Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Социальный контракт как институт в системе социальной защиты населения: теоретико-методологические основы исследования 17
1.1. Методологические аспекты изучения социального контракта в научной литературе 17
1.2. Теоретико-методологические основы исследования социальной защиты населения 39
ГЛАВА 2. Российский опыт реализации социальной защиты и зарубежная практика применения социального контракта в системе социальной защиты населения 65
2.1. Российский опыт реализации социальной защиты населения 65
2.2. Зарубежный опыт применения социального контракта в системе социальной защиты населения 80
ГЛАВА 3. Особенности функционирования системы социальной защиты населения в современном российском обществе и основные направления ее реформирования в контексте внедрения социального контракта 108
3.1. Особенности функционирования системы социальной защиты с точки зрения интересов населения современного российского общества 108
3.2. Перспективы реформирования социальной защиты населения российского общества в контексте внедрения системы социальных контрактов 136
Заключение 159
Список литературы
- Методологические аспекты изучения социального контракта в научной литературе
- Теоретико-методологические основы исследования социальной защиты населения
- Зарубежный опыт применения социального контракта в системе социальной защиты населения
- Перспективы реформирования социальной защиты населения российского общества в контексте внедрения системы социальных контрактов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование системы социальной защиты населения как совокупности организаций и социально-экономических мероприятий, направленных на поддержку граждан, неспособных самостоятельно обеспечить себя необходимыми средствами существования, принято рассматривать в качестве важнейшего достижения социальной политики XX в. Именно в этом столетии рядом государством мира были приняты определенные социальные обязательства по отношению к своим гражданам, что нашло отражение в концепции социального государства, взятой на вооружение большинством развитых стран. Российская Федерация, в соответствии с Конституцией 1993 г. (ст. 7), также является социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В то же время многими исследователями в настоящее время ставится под сомнение факт действительного существования такого государства в России.
В течение 1990-х гг. социальная защита в нашей стране сохраняла многие элементы советской системы всеобщего социального обеспечения, однако экономический и социальный фундамент существования этой системы был практически разрушен, что повлекло за собой постоянное и повсеместное нарушение социальных обязательств российского государства перед гражданами. Современная российская система социальной защиты, несмотря на определенные позитивные изменения в этой сфере, произошедшие в течение последнего десятилетия, нуждается в существенных преобразованиях и модернизации. Опыт развитых капиталистических государств мира представляет в качестве наиболее эффективного варианта модель социально-ориентированной рыночной экономики, на основе которой только и может быть построено подлинное социальное государство. Перед современной российской социальной политикой стоят задачи остановки социальной деградации, сохранения при этом эффективных механизмов и социальных стандартов советского опыта, с одной стороны, и приспособления, адаптации социальной сферы к рыночным условиям, с другой.
Социальная политика XXI в. должна основываться на правильно выстроенной системе приоритетов, поэтапном решении социальных проблем, рациональном использовании социальных ресурсов, согласовании обязательств государства и реальных возможностей экономики страны. Наращивание государственных расходов не является единственным путем решения проблем в социальной сфере: в условиях бюджетного дефицита, напротив, требуется в первую очередь повышать эффективность использования ресурсов, направленных на социальные нужды, что предполагает применение новых социальных технологий,
являющихся более эффективными, чем ныне действующие. Активизация социальной работы с отдельно взятой малообеспеченной семьей, претендующей на получение государственной социальной помощи, предусматривает прежде всего мобилизацию ресурсов самообеспечения, применение индивидуального подхода к каждой нуждающейся семье с тем, чтобы государственная поддержка была не разовой мерой, а способом разрешения проблем семьи с ее же участием, что в перспективе должно привести к экономии бюджетных средств на пособия по бедности.
Одним из эффективных «инструментов политики программного бюджетирования, ориентированной на результат»1, является социальный контракт, или договор социальной адаптации, представляющий собой договор о взаимных обязательствах между получателем адресной социальной помощи и государством в лице органа, уполномоченного на предоставление государственной социальной помощи. Сама инициатива введения социальных контрактов принадлежит Президенту РФ Д. А. Медведеву, поручившему Председателю Правительства РФ В.В. Путину до 1 января 2011 г. «обеспечить проведение в 2010 - 2011 годах в отдельных субъектах РФ эксперимента по оказанию государственной социальной помощи малоимущим гражданам на основе социального контракта» . Предполагается, что в течение 2010 - 2011 гг. новая система будет тестироваться в отдельных регионах, а опыт ее внедрения должен лечь в основу методических рекомендаций для органов социальной защиты. В соответствии с замыслом руководства страны, заниматься внедрением новой системы будут Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, от которого потребуется разработать методологическую платформу, а также сами регионы, которые должны будут принять соответствующие законы. Необходимо отметить, что введение новых технологий в практику оказания адресной социальной помощи нуждающимся в ней гражданам на основе системы социального контракта требует, наряду с организационной и законодательной подготовкой, и обстоятельного научного изучения. В то же время данный вопрос на сегодняшний момент остается недостаточно разработанным в отечественной социологической науке, что делает настоящее диссертационное исследование научно значимым и практически востребованным.
Степень научной разработанности темы. Выбранный автором ракурс исследования социального контракта в контексте модернизации социальной защиты в современной России вписывается в рамки общей теории социального контракта, или общественного договора, основы
1 Ржанщына Л.С. Социальный контракт как инструмент антикризисной стратегии // Человек и
труд. 2009. № 10. С. 15.
2 Бедность предложат доказать трудом: до 2012 года в России будет введена система социальных
контрактов // Коммерсантъ. 2010. 2 фев. № 17 (4317).
