Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы социологического изучения миграции населения 21
1.1. Миграция населения как объект социологического изучения 21
1.2. Миграционные процессы в трансформирующейся России 50
1.3. Институционализация миграционной политики России в современных условиях 76
1.4. Программно-целевой подход в формировании государственной миграционной политики 96
Глава II. Особенности миграционных процессов в Москве 117
2.1. Состояние и тенденции социально-демографических процессов в столичном мегаполисе 117
2.2. Влияние миграции на этносоциальную структуру и межнациональные отношения в московском социуме 144
2.3. Социальная адаптация мигрантов: формы и модели 167
2.4. Социальные ресурсы миграционных процессов и социальной адаптации мигрантов в Москве 195
Глава III. Оптимизация регулирования миграционных процессов в столичном мегаполисе 216
3.1. Зарубежный опыт регулирования миграционных процессов в столичном мегаполисе 216
3.2. Система регулирования миграционных процессов в Москве: проблемы и перспективы 243
3.3. Пути повышения эффективности механизма организационного и правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 264
Заключение 292
Список научной литературы и источников 302
- Миграционные процессы в трансформирующейся России
- Состояние и тенденции социально-демографических процессов в столичном мегаполисе
- Социальные ресурсы миграционных процессов и социальной адаптации мигрантов в Москве
- Система регулирования миграционных процессов в Москве: проблемы и перспективы
Введение к работе
Актуальность темы исследования
На всем протяжении человеческой цивилизации миграция населения выступает неотъемлемой частью жизни народов, представляет собой устойчивый фактор глубоких социально-экономических и общественных перемен. В современных условиях глобализации практически все страны мира вовлечены в миграционные процессы, которые приобретают особую значимость и отличаются широтой и сложной структурированностью, обусловленной «сплетением» двух ключевых групп факторов: внешних (общецивилизационных) и внутренних (национальных, региональных).
Россия, пережив пик миграционной активности населения в 1990-х гг. (период вынужденной миграции), в начале 2000-х гг. вошла в период стабилизации социально-экономической и политической обстановки, что повлекло активизацию экономической миграции, основной задачей которой стало не перемещение мигрантов в поисках убежища и безопасности, а обеспечение достойного уровня жизни и оплаты труда.
Наибольшая миграционная нагрузка приходится на Москву - уникальный субъект Федерации, являющийся, в силу своего столичного статуса, инвестиционной привлекательности и высокого уровня экономического развития, крупнейшим в России центром притяжения экономических мигрантов. По данным ФМС, ежегодно в Москву на заработки прибывает около двух миллионов зарубежных гостей. Трудоустроиться удается только 60%, в то же время, из 260 тыс. разрешений на привлечение иностранной рабочей силы Москва в 2009 г. использовала только 220 тыс., и на 2010 г. эта цифра, по требованию руководства города, снижена до 200 тыс. Таким образом, предпринимаемые столичной властью действия по урегулированию миграционной ситуации приводят к обратному результату - увеличению нелегальной составляющей трудовой миграции в Москве.
Нелегальное пребывание мигрантов, как правило, сопровождается нарушением паспортно-визового режима, миграционного и трудового (а также иных видов) законодательства, дополнительной нагрузкой на инфраструктуру города, обострением конкуренции на рынке труда, социальной напряженностью, обусловленной ростом культурной дистанции между мигрантами и местным населением, повышением конфликтогенности в сфере межнационального общения и межкультурного взаимодействия, активной криминализацией бизнеса, сегментацией рынка труда по национальному признаку. Экономический ущерб, причиненный от неуплаты налогов и неконтролируемого государством ежегодного вывоза гастарбайтерами средств, исчисляется десятками миллиардов долларов.
Особенно рельефно и болезненно эти серьезные социальные последствия миграции, связанные как с социально-экономическим расслоением населения, криминализацией экономической сферы, так и с изменением национального состава мигрантов и населения, проявляются в Москве. Возрастающая дифференциация населения по этно-национальному и конфессиональному признакам сопровождается в столице нарушением сложившегося этнокультурного равновесия, сегментацией рынка труда, сложностями межкультурной адаптации и, как следствие, снижением толерантности совместно проживающих людей.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена необходимостью:
- во-первых, обоснования теоретико-методологических и методических подходов к изучению миграционной ситуации, складывающейся в условиях глобализации в мегаполисах и крупных городах для минимизации противоречий между реальной миграционной ситуацией и действиями, предпринимаемыми для ее стабилизации, для прогнозирования миграционных процессов и их влияния на функционирование системы жизнедеятельности принимающих регионов, в частности, московского мегаполиса;
- во-вторых, выявления основных тенденций миграционных процессов в Москве и их воздействия на функционирование социальных институтов столичного сообщества;
- в-третьих, определения степени влияния миграции населения на этническую и социальную структуру Москвы для минимизации социальной и межнациональной напряженности и предотвращения конфликтов на этой почве;
- в-четвертых, построения оптимальной модели взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в рамках системы регулирования миграционных процессов в Москве.
Степень научной разработанности проблемы.
Исследование миграции населения как социального явления опирается на значительный объем теоретического и эмпирического знания, сформированного представителями различных наук (социологии, философии, экономической теории, демографии, психологии и др.) как в России, так и за рубежом.
Первые подходы к изучению передвижения населения отражены в произведениях античных философов (Платон, Аристотель), которые не только ввели понятия «чужеземцы» и «переселенцы», выделили регулирующую по отношению к ним роль государства, но и сформулировали идею гражданства. Эти направления получили развитие в трудах Ш. Монтескье, который обосновал важность законодательного закрепления статуса переселенцев, И. Канта, рассматривавшего эмиграцию как право граждан, Г. Мальтуса, определившего миграционные процессы как один из способов перераспределения ресурсов при росте народонаселения.
На рубеже XIX-XX вв. начался качественно новый этап в изучении проблем миграции, связанный с социальными последствиями развития капитализма. В теории общественного развития К. Маркса в качестве одного из значимых факторов переселения масс отмечена общемировая тенденция количественного роста пролетариата, что получило отражение в работах таких экономистов и социологов, как Э. Равенстайн, Дж. М. Кейнс, М. Калецкий, В. Лаутенбах, Х. Найссер, , которые, однако, представляя миграцию населения как производную экономического поведения, не раскрывали ее социальные аспекты и мотивацию.
Неоспоримый вклад в формирование социологических подходов к изучению адаптации мигрантов внесли основоположники методологии социального поведения: Э. Дюркгейм, установивший систему ценностей как условия солидарности в обществе; М. Вебер, определивший основные типы социального действия, детерминирующие выбор и поведение индивидов; Б. Малиновский, А. Радклифф-Браун, обосновавшие зависимость возникновения социальных практик и институтов от интересов, целей и потребностей социальных систем; Т. Парсонс, в рамках разработанной им теории социального действия отмечавший, что в поведении, в том числе и миграционном, проявляются личность человека, особенности его характера и темперамента, потребности, вкусы, обнаруживаются отношения к предметам.
Классический социологический подход представлен У. Томасом и Ф. Знанецким, применившими качественные методы для анализа последствий миграционных процессов и адаптации мигрантов. П. Сорокин рассматривал миграцию как элемент горизонтальной социальной мобильности.
