Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Анализ российского и зарубежного опыта социальной организации местного самоуправления 22
1.1. История социальной организации местного самоуправления в России 22
1.2. Организация местного самоуправления за рубежом: опыт формирования национальных моделей 53
ГЛАВА 2. Социальная модернизация системы общественного управления в современной России 82
2.1. Вертикаль государственной власти: взаимодействие субъектов разного уровня 82
2.2. Социальная модернизация управления как организационное строительство системы «управление-самоуправление» 106
2.3. Современный опыт и проблемы муниципального управления и местного самоуправления в России 125
ГЛАВА 3. Современное муниципальное управление: потенциал разрешения структурных противоречий 154
3.1. Муниципальный уровень - основа трансформации системы государственного управления и социальной модернизации российского общества 154
3.2. Асимметрия государственного и муниципального управления: потенциал конфликтности и сотрудничества 176
3.3. Пути наполнения реальным содержанием муниципального управления и местного самоуправления 204
ГЛАВА 4. Современный институт муниципального управления: социально - организующие и культуро-формирующие функции 224
4.1. Воздействие новой системы управления на процесс социальной модернизации общества 224
4.2. Система подготовки кадров и кадровая селекция: социальные требования и принципы отбора 243
4.3. Внутриструктурные взаимодействия: новый тип организации местного самоуправления 263
Заключение 282
Литература 288
- История социальной организации местного самоуправления в России
- Вертикаль государственной власти: взаимодействие субъектов разного уровня
- Муниципальный уровень - основа трансформации системы государственного управления и социальной модернизации российского общества
- Воздействие новой системы управления на процесс социальной модернизации общества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное российское общество переживает глубокие внутренние изменения. Они связаны с формированием новой системы общественного устройства, новыми способами политического и социально-организационного регулирования общественных процессов, с утверждением новых принципов социального взаимодействия в гражданской, правовой, экономической и духовно-культурной сферах.
В анализе этих процессов важно учитывать не только составляющую «реформирования», то есть направленное управляющее воздействие на факторы, условия и субъекты социальной модернизации общества, но и составляющую «легитимации», или признания обществом тех социальных нововведений, которые производят и внедряют политические элиты. Это, по существу, — важная проблема практической реализации политики и в то же время вопрос, значимый в теоретико-методологическом отношении, поскольку современный социологический анализ не всегда учитывает обе составляющие, приходя зачастую к односторонним и неточным выводам.
В формировании новой российской государственности, создании современной структуры и системы политических институтов, обеспечивающих эффективное управление обществом, всеми его подсистемами, защиту от внешних и внутренних угроз, безопасность и динамизм социально-экономического развития, чрезвычайно важным является соблюдение принципа соответствия форм системы государственного управления социальной интенции, привычкам, ожиданиям и установкам людей «снизу». Поэтому, когда ставится проблема строительства жесткой, эффективной, способной к мобилизации «вертикали» государственной власти в России и одновременного соблюдения принципов демократизма, реального утвер 5 ждения значимости интересов каждого участвующего субъекта (республик, регионов, отдельных общественных групп и конкретных граждан) возникает некий парадокс: а возможна ли одновременная реализация всех этих принципов? И возникают рассуждения о «тоталитаризации» политики сверху или «производстве анархии» снизу.
Но конструктивный подход заставляет задать совсем другие вопросы: как, каким образом это возможно? На уровне каких субъектов управления государством реализуется? Что нужно делать, отстраивая вертикаль власти, чтобы оба основных требования (единства управления и его демократизма) были учтены?
Сейчас, когда создается более эффективная управленческая вертикаль на уровне федеральной власти, совершенствуются формы взаимодействия с регионами, еще более актуальным становится анализ муниципального уровня управления, на котором смыкаются унифицированные управленческие импульсы сверху и особые, территориальные — снизу, административная жесткость «вертикали» и гибкость расплавленных «горизонтальных» воздействий, практик, инициатив. Именно здесь становятся «проходными» или наталкиваются на «барьеры» социального невосприятия и противодействия реформы; на этом уровне, в зависимости от конкретных характеристик управляющих деятелей и коллективных субъектов, возникает доверие или недоверие к государственной власти современной России. Поэтому вполне обоснованно можно рассматривать комплексную проблематику муниципального уровня управления и — более широко — местного самоуправления как ключ к решению многих проблем социальной модернизации современного российского общества, его успешного и продуктивного реформирования.
Гипотеза исследования. Муниципальное управление "воздействует" снизу на базисные социальные структуры, способствуя социальной самоорганизации населения. Повышение эффективности социального управления связано с оптимизацией факторов и условий местного самоуправления. Благодаря возрастанию объема управленческих задач "снизу", социальная система становится более стабильной во взаимодействии с внешней социальной средой. Местное самоуправление создает систему социальной мотивации, содержащую социальную самореализацию личности и ее самопо-лагание в качестве "социального человека".
Проблемы местного самоуправления уже давно привлекают внимание теоретиков, но носят преимущественно политико-правовой и технико-организационный характер. Теоретические модели обнаруживают некоторую неадекватность в исследовании и оценке перспектив местного самоуправления в России. Переходный период выявил позитивные тенденции стимулирования местным самоуправлением новых форм социальной самоорганизации. Одновременно местное самоуправление "полуавтономно", обладает ограниченным суверенитетом в принятии управленческих решений. Предлагаемые "земский" и "коммунитарный" варианты местного самоуправления не учитывают многообразия локальных, экономических, политических контекстов, существующих на муниципальном уровне.