которой были заложены еще в эпоху Нового времени. Само понятие «общественный договор», являющееся буквальным переводом термина «социальный контракт», впервые появилось в трудах философов Т. Гоббса (XVII в.) и Ж.-Ж. Руссо (XVIII в). Именно после книги Руссо «Об общественном договоре» (1762) это понятие стало популярным в европейской политике и социальной науке.
В XX в. исследователи вновь обращаются к концепции общественного договора, или социального контракта. Во второй половине XX столетия преимущественно западными экономистами, философами и социологами были предложены современные версии контракционизма, использующие модель общественного договора и связанные с ней концептуальные средства для нового осмысления проблематики социальной справедливости, естественных прав, демократии, рационального выбора, для пересмотра принципов современного либерализма и обоснования рациональной социальной политики.
Создателями современных концепций общественного договора являются американские ученые Дж. Ролз и Р. Дворкин, а также известный экономист, один из авторов теории общественного выбора Дж. Бьюкенен. Для этих ученых характерно, в частности, отождествление процесса заключения общественного договора с реализацией социальной справедливости. Однако, все эти исследователи рассматривают общественный договор как явление принципиально неисторическое и обладающее исключительно абстрактной реальностью. Помимо трудов Дж. Ролза и Дж. Бьюкенена, тематика общественного договора в XX в. оказалась в центре внимания развивающейся институциональной экономики. В частности, среди западных экономистов, обращавшихся к исследованию и современной трактовке теории общественного договора, можно выделить таких исследователей, как Д. Норт и Э. де Сото.
В отличие от зарубежной науки, в российском научном сообществе концепция общественного договора, или социального контракта, еще не получила достаточно серьезного осмысления. В то же время события последних десятилетий в России, связанные с проведением радикальных социально-экономических реформ, не могли не привлечь к вопросам контракционизма внимание и отечественных ученых, в частности, экономистов А. Аузана, В. Лексина, Р. Нуреева, Т. Сидориной, Г. Явлинского и др. Интерес к теории контракционизма был проявлен не только российскими, но и белорусскими исследователями. Так, в 2009 г. Белорусским институтом стратегических исследований было проведено масштабное социологическое исследование, результаты которого получили отражение в труде «Социальные контракты в современной Беларуси» . В этой работе К. Гайдук, Е. Ракова, В. Силицкий и другие
3 См.: Социальные контракты в современной Беларуси / Под ред. К. Гайдука, Е. Раковой, В. Силицкого. СПб., 2009.
белорусские ученые, размышляя над феноменом белорусской стабильности, отмечают, что одним из возможных средств ее объяснения может выступить теория социального контракта как современная интерпретация концепции общественного договора эпохи Нового времени.
Необходимо отметить, что в работах обозначенных ученых социальный контракт рассматривается преимущественно как абстрактная категория, а не в связи с конкретной социальной реальностью, в частности, в контексте системы социальной защиты населения. Перспективы внедрения социального контракта в систему социальной защиты современного российского общества рассматриваются в работе Л.С. Ржаницыной, в которой автор обращает внимание на то обстоятельство, что применение социального контракта в целях развития социальной работы представляет собой «трудопоглощающую сферу», что является весьма актуальным в условиях падения производства и роста массовой безработицы4. Вопросам нормативно-правового обеспечения внедрения в деятельность органов социальной защиты населения РФ системы социального контракта, опыта использования системы социального контракта при оказании адресной помощи в регионах России, методическим рекомендациям по переходу к новой системе оказания адресной социальной помощи бедным в регионах страны посвящен аналитический вестник Совета Федерации Федерального собрания РФ, подготовленный Л.Н. Пономаревой и Л.М. Прокофьевой в 2010 г.5
Таким образом, современной социологической наукой накоплен большой опыт изучения отдельных аспектов социальной защиты населения, изучен феномен общественного договора, или социального контракта, рассматриваемый применительно к различным сферам общественной жизни. В то же время в массиве работ, связанных с анализом сущности социального контракта, доминируют труды общетеоретического характера, а обобщающие работы, которые освещают социальный контракт как социальный институт в системе социальной защиты, практически отсутствуют, что свидетельствует об образовании своего рода «белого пятна» в этом исследовательском поле. В частности, нет специальных исследований, посвященных выявлению роли и места социального контракта в системе социальной защиты населения российского общества в контексте модернизации данной системы. Все это придает теме диссертационного исследования актуальный характер.
Цель исследования - рассмотрение перспективы использования социального контракта в контексте реформирования системы социальной защиты в современном российском обществе.
4 Ржанщына Л. С. Указ. соч.
5 См.: Социальный контракт - новая форма оказания государственной адресной социальной
помощи населению в субъектах Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС
РФ. 2010. №8(394).
Реализация выдвинутой цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
рассмотреть методологические аспекты изучения социального контракта в научной литературе;
проанализировать теоретико-методологические основы исследования социальной защиты населения;
изучить российский опыт реализации социальной защиты населения;
исследовать зарубежный опыт применения социального контракта в системе социальной защиты населения;
выявить особенности функционирования системы социальной защиты с точки зрения интересов населения современного российского общества;
рассмотреть перспективы реформирования социальной защиты населения российского общества в контексте внедрения системы социальных контрактов.
Объектом исследования является социальный контракт как институт в системе социальной защиты населения современного российского общества.
Предмет исследования составляют особенности функционирования системы социальной защиты в современном российском обществе и основные направления ее реформирования в контексте внедрения социального контракта.
