Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Становление государственной институциональной системы социальной защиты 15
1.1. Сущность и специфика институциональной системы социальной защиты населения 15
1.2. Историческая трансформация системы социальной защиты и роли в ней государства 32
1.3. Социальное государство как цель социальной политики и инструмент социальной защиты 49
Резюме 73
Глава 2. Направления институционального развития системы социальной защиты в современной России 75
2.1. Состояние социального государства в современной России и приоритеты системы социальной защиты в контексте его строительства 75
2.2. Социальная защита и проблема преодоления бедности 103
2.3. Основные направления совершенствования института социальной защиты . 121
Резюме 144
Заключение 146
Литература 149
- Историческая трансформация системы социальной защиты и роли в ней государства
- Социальное государство как цель социальной политики и инструмент социальной защиты
- Социальная защита и проблема преодоления бедности
- Основные направления совершенствования института социальной защиты
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Важнейшим достижением социальной политики XX века является становление системы социальной защиты населения от социальных и экономических рисков. Впервые общество предоставляет отдельным гражданам гарантии медицинского обслуживания, гарантии минимально необходимого уровня доходов в случае наступления трудных жизненных ситуаций, получения инвалидности, старости, безработицы, болезни, производственной травмы, потери кормильца и т.д. Обязательства государства по отношению к своим гражданам нашли выражение в концепции социального государства, принятой большинством развитых стран.
Начало нового тысячелетия отмечено иными трендами, превращающими социальную защиту в социальную проблему. С одной стороны, давление международной конкуренции заставляет бизнес настаивать на снижении издержек производства, связанных с социальными расходами. С другой стороны, демографические тенденции, прежде всего, связанные с ростом экономической миграции, ведут к усилению социальной поляризации общества, превращая социальное обеспечение в главный инструмент снижения социальной напряженности. Российское общество находится в русле общемировых тенденций и вынужденно считаться с вызовами глобальной экономической конкуренции, но при этом российское общество переживает период кардинальных социально-экономических трансформаций, усиливающих давление на систему социальной защиты. По словам «все общественные силы страны должны действовать по простому, но жизненно важному принципу: ничего в ущерб России и ее граждан, все для блага России, для ее национальных интересов, для благополучия и безопасности каждого гражданина России»1.
Благополучие и безопасность каждого гражданина России зависит от того, насколько полно будут реализованы социальные права каждого россиянина на достойную и обеспеченную жизнь. Если для многих экономически самостоятельных и активных граждан достаточно продуманной и взвешенной экономической политики, политики создания и сохранения стабильных условий их экономической деятельности, для других необходимы меры специальной помощи. Инвалиды, дети-сироты, выпускники детских домов, пенсионеры, безработные и другие категории населения нуждаются в социальной помощи и защите, поскольку реализовать свой трудовой и творческий потенциал, и, следовательно, собственными усилиями достичь материального благополучия им крайне затруднительно. Система социальной защиты должна предоставить им гарантии.
В переходные 90-е годы социальная защита несла в себе черты советской системы всеобщего социального обеспечения при разрушении экономического и социального фундамента существования этой системы, что
1 Российская газета 2008.14 февраля. С. 13.
повлекло за собой постоянное и повсеместное нарушение социальных обязательств российского государства перед своими гражданами. Пройденная страной «точка невозврата» в развитии реформационного процесса позволяют отказаться от популистских решений в социальной сфере и приступить к формированию взвешенной, теоретически-обоснованной, соответствующей выбранному курсу социально-экономического развития системы социальной защиты.
Степень разработанности проблемы. Снижение уровня и ухудшение качества жизни подавляющей части населения вследствие проведения радикальных экономических реформ, привели к тому, что предметом острых политических и идеологических дискуссий становятся вопросы социальной защиты социально уязвимых групп российского общества. В работах Л. Вульф, Э.В. Дубининой, С. Ильина, А. Илышева, Т.З. Козловой, Ю.Н.Козырева, Е.В. Кулагиной, Т.Н. Кухтевич И. Лаврентьевой, Г. Осад-чей, В. Ройка, П.В. Романова, Г. Соловьевой, Е.И. Холостовой, И. Черкасовой, В.Шароновой, В. Эдемской, Е.Р. Ярской-Смирновой и других рассмотрены вопросы пенсионного обеспечения и динамика важнейших показателей качества жизни пенсионеров, социального обеспечения и социальной реабилитации инвалидов, вопросы регулирования труда инвалидов, социальной защиты детей и семей с детьми, социальной защиты мигрантов, студенчества, безработных и членов их семей.