Однако местное самоуправление привержено "восходящей" модели, непрерывному делегированию управленческой ответственности снизу с нормативным регулированием "сверху". Существующая управленческая практика нацелена на раздачу ответственности сверху, с определенной унификацией управленческих процедур. Подобное противоречие характеризуется часто как борьба за разделение властных полномочий и упирается в тупики политической конкуренции. Социологический анализ требует ризнания равенства субъектов управления и принятия за основу "точек соприкосновения", проблем управления, когерентных для различных уровней социального управления.
Реальная управленческая реформа может быть осуществлена успешно, если достигается цель поддержания целостности местного территориального образования и "политика соучастия" привлекает социально активные группы населения.
Реформа системы управления определяется динамикой социальной модернизации и оказывает влияние на процессы "мягкой трансформации" базисных социальных структур. Координирующая роль управления связана с изменением характера управленческих отношений и, прежде всего, организационных: социальная децентрализация требует рационального согласования между формальной и неформальной структурами социальной организации. Российское общество со значительным влиянием неформального социального капитала (клановые, земляческие, профессиональные интересы) может повысить управленческий потенциал, если неформальные структуры функционализируются, интегрированы в схему субординации управленческих целей.
Социальная модернизация пробуксовывает отчасти в силу дефицита социальных менеджеров, управленцев, способных использовать резервы рационализации местного самоуправления и информационные достижения современной эпохи.
Квалифицированные, профессиональные и творческие управленческие кадры, по сути, выступают авангардом социальной модернизации. По самому смыслу понятия реформа муниципального управления означает переход к "полиархической", контролируемой "общественными" противовесами (ассоциациями населения) управленческой системе. Организацион ные изменения включают внедрение инновационных принципов управления, перераспределение функций управления на основе дифференциального, антикризисного и конвенционального подхода к проблемам управляемого муниципального образования.
Степень научной разработанности данной проблемы обусловлена теоретическими разрывами в исследовании системы социального управления современного российского общества, динамическим состоянием объекта изучения, относительным несовершенством методов предметного анализа институтов, субъектов и функций местного самоуправления, фрагментарностью и неразработанностью междисциплинарных, интегральных подходов к исследованию муниципального управления, где смыкаются нижний уровень системы государственного управления и общественного самоуправления, неоднозначностью методологических подходов и отсутствием эвристичных социологических концептов, описывающих объективные процессы муниципализации и развития местного самоуправления в России.
Вместе с тем, большое количество работ по этой теме, выполненных в области проблематики общей теории управления, теории государства и права, экономической теории, современного регионализма и прикладных исследований позволяет систематизировать, по-новому проанализировать полученный материал, решая познавательные цели и задачи социологического исследования процесса изменения организационных принципов социального строительства в современном российском обществе на муниципальном уровне.
Так, общие вопросы теории и истории развития самоуправления в России рассмотрены в работах Абрамова В.Ф. (Российское земство), Ани-мица Е.Г., Тертышного А.Г. (Сравнительно-исторические исследования), Барабашев Г.В. (Модели местного самоуправления), Бородкина Ф.М. (Ценность самоуправления), Быстренко В.И. (Исторический генезис самоуправления), Васильева В.И. (Основные вопросы организации самоуправления), Волкова Ю.Г. (Человек и власть), Газаряна А. (Организация местного самоуправления в посттоталитарном обществе), Голованова ВИ. (Соотношение управления и самоуправления, особенности их социальной организации), Емельянова Н.А. (Дореволюционный опыт местного самоуправления, современные концепции организации местного самоуправления), Еремяна В.В. (История самоуправления Руси и России), Иванова А.В. (История развития местного самоуправления), Ивановой В.Н., Воронина А.Г. (Технологии социально-экономического роста в условиях самоуправления), Игнатова В.Г. (Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика), Когута А.Е., Гневко В.А. (Основы системного подхода к местному самоуправлению), Кононова A.M. (Современное строительство местного самоуправления), Кулиша Н.И. (Проблемы теории и практики), Лапина В. (Местное сообщество и государство, становление местного самоуправления в современной России), Лексина В., Швецова А. (Бюджетный федерализм, муниципализация социальных объектов), Меньшикова В.В. (Власть и самоуправление), Мозохина СИ. (Модель самоуправления «самоуправляемая деревня»), Музыченко Л.М. (Регулирование муниципальной экономики в России), Рохчина В.Е., Филиппова А.И. (Социально-экономическое развитие муниципальных образований), Селезнева Г.Н., Гневко В.А. (Государственный и местный уровни экономики и политики, организации власти), Селиверстовой И.Л., Венкова А.В. (Казачество и земство в России), Широкова А.Н. (Местное самоуправление в политической системе современной России) и др.
Особо следует выделить работы Маннапова Р.Г. и Рябова В.М. «Со временные механизмы муниципального управления» (Самара, 1998), где поднят целый комплекс социально-управленческих проблем местного уровня и практического внедрения соответствующих социальных технологий; Овчинникова И.И. «Местное самоуправление в системе народовластия» (М., 1999), в которой рассматриваются проблемы социальной организации в условиях демократизации; Ореховского П.А. «Муниципальный менеджмент» (М., 1999), где ставятся и решаются практические проблемы управления на муниципальном уровне; Шугриной Е.С. «Организационные основы местного самоуправления» (Новосибирск, 1997), где рассмотрен целый ряд социальных и социоструктурных аспектов проблемы; «Региональные особенности местного управления и самоуправления» (Р-н/Д., 1996), «Реформа местного самоуправления в региональном измерении» (М., 1999) и «Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности» (М., 1999), в которых рассмотрена территориальная специфика самоуправления; а также «Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация» (М., 1997), где содержатся теоретико-методологические основы анализа зрелых систем самоуправления.
