннолетних; 4) организация дифференцированного подхода к семье и личности ребенка «групп риска», применяя вариативность назначения форм попечения (усыновление, опека близкими родственниками,- договор с приемными родителями, направление в профильное учреждение на полное государственное обеспечение); 5) обеспечение адресной социальной поддержки (предоставление жилой площади, выплата пособия, субсидий - физическому лицу, выполняющему обязанности опекуна над конкретным несовершеннолетним по распорядительному документу руководителя администрации органов местного самоуправления); 6) выравнивание социальной инфраструктуры города по территориальному принципу (для субъекта Москвы: федеральная, городская, муниципальная собственность); 7) рациональное использование ресурсов государства и общества; 8) использование обратной связи и информационного обеспечения; 9) социального партнерства; 10) научно - методического и программно-целевого обеспечения.
Стратегия всех субъектов управления, основываясь на принципах разделения труда и полномочий, должна быть направлена на профилактическую работу с депривированными категориями населения (раннее выявление проблем), а также на внедрение различных форм и методов организации непосредственного попечения нуждающегося ребенка. Целесообразно создание Службы (негосударственной) по социальному патронату семей и детей «группы риска» на базе районных Центров детства, наделенной полномочиями органов опеки и попечительства по осуществлению социализации несовершеннолетних (на основании лицензионных прав и юридического Договора) с привлечением всех видов специалистов, представителей различных организаций, участием общества.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке и апробации альтернативных форм попечения несовершеннолетних муниципальных образования г. Москвы, обосновании принципов управления ; процессами опеки и попечительства несовершеннолетних,;);определении и описании его методов, разработке ;Ф ь -стратегической программы достижения эффективного попечения исследуемой категории на муниципальном и государственном уровнях.
Предложенные технологии и механизм управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних представляют практический интерес для специалистов по социальной защите семьи и детства всех служб и ведомств отраслевых органов исполнительной власти (образования, здравоохранения, социальной защиты, правосудия и правоохранительных органов) и органов местного самоуправления Российской Федерации, функционально направленных на защиту прав несовершеннолетних при разработке целевых программ организации опеки и попечительства несовершеннолетних в условиях мегаполиса.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке социологов, юристов, социальных работников для социальной сферы, образования и здравоохранения; включены в качестве учебных тем по курсам: «Социология социальной сферы», «Социальное управление», «Муниципальный менеджмент», «Социальные технологии», «Социальная защита детей в системе образования», «История социальной работы», «Семейное право», «Гражданское право», «Имущественное право», «Социализация личности ребенка».
Апробация работы. Апробация положений диссертации проводилась в течение 1999-2004 г.г. в сообщениях автора на научных конференциях и семинарах, проводимых Министерством образования Российской Федерации, Департаментами образования и социальной защиты населения города Москвы, на практических семинарах по обмену опытом в области организации социальной защиты детей, с руководителями служб и ведомств отраслевых органов исполнительной власти и органов местного самоуправления РФ, в публикациях журналов и сборников.
Диссертация включает в себя: введение, три главы, заключение, библиографию и приложения.
Исторические корни становления современной модели управления процессами опеки и попечительства
Как известно, генезис любого социального явления - это процесс происхождения этого явления, охватывающий период его образования и развития до возникновения качественно нового социального феномена. Раскрыть содержание генезиса - значит, ответить на вопросы: когда, как, из чего появился этот новый феномен - сфера социальной помощи и взаимопомощи, включающая в себя, в том числе, и опеку и попечительство, а также что они представляют собой в современном социальном организме России и каковы возможности и условия развития этого феномена.
Временные рамки возникновения какого-то внутрисоциального устройства как правило различны у отдельных исследователей. Причем, эти различия основываются не на различной фактологической базе, что особенно важно для историков, а на различиях именно их логического осмысления.
Так, например, Т.Б. Кононова считает, что до принятия христианства у славян («росов») было хорошо развито внутрисоциальное устройство, «благодаря чему не было видно ни бедных, ни бродяг, ни сирот»1, в связи с чем необходимость в социальной помощи практически отсутствует.
На наш взгляд, это утверждение верно лишь отчасти. Вполне естественно предположить, что, как и в животном мире, взрослые всегда опекали своих детей, а в условиях дописьменных обществ и всех детей рода, племени. Являлась ли опека в данном случае социальным телом или была фактором скорее всего физиологии? Чтобы ответить на этот вопрос требуется провести специальное исследование. А пока, до получения результатов этого исследования, думается, что о социальном содержании, например, «родовой опеки» говорить преждевременно. И первым аргументом здесь выступает не тот факт, что мы исключаем элемент благотворительности в жизни рода или племени, а то, что не произошло в то время общественное разделение труда.