Теоретико-методологической основой исследования является теория общественного договора, или социального контракта, основы которой были заложены в эпоху Нового времени. Автор диссертационного исследования, анализирующий социальный контракт как способ повышения эффективности социальной защиты населения, опирается на теорию социально-политической стабильности А. Хиршмана, в рамках которой государство рассматривается как организация, предоставляющая определенные блага или услуги своим гражданам-клиентам. Большое методологическое значение в контексте изучения системы социальной защиты населения имели историко-ретроспективный подход к исследованию проблем трансформации моделей социальной защиты, системный, структурно-функциональный анализ, институциональный подход, позволившие рассмотреть социальную защиту как целостную систему в условиях перехода к социальному государству, а также современные концепции социального государства, качества жизни и социального качества.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические материалы, а также опубликованные результаты прикладных исследований, проведенных крупнейшими научными центрами России. Диссертант подверг вторичному анализу материалы эмпирических
исследований, проведенных Институтом социологии Российской академии наук («Социальная политика и реформы глазами россиян», 2006 г., «Российское общество в социологическом измерении», 2008 г.), Институтом социально-экономических проблем народонаселения РАН («Влияние социальной политики на положение отдельных групп населения», 2008 г., «Разработка рекомендаций по внедрению системы социальных контрактов при оказании адресной социальной помощи малоимущим гражданам», 2009 г.), Уральским государственным техническим университетом (УГТУ-УПИ) («Социальный работник сегодня: социокультурный портрет», 2009 г.), Центром социальной политики и тендерных исследований («Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения», 2007 г.), Институтом общественного проектирования и компанией «РОМИР-мониторинг» («Социальная стратификация российского общества», 2004 г.)6 и другими научно-исследовательскими организациями. Данные эмпирические материалы позволили автору получить объективную информацию об уровне и качестве жизни населения современного российского общества, показателях бедности и малообеспеченности, влиянии социальной политики на положение отдельных категорий населения, отношении населения к социальным службам, перспективах внедрения социального контракта в систему социальной защиты населения России.
Научная новизна диссертации определяется совокупностью задач, направленных на теоретико-методологическое и конкретно-социологическое изучение социального контракта в контексте реформирования системы социальной защиты населения в современном российском обществе. Прирост научного знания по проблеме применения социального контракта в рамках современной модели социальной защиты получил конкретное воплощение в следующих результатах:
- рассмотрены методологические аспекты изучения социального контракта в научной литературе и обоснована целесообразность его внедрения в систему социальной защиты населения в контексте ее реформирования
6 См.: Горшков М.К. Социальная ситуация в России в зеркале общественного мнения // Социологические исследования. 2006. № 12; Тихонова Н.Е. Оптимальная модель социальной политики в массовых представлениях // Социологические исследования. 2006. № 12; Горшков М.К. Российское общество в социологическом измерении // Мир России. 2009. № 2; Шевяков АЛ. Влияние социальной политики на положение отдельных групп населения // Экономист. 2008. № 9; Прокофьева JI.M. Социальный контракт - новая форма оказания государственной адресной социальной помощи населению в субъектах Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2010. № 8 (394); Профессиональный имидж социальной работы и роль СМИ в повышении ее престижа. Екатеринбург: УГТУ-УПИ, 2009; Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения / Под ред. П.В. Романова и Е.Р. Ярской-Смирновой. Сер. «Научные доклады: независимый экономический анализ». М.: Московский общественный научный фонд; Центр социальной политики и тендерных исследований, 2007; Климантов СБ., Ковалевич М.К. Государство всеобщего благосостояния: станет ли чужое прошлое нашим будущим? // ЭКО. 2005. № 8.
проанализированы теоретико-методологические основы исследования социальной защиты населения, современная модель которой характеризуется ориентацией на преодоление социального иждивенчества, освобождение из-под государственной опеки, выработку навыков самообустройства в рыночной среде;
изучен российский опыт реализации социальной защиты населения и установлена необходимость повышения эффективности существующих программ социальной помощи, что может быть достигнуто путем перехода на качественно иные принципы ее предоставления, предполагающие активное участие семьи в решении своих проблем;
исследована зарубежная практика применения социального контракта в системе социальной защиты населения и показано, что политика в сфере социальной защиты населения в ряде зарубежных государств предусматривает связанность выплаты пособий нуждающимся гражданам до уровня гарантированного минимального дохода с заключением социального контракта;
определено несоответствие характера функционирования системы социальной защиты интересам нуждающихся в социальной помощи российских граждан, большинство которых не удовлетворено качеством государственных услуг в социальной сфере, что проявляется, в том числе, и в низком уровне доверия к социальным службам;
выявлены перспективные направления реформирования социальной защиты населения российского общества в контексте внедрения социального контракта как договора о взаимных обязательствах между получателем адресной социальной помощи и государством в лице органа, уполномоченного на предоставление государственной социальной помощи.
Научная новизна исследования конкретизирована в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Концепция общественного договора, или социального контракта, являющаяся одной из центральных в европейской социальной мысли XVII - XVIII вв., в настоящее время используется учеными для нового осмысления проблематики социальной справедливости, пересмотра принципов современного либерализма и обоснования рациональной социальной политики. Социальная ориентация экономических отношений в условиях возрастания различного рода рисков требует усиления функции государства по социальной защите населения, которая и представляет собой, по сути, социальный контракт государства с гражданами. Фактически, речь здесь идет об одной из сущностных характеристик социального государства, создание которого продекларировано российской конституцией, что подразумевает выстраивание новых отношений, нового социального контракта в сфере социальной защиты,
что, в свою очередь, требует детального осмысления и научной разработки в теоретико-методологическом и практическом аспектах.
Современная модель реализации социальной защиты населения основывается на ряде структурообразующих принципов и подходов, в числе которых ведущее место занимает так называемый дифференцированный подход, предусматривающий различия в выборе цели, предмета, форм, методов и источников финансирования механизмов социальной защиты в зависимости от степени экономической самостоятельности человека, уровня его трудоспособности и способов получения дохода. С дифференцированным подходом тесно связан принцип адресности, предполагающий осуществление на основе научных методов и расчетов комплекса мер по поддержке достойных условий существования нуждающихся людей, попавших в трудную жизненную ситуацию, с учетом их индивидуальных потребностей и возможностей их удовлетворения. Социальная политика в сфере социальной защиты населения, основанная на принципе адресной помощи, характеризуется ориентацией на преодоление социального иждивенчества, освобождение из-под государственной опеки, выработку навыков самообустройства в рыночной среде.