Правовые аспекты становления новой системы местного самоуправления рассматриваются в работах Бондаря НС. (в контексте прав человека), Васильева М.А. (регулирование правоотношений в данной сфере), Дмитриева Ю.А. (роль местного самоуправления в охране прав и свобод граждан), Коробейниковой B.C. (региональные особенности и практика законодательства в области местного самоуправления), Широкова А.Н. (законодательное регулирование местного самоуправления, в том числе на федеральном уровне) и ряде других менее крупных исследований.
Проблемы формирования и отбора кадров местного самоуправления исследуются в работах Аксененко Ю.Н., Шумракова Б.И. (оптимизация и потенциал развития), Гневко В.А. (обучение персонала органов местного самоуправления), Зинченко Г.П. (социальные особенности государственных и муниципальных служащих), Калиниченко Л.А. (организация муниципальной службы), Понеделкова А.В. (региональная элита и социальный состав местных администраций) и др.
Тем не менее, сложность объекта исследования, отсутствие сложившихся теоретико-методологических оснований анализа и концептуальных теоретических результатов, неразработанность проблем изменения и совершенствования социальной организации местного сообщества, адаптации систем управления к решению целого класса актуальных задач социальной модернизации в современной России обусловливает необходимость углубленных системных исследований на концептуально новой основе.
Цель диссертационной работы - социологическое исследование процесса изменения организационных принципов социального строительства в современном российском обществе на муниципальном уровне, где система общественного самоуправления сливается с нижним уровнем системы государственного управления.
Реализация поставленной цели осуществляется путем решения следующих основных задач:
1) выявить социокультурные границы становления новой системы местного самоуправления и муниципального управления в современном российском обществе, исходя из исторического анализа развития местного самоуправления;
2) проанализировать зарубежный опыт и сопоставить сложившиеся национальные модели организации местного самоуправления в целях определения границ адаптации их отдельных элементов в современной российской системе местного самоуправления;
3) охарактеризовать социальную специфику вертикального взаимодействия субъектов системы государственной власти современного российского общества, выявить сложившиеся структурные противоречия;
4) рассмотреть процессы социальной модернизации управления в России в парадигме организационного строительства системы «управление—самоуправление»;
5) проанализировать современные проблемы и охарактеризовать сложившиеся социальные практики муниципального управления и местного самоуправления в России;
6) обосновать, что муниципальный уровень системы государственного управления по своему социальному потенциалу и специфике является мощнейшим фактором модернизации российского общества;
7) определить условия и способы разрешения структурных противоречий, возникающих в государственной системе управления на муниципальном уровне;
8) выявить возможности наполнения реальным содержанием организационного, кадрового и функционального потенциала муниципального управления и самоуправления;
9) изучить характер воздействия новой организации системы управления на процесс социальной модернизации современного российского общества;
10)провести сравнительный анализ отбора и подготовки кадров как фактора адаптации системы муниципального управления к решению соответствующего класса задач мобилизации и регулирования жизнедеятельности локального социума;
11 )исследовать с применением социально-структурного анализа особенности формирования нового типа организации местного самоуправле ния в современном российском обществе.
Объектом исследования в данной работе являются органы местного самоуправления, муниципалитеты (районные и городские администрации), а также управляемые ими социумы, территориальные поселения.
Предметом исследования является изменение социальной организации и структуры власти современного российского общества, процесс их демократизации и реального функционирования на уровне местного самоуправления.
Эмпирическую базу работы составили репрезентативные прикладные социологические исследования, проведенные на территориях различных регионов при изучении населения в целом и отдельных социальных групп, представляющих два сегмента в объекте анализа: кадровый состав местных администраций и население территориально-административных образований.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
• на основе сравнительного анализа развития местного самоуправления в историческом и национальном аспектах выявлены социокультурные границы становления новой системы местного самоуправления и муниципального управления в современном российском обществе;
• выявлена специфическая двойственность вертикального взаимодействия субъектов системы государственной власти федерального и муниципального уровней, охарактеризованы складывающиеся между ними структурные противоречия;
• обоснована адекватность и эвристичность теоретического моделирования процессов социальной модернизации управления в России в парадигме организационного строительства системы «управление—само управление»;
• проанализированы сложившиеся социальные практики муниципального управления и местного самоуправления в России, выявлены их узловые социальные проблемы;
• всесторонне доказано, что потенциал организационного изменения социальной структуры муниципального уровня системы государственного управления выдвигает его в ряд важнейших факторов модернизации современного российского общества;
• комплексно проанализированы условия и определены способы разрешения структурных противоречий, возникающих в государственной системе управления на муниципальном уровне;
• выявлены и социально обоснованы направления совершенствования организационного, кадрового и функционального потенциала систем муниципального управления и самоуправления;
• проанализирован характер воздействия новой организации системы управления на процесс социальной модернизации современного российского общества, определены его конкретные формы;
• проведен анализ отбора и подготовки кадров как фактора адаптации системы муниципального управления к решению задач социальной мобилизации, текущего регулирования и контроля безопасной жизнедеятельности локального социума;
• обоснованы принципы внутриструктурного социального взаимодействия в новом типе организации местного самоуправления в современном российском обществе.