В России основы методологии исследования миграционных процессов были заложены М.В. Ломоносовым, в работах которого нашли отражение особенности социального движения русского народа и проблемы эмиграции. Работы в этом направлении были продолжены Д.И. Менделеевым, С.М. Соловьевым, В.О. Ключевским, М.К. Любавским и др.
Со второй половины XIX в., в период возросшей интенсивности колонизации территорий Сибири и Средней Азии, в работах А.А. Кауфмана, Г.К. Гинса, И.А. Гурвича, А.А. Исаева и др. на основе анализа реальных процессов и эмпирических данных проводится уточнение принципов, условий, форм, методов и механизмов освоения новых земель и миграции населения.
В 1920-30 гг. управленческой практикой были востребованы исследования сельско-городской миграции, перераспределения трудовых ресурсов, взаимосвязи мотивации миграции с оплатой труда, ценами и другими важнейшими факторами условий жизни (С.Г. Струмилин, И.Л. Ямзин и В.П. Вощинин). Приоритеты в теоретических дискуссиях в этот период сместились на проблемы реализации организованных форм переселений.
В период 1960-70-х гг. были разработаны методологические аспекты изучения миграции, методы социологического исследования мобильности населения и факторов, ее детерминирующих (Т.И. Заславская, Л.Л. Рыбаковский), методы математического моделирования миграционного поведения населения (К.С. Матлин), влияния миграционных процессов на межрегиональное перераспределение трудовых ресурсов (А.В. Топилин). Также была определена связь миграции с естественным движением населения, трудообеспеченностью и приживаемостью новоселов (В.И. Переведенцев, Ж.А. Зайончковская), в контексте урбанизации разработаны основные подходы к изучению различных видов миграции (Б.C. Хореев).
Важное значение для осмысления социальных аспектов миграционных процессов имеют труды, посвященные анализу социальных изменений, трансформации и модернизации институтов современного общества, динамики ценностей, изменений социальной структуры, мобильности населения, разработанные российскими (А.С. Ахиезер, Л.А. Беляева, В.Э. Бойков, В.Я. Гельман, З.Т. Голенкова, Л.А. Гордон, М.К. Горшков, И.Е. Дискин, В.И.Жуков, Т.И. Заславская, В.Н. Иванов, С.Г. Кирдина, Ю.А. Красин, Н. И. Лапин, А.К. Мамедов, А.С. Панарин, Т.С. Сулимова, С.Ф. Фролов, Л.Д. Чернышова, В.А. Ядов, И.Г. Яковлев и др.) и зарубежными (П. Бурдье, Д. Норт, С. Хантингтон, П. Штомпка и др.) авторами. Основы социологии миграции как отрасли социологического знания были обоснованы в публикациях Т.Н. Юдиной и М.С. Блиновой.
Проблемы формирования миграционной политики России в контексте перспектив ее социально-экономического, политического и демографического развития, зарубежный опыт оптимизации иммиграционной политики раскрываются в работах В.А. Волоха, О.Д. Воробьевой, С.Н. Градировского, М.Б. Денисенко, Т.С. Иларионовой, В.А. Ионцева, Н.В. Мкртчяна, В.М. Моисеенко, В.С. Никитина, С.В. Рязанцева, О.С. Чудиновских и др. В области правовых основ миграционной политики значимыми являются публикации Н.А. Ворониной, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой и др.
Социально-экономической и социально-психологической адаптации мигрантов посвящены работы Ю.В. Арутюняна, С.К. Бондыревой, Ж.А. Зайончковской, Н.П. Космарской, Л.В. Корель, Н.М. Лебедевой, М.Г. Мдинарадзе, В.И. Переведенцева, В.Н. Петрова, А.И. Щербакова и др.
Для анализа этнокультурной составляющей миграции населения важную роль играют исследования в области национальной, социальной и гражданской идентичности (О.Н.Астафьева, Ф. Барт, Э. Геллнер, М.Н. Губогло, Г.С. Денисова, Л.М. Дробижева, С.С. Савоскул, С.В. Соколовский и др.), исследования в области конфликтологии и этнической политики (Р.Г. Абдулатипов, В.А. Авксентьев, Э.А. Баграмов, А.В. Дмитриев, А.Г. Здравомыслов, В.Ю. Зорин, К.В. Калинина, Р.М. Канапьянова, В.А. Михайлов, Э.Н. Ожиганов, В.А. Тишков и др.).
Проблемы дискриминации, этнокультурной сепарации и формирования мигрантских сетей рассмотрены в работах Г.С. Витковской, В.М. Воронкова, И.М. Кузнецова, В.И. Мукомеля, В.Н. Петрова, Е.В. Тюрюкановой, В.К. Хомерики и др.
Вместе с тем, требуют более глубокого и целенаправленного социологического изучения вопросы, связанные с влиянием миграции населения на социально-профессиональную и этнокультурную структуру столичного мегаполиса, выявлением дополнительных адаптационных социальных ресурсов в мигрантской среде и принимающем социуме, что обусловило выбор цели, задач, объекта и предмета диссертационной работы.
Цель исследования – выявление факторов, особенностей и социальных последствий миграционных процессов в Москве.
Для достижения поставленной цели в диссертации определены и решены следующие задачи:
выявлены ключевые теоретико-методологические принципы социологического изучения миграции населения как социального явления;
уточнены сущностные характеристики миграции населения в контексте современных процессов глобализации, модернизации социально-экономических систем и межкультурного диалога;
определены устойчивые тенденций и основные факторы миграции населения в Москве;
выявлены основные детерминанты государственной миграционной политики в современных российских условиях, а также особенности ее реализации в московском мегаполисе;
- определен характер влияния этнической составляющей трудовой миграции в Москву на социальную обстановку в столичном мегаполисе и функционирование социальных институтов;
- построены модели оптимизации социальной адаптации и интеграции мигрантов в социокультурную и экономическую систему столичного региона;
- определены роль, функции и значение общественных организаций мигрантов, этнокультурных общественных объединений, землячеств и других элементов гражданского общества в системе регулирования миграционных процессов в Москве;
- научно обоснован и выработан комплекс мер, рекомендаций и конкретных предложений по оптимизации государственной миграционной политики России с учетом стратегических целей развития страны и опыта столичного региона.
Объект исследования - внешние мигранты в московском мегаполисе.
Предмет исследования - социальная интеграция внешних мигрантов в Москве.
Теоретико-методологические основы исследования
Диссертационное исследование опирается на общенаучные методы изучения общественных явлений и процессов: системно-эволюционный, исторический, диалектический, логический. В изучении миграции населения как социального явления применены деятельностный (М.Вебер) и структурно-функциональный (Т.Парсонс) подходы, концепции социальной среды (Э.Дюркгейм), социокультурных систем (П.Сорокин) и мигрантских сообществ (У. Томас и Ф. Знанецкий).
Существенное влияние на методологию исследования оказали концепция инвариантных функций миграции (Т.И. Заславская), теоретическая схема трехстадийной миграции (Т.И. Заславская, Л.Л. Рыбаковскй), концепция взаимозамещаемости различных форм миграционной подвижности (Б.С. Хорев, В.М. Моисеенко), концепция факторов притяжения и выталкивания (Э. Ли), теория неоклассической экономики (М. Тодаро), концепция миграционного перехода (В. Зелинский), теория человеческого капитала (Л. Сжаастад (Съяастад)), новая экономическая теория трудовой миграции (О. Старк), теория сегментированного рынка труда (М. Пиор), теории общественного капитала и кумулятивной причинности (Д. Массей), миграционных систем (М.Критц), «глобального города» (И. Валлерстайн), «мировых систем» (С. Сассен) и др.