Анализ российского опыта реализации социальной защиты населения показал, что практика оказания социальной помощи нуждающимся в ней людям имеет в нашей стране давние традиции. На современном этапе развития системы социальной защиты в российском обществе в качестве приоритетного направления реформирования социальной политики рассматривается переход к адресной модели. В то же время большинство существующих в России программ оказания адресной социальной помощи являются малоэффективными именно с точки зрения помощи нуждающейся семье в поиске выхода из трудной жизненной ситуации, в активизации адаптивных способностей взрослых членов семьи. Отсюда проистекает необходимость повышения эффективности рассматриваемых программ, что может быть достигнуто путем перехода на качественно иные принципы ее предоставления, предполагающие активное участие семьи в решении своих проблем: такая задача может быть решена посредством внедрения в программы оказания адресной помощи системы социальных контрактов.
В развитых капиталистических государствах Запада накоплен достаточно богатый опыт осуществления различных направлений социальной политики, социальной защиты материально неблагополучных, бедных слоев населения этих стран, который с успехом может использоваться и в целях реформирования российской системы социальной защиты. В настоящее время национальные правительства многих зарубежных стран стремятся к более рациональной реализации социальной составляющей государственных расходов, что находит отражение в
определенной корректировке социальной политики в направлении поиска новых соотношений ее базовых принципов, стремлении установить такие размеры и формы социальных гарантий, которые не подавляли бы мотивацию к трудовой деятельности, не сдерживали бы рост экономики страны. Так, в настоящее время в ряде стран Западной Европы предоставление социальной поддержки нуждающимся в ней гражданам, выплата пособий до уровня гарантированного минимального дохода связываются с условием заключения социального контракта, обязывающего получателя социальной помощи активно включаться в поиск путей выхода из трудной ситуации, возникающей, как правило, вследствие отсутствия постоянной работы.
Степень эффективности социальной защиты населения может быть определена посредством анализа как объективных последствий реализации государственных услуг в сфере социальной защиты, так и субъективной оценки качества работы государственных органов, осуществляющих политику и управление в социальной сфере. В качестве объективного показателя, свидетельствующего о низкой эффективности политики в сфере социальной защиты населения российского общества, можно рассматривать характерные для нашей страны масштабы бедности, а также другие факторы, отражающие уровень социальной эксклюзии представителей целого ряда социальных групп в России. В сложившейся ситуации государство и другие субъекты социальной политики должны создать условия для реализации того трудового потенциала, который имеется в российском обществе, и помочь людям приобрести навыки работы в рыночной среде. Решить эту проблему возможно, в том числе, посредством внедрения в систему социальной защиты населения, адресной социальной помощи нуждающимся гражданам социального контракта.
Реформирование системы социальной защиты населения России
предполагает проведение существенных преобразований механизмов реализации государственных социальных функций: перед современной российской социальной политикой стоят задачи остановки социальной деградации, сохранения при этом эффективных механизмов и социальных стандартов советского опыта, с одной стороны, и приспособления, адаптации социальной сферы к рыночным условиям, с другой. В условиях роста дефицита бюджетных средств возникает необходимость повышения эффективности мер по социальной поддержке населения, что предполагает использование новых социальных технологий, являющихся более эффективными, чем ныне действующие, в частности, социального контракта, представляющего собой договор о взаимных обязательствах между получателем адресной социальной помощи и государством в лице
органа, уполномоченного на предоставление государственной социальной помощи. Данная технология направлена на преодоление социального иждивенчества, являясь по существу рыночно ориентированной, так как дает возможность малоимущим гражданам самостоятельно изменить свое материальное положение.
Научно-теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена его актуальностью, а также тем, что полученные автором результаты, связанные с изучением роли социального контракта в реформировании системы социальной защиты населения современного российского общества, позволяют углубить, систематизировать и концептуализировать имеющиеся научные представления о специфике и особенностях функционирования социальной защиты, ее отдельных компонентов. Основные выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть применены федеральными, региональными и муниципальными органами и учреждениями социальной защиты населения, использованы при разработке социальной политики, связанной с внедрением в программы адресной социальной помощи системы социальных контрактов. Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании социологии, социальной работы, социальной политики, а также в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, работников социальных служб.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских и региональных научных конференциях: Межрегиональной научно-практической конференции «Социализация молодежи Юга России в XXI в.» (Ростов-на-Дону, 2007 г.), IV Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» (Ростов-на-Дону, 2008 г.), Международной научной конференции «Регионы Юга России: вызовы мирового кризиса и проблемы обеспечения национальной безопасности» в ИППК ЮФУ (Ростов-на-Дону, 2009 г.), Международной научно-практической конференции «Кавказ - наш общий дом» (Ростов-на-Дону, 2009 - 2010 гг.).