Новизна постановки проблемы и ее концептуализации в рамках комплексного социологического и социально-философского анализа муниципального управления и местного самоуправления на современном этапе российского общественного развития и полученное в результате приращение научного знания нашли отражение в основных тезисах работы. Положения, выносимые на защиту:
1. Исторический анализ местного самоуправления в России показывает тенденцию стимулирования "сверху" как последовательное стремление к допустимой децентрализации государственного управления. Однако эффективность управленческих изменений не имела высокий социальный эффект: система, действующая по принципу "прямого управления" населением, отводила муниципальному управлению "периферийную", передаточную" роль, что в свою очередь порождало "политизированность" эмбрионального местного самоуправления. Исходя из исторического опыта, необходимо сочетать политическую централизацию и социальную децентрализацию, способствовать актуализации потенциала социальной самореализации (общность, земство) в современном контексте в соответствии с задачами социализации местного самоуправления.
2. Сложившиеся национальные модели местного самоуправления, разнородные по базисным социокультурным элементам, могут быть идентифицированы по способу решения управленческих задач и характеру социального контроля. В России востребованы элементы рациональной управленческой культуры и группового коммуникативного влияния с целью перевода местного самоуправления на уровень задач социальной модернизации.
3. Вертикальное взаимодействие субъектов системы государственной власти недостаточно уравновешивается горизонтальными социальными связями. Существующие союзы и ассоциации муниципальных образований (Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, Союз малых городов) не вышли из-под "опеки" государственных органов, не яв ляются партнерами государственной власти в организации эффективной системы социального управления. Спорадические попытки создания муниципальных партий являются симптомом незавершенности процесса разграничения политико-правовой компетенции субъектов политического и социального управления. Практикующие процедуры участия представителей местного самоуправления при принятии решений по муниципальной и самоуправленческой проблематике ввели сложившиеся структурные противоречия между иерархией органов местного самоуправления и органами социальной самоорганизации населения, рационально-бюрократической моделью государственного управления и корпоративным управлением на муниципальном уровне.
4. Российская социальная модернизация требует выполнения двойственной задачи: укрепления вертикали государственной власти с введением элементов целевого контроля и развития самоуправления населения стимулированием конструктивного диалога различных социальных групп, объединенных по территориальному признаку. Действующая система "управление-самоуправление" связана с интегрированием в единую систему управления импульсов поддержки и импульсов-требований с учетом влияния традиций "неэтатизма" и культурного локализма.
5. В качестве макропроблемы местного самоуправления следует обозначить эмбриональность "среднего класса" в российском обществе, его экономическую и социальную несамостоятельность, что существенно деформирует политику "соучастия" населения в местном самоуправлении. Вместе с тем очевидно, что местное самоуправление в состоянии использовать внутренние ресурсы (креативные, адаптивные, организационные) для политики преобразований в этой сфере жизни общества с целью социального воспроизводства "среднего класса", как общности людей, высту пающих с позиций ценности социальной стабильности и гражданской политической культуры.
6. Муниципальный уровень государственного управления сложился под влиянием экстраполяции методов "прямого", "административного" воздействия и включен в жестко субординированную систему государственного управления. Между тем муниципальное управление, как нижний уровень государственного управления, может эффективно выполнить роль "коммуникатора-посредника" в выполнении государственных программ на местном уровне. Для реализации потенциальных возможностей муниципального управления необходимо обеспечить меры правового и социального характера, связанные с институциализацией процедур взаимодействия муниципального и местного самоуправления, с разъяснением населению смысла и назначения местного самоуправления и муниципального управления, с разграничением сфер политической и экономической жизни по линии "муниципализации" собственности и определения субъектов частной собственности. Номинирование сфер управленческой деятельности муниципального управления и местного самоуправления с открытием "каналов кадрового взаимодействия" между ними и формирование инновационных центров управления позволит муниципальному управлению выступать эффективным инструментом социальной модернизации.
7. Структурные противоречия на муниципальном уровне государственного управления обусловлены инфильтрацией неформальных социальных отношений, доминированием элементов неупорядоченности, возникающих в результате неравновесия управления и управляемой системы. Некоторая "дублированность" функций местного самоуправления и муниципального управления содействует возникновению конкуренции на локальном и социальном пространстве и сужает возможности структурных изменений муниципального управления посредством последовательной передачи ряда государственных дел местному самоуправлению. Освобождение муниципального управления от социально-протекционистской, культурно-информационной и правотворческой функций, сосредоточившись на задачах организационного, прогностического, координационного характера.
8. Для реализации потенциальных возможностей муниципального управления как нижнего уровня государственной власти и местного самоуправления, как координирующей с ним структуры управления необходимо наполнить их конкретным содержанием, зависящим от уровня экономического развития и социальной самоорганизации самоуправляемой единицы, ресурсов ее территории и населения. Выявлена взаимозависимость организационной структуры муниципального управления и местного самоуправления и индикаторов социальной саморегуляции населения. В самоуправляемых единицах с высокой экономической активностью населения организационный и функциональный потенциал используется в целях активной социальной политики, большое влияние обретает применение инновационных технологий. Организационные структуры в социально- депрессивных "единицах" озабочены сохранением относительной социальной стабильности, менее подвержены внутриструктурным изменениям, связаны желанием сохранить "ядро" управления в ущерб задачам социального развития и поощрения социальной инвестиционной деятельности.