В исследовании миграционных процессов применялись историко-социологический подход, структурно-функциональный, типологический, факторный и институциональный анализ.
Методика работы включает сбор (социологические опросы, экспертные интервью, фокус-группы, включенное и невключенное наблюдение, контент-анализ документов), обработку и анализ (группировка, эмпирическая типологизация, детерминационный и факторный анализ) эмпирических данных.
Эмпирическая база исследования представлена массивом социологических исследований, проведенных в последние годы, в т.ч. с участием или под руководством автора, среди которых:
социологический опрос «Социальная адаптация и эмиграционные настроения представителей немецкого народа России» (сентябрь-октябрь 2008 г.), опрошено 4735 чел. в 19 регионах России, в т.ч. в Москве, по репрезентативной квотной выборке;
экспертный опрос руководителей национальных диаспор и землячеств, действующих на территории города Москвы (апрель 2005 г.), опрошено 186 чел.;
социологическое исследование «Внутренняя и внешняя миграция населения: состояние и тенденции развития» (июнь 2007 г. под руководством проф. В.Э. Бойкова, при участии автора), опрошено 506 мигрантов и 700 человек из местного населения в 12 регионах России и др.
Автором проведен вторичный анализ данных ряда фундаментальных социологических исследований, среди которых труды Социологического центра РАГС «Студенчество в многонациональных мегаполисах России: этническое самосознание и межэтнические отношения» (сентябрь 2007 г., под руководством проф. В.Э. Бойкова), «Мнения о прошлом, настоящем и будущем России» (ноябрь 2007 г., под руководством проф. В.Э. Бойкова), а также исследований других научных центров, в т.ч.: «Москвичи о значении для экономики города привлечения иностранного капитала, рабочей силы и последствиях нелегальной миграции» (апрель-май 2004 г. под руководством член-корр. РАН, проф. В.Н. Иванова), «Роль национально-культурных объединений в адаптации мигрантов к жизни в столице» (июнь 2008 г.), «Этнодемографические процессы в мегаполисе и этносоциальная ситуация» (2009 г.), «Отношение москвичей к трудовой миграции и трудовым мигрантам» (2008 г., 2010 г.), исследования сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов Института этнологии и антропологии РАН, проводимые под руководством академика РАН В.А. Тишкова, мониторинги общественного мнения, проводимые ВЦИОМ-А, ВЦИОМ, ИСПИ РАН и др.
В качестве источников информации в работе использованы:
законодательные основы миграционной политики России, государств СНГ и других зарубежных стран; нормативно-правовая база регулирования миграционных и связанных с ними межнациональных процессов в Москве;
статистические данные Федеральной службы государственной статистики (Росстат), ФМС и МВД России;
информационная база данных Научно-исследовательского центра МГУУ Правительства Москвы, включающая более 15 тыс. публикаций в электронных и печатных СМИ (2005-2008 гг.);
аналитические статьи и материалы, опубликованные в научных и общественно-политических журналах «СОЦИС», «Социология власти», «Социологический журнал», «Власть», «Государственная служба», «Управление мегаполисом», «Этносфера», «Миграция населения», «Миграционное право» и др., печатных и электронных СМИ, Интернет-источниках.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна:
выявлены ключевые теоретико-методологические принципы социологического изучения миграции населения как социального явления. К ним относятся: общественно-историческая обусловленность; многофакторность функционирования; системность и структурированность и др.;
- уточнены сущностные характеристики миграции населения в контексте современных процессов глобализации, модернизации социально-экономических систем и межкультурного диалога. Миграция населения рассматривается как объективно обусловленное, реализующееся в контексте общественно-исторического развития, перемещение людей через границы тех или иных территорий на постоянной основе, влияющее на равновесие социально-экономической системы, системы социальных взаимодействий и поведения людей. В то же время, миграция является одним из важнейших факторов саморегуляции социальной системы за счет компенсаторных возможностей миграционных ресурсов (восполнение демографических потерь, заполнение трудовых вакансий, создание условий здоровой конкуренции на рынке труда и занятости). В случае незрелости системы саморегуляции социальной системы, недостаточности ее правовой базы или дисфункции отдельных социальных институтов, проявляются такие негативные «побочные эффекты», как нелегальная миграция, этническая сегментация рынка труда, криминализация социально-экономической сферы общества, анклавность размещения мигрантов, обострение конкуренции на рынке жилья и труда, обострение межнациональных отношений и т.д.;
обоснована методология изучения миграционных процессов в Москве в совокупности следующих подходов: влияние типичных признаков, характерных для большинства зарубежных мегаполисов на глобальном уровне; зависимость миграционных процессов в Москве от социально-экономической, политической, этнокультурной и демографической ситуации в России и учет исторически сложившихся потоков трудовой и учебной миграции на национальном (государственном) уровне; специфичность воздействия миграционных процессов на социально-экономическую структуру, этнокультурную среду, систему функционирования основных социальных институтов столичного социума на региональном уровне;
обоснован комплексный характер факторов, детерминирующих миграционные процессы в Москве в современных условиях. В числе ключевых выступают: социально-экономические, определяющие состояние экономики и рынка труда; этнополитические, влияющие на этнодемографическую структуру населения, систему межнационального взаимодействия; социокультурные, поддерживающие сложившуюся этнокультурную систему российской столицы;
- выявлены основные принципы формирования современной миграционной политики Российской Федерации: соблюдение прав человека, в том числе права на свободу перемещения и изменение места жительства; обеспечение баланса прав и законных интересов коренного населения, мигрантов и лиц, ищущих убежища на территории России; регулирование миграционных потоков с учетом потребностей принимающих регионов; легализация незаконных мигрантов, имеющих стабильные официальные источники доходов;
- определено, что миграция населения в Москву соответствует одной из основных тенденций внутрироссийских миграционных потоков - центростремительно направленной и сопровождается замещающим характером миграции (из отдаленных регионов в центральные, из малых городов в крупные, из крупных – в мегаполисы и т.д.). Миграция в Москву для большинства приезжающих в столицу является альтернативой эмиграции. Миграционному потоку в Москву свойственны следующие характеристики: экономический характер миграции (уровень зарплат в Москве выше общероссийского); профессиональная структурированность (строители, продавцы, дворники, водители и т.д.); увеличение нелегальной и незаконной составляющей миграции (ужесточение столичного миграционного законодательства, ежегодное уменьшением квот на привлечение иностранной рабочей силы); постепенное замещение иностранной рабочей силы специалистами из регионов России;
- определен характер влияния этнической составляющей трудовой миграции в Москву на социальную обстановку в столичном мегаполисе и функционирование социальных институтов. Так, увеличение этнической составляющей трудовой миграции обусловливает необходимость: в сфере государственного управления - совершенствования нормативно-правовой и законодательной базы, оптимизации системы управления миграционными процессами; в сфере труда и занятости – разработки системы социально-экономического мониторинга, с целью прогнозирования потребностей рынка труда в иностранной рабочей силе по отдельным отраслям и сферам занятости; в сфере образования - разработки моделей толерантного поведения и бесконфликтного взаимодействия мигрантов с местным населением и привнесения соответствующих изменений в образовательные стандарты среднего и высшего профессионального образования, введения в педагогическую практику образовательных программ для мигрантов и их детей, способствующих их социальной адаптации и интеграции в столичный социум; в сфере здравоохранения - ужесточения требований к соблюдению санитарно-гигиенических норм, корректирования системы вакцинации населения, разработки и реализации других мер по сохранению здоровья населения;
- разработана модель оптимизации социальной адаптации и интеграции мигрантов в социокультурную и экономическую систему столичного региона, основанная на принципе учета социально-экономических интересов принимающего социума и прибывающих мигрантов, необходимости этнокультурного и межконфессионального диалога и минимизации анклавизации мегаполиса, этнической сегрегации рынка труда, межнациональной напряженности, ксенофобии и других социальных издержек от увеличения этнической составляющей трудовой миграции в Москву;
- разработана и апробирована методика исследования специфики мигрантских сетей, общественных объединений мигрантов, национально-культурных автономий, землячеств Москвы. Она включает системное изучение условий, факторов и принципов формирования, функционирования и развития общественных объединений мигрантов в столице, их системы коммуникации и взаимодействия с местным населением и органами государственной власти при реализации основных направлений деятельности;
- определены возрастающая роль, информационная, консолидирующая, координирующая и коммуникативная функции общественных организаций мигрантов, этнокультурных общественных объединений, землячеств и других элементов гражданского общества столицы в системе регулирования миграционных процессов в Москве. Это обусловлено, прежде всего, укреплением институтов гражданского общества, возрастанием значимости и авторитета общественных организаций в реализации миграционной политики государства через инициативную разработку социальных практик, содействующих привлечению интеллектуального, социального, материального и иных ресурсов общественных объединений для стабилизации миграционной и этносоциальной обстановки в Москве.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту
1. Обострившаяся миграционная и, под ее воздействием, этносоциальная ситуация в России является вызовом для благополучия и безопасности российской государственности, что актуализирует потребность в разработке эффективной, научно обоснованной государственной миграционной политики. Неотъемлемым звеном в разработке продуктивной модели такой политики как на федеральном, так и на региональном уровнях, является мониторинг и анализ миграционных процессов в стране в целом и принимающих территориях, в частности.