Результаты исследования опубликованы в 5 научных работах общим объемом 9,2 п.л., среди которых 2 статьи из перечня ведущих научных журналов и изданий ВАК РФ.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Методологические аспекты изучения социального контракта в научной литературе
Эмпирическую базу исследования составляют статистические материалы, а также опубликованные результаты прикладных исследований, проведенных крупнейшими научными центрами России. Диссертант подверг вторичному анализу материалы эмпирических исследований, проведенных Институтом социологии Российской академии наук («Социальная политика и реформы глазами россиян», 2006 г., «Российское общество в социологическом измерении», 2008 г.), Институтом социально-экономических проблем народонаселения РАН («Влияние социальной политики на положение отдельных групп населения», 2008 г., «Разработка рекомендаций по внедрению системы социальных контрактов при оказании адресной социальной помощи малоимущим гражданам», 2009 г.), Уральским государственным техническим университетом (УГТУ-УПИ) («Социальный работник сегодня: социокультурный портрет», 2009 г.), Центром социальной политики и тендерных исследований («Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения», 2007 г.), Институтом общественного проектирования и компанией «РОМИР-мониторинг» («Социальная стратификация российского общества», 2004 г.)6 и другими научно-исследовательскими организациями. Данные эмпирические материалы позволили автору получить объективную информацию об уровне и качестве жизни населения современного российского общества, показателях бедности и малообеспеченное, влиянии социальной политики на положение отдельных категорий населения, отношении населения к социальным службам, перспективах внедрения социального контракта в систему социальной защиты населения России.
Научная новизна диссертации определяется совокупностью задач, направленных на теоретико-методологическое и конкретно-социологическое изучение социального контракта в контексте реформирования системы социальной защиты населения в современном российском обществе. Прирост научного знания по проблеме применения социального контракта в рамках современной модели социальной защиты получил конкретное воплощение в следующих результатах: рассмотрены методологические аспекты изучения социального контракта в научной литературе и обоснована целесообразность его внедрения в систему социальной защиты населения в контексте ее реформирования; проанализированы теоретико-методологические основы исследования социальной защиты населения, современная модель которой характеризуется ориентацией на преодоление социального иждивенчества, освобождение из-под государственной опеки, выработку навыков самообустройства в рыночной среде; изучен российский опыт реализации социальной защиты населения и установлена необходимость повышения эффективности существующих программ социальной помощи, что может быть достигнуто путем перехода на качественно иные принципы ее предоставления, предполагающие активное участие семьи в решении своих проблем; исследована зарубежная практика применения социального контракта в системе социальной защиты населения и показано, что политика в сфере социальной защиты населения в ряде зарубежных государств предусматривает связанность выплаты пособий нуждающимся гражданам до уровня гарантированного минимального дохода с заключением социального контракта; определено несоответствие характера функционирования системы социальной защиты интересам нуждающихся в социальной помощи российских граждан, большинство которых не удовлетворено качеством государственных услуг в социальной сфере, что проявляется, в том числе, и в низком уровне доверия к социальным службам; выявлены перспективные направления реформирования социальной защиты населения российского общества в контексте внедрения социального контракта как договора о взаимных обязательствах между получателем адресной социальной помощи и государством в лице органа, уполномоченного на предоставление государственной социальной помощи.
Научная новизна исследования конкретизирована в следующих положениях, выносимых на защиту:
Концепция общественного договора, или социального контракта, являющаяся одной из центральных в европейской социальной мысли XVII — XVIII вв., в настоящее время используется учеными для нового осмысления проблематики социальной справедливости, пересмотра принципов современного либерализма и обоснования рациональной социальной политики. Социальная ориентация экономических отношений в условиях возрастания различного рода рисков требует усиления функции государства по социальной защите населения, которая и представляет собой, по сути, социальный контракт государства с гражданами. Фактически, речь здесь идет об одной из сущностных характеристик социального государства, создание которого продекларировано российской конституцией, что подразумевает выстраивание новых отношений, нового социального контракта в сфере социальной защиты, что, в свою очередь, требует детального осмысления и научной разработки в теоретико-методологическом и практическом аспектах.
Современная модель реализации социальной защиты населения основывается на ряде структурообразующих принципов и подходов, в числе которых ведущее место занимает так называемый дифференцированный подход, предусматривающий различия в выборе цели, предмета, форм, методов и источников финансирования механизмов социальной защиты в зависимости от степени экономической самостоятельности человека, уровня его трудоспособности и способов получения дохода. С дифференцированным подходом тесно связан принцип адресности, предполагающий осуществление на основе научных методов и расчетов комплекса мер по поддержке достойных условий существования нуждающихся людей, попавших в трудную жизненную ситуацию, с учетом их индивидуальных потребностей и возможностей их удовлетворения. Социальная политика в сфере социальной защиты населения, основанная на принципе адресной помощи, характеризуется ориентацией на преодоление социального иждивенчества, освобождение из-под государственной опеки, выработку навыков самообустройства в рыночной среде.
Анализ российского опыта реализации социальной защиты населения показал, что практика оказания социальной помощи нуждающимся в ней людям имеет в нашей стране давние традиции. На современном этапе развития системы социальной защиты в российском обществе в качестве приоритетного направления реформирования социальной политики рассматривается переход к адресной модели. В то же время большинство существующих в России программ оказания адресной социальной помощи являются малоэффективными именно с точки зрения помощи нуждающейся семье в поиске выхода из трудной жизненной ситуации, в активизации адаптивных способностей взрослых членов семьи. Отсюда проистекает необходимость повышения эффективности рассматриваемых программ, что может быть достигнуто путем перехода на качественно иные принципы ее предоставления, предполагающие активное участие семьи в решении своих проблем: такая задача может быть решена посредством внедрения в программы оказания адресной помощи системы социальных контрактов.