Естественно, что и опека не могла стать каким-то специальным видом деятельности.
Бесспорна мысль, что социальная сфера представляет собой специфическую область связей и отношений, складывающихся между субъектами социальной жизнедеятельности. Однако, становление этой сферы общества, как и материально-производственной, политической и других, - есть результат исторического процесса. И, если уж говорить о какой-то специфике архаической парадигмы «социальной работы» и системы призрения среди народов, населявших в древности нашу страну, то следует выделить, по крайней мере три особенности.
Во-первых, в ходе антропосоциогенеза, как совершенно справедливо замечает М.Ф. Фирсов, в родовых общинах в рамках формирования социогенетической программы «Homo sapiens» закрепляются общественные стереотипы поведения и, в первую очередь, самые первые ростки будущей социальной сферы. Такие, как, редистрибуция. т.е. передача части избыточного продукта на различные общественные нужды, и реципрокация. т.е. взаимопомощь, взаимный обмен дарами, услугами. До оформления классового общества эти функции защиты индивида в системе рода и общины являлись не только фактором этнической идентификации и социализации индивида, но и важнейшим охранным механизмом и были характерны практически для всех цивилизованных человеческих общностей, в том числе и для славянских племен1.
Другие особенности связаны с характеристикой тех индивидуальных черт восточных славян, которые, несомненно проявились и в процессе становления российского государства, и, думается, во всей дальнейшей истории его существования. Отличительной чертой на Руси является тот социогенетический механизм языческой родовой общности, который постоянно воспроизводился через аграрные культы, семейно-родовые обряды, по мнению В.Никольского,
В. Пронна, С. Токарева и др., вплоть до начала XX века . При всем при том, что община играла и до отмены крепостного права (1861 г.), и после него роль тормоза в общественном развитии страны в целом, эта форма древнеславянской коллективной защиты всегда оставалась органом местного крестьянского самоуправления, в компетенцию которой также всегда входили вопросы помощи нуждающимся.
Однако, конечно же, без индивидуальной земельной собственности характер самоуправления и близко нельзя сравнивать с аналогичным в дописьменном обществе.
Новая парадигма управления социальной сферой и системой попечения, вполне естественно, связывается с образованием на Руси государства. Это обстоятельство вполне закономерно, т.к. явилось результатом разложения первобытнообщинного строя. Разрушение родоплеменных связей, развитие территориальных, военных и др. отношений и, наконец, объединение всех племен в некое единое целое - процесс длительный и весьма противоречивый. Общепризнанным считается лишь тот факт, что государство возникает в результате общественного разделения труда, появления частной собственности и раскола общества на классы1. И опять эта "общепризнанная" закономерность весьма специфично проявляется в России.
Прежде чем рассмотреть вопрос о данной "специфике", следует отметить, что та конкретная форма редистрибуции, означающей передачу части произведенного общинниками избыточного продукта в распоряжение вождей, на различные общественные нужды, о которой выше мы говорили как о форме взаимопомощи; практике защиты человека в системе рода и общины, имела и другую сторону. Она не только исполняла роль поддержки нуждающихся в помощи членов общины, но и являлась одной из слагаемых становления так называемого "правящего" класса и способствовала тем самым расколу общества на классы.
Зная все это, российские исследователи социальной сферы, за редким исключением, далеко не часто обращаются к изучению проблемы влияния собственности на развитие социальной политики государства, социальной сферы общества, права и т.п. Чаще всего они ограничиваются исследованиями в общинной среде, изучением вопроса взаимоотношения церкви и государства. Между тем, вся специфичность деятельности государства, общины, церковных кругов в России вытекает из самих особенностей становления и развития собственности в стране.
Состояние управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних в условиях трансформации общества
Изучение процесса генезиса социальных процессов и системы попечения в российском обществе - это выявление закономерностей становления и развития не только социальной сферы в целом, но и своеобразная подготовка фундамента для определения путей развития всех ее систем и подсистем.
Возникает необходимость научного осмысления управления процессом опеки и попечительства несовершеннолетних для формирования эффективных аспектов социальной защиты детей: политических, управленческих, правовых и экономических, в условиях развития демократического общества.