9. Развитие местного самоуправления существенно расширяет социальную базу модернизации, так как помогает преодолевать "патерналистский синдром", поощряет социальную активную часть населения к созданию местного рынка социальных услуг. Местное самоуправление нацелено на рациональное использование внутренних ресурсов и является "локали затором " последствий социальной поляризации населения, вовлекая в процесс местного самоуправления инертные социальные группы. Восходящая социальная мобильность обеспечивается посредством реализации проектов экономической самодеятельности населения, развитием навыков социальной самопомощи (территориально-соседское самоуправление) и социальной самоорганизации (группы поддержки и социального контроля местного самоуправления). Государственная власть и местное самоуправление находятся в состоянии "взаимообязательств", что является важнейшим условием социальной модернизации российского общества.
10. Задачи и цели муниципального управления в условиях социальной модернизации требуют "кооптации" поколения социальных менеджеров, что не удовлетворяется подготовкой специалистов, ориентированных на "нижний" уровень управления. Адаптационный и инновационный стили управления подразумевают развитие навыков мобилизации населения на оптимальное решение управленческих задач с наименьшими социальными издержками. Профессионализм управленческого страта содержит критерии творческой самостоятельности, системного анализа постоянных и переменных факторов, прогноз возможного социального риска. При этом должны учитываться как интересы государства, так и населения - оптимальность и эффективность их социальной саморегуляции.
11. Новый тип организации муниципального управления и местного самоуправления характеризуется социальной инновационностью, применением социальных антикризисных технологий, адаптивностью, "человекос-берегающим" стилем управления. Внутриструктурные взаимодействия повышают значение уровня социального проектирования, что стимулирует расширение деятельности аналитических рабочих групп, усиление влияния экспертов и консультантов по проблемам социального программирования.
В этих условиях важно, чтобы была задействована обратная связь с населением, возросла роль коммуникативных ресурсов муниципального управления.
Теоретико-методологической основой исследования являются принципы неклассической социологии: релевантность, дополнительность, понимание, ограниченная рациональность, реализуемые в социологических концептах М. Вебера, П. Сорокина, Т. Парсонса, Р.Мертона, П. Бурдье. В диссертационном исследовании операционализируются понятия теории административного управления А. Файоля, человеческих отношений Э. Мэйо, управления организациями П.Друкера и социального менеджмента Д. Бернхэма. Комплиментарное влияние имеют теория социальных изменений П. Штомпки, социокультурной реформации Н. Лапина, социального управления Ф.Афанасьева. Интегративное значение имеют принципы идеологии гуманизма Ю. Волкова, которые являются основой нового этапа организации местного самоуправления.
Практическая значимость исследования предопределена тем, что результаты диссертационной работы позволяют углубить теоретические представления о содержании, организационных формах и социокультурных основаниях современной трансформации системы государственного управления и самоуправления российского общества, его особенностях и противоречиях. Аналитический и системный подход к исследованию дает возможность совершенствовать процесс разработки эффективных социальных технологий и повышения качества государственного управления, его правового сопровождения и практики организационной, информационной, а также кадровой работы.
Материалы и выводы исследования могут быть использованы в методологическом и инструментальном ключе для развития и углубления науч ных работ по изучаемой проблематике, а также эффективно применены в современном учебном процессе при чтении курсов по социологии, политологии и теории управления в вузах, включая требования к региональному компоненту новых государственных образовательных стандартов.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на четырех всероссийских и трех региональных научных конференциях. Основные положения и практические выводы диссертационного исследования были использованы: 1) в практике административной работы; 2) в разработке и реализации рекомендаций органам муниципального управления по совершенствованию функциональной структуры; 3) в чтении специальных учебных курсов по социологии, политической социологии и социальному менеджменту в Северо-Кавказкой академии государственной службы.
Структура диссертации включает в себя: введение, 4 главы, состоящие из 11 параграфов, заключение и список литературы из 394 источников; текст работы занимает 312 страниц и содержит 15 таблиц.
История социальной организации местного самоуправления в России
Проблема, о которой еще в начале века говорил видный русский историк В. О. Ключевский, - централизации и местного управления - стоит в любом государстве, но в России она имеет тенденцию постоянно возвращаться в состояние неразрешенности в весьма неблагоприятных для местного самоуправления условиях. Хотя теоретически именно развитие привычки к участию в делах местного управления могло бы переломить эту тенденцию, вывести ситуацию из замкнутого круга гиперконцентрации власти, сменяющихся ее ослаблением и потрясениями в стране.
В той или иной мере местное самоуправление (далее МСУ) существовало в России на протяжении всей ее истории независимо от сменявших друг друга форм государственного устройства (от вечевой системы Древней Руси до Советов). «Русская провинция пережила в свое время и моменты стихийного административного безначалия, и моменты усиления бюрократической опеки, и моменты призыва земских сил к закономерному участию в делах местного управления»1. Характер связей в системе государственного управления России на протяжении веков определялся самодержавной природой верховной власти. В правовом мировоззрении россиян каждый орган, каждое должностное лицо рассматривались как представители монарха (царя, императора, генсека), несущие ответственность лишь перед ним, а границы осуществления властных полномочий определялись не правом и законом, а высшей волей первого лица. Этим объяснялась и практическая невозможность провести в системе государственного управления четкое разделение властей ни по вертикали, ни по горизонтали. Перефразируя знаменитые ленинские слова, можно сказать, что МСУ являлось «пятым колесом в телеге» российской государственной машины. Данное обстоятельство обусловлено сложным комплексом причин внешнего и внутреннего характера. Для понимания специфики проблемы становления и развития МСУ в России необходимо обратиться к культурно-историческим особенностям российской цивилизации.