2. Трансформация миграционных процессов в Москве, являющаяся следствием изменений, происходящих в российском обществе, обусловливает соответствующий контекст миграционной политики, для которого наиболее значимы: доминирование экономических мотивов миграции; локализация ареалов формирования миграционных потоков и мест размещения мигрантов (Востряково); возрастание миграционной мобильности и временной трудовой занятости представителей титульных национальностей государств СНГ, влекущие этническое, конфессиональное и социокультурное разнообразие принимающего московского социума.
3. Исходной точкой своевременного предотвращения и профилактики этнонациональных конфликтных ситуаций в Москве, возникающих вследствие неуправляемых миграционных потоков, является своевременная диагностика социальной и межэтнической напряженности, которая включает позиционный анализ - наблюдение, оценку и прогноз ситуации в этой сфере социологическими центрами с учетом интересов всех участвующих социальных групп (населения, мигрантов и властных структур принимающего региона).
4. Складывающиеся социальные практики доступа к рынкам труда, приема и обустройства иноэтничных мигрантов в Москве, определяют формирование уникальной социальной модели столичного общества, для которой характерны этносоциальная стратификация и межнациональный диалог. Увеличение этнической составляющей трудовой миграции содействует формированию относительно автономных, независимых систем социальной стратификации и мобильности в частном и государственном секторах, разрушает сложившиеся десятилетиями социальные практики межнационального взаимодействия.
5. Массовые этнические и трудовые миграции в Москву становятся раздражителем, постоянно подпитывающим и воспроизводящим дискурсы кризиса и конфликта на фоне положительной динамики социально-экономического развития столичного региона.
6. Негативное восприятие населением Москвы иноэтничных мигрантов стимулирует сложные процессы самоорганизации и кооперации мигрантских этнических сообществ, ведет к их самоизоляции, укреплению латентных сетевых связей и усилению напряженности в принимающем московском сообществе.
7. В отсутствие государственной миграционной политики, действующий в настоящее время в Москве сдерживающий миграционный режим способствует распространению неправовых практик, криминализации и «теневизации» экономики, деформации функционирования ряда социальных институтов, таких как государственного управления, труд и занятости, семьи и брака, образования, здравоохранения и т.д.
8. Методологическая необоснованность экономической и социальной составляющих современной государственной миграционной политики снижает эффективность ее реализации в регионах. Отсутствие системности российской миграционной политики, рассогласованность развития каждой из ее составляющих (законодательной базы, деятельности организационных структур, социальных технологий реализации, финансирования), обуславливает дисфункциональность ее институтов – регистрации временного пребывания и порядка осуществления трудовой деятельности иностранных граждан. Все это актуализирует необходимость уточнения полномочий в сфере регулирования миграционных процессов федерального Центра и регионов.
9. Приоритеты государственной миграционной политики начала 2000-х гг. не в полной мере согласуются со стратегическими вызовами, стоящими в настоящее время перед Россией. Ключевой проблемой современной миграционной политики становится общественный консенсус относительно целей, задач, приоритетов и увязки с долгосрочными целями и задачами развития России, в отношении которых в обществе также нет согласия.
Независимо от избранного курса, центральным звеном практики вхождения мигрантов в московский социум становится их социальная адаптации и интеграция, что серьезно осложняется не только интолерантностью принимающего населения, но и слабыми адаптивными возможностями самих мигрантов, недостаточной их включенностью в повседневный культурный контекст столичного социума, отсутствием у них потребности и желания следовать общепринятым нормам и традициям.
10. При обосновании целей, задач и приоритетов политики интеграции мигрантов в московский социум, разработке ее инструментов и механизмов, не учитываются различия в стратегиях адаптации представителей разных этнических групп мигрантов к принимающему сообществу, их возможности к интеграции (интеграционный потенциал). Возрастающая социокультурная дистанция между гражданами государств СНГ, обусловлена увеличивающимся разрывом в функционировании государственных социальных и политических институтов, дифференциацией социальных практик, сужением возможностей межгосударственных социокультурных коммуникаций. Различия в стандартах социального поведения, нормах и ценностях будут возрастать с каждой новой генерацией мигрантов, прибывающих в Россию.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы
Диссертационное исследование вносит вклад в развитие теоретических основ изучения структуры социальных процессов миграции населения. Методологические подходы и методика, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в изучении механизмов взаимодействия всех участников миграционных процессов, разработки конкретных мер, направленных на снижение социальных и экономических издержек, напряженности между принимающим социумом и мигрантами, облегчение их адаптации и интеграции в принимающее общество, а также на оптимизацию политики в отношении мигрантов.
Основные положения диссертации соискателя нашли отражение в Московской целевой Программе поддержки российских соотечественников за рубежом (2003 г.), Городской целевой программе «Столица многонациональной России» на 2008-2010 гг., Московской городской целевой миграционной программе на 2008-2010 гг., рекомендациях по информационному сопровождению Государственной программы содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (2007 г.), разработанных по заказу Минрегионразвития России.
Выводы и предложения автора могут иметь практическое значение при определении концептуальных основ государственной миграционной политики и инструментов ее реализации, разработке концепций и региональных миграционных программ.