Попытки разрешения проблем социальной защиты той или иной категории социально уязвимых групп и теоретическое осмысление этих проблем показало необходимость рассмотрения общих вопросов функционирования системы социальной защиты и нашло отражение в работах таких авторов, как Т. Говоренкова, А. Жуков, СВ. Кадомцева, Г. Карелова, А.В.Малько, Р.Н. Мухамадеев, Г.И. Осадчая, Б. Ракитский, В. Роик, О.В .Ромашов, А.Н. Савинов, Т.О. Четвернина, Д. Савин, А. Чуев, Ю.Шишков и других.
Стремление отыскать комплексное решение социальной защиты населения в рыночных условиях показало слабость концептуальной базы ее организации, недостаточную проработанность методологических вопросов организации социальной защиты, вызванную, возможно, тем, что сам термин «социальная защита» и соответствующая проблематика в российской научной мысли и общественно-политической литературе появились только с началом рыночных реформ, когда стало ясно, что государственное социальное обеспечение не соответствует рыночным отношениям и возможностям.
Один из самых авторитетных исследователей проблем социальной защиты В. Роик отмечает многообразие сложившихся подходов к определению данного понятия (политэкономический, методологический и инстру-менталистский), использование данного понятия в различных нормативных документах как в узком (социальное страхование и социальная помощь), так и в широком смысле (вся сфера жизнедеятельности человека' в процессе труда). Сопоставление подходов позволяет сделать вывод, что узкометодо-
логический подход к пониманию социальной защиты как совокупности различных институтов социального страхования и социальной помощи, как и инструментальный подход, делающий акцент на социальную помощь в трудных жизненных ситуациях при наступлении социальных рисков, не решают проблемы формирования системы социальной защиты в переходном обществе. Но и неправомерное расширение трактовки социальной защиты, не позволяет осуществлять эффективную практическую деятельность. Б. Ракитский, используя производное от социальной защиты понятие социальной защищенности, утверждает необходимость формирования такого общественного порядка, в рамках которого объекты могут отстаивать свои интересы. Формирование такого общественного порядка выступает условием справедливой, надежной и эффективной системы социальной защиты, но не объясняет принципы ее конкретной реализации.
Е. Гонтмахер и В. Трубин осуществили попытку концептуализации понятий сферы социальной защиты/социальной поддержки и предложили вариант систематизации базовых понятий. Ту же работу проделала Г.П.Кулешова. Данные исследования показали, что трудности концептуализации системы социальной защиты связаны, прежде всего, с отсутствием четких представлений о направленности и стратегии социальных преобразований в обществе. Таким образом, эффективная инструментализация социальной защиты требует решения вопроса о перспективах социальных преобразований российского общества, т.е. напрямую связана с борьбой двух концепций социальной политики в России - субсидиарного и социального государства.
В соответствии с первой концепцией государство снимает с себя максимально возможное количество социальных обязательств, оставляя только адресную поддержку слабых социальных групп и оказание социальной помощи при наступлении ограниченного числа событий, ведущих к утрате средств существования. Т. Говоренкова, А. Жуков, СВ. Кадомцева, Д. Савин, А. Чу ев и другие авторы утверждают, что единственно возможный в демократическом государстве вариант социальной политики индивидуальная, адресная помощь и поддержка нуждающихся. А в работах В. Бобкова, К.Г. Чагина, Л. Эфтимович рассмотрен опыт применения программ адресной социальной помощи и адресных мер социальной поддержки в различных регионах страны. Благодаря работам таких авторов как В. Анисимов, Н.Н.Гриценко, Л.В. Жильская СВ. Калашников, Е.Г. Нечаева, В. Роик, М.М. Файнберг, Д.Ф. Шавишвили А.Ф. Храмцов и др., рассмотревших проблемы формирования социального государства в современной России, правовые аспекты, функциональную теорию социального государства стало возможным представление социальной защиты как системы реализации основных социальных прав. В литературе широко представлено изучение западного опыта формирования и функционирования социальных государств. Это работы М.Н. Антюшиной (шведский опыт строительства социального государства), Л.А. Немовой (канадская модель социальной политики), О.В. Родионовой (историко-стадиальная типология социального го-
сударства на примере Великобритании), М.Р. Морозовой (этапы формирования социального государства ФРГ) и др.