На ход российской истории колоссальное влияние оказывало географическое положение страны. С.М.Соловьев справедливо назвал природу и географию «мачехой» для России2. «Великая равнина открыта на юго-восток, соприкасаясь непосредственно со степями Средней Азии: толпы кочевых народов с незапамятных пор проходят в широкие ворота между Уральским хребтом и Каспийским морем и занимают привольные для них страны в низовьях Волги, Дона, Днепра»3. Второй важной чертой российской географии были значительные пространства и низкая плотность населения. Особое географическое положение на стыке Европы и Азии привело к тому, что Россия стала своеобразным щитом «меж двух враждебных рас Монголов и Европы»4. Отсюда - постоянные военные угрозы для страны и с Запада, и с Востока и как следствие острая необходимость авторитарной централизованной власти. На оборонные «вызовы» накладывался процесс становления самих институтов российского государства. Данная модель государственности изначально складывалась как имперская, этатистская, патерналистская по своей природе. «Военное дело не только стояло на первом плане, занимало первое место между всеми частями государственного управления, но и покрывало собою последнее»5. Вышеназванные факторы детерминировали роль, место и характер российской государственной власти. «Русская государственная организация сложилась раньше, чем мог ее создать процесс...внутреннего развития сам по себе. Она была вызвана к жизни внешними потребностями, насущными и неотложными: потребностями самозащиты и самосохранения»6. Такой строй предполагал отсутствие формально-юридических ограничений верховной власти. По словам Г.В. Вернадского, «самодержавие и крепостное право были ценой, которую русский народ должен был заплатить за своё национальное самосохранение»7.
Сформировавшийся тип государственной власти привел к появлению особой политической культуры. Традиционный для стран западноевропейской цивилизации баланс между государственными и общественными интересами не нашел своего воплощения в условиях российской политической и социокультурной действительности. В России в отличие от Европы государство и его институты стали неким абсолютом, обладавшим сакральными признаками. «Монархия сделалась исходною точкою всего ис 25 торического развития народной жизни. Народ помогал ей всеми силами в устроении отечества, но не столько собственной инициативой, сколько подчиняясь мановению сверху и неся на себе громадные тяжести для общего блага. Это историческое значение самодержавной власти дало ей такую мощь, какой она не имела ни в одной европейской стране и перед которою должны были исчезнуть представительные учреждения»8.
Как отмечал А.С.Лаппо-Данилевский, подобная система выдвигала «государственные интересы на первый план, перед ними стиралось значение каждого отдельного лица»9. В данных условиях население не просто выключено из политической жизни страны, а чрезвычайно пассивно, лишено самостоятельности и инициативы, испытывает священный трепет перед властьпридержащими всех уровней. «Вольные общины имели в России гораздо меньше внутренней крепости, чем на Западе. Элементы русской общественной жизни, естественно, существовали во всех русских городах, так же, как и в западных, но за исключением Новгорода и Пскова, нигде эти смутные зачатки самоуправления не могли выработать из себя прочной организации. На юге и северо-востоке мы видим случайные сходки граждан; общины иногда призывают или выгоняют князей, но эти явления, естественные при господствующей безурядице, при отсутствии государственной власти, не успели утвердиться, не перешли в постоянные учреждения. А это в общественной жизни главное дело»10. Для власти идеалом взаимоотношений с подданными является формула Ивана Грозного: «Жаловать есмя своих холопов вольны, а и казнить, вольны же».
Вертикаль государственной власти: взаимодействие субъектов разного уровня
Переход от прежней жестко централизованной системы управления в рамках квазифедеративного государства к новой системе управления в условиях обозначенного в Конституции РФ демократического федеративного правового государства происходит весьма непростым и противоречивым образом.
Децентрализация власти, с одной стороны, стимулировала интенсивный процесс появления новых подлинных субъектов управления (региональные и муниципальные власти), с другой стороны, в результате резкого ослабления федерального центра, а также его непоследовательной региональной (и национальной) политики способствовала росту сепаратистских тенденций.
Демократическая составляющая государственного строительства в современной России создает благоприятные внешние условия для активизации местного самоуправления. Как справедливо подчеркивает Г. Лапина, «саморегуляция, самоорганизация и самоуправление становятся все более важным элементом для стабилизации и поступательного развития любой государственно-общественной системы»77. Однако длительное господство традиции патернализма в российском обществе препятствует в обозримом будущем раскрытию потенциала самоуправления и самоорганизации населения. «Российские граждане, всегда отчужденные от реальной власти, и теперь, когда власть пытается перейти в демократический режим, привычно отчуждаются не только от нее, но и от связываемых с ней демократических норм, ценностей, правил игры» .