Отсюда целесообразно проведение более глубокого научного анализа опеки и попечительства не просто как неких "переходных понятий", а как целостных социальных явлений и социальных институтов. И первый же вопрос, который в этом случае возникает, опять же связан с необходимостью выбора определенной науки, с позиции которой можно получить наиболее целостное представление об этих феноменах.
Научная разработка проблем опеки и попечительства, казалось бы, всецело связана с юриспруденцией. Как правило, все аспекты процессов опеки и попечительства, регулируются различными правовыми аспектами: гражданским кодексом, семейным правом, имущественными отношениями и др. В принципе, данная ситуация может вполне устраивать общество, жизнедеятельность которого успешно регулируется сложившейся правовой системой, которая, к тому же, полностью адаптировалась среди всего населения.
Но данную ситуацию можно принять в двух случаях. Первый момент связан с условием существования в обществе идеальной правовой системы, удовлетворяющей всех членов общества. Второй случай связан с тем, что развитие общества как бы остановилось. В этих условиях его статичности появляется возможность создания все той же идеальной правовой системы. жизнь, как применяются, толкуются и, в конечном счете, воплощаются в институциональную структуру общества.
Выше изложенное не только подразумевает необходимость проведения конкретных социологических исследований, но и исследование той области социальной реальности, к .которой принадлежит управление. Ясно, что весь спектр правовых отношений включен в управление. Но важно учесть еще и то, что не только люди управляют социальными отношениями, но и то, что в этом участвуют некие "незримые социальные связи"1 и задача социологии состоит в том, чтобы максимально проанализировать и исследовать все это с целью выявления законов, управляющих обществом.
Сказанное позволяет более предметно определить и ту конкретную "отрасль" социологии, в рамках которой более всего целесообразен социологический анализ проблемы опеки. Это-социология управления. Научная разработка нашей проблемы в рамках социологии управления позволит и более успешному становлении самой этой отраслевой социологической науки, формированию категориальному аппарату.
Последнее всецело является и проблемой нашего исследования, основные категории которого до сих пор трактуются как lex civitatis suprema (высший закон государства) различных кодексов или образцы "правильного употребления слов" составителей различных словарей и энциклопедий. Так что научное осмысление таких отправных категорий нашего исследования как "опека", "благотворительность" и др. - это и развитие категориального аппарата социологии управления, развитие теории ее предметной области.
Все это вполне вписывается и в решение одной из важнейших проблем социологии управления — проблемы соотношения социальной организации и социального. управления. И хотя сам объект направленности организации и управления один и тот же — человеческая деятельность, управление можно охарактеризовать как особое состояние социальных отношений в процессе совместной деятельности, когда социальные отношения "расщеплены" на отношения исполнения и координации. Такой "расщепленный" механизм социальных отношений между субъектом и объектом цитируемый автор и называет управлением. Что же касается социологии управления, то здесь на первое место выходит сугубо социальная природа самого феномена управления. И именно этот феномен и должен выступать и в качестве объекта социального познания. Сказанное всецело относится к формулированию нашего подхода к процессу управления в конкретной социальной сфере, объектом исследования в которой выступает система попечения несовершеннолетних членов общества.
Решение данных задач исследования связано с преодолением противоречия, возникающего между существующей системой попечения несовершеннолетних, ограничивающейся социализацией индивидов на базе сиротских учреждений, и ростом новых общественных потребностей и социальных норм защиты детей - сирот и охраны прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей в условиях формирования социального, правового, демократического государства. Это подтверждается несоответствием существующих организационных форм субъекта управления этой системой; несовершенством законодательства в области охраны прав несовершеннолетних, низким уровнем самосознания и ответственности большой части гражданского общества за судьбу детей. Формирующаяся система попечения в новых условиях требует концептуального осмысления организации процесса опеки и попечительства детей на основе фундаментальных положений классической и современной социологии, а также социологии управления. Новая система попечительства в постсоветской России, естественно, должна отличаться от старой весьма существенным образом. Эти отличия заложены в Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Здесь не только гарантируется "социальное обеспечение по возрасту", "инвалидности, потери кормильца" и т.п., но и "поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность".
Пути совершенствования управления процессами опеки и попечительства несовершеннолетних
В условиях осуществляется не просто смена форм социальной солидарности, как своеобразного фундамента человеческого общежития, а происходит кардинальное изменение характера функционирования самой системы прав и обязанностей, связывающих индивидов друг с другом. Очевидно, нельзя связывать с этим и какие-то изменения в отношениях граждан и государства. Государство должно вести социальную политику и выполнять регулирующие функции.