Теоретико-методологические основы исследования социальной защиты населения
В первую очередь, целесообразно подвергнуть анализу ключевые слова, которые составляют общее понятие «социальная защита». Защита в широком смысле предполагает обеспечение экономически слабых слоев населения минимальными средствами к существованию в виде социальных пособий, нейтрализацию или, по крайней мере, смягчение разрушающего воздействия «внешних обстоятельств» (экономических, политических) на такие пособия, их покупательскую способность, предотвращение общего падения жизненного уровня данных слоев. Социальное в данном случае подразумевает решающую роль общества и, в первую очередь, государства в организации и финансировании рассматриваемой защиты, в ее осуществлении. Исходя из этого, понятие «социальная защита» охватывает, как правило, совокупность социально-экономических мероприятий, проводимых государством и направленных на обеспечение нетрудоспособных слоев населения трудовыми пенсиями по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальными пенсиями, пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на содержание детей, по безработице, на погребение, оказание адресной помощи малоимущим слоям населения, помощи гражданам, попавшим в экстремальные ситуации, в том числе беженцам и переселенцам, на санаторно-курортное лечение, содержание в домах для престарелых и инвалидов, обеспечение инвалидов транспортными средствами, протезно-ортопедическими изделиями, профессиональное обучение и переобучение инвалидов, их трудоустройство, социальную помощь на дому, социальные приюты для детей, социальные гостиницы и т.д.
Тем не менее, несмотря на кажущуюся простоту и непротиворечивость анализируемого понятия, в науке существуют разные подходы к трактовке социальной защиты, и то же самое можно сказать о ее нормативных определениях. В специальных исследованиях, например, говорится о наличии традиционного подхода к социальной защите, который описывает ее как набор разовых, как правило, централизованно проводимых мероприятий по повышению уровня жизни отдельных слоев населения, своеобразной «неотложной помощи», обычно оказываемой маргинальным слоям населения в неблагоприятных экономических условиях. Наряду с традиционным подходом, существует и другой, которого придерживается, в частности, один из ведущих отечественных специалистов в сфере социальной политики и социальной защиты Л.С. Ржаницына. В соответствии с этим подходом, в социальной защите в условиях рыночной экономики нуждается все население, учитывая социальные риски этого типа экономики. Так, по мнению Ржаницынои, социальная защита представляет собой политику государства, направленную на обеспечение социальных, экономических, политических и других прав и гарантий человека независимо от места жительства, национальности, пола, возраста и других объективных характеристик. Если следовать этой точке зрения, то социальной защите подлежат фактически все конституционные права человека.
Различиям в теоретических подходах к анализу социальной защиты, существующим в отечественной и зарубежной научной литературе, соответствуют и разные модели, а также способы реализации политики и управления социальной защитой, сложившиеся к настоящему времени в мировой практике. Первую модель отличает приоритетное значение политики государства в обобществлении доходов, которая сопровождается наличием действенных общенациональных механизмов управления социально-экономическими процессами, играющих определяющую роль в социально-экономическом развитии страны в целом. Что же касается второй модели, то она, напротив, характеризуется минимизированной степенью государственного вмешательства в социально-экономические процессы, при том, что государство в этом случае играет координирующую роль в отношении частных инициатив в области удовлетворения социально значимых потребностей человека и социальной защиты личности. В сфере практической деятельности, связанной с реализацией социально-защитной функции государства, данные модели нашли отражение в разных подходах к соответствующей государственной деятельности: приоритетно государственном и личностно-инициативном. Разница между этими двумя подходами заключается в том, что если первый, приоритетно-государственный, опирается на принцип социальной заботы государства о социально уязвимых членах общества и социальной благотворительности и предусматривает использование дифференцированного принципа к определению малообеспеченных групп населения по степени нуждаемости и избирательное предоставление им мер социальной поддержки, то второй, личностно-инициативный, базируется на принципе ответственности каждого члена общества за свою судьбу и судьбу своей семьи и использовании зарабатываемых собственной трудовой и предпринимательской деятельностью доходов, доходов от собственности, а также личных сбережений. Отметим, что такой подход, как правило, ориентирован на распределение по труду и включает в себя в качестве основополагающего элемента частное социальное страхование.
Некоторую неопределенность в процесс осмысления сущности социальной защиты вносит и анализ соответствующих дефиниций, отраженных в отечественных нормативно-правовых актах. Если проанализировать, например, текущее российское социальное законодательство, то можно обнаружить, что здесь понятие «социальная защита» используется в сравнительно узком смысле и означает политику государства, связанную с обеспечением конституционных прав и гарантий человека в сфере уровня жизни. В то же время категория «уровень жизни», как известно, является социально-экономической категорией, и отражает степень удовлетворения материальных и культурных потребностей населения, классов и социальных групп, семьи, индивида в смысле обеспеченности потребительскими благами, характеризующимися преимущественно количественными показателями, абстрагированными от их качественного значения . Однако проблема в том и заключается, что базовые законы российского государства, к которым относится, в первую очередь, Конституция Российской Федерации, материально не гарантирует реализацию социально-экономических прав человека, вследствие чего и социальная защита населения в узком смысле трактуется различными исследователями по-разному. Так, в отечественных публикациях наряду с трактовками социальной защиты населения как политики государства по обеспечению гарантий уровня жизни существует трактовка ее как системы государственных мер, обеспечивающих социальную защищенность преимущественно нетрудоспособного населения, а также как комплекса экономических и организационных мероприятий для поддержки наиболее уязвимых слоев населения в переходный период развития общества.
В рамках настоящего диссертационного исследования мы опираемся на современный подход к социальной защите, в соответствии с которым ее функционирование призвано обеспечивать индивиду, социальной группе, населению в целом комплексное, разностороннее решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указанными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов, экономической самостоятельности и социального благополучия, а также их оптимального развития, восстановления или приобретения.
Зарубежный опыт применения социального контракта в системе социальной защиты населения
Анализируя российский опыт управления социальной защитой населения, следует отметить, что практика оказания социальной помощи нуждающимся в ней людям имеет в нашей стране давние традиции. Первые попытки призрения бедных предпринимались еще в XIV — XV вв., однако нуждающихся тогда поддерживали в первую очередь церкви и монастыри. Как отмечает Е.И. Холостова, «нищенство на Руси считалось не экономическим бременем для народа, не язвой общественного порядка, а одним из главных средств нравственного воспитания народа»56. Подобные взгляды на нищенство привели к тому, что вокруг церквей и монастырей со временем сложились целые слободки, где жили люди, основным источником существования которых стала милостыня: очень многие при этом начинали нищенствовать не потому, что неожиданно впадали в нужду, а потому, что это было выгоднее, чем работать и добывать себе средства к существованию честным трудом.