Все чаще раздаются голоса об ослаблении российской государственности, объясняемой утратой старой и отсутствием новой государственной идеи, дисфункциональным поведением значительной части государственной элиты и дисбалансом деятельности государственно-институциональной структуры. Под последней причиной скрывается прежде всего проблема взаимодействия властей разного уровня, а именно: федеральной власти, региональной власти и муниципальной власти. Взаимоотношения любого из трех политических субъектов с остальными двумя мало соответствуют еще принципам федерализма и демократии, отраженным в Конституции РФ.
Проблема взаимодействия Центра с регионами наилучшим образом просматривается во взаимоотношениях федеральной власти с Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской областью, Чечней и некоторыми другими регионами. До недавнего времени Центр использовал взаимодействие с мэрами городов конъюнктурно - в качестве противовеса усилению региональных властей.
В большинстве регионов взаимоотношения региональных и местных властей характеризуются различными уровнями конфликтности. Борьба губернатора и мэра является весьма распространенным явлением. Именно взаимная неприязнь властей Приморья и Владивостока не позволяет с 1993 года избрать городскую думу.
В отношении к новому политическому институту - местному самоуправлению - наблюдается широкий разброс мнений среди политической элиты России79. Крайними позициями являются следующие. Согласно первой местное самоуправление необходимо развивать лишь в условиях экономической стабильности; в связи с отсутствием последней следует заморозить процесс становления этого политического института. Противоположная точка зрения, напротив, видит спасение российской государственности в развитии местного самоуправления: «...По мнению некоторых историков и политиков, оно объективно противостоит процессам дезинтеграции, снимает социальную напряженность, в том числе межэтнические конфликты, способствуя социально-экономическому развитию регионов и поселений, а в итоге преображению всей России»80.
Проявлением различного подхода к роли местного самоуправления являются разные скорости развития нового уровня власти - высокие, где власти региона положительно оценивают этот институт (например, в Новгородской области), и низкие, где региональные лидеры стремятся управлять по старинке (например, в Удмуртии).
Указанные коллизии, возникающие при взаимодействии властей разного уровня, детерминируются противоречивой и непоследовательной политикой федеральной власти, несовершенной законодательной базой, а также недостаточным уровнем финансового, кадрового и организационного обеспечения деятельности всех уровней властей и их нормального взаимодействия друг с другом. Самым слабым местом во властной иерархии является низший уровень управления - местное самоуправление.
Исправлению дисбаланса во взаимодействии властей разного уровня мешает отсутствие концептуальных подходов, стремящихся рассмотреть указанную проблему в целом, механизмов (социальных технологий) реализации уже принятых решений и политической воли, позволяющей преодолевать многочисленные трудности.
Занятие политическим руководством страны четкой позиции по ключевым вопросам становления новой российской государственности играет немаловажную, во многом определяющую роль в развитии общества в обозримом будущем.
Муниципальный уровень - основа трансформации системы государственного управления и социальной модернизации российского общества
Местное самоуправление является базисной структурой социального управления. Такое положение обусловлено его "переходной ролью" между социальной самореализацией населения и государственным управлением162. Именно на местное самоуправление выпадает задача обеспечения структурных возможностей для выражения интересов индивидов и групп, что и подчеркивает социолог А. Этциони. Ибо рыночные механизмы создают несоответствие между потребностями населения и возможностями удовлетворения, а государство занимается проблемой "упорядочивания социальных отношений", приведения к определенному социальному интегралу.
Государство вынуждено обращаться за поддержкой к местному самоуправлению для реализации федеральных и региональных программ, и то, что их осуществление носит непоследовательный и половинчатый характер, свидетельствует о неэффективном взаимодействии государственного и муниципального уровней управления. Но не следует забывать, что местное самоуправление не может выполнить и не в состоянии претендовать на замещение органов государственного управления. Больше отмечают
155 роль местного самоуправления в "представительстве" интересов гражданского общества и вырастании "демократии снизу". Скажем, американский ученый Э. Геллнер упрекал тех, кто разделяет чрезмерные ожидания от развития местного самоуправления163. Переход от статусных к договорным отношениям делает эффективным импликацию местного управления к вопросам, относимым традиционно к сфере государственного управления. Но это не означает, что изменяется сущность государственного управления: модифицируются способы и методы реализации управленческих целей, происходит переход к дирижисткому управлению.
Анализируя различные подходы к системе местного самоуправления, мы выявляем три основных подхода: 1) нормативистский (европейско-континентальный), описанный немецким юристом и социологом Г. Елли-неком в 70-е годы XIX века. Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц164. В дефиниции ученого немецкой исторической школы местное самоуправление является "прививкой от бюрократии" государства, и последующий социологический анализ М. Вебера подтверждает, что государство и бюрократия "синонимичны" в конструкции государства.
Англо-саксонская модель, что отчетливо видно из определений английских исследователей И. Редлих и П. Эшли, отводит самоуправлению конституирующую роль: "местное самоуправление есть осуществление ме 156 стными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставили законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву"165. Этот их подход развивает "договорную" теорию государства, исходит из приоритета общества и связывает государство с некоторыми процедурами выполнения управленческих функций на благо общества.