Проблема социального равенства и преодоления бедности в современной России исследованы в работах В.А. Чуланова, СМ. Барсукова, СВ. Барсуковой, Т.Ю. Богомоловой, B.C. Тапилина, В. Ильина.
Проблемы социальной защиты стали предметом диссертационных исследований таких российских ученых как Водопьянова Т.П., Говорухи-иаГ.В., Горяева С.Н., Ефимов С.Г., Касаева Л.В., Клементьев В.В., Кобы-ляцкий Н.Г., Колесникова О.Н., Корепанов Г.С, Королева Ю.А., Крестов А.В., Кулешова Г.П., Локонова Ю.М., Мехришвили Л.Л., Назмутдинова Р.Н., Плигузов А.С., Покручина А.А., Трутнев В.В., Уварова Л.В.
Несмотря на попытки концептуализации и широкое освещение отдельных аспектов социальной защиты, в отечественной научной литературе по-прежнему крайне мало комплексных системных исследований проблемы формирования и реализации социальной защиты в условиях становления социального государства. Данная ситуация усиливает необходимость разработки конструктивных направлений и построения развернутой теории социальной защиты. Накопленный за последние годы в отечественной науке эмпирический и теоретический материал позволят начать исследовательский процесс на качественно новом уровне методологической рефлексии и теоретико-методологического обоснования концептуальных основ социальной защиты.
Объектом исследования в диссертационной работе является система социальной защиты российского государства.
Предмет исследования - институциональный механизм формирования системы социальной защиты в условиях формирования социального государства в Российской Федерации.
Цель диссертации состоит в комплексном исследовании содержания и специфики системы социальной защиты в Российской Федерации в контексте проблемы формирования социального государства.
Достижению данной цели способствует решение следующих исследовательских задач:
S выявить сущность социальной защиты как социального института современного общества,
S проанализировать историческую трансформацию системы социальной защиты, рассмотреть изменение роли государства как субъекта социальной защиты;
S изучить принципы социального государства как механизма реализации социальных прав и инструмента социальной защиты;
* исследовать содержание и специфику государственной системы социальной защиты в современной России;
S исследовать процесс модернизации социальной защиты в условиях формирования социального государства;
S проанализировать методологические проблемы организации адресной помощи малообеспеченным и изучить практический опыт оказания
помощи бедным слоям населения,
S выявить тенденции и дальнейшие перспективы совершенствования системы социальной защиты российского общества.
Теоретико-методологической основой диссертации стали работы отечественных и зарубежных ученых в области социологии, политологии, философии, экономики, теории государственного управления, социальной защиты. Методологическую основу работы составили историко-ретроспективный подход к исследованию проблем трансформации моделей социальной защиты, системный, структурно-функциональный анализ, институциональный подход, позволившие рассмотреть социальную защиту как целостную систему в условиях перехода к социальному государству, а также концепции социального государства, устойчивого развития территорий, развития человеческого потенциала и др.