Диссертационные материалы используются в преподавании учебных курсов «Социальное прогнозирование и проектирование» и «Социология управления» и «Этносоциология» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, лекциях на курсах повышения квалификации госслужащих. Материалы диссертации могут быть также использованы в учебном процессе при чтении курсов «Миграционная политика России» и «Миграционная ситуация и миграционная политика столичного мегаполиса», «Социальное управление в регионах», «Социология межнациональных отношений».
Апробация диссертационного исследования
Основные положения диссертации изложены в монографиях автора: «Социальная адаптация вынужденных переселенцев и беженцев в контексте современной миграционной политики России: социологический анализ» (Москва, 1999), «Многонациональный мегаполис в координатах миграционной политики: социологический анализ» (Москва: Современная экономика и право, 2005), «Миграционная политика Российского государства» (Москва: изд-во РАГС, 2009). По теме диссертации опубликовано 73 научные работы, включая 3 авторские и 4 коллективные монографии. Личный вклад автора в эти работы составил более 120 п.л.
Результаты диссертационной работы были представлены на международных и российских конференциях: «Воспитание толерантного сознания в российском обществе» (Астрахань, 2003 г.), «Межкультурный и межрелигиозный диалог в целях устойчивого развития» (Москва, РАГС, 2007 г.); «Социальные процессы в современной России: традиции и инновации (Сорокинские чтения)» (Москва, МГУ, 2007, 2008 гг.); «Conflict, Citizenship and Civil Society» (Glasgow, 2007); 38-th IIS World Congress, International Institute of Sociology (IIS) (Budapesht, 2008), «Миграция. Актуальные проблемы адаптации и интеграции: Московско-берлинские международные семинары» (Москва, 2005, 2006, 2007 гг.); «Глобализация и социальные изменения в современной России: Всероссийский социологический конгресс» (Москва, МГУ, 2006 г.); «Миграция населения и система образования России: вызовы времени» (Москва, АПСН, 2004 г.), «Роль правозащитных переселенческих организаций в решении проблем миграции: Форум переселенческих организаций» (Москва 1998 г.), а также на парламентских слушаниях в Госдуме РФ (1997, 1999, 2002, 2003, 2007, 2010 гг.) и др.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре социологии Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, 11 параграфов, заключения, списка используемой литературы, приложений.
Миграционные процессы в трансформирующейся России
Миграционные процессы в России с начала 1990-х гг. определяются влиянием двух противоречивых групп факторов — деструктивных и конструктивных. К деструктивным следует отнести распад СССР и сопровождающие его подъем национализма, вооруженные этнические конфликты, политическую нестабильность, системный экономический кризис и т.п. Эти факторы обусловили резкое падение мобильности населения и изменили природу миграций, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, репатриантов, процессы этнического размежевания.
Параллельно с деструктивными, стали действовать новые конструктивные факторы, такие как переход к политике «открытых дверей», включение постсоветских стран в систему международных миграций, трансформация их экономики на рыночной основе. Эти факторы стали важнейшим «амортизатором», компенсирующим влияния деструктивных факторов.
Благодаря развитию предпринимательства, рынок труда получил мощные стимулы, его структура стала более гибкой и разнообразной, появились альтернативные, не связанные с государственным сектором, возможности трудоустройства и заработков, что создало предпосылки для трудовых миграций. Сила воздействия и приоритетность обеих групп факторов меняются, и миграции быстро и четко отражают происходящие перемены. По официальным данным, только за 2000-2005 гг. число прибывших на новое место жительства в пределах России и из зарубежных стран составило почти 13,6 млн. человек, а за период с 1990 по 2005 гг. - более 47,5 млн. человек (из них почти 9 млн. из-за рубежа).
В действительности миграционный процесс более масштабен. Об этом свидетельствуют данные выборочного социологического опроса82: при переезде на новое место жительства 42,5% опрошенных не обращались в органы милиции или миграционной службы и вряд ли они учтены в официальной статистике. Но суть дела в том, что за годы реформ примерно треть населения страны испытала судьбы мигрантов.
Углубленное изучение и осмысление динамики миграционных процессов в стране, материалов многочисленных социологических исследований, методологических разработок и трудов ведущих ученых и специалистов83, позволяет провести периодизацию миграции населения в современной России относительно темпов и особенности протекания ее протекания: первый этап - 1990-1997.гг. и второй - с 1998 г. по настоящее время.
На первом этапе миграционные процессы в России определялись почти исключительно стрессовыми факторами и имели выраженный вынужденный характер. Шок, вызванный распадом СССР, привел к резкому всплеску, а последующая суверенизация бывших союзных республик - к сокращению размеров передвижений - с 12,8 млн. человек в 1989 г. до 7,7 млн. в 1993 г. (по сумме прибытий и выбытий). В 1994 г. число мигрантов опять существенно увеличилось, что было обусловлено совокупностью факторов политического и экономического характера, оказавших «выталкивающее» воздействие на российских соотечественников на постсоветском пространстве. Но эта тенденция оказалась кратковременной и уже в 1995 г. под влиянием военных действий в Чеченской республике и массовых задержек в выплате зарплат и пенсий размеры, т.е. ряда политических и экономических факторов, имеющих сдерживающий характер, миграций вновь сократились, а в 1996 г. опустились ниже уровня 1993 г.
К 1997 г. впервые в течение 90-х гг. ни в самой России, ни в других государствах СНГ не было значительных вооруженных столкновений, в стране приостановилось падение производства, были в основном выплачены долги государства по зарплате и пенсиям, остановлена инфляция. Однако, несмотря на этот благоприятный фон, миграционные потоки продолжали сокращаться. По сравнению с предшествующим годом, число прибывших сократилось на 267 тыс. человек или на 7,4%, число выбывших, соответственно, - на 211 тыс. человек (6,7%). Относительно 1989 г. миграционный оборот сократился более чем в 2 раза.
Сокращение коснулось как внешних, так и внутренних миграций, так, внутри России в 1997 г. переехало 2,7 млн. человек, на 5,6% меньше, чем в 1996 г. и на 43% меньше, чем в 1989 г. Численность же внешних мигрантов за 1989-1997 гг. упала с 3,4 до 0,83 млн. человек или в 4 раза, в том числе на 11,5% в 1997 г. Такое сокращение миграционных потоков на фоне относительно стабильной социальной обстановки, по всей вероятности, было связано с тем, что в этих условиях ослабло влияние на миграции стрессовых факторов, в то время как другие стимулы не появились. Кроме того, в России возможности, появившиеся на рынке труда на первом этапе реформирования экономики и в связи с обеспечением свободы въезда-выезда, в основном оказались исчерпаны. Развитие частной торговли, мелкого предпринимательства - основных сфер занятости мигрантов, по-видимому, достигло своего предела, насытив имеющийся ограниченный спрос. Новые же ниши на рынке труда не появились, так как по-прежнему производство простаивало. В дальнейшем стимулом для миграций может быть только выход страны из экономического кризиса и оживление производства. Таким образом, миграционные итоги 1997 г. можно рассматривать и в качестве предвестника нового кризиса в России, случившегося в 1998 г.