Тем не менее в американской социологии проблема интеграции локальных сообществ в "большое сообщество" остается болезненной темой166. Не преодолены подозрения, что решения, существенные для местного сообщества, принимаются в централизованной системе государственного управления. Российские исследователи отмечают, что существуют специфические черты местного самоуправления, которые "дистанцируют" его от государственного управления:
1) местное самоуправление действует на ограниченной территории в составе государства, что указывает на "ассоциированность" и "рыночность" деятельности местного самоуправления;
2) местное самоуправление всегда ограничено кругом дел, в основном относящихся к экономической, социальной, культурной жизни локального сообщества;
3) местное самоуправление должно иметь независимые источники финансирования, что сближает его с "некоммерческими" общественными структурами: в его деятельности не могут быть использованы критерии рыночной эффективности и политической целерациональности;
4) местное самоуправление может иметь ресурсы и обладать направ 157 ленностью на реформирование, но границы реформирования определяются законотворческой деятельностью государственной власти;
5) органы местного самоуправления обязательно избираются населением, которое в тех или иных формах должно осуществлять социальный контроль.
Специфика местного самоуправления, если пользоваться выражением французского политолога М. Дюверже, подобна "судьбе двуликого Януса". Являясь частью гражданского общества, формой политической реализации демократии, местное самоуправление относительно независимо от государственных институтов и негосударственных структур, способно к координированным усилиям по реализации интересов населения и свободно от функции политико-идеологической дифференциации. С другой стороны, местное самоуправление исследует и во многом заимствует методы государственного управления, способы формирования бюджета, установления и сбора налогов, использования средств законодательно институционализированного насилия167.
Воздействие новой системы управления на процесс социальной модернизации общества
Анализ воздействия реформы системы управления на социальную модернизацию требует предварительного изучения концепции модернизации. К настоящему времени ведущие державы успешно решили задачи индустриальной модернизации и приступили к решению постиндустриальных задач, что обусловливает их огромное опережение во многих сферах общественной жизни. Неспособность осуществить постиндустриальную модернизацию означает безнадежное отставание страны и ее переход в число второразрядных, зависимых государств.
Положение России в этом отношении является очень сложным. Итогом последних столетий российской истории стало частичное решение задач индустриальной модернизации. Однако недостаточное развитие целого ряда важных элементов социально-экономической структуры не позволяет говорить о полном завершении индустриальной модернизации; что касается постиндустриального периода, то здесь имеются лишь отдельные продвижения.
Ведущий авторитет по проблеме модернизации С.Н.Эйзенштадт дает ей следующее определение: «Модернизация - это процесс изменения в направлении тех типов социальности, экономической и политической систем, которые развивались в Западной Европе и Северной Америке с семнадцатого по девятнадцатый век и затем распространились на другие европейские страны, а в девятнадцатом и двадцатом веках - на южноамериканский, азиатский и африканский континенты».234 Близкое определение дает Р.Бендикс: «Под модернизацией я понимаю тип социальных перемен, имеющий корни в английской индустриальной и французской политической революциях. Он заключается в экономическом и политическом прогрессе отдельных обществ-первопроходцев и последующих переменах у отстающих».
Эти определения подразумевают, что во всех странах, не относящихся к Северной Америке и Западной Европе, модернизация носит вторичный, неорганичный, детерминированный извне характер. «Догоняющая» модернизация обусловлена «вызовом» ведущих держав и их прямым воздействием на развитие государств Азии, Африки, Южной Америки, Восточной Европы. Именно принятие этой неверной, устаревшей концепции объясняет ошибки реформ начала 1990-х годов и их тяжелые социально-экономические последствия.
Т.фон Лауэ считает, что Россия «была самой первой, самой драматичной и самой могущественной жертвой революции вестернизации, самым длительным экспериментом построения государственности в условиях отсталости и непосредственной близости к Западу. Ее судьба была определена не динамикой внутреннего обустройства - как в случае с Англией и Соединенными Штатами, - а дезориентирующим вторжением внешних влияний на внутреннюю жизнь и на власть, всегда державшую инициативу в своих руках»236.
Модернизация - комплексный процесс, охватывающий все стороны общественной жизни. Можно сформулировать следующие частные критерии модернизации общества: в социальной области: разделение функций, выполняемых разными индивидами в обществе, разделение сфер частной и общественной жизни, вытеснение отношений личной зависимости между людьми отношениями вещной зависимости, формирование гражданского общества; в экономике: применение технологий, основанных на научном знании, появление вторичного (промышленность, торговля) и третичного (услуги) секторов хозяйства, углубление общественного и технологического разделения труда, развитие рынков капитала, товаров и труда; в политической области: образование централизованных госу дарств, разделение властей, участие широких масс населения в политиче ской деятельности, прежде всего через структуры самоуправления, уста новление демократии, формирование осознанных интересов различных со циальных групп; в духовной области: дифференциация культурных систем и ценно стных ориентации, секуляризация образования и всеобщая грамотность, плюрализм в науке, философии, религии, развитие независимых средств массовой информации, приобщение населения к достижениям культуры.237 Принято различать социально-технологические типы модернизации, к которым относятся доиндустриальная, раннеиндустриальная, позднеин 227 дустриальная и постиндустриальная модернизации. Исходным пунктом доиндустриальной модернизации было разделение труда на простые операции и их закрепление за конкретным работником, возникновение мануфактуры и кооперации, что повлекло переход от отношений личной зависимости к отношениям личной независимости и экономической зависимости. Раннеиндустриальная модернизация связана с промышленной революцией, произошедшей сначала в Англии, а затем и в других западноевропейских странах. Ее исходным пунктом явился переход от ручного труда к машинному, а социальными следствиями - расслоение общества на буржуазию и пролетариат, всеобъемлющее отчуждение людей друг от друга, от продуктов своего труда и от природы. Результатом этого этапа стало возникновение классического капитализма.