Что касается собственно государственной помощи нуждающимся, то мысль о ее необходимости была впервые высказана в России царем Иваном IV на Стоглавом соборе, где он заявил о том, что в каждом городе должны быть построены богадельни, больницы, чтобы создать приюты для всех нищих и убогих. Впервые же решение о строительстве двух богаделен не по церковной линии, а в рамках государственной службы общественного призрения было принято во второй половине XVII в. в период царствования Федора Алексеевича. Формирование определенной системы социальной защиты населения принято считать заслугой Петра I, который в своих распоряжениях указывал на предупреждение нищеты как лучший способ борьбы с ней, делил нищих на категории, ставил виды оказываемой помощи в зависимости от нужд, принимал решительные меры по урегулированию частной благотворительности, устанавливал органы призрения и определял средства для их развития. При Петре Великом в России была создана целая сеть социальных заведений: «смирительные дома», куда определялись «рабы непотребные, которых никто и в службу не приемлет, еще же ленивые, здоровые нищие и гуляки», для того, чтобы «посылать их на работы, чем бы они могли пропитание свое заработать»; «прядильные дома» для «непотребного и неистового женского пола»; «гошпитали» для призрения сирых, убогих, увечных и самых престарелых людей57. Помимо этого, Петр стремился к искоренению добровольного попрошайничества и бродяжничества: на основании одного из его указов, к трудоспособным нищим стали применять репрессивные меры, включающие телесные наказания и ссылку (подобные радикальные меры были обусловлены тем, что профессиональные нищие и бродяги в то время распространяли болезни, несли смуту, т.е. объективно создавали определенную угрозу для общественного порядка). В целом, в эпоху правления Петра I была ограничена роль церкви в деятельности по социальной защите населения, а забота о бедных и немощных людях стала обязанностью государства.
Окончательное формирование российской дореволюционной системы социальной защиты произошло уже во времена правления Екатерины II, когда была создана разветвленная структура государственного общественного призрения, были открыты соответствующие учреждения на уровне губерний, осуществлялись попытки государства охватить все слои населения, нуждающиеся в социальной защите. Интересно, что при осуществлении мероприятий по предоставлению государственной социальной помощи бедных делили на четыре категории: 1) тех, которые не могут своим трудом добывать пропитание; 2) тех, кто по сиротству и временным болезням впал в нужду, но может работать; 3) тех, которые могут трудиться, но нищенствуют по лености и дурному поведению; 4) тех, кто по случайным обстоятельствам впал в нужду58. Данная классификация повлияла на принципы оказания социальной помощи нищим, которые нашли. отражение в российском законодательстве о государственном и общественном призрении, относящемся к XVIII - XIX вв. В соответствии с этим законодательством, осуждалось и воспрещалось добровольное нищенство: к трудоспособным нищим применялись репрессивные меры, а нетрудоспособных, в свою очередь, помещали в преимущественно закрытые учреждения (богадельни, странноприимные и сиротские дома и т.д.)59.
В то же время казенных средств на все указанные мероприятия, как правило, не хватало, вследствие чего для финансирования помощи бедным царское правительство стремилось использовать общественные и благотворительные пожертвования. Предпринимались попытки создать, наряду с государственной, и частную систему социальной помощи. Во второй половине XIX в. в период либеральных реформ I860 - 1870-х гг. произошли существенные изменения в социальной политике российского государства: социальная защита населения, включавшая «заведование лечебными и благотворительными заведениями», «призрение о бедных, неизлечимо больных» и т.д. была включена в компетенцию земских и городских самоуправленческих органов. В это время система социальной защиты населения подверглась определенной децентрализации, произошло расширение участия общественности в сфере социального призрения, что сопровождалось активным ростом благотворительного движения. В начале XX в. в Российской империи развивалась система социального страхования рабочих, получили развитие такие формы государственной социальной помощи, как пенсии и единовременные пособия. Однако, российская дореволюционная система социальной защиты населения не была лишена и недостатков, к числу которых можно отнести неясность в определении тех категорий людей, которые имели права на государственную социальную помощь, а также нерешенность вопроса о том, из каких средств должны покрываться расходы по так называемому общественному призрению.
Необходимо отметить, что царское правительство осознавало наличие данных проблем и необходимость их решения: еще в конце XIX в. по инициативе императора была образована комиссия для пересмотра действующего законодательства в сфере социальной защиты населения. Однако Первая мировая война и последовавшая за ней Революция помешали увидеть результаты деятельности этой комиссии. В то же время события, связанные с приходом к власти большевиков и образованием советского государства, открыли новый этап развития социальной защиты в России. В советский период определяющим субъектом в разработке социальной политики стало государство, взявшее на себя заботу о больных, инвалидах и престарелых, женщинах и детях. Социальная политика советского государства базировалась на системе разнообразных пособий и выплат, призванных обеспечить социальное равенство в стране. Уже в октябре 1917 г. был учрежден Наркомат государственного призрения России, который в апреле 1918 г. был переименован в Наркомат социального обеспечения Российской Федерации. В этом же году был издан закон, предусматривающий материальное обеспечение трудящихся при временной нетрудоспособности, инвалидности, безработице, сиротстве и вдовстве, а в 1927 г. в СССР впервые было введено пенсионное обеспечение по старости.