В 60-80-е гг. 75-80% российских мигрантов были моложе 30 лет, по достижении этого возраста миграции почти прекращались. В рассматриваемый период миграционные потоки заметно «постарели», доля молодежи, особенно в возрасте 15-19 лет, сильно уменьшилась, а все мигранты до 30 лет составили около 60% общего потока, о чем свидетельствуют приведенные ниже данные о возрастной структуре мигрантов за 1997 г. , которая, по наблюдению автора, не претерпела сколько-нибудь существенных изменений и сегодня85:Как уже отмечалось, произошел сильный сдвиг структуры мигрантов в сторону зрелых (30-49 лет) и самых старших (более 60 лет) возрастов. Особенно это характерно для внешних мигрантов, более половины которых старше 30 лет. Их структура оказалась приближенной к структуре всего населения. Специалисты считают, что это ненормально для миграций и свидетельствует о том, что они совершаются главным образом под воздействием факторов выталкивания из стран происхождения, затрагивающих все возрастные группы населения.
Как и прежде, женщины в целом преобладают среди мигрантов (51,5%), но в потоках со странами СНГ и Балтии их доля понижена (49,7% среди прибывших и 47,3% среди выбывших). Особенно она низка в трудоспособной группе мигрантов (44,6% и 43,1%, соответственно), тогда как в группе пожилых женщины составляют почти 3/4.
Движение в Россию по-прежнему оставалось главным миграционным. трендом в постсоветском пространстве, причем аккумулирующая роль России в течение всех 90-х гг. усиливалась. За 5 лет после распада СССР Россия получила в результате миграций 3,2 млн. человек, значительно больше, чем за 3 пятилетия с 1976 по 1990 гг. (2,4 млн. человек).
Благодаря более сильному падению эмиграции, по сравнению с иммиграцией, Россия и в 1997 г. имела большой миграционный прирост - 433,3 тыс. человек, почти столько же, как и в 1996 г. (439,8).
К этому периоду обозначилась достаточно противоречивая тенденция -образовав национальные государства на территории бывших союзных республик, создав условия для «выдавливания» русского и русскоязычного населения, именно к 1997 г. стал очевиден парадокс - в Россию хлынул поток населения коренных национальностей абсолютно из всех постсоветских государств. Скачкообразно возросли потоки из республик, где были вооруженные конфликты, - из всех стран Закавказья, Молдавии, но особенно сильно из Таджикистана.
Состояние и тенденции социально-демографических процессов в столичном мегаполисе
Социально-демографическое развитие Москвы как многонационального мегаполиса обусловливает целый ряд объективных и субъективных факторов. Сложные и неоднозначные тенденции воспроизводства населения выступают в качестве существенной характеристики условий жизни и перспектив социально-экономического и этнокультурного развития столицы. Ход демографических событий в Москве только на протяжении XX в. был осложнен последствиями двух мировых и гражданской войн, голода, репрессий210. Вызванные этими событиями людские потери серьезно повлияли на численность города, существенно деформировали его возрастно-половую структуру, продолжает сказываться на динамике населения и поныне.
Одновременно для города были и остаются во многом характерны общие для всей страны процессы снижения рождаемости и высокой смертности, огромный прирост населения за счет миграции. В настоящее время, несмотря на некоторые подвижки, Москва относится к субъектам Федерации с наиболее выраженной депопуляцией.
Главным свидетельством неблагополучия социально-демографического развития Москвы является снижение показателей ожидаемой продолжительности жизни. Достигнув в 1984-1985 гг. 71,4 года, он затем стал снижаться и к середине 1990-х гг. уменьшился до 64,9 лет, в том числе у мужчин - с 66,6 до 58,2 года, у женщин с 75,4 до 72 лет. Однако выход из экономического кризиса в Москве проходил более быстрыми темпами, в результате в 1998 г. ожидаемая продолжительность жизни при рождении у мужчин составила 64 года, у женщин - 75, а в 2006 г. - 66 и 77 соответственно2", но эти показатели по-прежнему остаются плачевными по сравнению с общеевропейскими.
В прямой зависимости от процессов естественного воспроизводства население столицы находится и формирование его возрастно-половой структуры: уменьшается доля детей и подростков и увеличивается численность пожилых людей. В настоящее время удельный вес детей и подростков меньше, чем лиц пенсионного возраста и нет оснований полагать, что эта тенденция изменится в лучшую сторону в обозримой перспективе. Остается открытым целый ряд сложных проблем в национальной структуре города.
Приведенные выше негативные тенденции социально демографического развития Москвы, носящие, судя по всему, долгосрочный характер актуализируют принятие и осуществление системы комплексных мер по обеспечению планомерного выхода столицы из создавшейся ситуации. В этой связи важнейшим фактором социально-демографического развития Москвы как многонационального мегаполиса выступает научно обоснованная деятельность органов власти по регулированию этномиграционных процессов.
Столица всегда занимала особое место в истории Российского государства и никакие, даже самые трагические, события этой истории не смогли надолго остановить притяжение к Москве людей из самых разных уголков страны и мира, приостановить рост численности жителей города.
К главным социально-демографическим факторам развития Москвы как многонационального мегаполиса во все времена следует отнести то, что, во-первых, рост численности москвичей и в прошлом и в настоящем шел и идет, главным образом, за счет приезжих, остающихся здесь на постоянное жительство. Во-вторых - достаточно большая разница между численностью постоянных жителей города (более 10,5 млн. человек) и численностью «дневного» населения (14,5 млн. человек).
Для понимания современного состояния миграции населения Москвы следует подробнее рассмотреть динамику важнейших тенденций этого процесса в прошлом. Из-за отсутствия точных статистических показателей, используя косвенные данные, отдельные ученые предпринимают попытки воссоздать социально-демографическую ситуацию и национальную структуру населения с ранних времен существования города, выяснить.закономерности формирования населения многонациональной Москвы в течение обозримого исторического периода.
Самые ранние сведения о Москве не дают четкого представления не только о социальной структуре и этническом составе, но даже и о численности населения города. Однако установлено, что еще в IX в., когда формируются первые торговые связи Северной Руси с территориями будущей Северо-Восточной Руси, в районе Москвы проходила граница между пришлыми балтоязычными и финно-угорскими племенами. По мнению проф. И.Н. Гавриловой, домонгольская Москва представляла собой небольшой древнерусский город с крепостью, отдельными посадами и угодьями .
Несмотря на болезни, пожары и вражеские набеги Москва неустанно вновь и вновь возрождалась, представляя для своего времени весьма многолюдный город, куда стекалось население из ближних и отдаленных регионов, о чем свидетельствуют источники, которые, однако, не всегда уточняют откуда и сколько пришло людей, каков их состав, в том числе национальный.
Так, известно, что английские военные специалисты участвовали на стороне русского войска в Куликовской битве, а через 25 лет после нее монах-серб Лазарь сооружает на одной из кремлевских башен «часы чюдни» и с тех пор куранты становятся неотъемлемой частью Кремля. В реконструкции обветшавшего белокаменного Кремля привлекаются в 1480-х гг. Иваном III лучшие итальянские архитекторы и инженеры. При Иване Грозном появляются в Москве первые врачи из Англии, в 1581 г. в Кремле открывается первая аптека, организованная английскими специалистами, доставившими в Москву первую партию заморских лекарств2 5. Тогда же стали селить военнопленных - левонцев в слободе Наливки, выделенной в начале XVI в. для иностранцев, приехавших в Московию из христианских европейских государств на долгий срок. Там же селились и ремесленники из покоренных прибалтийских городов.