Так, например, согласно данных экономического советника президента А. Илларионова, в тех странах, которые смогли удвоить валовый продукт в течение 10 лет, решив ту же задачу, которую сегодня поставил Президент РФ В.В. Путин, государственный сектор колебался от 12 до 22% экономики. Как только какая-либо страна «выходила» за эти показатели, экономический рост замедлялся или прекращался совсем. В России же в этом плане самым «удачным» был 2000 год, когда доля расходов снизилась до 33%. Для более ясного представления данного вопроса, который является ключевым как в целом для развития страны, так и для непосредственной практики развития социальной сферы, в том числе и конкретно - практики развития и управления таким социальным институтом, как опека (попечительство), приведем сравнительные данные государственных расходов в Китае и в России (% ВВП).
Конечно, данные по «превышению» особенно таких важных сфер, как «социальное обеспечение и потребительские субсидии» (10,72%), «образование и здравоохранение» (5,32%) очевидны. Однако с одной стороны эти расходы недостаточны, а с другой стороны задача государства - не только в том, чтобы оно субсидировало население из своего бюджета, а в том, чтобы создавать условия для того, чтобы население богатело и самостоятельно решала проблемы социальной сферы. Заметим, что в Китае доля госрасходов в 1979 г. была сопоставима с нашими сегодняшними расходами - 36% ВВП.
Больше того, решение поставленной Президентом России задачи об удвоении ВВП за 10 лет объективно повлечет за собой значительное сокращение социальных расходов. Именно поэтому в решении социальных проблем сегодня необходимо вести поиск таких резервов, которые не были бы связаны только с бюджетным финансированием, и этот поиск должен быть связан в первую очередь именно с возможностями, отрываемыми той же рыночной экономикой и ее социальными результатами. Применительно к нашей теме исследования, а именно - практике осуществления попечительства несовершеннолетних, сказанное выше, требует, в первую очередь, тщательного анализа западноевропейского опыта осуществления попечительства. Не менее важно, на наш взгляд, изучить и опыт тех восточно-европейских государств, которые были подвержены социалистическим преобразованиям. Они, на наш взгляд, более успешно, чем Россия, вошли не только в сферу рыночной жизнедеятельности, но и научились развивать социальную сферу с помощью умелого сочетания усилий государства и бизнес-сообщества.
Однако анализ систем попечения в Центральной и Восточной Европе свидетельствует о том, что эта наша гипотеза не подтвердилась. Здесь большинство детей находилось в 90-е годы XX века на воспитании в государственных учреждениях. Тогда как в западной Европе (например, в Англии и Швеции) 60 и 90 процентов чужих детей воспитывались в системе альтернативного попечения.
Единственная страна, где снижение числа детей на государственном попечении однозначно указывает на позитивные перемены, - Венгрия. В этой стране, скорее всего, проявились три основные фактора: перемены, связанные с переходным периодом, вызвали менее резкие потрясения в системе социальных ценностей и стратегии использования института семьи в связи с тем, что экономические и политические реформы были начаты в начале 80-х годов и проводились более постепенно; в целом активная политика поддержки семьи, дававшая самые заметные плоды в регионе, по крайней мере до апреля 1996 года, могла способствовать предотвращению распада семей; с 80-х годов существовала относительно развитая система поддержки семей, предусматривавшая оказание ряда услуг и возникшая под растущим влиянием западной практики.
Отметим то, что в Венгрии сегодня значительно больше детей помещаются в чужие семьи, чем 10 лет назад, что привело к соответствующему снижению числа детей в детских учреждениях с постоянным проживанием. В другой постсоциалистической стране - Польше на сегодняшний день имеется самое большое число детей, находящихся на воспитании в чужих семьях, для Центральной Европы: 433 на 100 000 детей. В Словении также имеются высокие показатели воспитания в чужих семьях - даже выше, чем в Венгрии -хотя в последнее время они несколько снизились. Один из самых низких результатов имел место в Чехии, где воспитание в чужих семьях несколько возросло, но его общая доля в рамках альтернативного попечения, и без того низкая, снизилась еще более и составляет приблизительно показатель вполовину меньший, чем в Польше. В других бывших социалистических странах ситуация несколько иная. Так, например, воспитание в чужих семьях по-прежнему редко используются в странах Юго-Восточной Европы.