Перспективы реформирования социальной защиты населения российского общества в контексте внедрения системы социальных контрактов
Согласно общепризнанной точке зрения, формирование современной социальной политики в развитых капиталистических государствах Запада происходило с начала 60-х гг. XX в. В течение последних 40-50 лет произошло заметное расширение объема выполняемых государством социальных функций и увеличение расходов на государственные социальные программы (социальное страхование и обеспечение). Так, если в начале 1950-х гг. эти расходы в большинстве западных стран составляли около 7 -10 % ВВП, то в течение 1960 — 1990-х гг. происходило их динамичное увеличение (около 8 % в год), что вдвое превышало темпы роста ВВП. В частности, в Великобритании за период с 1960 по 1987 г. они повысились в 2,75 раза, в США - в 3,73 раза, во Франции - в 4,6 раза, в Швеции - в 5,1 раза и в Японии - в 12,84 раза. В результате, на долю государственных социальных программ в середине 1970-х гг. приходилось от 20 % ВВП (Япония и США) до 30 % ВВП (в ряде стран Евросоюза). Что касается 1980-х и 1990-х гг., то в этот период, конечно, темпы роста расходов на социальное страхование и обеспечение в рассматриваемых странах были ниже, однако они не отставали от темпов роста ВВП74.
Рассматриваемые изменения в социальной политике передовых стран мира фактически означали преобразование модели государства с развитой системой социальной защиты населения в модель государства высокого качества жизни, или, как его официально провозгласили в конституциях ряда стран, - в «социальное государство» или «государство всеобщего благосостояния». Данные категории, на характеристиках которых мы уже останавливались в диссертационном исследовании, трактуются западными учеными с позиции выполнения государством комплекса социально-защитных функций, ответственности национальных правительств за обеспечение основных социальных нужд граждан. Благодаря значительному увеличению бюджетных расходов на различные социальные программы, «государство всеобщего благосостояния» смогло взять на себя ответственность за материальное благополучие своих граждан, обеспечить доступность социальной поддержки всем членам общества: в настоящее время государственные социальные трансферты охватывают подавляющее большинство (от 50 до 90%) населения развитых стран. Указанные тенденции являются ярким свидетельством того, что включение государства в реализацию социальных функций общества является не просто результатом развития какой-либо отдельной страны, а представляет собой итог развития мировой цивилизации в целом, характеризующийся «осознанием ценности человека, пониманием общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, состояния здоровья, продолжительности жизни населения».
В то же время, начиная примерно с конца 1990-х гг., на Западе нарастает критика социального государства и государства всеобщего благосостояния, которая связывается в первую очередь с экономическим грузом социальных обязательств государства, составляющих в большинстве западноевропейских стран около трети ВВП, и демографическими проблемами, к числу которых можно отнести, например, весьма актуальную для западных стран проблему «старения общества». Для развитых капиталистических государств в настоящее время характерно стремление к более рациональной реализации социальной составляющей государственных расходов (необходимо отметить, что при этом рост социальных бюджетов в большинстве стран продолжается в абсолютных, а во многих случаях и в относительных размерах). Происходит это по той причине, что прежние, даже пересмотренные, государственные социальные обязательства существенно дополняются целым рядом новых, связанных с такими явлениями, как уже упомянутое старение населения, переход на непрерывное образование, рост безработицы, расширение миграционных потоков, неустойчивость семьи и т.д. Наряду с этим, проявляется тенденция к сближению в прошлом существенно различавшихся моделей социальной политики: так, в странах с либеральными моделями (США, Канадае, Австралия, Япония, Корея), где уровень социальных гарантий сравнительно низок, социальная составляющая в деятельности государства усиливается; в других странах намечается обратное движение.
В ряде развитых капиталистических государств национальные правительства в настоящее время осуществляются попытки скорректировать социальную политику в направлении поиска новых соотношений ее базовых принципов, установить такие размеры и формы социальных гарантий, которые не подавляли бы стимула к трудовой деятельности, не сдерживали бы рост экономики страны. Как отмечает в этой связи ведущий научный сотрудник Института экономики РАН Е.Е. Шестакова, «современное государство благосостояния уже не ставит перед собой задачу помочь всем и во всем, обеспечить всеобщее благоденствие». Напротив, в качестве главной задачи государства в социальной сфере рассматривается достижение равновесия между возможностями государства благосостояния и растущими потребностями общества, компромисса между уровнем социальной защиты, который общество считает необходимым иметь, и готовности граждан его финансировать
Об изменениях подхода к вопросам социальной защиты в странах Евросоюза свидетельствуют, в частности, выводы, зафиксированные Комиссией ЕС в своих итоговых документах в 1995 г., в соответствии с которыми «система социальной защиты может действовать как продуктивный фактор, который влияет на экономическую и политическую стабильность, и помогает европейской экономике быть более эффективной, гибкой, и, наконец, лучше функционировать»77. Исходя из новой концепции социальной защиты ЕС, ее главными целями провозглашаются обеспечение оплачиваемой занятости и гарантирование пенсионных выплат и стабильности пенсионной системы. Что же касается модернизации системы социальной защиты, то в качестве ее основного элемента рассматривается борьба с безработицей, социальная и экономическая реинтеграция безработных. В целом, по мнению Е.Е. Шестаковой, в европейских государствах в настоящее время происходит постепенный сдвиг от идеи социального гражданства к равенству возможностей и преодолению социальной эксклюзии, т.е. переход от обеспечения благосостояния к обеспечению работой7 .
Аналогичные процессы происходят и в Соединенных Штатах Америки, в которых, по выражению известного отечественного американиста Л.Ф. Лебедевой, правящие круги испытывают и в ближайшем будущем будут испытывать при разработке социальной политики давление как традиционных внутренних проблем, так и новых вызовов, в том числе связанных с преодолением структурной неоднородности бедности, необходимостью адаптации к новым условиям занятости, а также с процессом старения населения.