Кроме того, традиционно в Москве проживали татары, грузины, армяне, что нашло отражение в названиях московских улиц. Однако, несомненно, что основную часть населения Москвы составляли православные люди, что затрудняет выделить из их числа украинцев, белорусов, греков, сербов, болгар, которые шли одной группой с русскими, так и принявших православие представителей других этносов.
В то же время достоверно установлено, что на рубеже XV - XVI вв., когда Москва объединила все уделы Северо-Восточной Руси и заявила о себе как новом влиятельном политическом и торгово-ремесленном центре, сюда стремительно увеличился приток населения.
В XVII в. Москва не уступала по величине Парижу и превышала многие европейские города, став к началу XVIII в. крупнейшим городом России. Быстро восстановившись после польской интервенции, чему способствовал массовый приток населения, Москва, несмотря на рост мануфактур, сосредоточение крупных военных сил, укрепления и численного роста аппарата государственных органов управления, усложнения социальной структуры населения, во многом носила черты аграрного центра. Так, согласно «Переписной книги города Москвы 1638 года», посадские люди - жители слобод черных, казенных, дворцовых, моностырских и других (за исключением белого духовенства) составили 48,78 %. Бояре и другие думные чины, стольники, стряпчие, жильцы, дворяне московские и городовые - 20,18%, духовенство 10,09%, приказные люди - 8,35%, мастеровые и служилые люди - 7,99%, гости, Гостинная и Суконная сотни - 1,59%), прочие жители, не вошедшие в слободы - крестьяне, дворовые, торговые люди, жившие в монастырских подворьях, составили - 3,02%.
С учетом неполноты данной переписи, население Москвы могло достигать в тот период 200 тыс. человек.
Однако уже тогда стало очевидно, что сущность миграционных тенденций состоит в зависимости динамики и структуры миграции, прежде всего трудовых перемещений, от функций города. Эти тенденции с новой силой подтвердились, когда с началом индустриализации России во второй половине XIX в. миграция окончательно стала важнейшим источником изменения структуры и численности населения Москвы.
Социальные ресурсы миграционных процессов и социальной адаптации мигрантов в Москве
Опыт Москвы свидетельствует, что важными социальными ресурсами в регулировании миграционных процессов и социальной адаптации мигрантов в столице обладают многочисленные общественные организации, объединяющие выходцев из субъектов Федерации, ряда зарубежных стран.
Обоснованные надежды возлагаются на национально-культурные автономии (НКА), которые рассматриваются как совершенно новое социокультурное явление в жизни полиэтнической России и во многом способствуют реализации задач национального согласия в регионах России. Они позволяют «гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности, малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования».
Однако, исходя из углубленного анализа деятельности НКА, проф. В.А. Михайлов делает вывод, что желаемого эффекта соответствующий Закон пока не дал, как в плане их организационного укрепления, так и в решении задач культуры, образования, нейтрализации межэтнических конфликтов. Не удалось до сих пор создать понятный образ (модель) национально-культурной автономии, будь то местного, регионального или федерального уровня.
Довольно пассивно к национально-культурным автономиям относятся многие чиновники, видя в них ростки национализма и сепаратизма, а еще больше из-за скудости бюджета, хотя в 40 субъектах России предусматриваются расходы на деятельность этих общественных институтов. В этой связи важно решить две задачи: деполитизировать содержание работы НКА и научиться зарабатывать деньги, как это принято в западных странах, что не снимает вопрос о финансовой поддержке НКА на федеральном и местном уровнях власти, как это и предусматривается Законом.
Настораживает экспертов и тот факт, что число местных НКА весьма незначительно (2000 на всю страну), причем пятая часть из них создана в Москве. В этой связи особо актуализируется потребность научного анализа взаимодействия Правительства Москвы и НКА по стабилизации межнациональных отношений в столичном социуме, социальной адаптации многонационального миграционного потока.
Эксперты отмечают системный и последовательный подход Правительства Москвы к проблемам налаживания взаимодействия общественных организаций с государственными структурами. Форма деятельности межнационального консультативного совета (МКС) при Правительстве Москвы мотивирована не спонтанно, а явилась логическим продолжением опыта многолетней работы межнационального совещания, важностью иметь тесные контакты со всеми НКО, что необходимо: для оценки реальной ситуации в столице; предотвращения нежелательных явлений; поддерживания инициативы национальной общественности в проведении культурно-массовых мероприятий; повышением роли национальных объединений в жизни города; в выработке и осуществлении программы действий Правительства Москвы в этой сфере.
В Москве за сравнительно небольшой период времени выстроилась эффективная система взаимодействия органов власти и общественного сектора столицы. Прежде всего, это выразилось в принятии законов Москвы «О взаимодействии органов власти Москвы с негосударственными некоммерческими организациями», «О социальном партнерстве», «Об организации местного самоуправления в г. Москве», «О благотворительной деятельности», постановлений Правительства Москвы «О состоянии и развитии этнокультурного (национального) образования и взаимодействия с национальными объединениями в Москве», «О государственной поддержке детского движения» и других нормативных актов.
Активная деятельность общественных организаций направлена на содействие в решении проблем в сфере просвещения - это 514 организаций, в сфере науки - 227, в сфере межнациональных отношений -511, в сфере экологии и охраны окружающей среды - 121, по тендерным проблемам - 75 и другие.
Следует отметить основательность подготовки к реформированию структуры межнациональных отношений в столице. Так, проведенный в 1998 г. этносоциологический опрос среди руководителей и активистов НКО показал, в целом, достаточно конструктивный настрои экспертов.
В целом положительно оценили усилия московской администрации в сфере поддержания межэтнического согласия 71,0% опрошенных, нейтрально высказались 21,0%, негативно - 8,0%. При этом практически половина всех экспертов (48,0%) дала самую высокую оценку.
Наиболее высокие оценки получил Комитет общественных и межрегиональных связей - средняя оценка его работы близка к максимально возможной. Положительные оценки получили также Департамент образования, Комитет по культуре, Управление юстиции и Комитет по связям с религиозными организациями.
Большинство руководителей НКО отрицательно оценили деятельность ГУВД Москвы в сфере национальных отношений, что в первую очередь связано с их отрицательным отношением к режиму проверки документов на вокзалах, на улицах, в метро и т.д. Отрицательные оценки получили также Комитет по телекоммуникациям и СМИ, Миграционная служба и Комитет по управлению имуществом.
Постоянный диалог Правительства Москвы с руководителями национальных объединений в столице налажен посредством такой общественной структуры, как Московское межнациональное совещание (ММС)338: 90% опрошенных позитивно отозвались о его работе, а 52%) выставили высшую оценку.
Наряду с формализованной информацией, в анкетах содержалась описательная аргументация мнений экспертов и их предложения по рассматриваемым вопросам. Эти данные обобщенно сводились к следующим аспектам: Необходимость выработки действенной консолидированной позиции по борьбе с национальной нетерпимостью, шовинизмом, разжиганием межнациональной розни. Резко отрицательное отношение к режиму проверки документов по национальному признаку, подрывающему авторитет Москвы, большинство участников опроса считают его принципиально недопустимым с идеологической, правовой, этической точек зрения.
Целесообразность привлечения «русских» объединений к участию в работе ММС.
Расширение материальной базы для работы национальных объединений, проведения культурных мероприятий, репетиций творческих коллективов, создание Московского дома национальностей.
Работа со СМИ, создание на телевидении и радио постоянных межнациональных программ, рубрик, передач просветительского и консолидационного характера, в частности, освещающих историю и культуру Москвы, а также печатного органа, освещающего жизнь национальных групп и объединений, деятельность Правительства Москвы по реализации национальной политики.
Введение раздела по национальной проблематике в ежегодную Программу Правительства Москвы.
Как показал проведенный анализ, многие из приведенных предложений были осуществлены. На наш взгляд, большое значение имел вывод о необходимости совместной работы с «русскими» общественными объединениями, который был реализован несколько позже в директивных документах, способствовал усилению внимания к работе московских региональных землячеств, созданию городского координационного совета.
То же самое касается создания Московского дома национальностей (МДН). Этот тезис вошел в принятое 12 мая 1998 г. постановление Правительства Москвы «О состоянии и развитии этнокультурного (национального) образования и взаимодействия с национальными объединениями в Москве». Кроме того, в данном документе нашли отражение и другие вопросы, затронутые руководителями и активистами национальных объединений.
Система регулирования миграционных процессов в Москве: проблемы и перспективы
Миграция населения как объект управления представляет собой комплексную систему, которую необходимо рассматривать во всем многообразии видов миграционного движения и сопутствующих ей серьезных проблем. Так, обеспечивая прилив рабочей силы в наиболее важные секторы экономики города, положительно влияя на демографическую ситуацию в целом, миграция населения также несет с собой ряд вполне реальных угроз в сферах экономической, социальной, санитарно-эпидемиологической обстановки и общественной безопасности. Контроль за массовой миграцией населения в Москве, ввиду ее неоднозначности для жизненно важных интересов города, -одна из актуальных и наиболее сложных задач, решаемых Правительством Москвы. Это, в свою очередь, предопределило необходимость последовательного формирования и развития нормативно-правовой базы регулирования миграционных процессов в столице.
Основой регулирования миграции населения в Москве на протяжении-последних лет являются законы Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», «O беженцах», «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», регламентирующие их постановления Правительства Российской Федерации. В целях совершенствования правовой основы регулирования миграционных процессов были введены серьезные изменения в Федеральное миграционное законодательство, вступившие в силу в начале 2007 г.
Для практического решения конкретных задач регулирования миграции в столице сформирована серьезная правовая база, учитывающая особенности Москвы, Городской Думой приняты законы города Москвы от 09.07.97 № 33 «Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию», от 22.10.97 № 41 «Об ответственности за нарушение порядка привлечения и использования в Москве иностранной рабочей силы».
Важными рычагами оптимизации миграционной ситуации и становлении столичной модели регулирования миграционных процессов стали директивные документы Правительства Москвы, которые, закрепив программно-целевой подход в качестве основного инструмента управления ситуацией в сфере миграции населения, утвердили ряд городских целевых комплексных программ Принятые на основании этих правовых и нормативных актов меры позволили Правительству Москвы взять под контроль развитие миграции населения в столице, ограничить масштабы особо негативных проявлений миграционных процессов, выработать собственную модель регулирования миграции населения.
Главным действующим институтом, отвечающим за реализацию миграционной политики в Москве, претерпевшим за последние десять лет серьезную эволюцию, стало Управление по делам миграции ГУВД г.Москвы. Так, с целью практического обеспечения урегулирования миграционной ситуации в стране и регионах и во исполнение Указа Президента Российской Федерации № 626 от 14 июня 1992 г. «О федеральной миграционной службе России» на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации образовалась Федеральная миграционная служба России (ФМС России).
Вскоре уже приказом Департамента труда и занятости Правительства Москвы от 18.06.92 № 111 «О создании Управления по делам миграции», исходя из необходимости проведения в г. Москве активной миграционной политики, регулирования миграции рабочей силы, совершенствования работы с беженцами и вынужденными переселенцами в Департаменте труда и занятости было создано Управление по делам миграции.
В 1993 г. Приказом ФМС России «Об образовании территориальных органов Федеральной миграционной службы России» были организованы территориальные подразделения, в т.ч. и Миграционная служба г. Москвы, которая в 2000 г. была преобразована в Комитет по делам миграции Правительства Москвы.
Впоследствии, в связи с Указом Президента Российской Федерации от 23.02.2002 г. № 2323 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» было установлено, что МВД. России наряду с функциями, возложенными на него законодательством, выполняет также функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. В этой связи Комитет по делам миграции был ликвидирован, его функции в части, предусмотренной Указом Президента, были переданы вновь созданному Управлению по делам миграции ГУВД г.Москвы.
Этому управлению были определены следующие задачи: предупреждение и пресечение незаконной миграции, организация иммиграционного контроля, обустройство вынужденных переселенцев, регулирование процессов трудовой миграции, определение правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, обратившихся с ходатайством о предоставлении убежища.
В свою очередь, вопросы разработки и реализации миграционной политики в городе, подготовки целевых комплексных среднесрочных программ регулирования миграции были возложены на Управление координации деятельности Комплекса развития научно-технического потенциала города Москвы, впоследствии вошедшее в структуру Комитета межрегиональных связей и национальной политики города Москвы.
Эти меры по преобразованию сферы управления миграцией населения не могли не сказаться на выстраивании стройной и эффективной системы регулирования миграционных процессов в Москве, как и в других субъектах Федерации. Важнейшим результатом в этих условиях, на наш взгляд, стало обеспечение преемственности в программно-целевом подходе к регулированию миграции населения столицы.
В целях закрепления созданной системы обеспечения Москвы квалифицированными трудовыми ресурсами, поддержания баланса на столичном рынке труда и оптимизации миграционных процессов, Комитетом межрегиональных связей и национальной политики города Москвы была подготовлена и постановлением Правительства Москвы от 21 августа 2007 г. № 711-ПП утверждена Московская городская целевая миграционная программа на 2008-2010464 гг. Ее отличительная особенность в том, что впервые в постсоветское время на региональном уровне был обоснован и заявлен последовательный отказ от нерегулируемого привлечения иностранных работников низкой квалификации, взят курс на использование отечественных трудовых ресурсов, в качестве стратегической задачи поставлена цель преодоления существующего демпинга рабочей силы путем радикального повышения уровня оплаты, в основу которого должен быть положен рост производительности труда.
Среди задач, которые необходимо решить для достижения целей, обозначенных в Программе, выделяются:
- создание условий для определения объема и оптимизации структуры миграционных потоков в целях устойчивого социально-экономического развития городского хозяйства;
- формирование системы регулирования миграции в городе, рациональное формирование рынка труда с учетом использования ИРС;
- определение оптимальных потребностей привлечения ИРС в целях обеспечения и сохранения баланса трудовых ресурсов, увеличение законной трудовой миграции в миграционных потоках;
- создание в городе постоянно действующей системы по адаптации и интеграции различных категорий мигрантов, снижение разногласий на этнической почве между мигрантами и жителями города;
- сохранение здоровья горожан в условиях масштабной миграции, снижение влияния заболеваемости мигрантов;
- проведение хмониторинга миграционной ситуации в городе и совершенствование учета миграции.
В качестве цели Программы на 2008-2010 гг. были предусмотрены обеспечение условий для решения вопросов регулирования миграционных процессов с учетом законодательства РФ, законодательства города Москвы, и международных обязательств страны в сфере миграции, оптимизация объема и структуры миграционных потоков в целях устойчивого социально-экономического и демографического развития города, стабилизации его общественной жизни.