Эмпирической основой исследования, описательной базой стали результаты социологических исследований, проведенных в различные годы академическими институтами и научными центрами АН СССР и РАН, а также исследования автора. Использованы материалы Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), данные социологических исследований, осуществленных Академией труда и социальных отношений, Институтом социально-экономических проблем народонаселения РАН. Использованы данные масштабных проектов фонда Эберта, опросов в рамках проекта ТАСИС «Реформа системы социальной защиты, в частности, системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» и т.д.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
рассмотрена историческая трансформация системы социальной защиты, обосновано превращение государства в главного субъекта социальной защиты в современном обществе,
предложена авторская трактовка социальной защиты как условия и результата развития социального государства, а социального государства как инструмента современной системы социальной защиты,
обоснован вывод о том, что система социальной защиты в Российской Федерации не обеспечивает реализацию ни субсидиарного (помощь отдельным категориям нуждающихся), ни социального (ориентация на социальное развитие общества в целом) государства,
- выявлены особенности процесса модернизации государственной
системы социальной защиты в Российской Федерации;
обоснована необходимость трансформации системы социальной защиты современной России на основе ее многосубъектности и многоуровневое,
доказана необходимость трансформации социального государства от модели, акцентирующей его перераспределительные функции, к модели государства социального развития,
обоснована проекция формирования системы социальной защиты в рамках целостной концепции социальной политики, как комплексное ре-
шение проблем социальной защиты и социального развития,
- предложены рекомендации по оптимизации социальной защиты и диверсификации форм государственного участия в осуществлении функций социальной защиты.
На защиту выносятся следующие положения.
Система социальной защиты представляет собой сложный многофункциональный институт, обеспечивающий поддержание жизнеспособности, целостности и эффективности функционирования социума. Целью и концептуальным содержанием современной системы социальной защиты выступает реализация права каждого человека на всю совокупность социальных прав, на достойную жизни и самореализацию. Эффективность системы социальной защиты достигается за счет создания комплексной системы, включающей 1) адресную помощь индивидам в условиях постоянного источника социальной эксклюзии (социальная помощь, социальное обеспечение, социальные льготы), 2) систему оперативной социальной помощи в условиях действия деструктивных факторов (социальная поддержка), 3) систему защиты в условиях постоянно существующих факторов риска (социальное страхование).
Формирование института социальной защиты развивается от бессистемной помощи отдельным лицам на основе милосердия и/или традиций семейно-родового и общинного вспомоществования к становлению этой деятельности на основе системности и управляемости, от семьи и общины к государству как доминирующему субъекту социальной защиты. Постмодернистская ситуация активизирует идею социальной самозащиты, возрастания роли семьи и негосударственных организаций при снижении доли государственного участия.
Современное общество производит идею социальной защиты населения через формирование на научной основе общества, в котором человек не только страхуется от социальных рисков, но и обеспечивается реализация его важнейших социальных прав на достойную жизнь. Инструментом формирования такого общества становится социальное государство. Ослабление социального государства в конце XX века связано с дискредитацией перераспределительных механизмов, снижением возможностей государственного финансирования социальных программ, повышением роли самозащиты в условиях экономического роста. Но отказ от самой идеи социального государства и сворачивание социальных программ не правомерны, поскольку текущее ослабление роли государства является проявлением общей тенденции постоянного колебания капитализма между менее и более регулируемыми формами социально-экономической организации, что подтверждено постом обращения к государственным институтам социальной защиты в условиях глобального финансового кризиса. Необходимо изменение и реструктуризация некоторых институтов социального государства в соответствии с вызовами общества XXI века - становления глобальных стандартов качества трудовой жизни, повышения рискогениости глобального общества, глобальной миграции и формирования сегментов
застойной бедности и т.д.
Система социальной защиты российского общества концептуально и практически формировалась на основе значительной роли государства. Социальная защита в дореволюционной России представляла собой систему государственного, церковного, общественного и частного благотворения и призрения на основе идеи христианского милосердия при довольно жесткой административно-бюрократической регламентации. Концепция социальной защиты советского общества исходила из монопольного положения государства в социально-экономической системе и представляла собой централизованную систему социального обеспечения, гарантирующего всем трудящимся минимальные социальные стандарты в случае потери трудоспособности. Социальная защита российского общества в постсоветский период отражала конъюнктурные метания политиков от социального государства к принципам субсидиарное. Практика социальной защиты была непоследовательной, концепция социальной защиты неполной и противоречивой.
Анализ различных моделей социальной защиты российского населения показал, что модель безадресной социальной помощи и наделения льготами безотносительно реальной имущественной дифференциации не является эффективной по причине деформации перераспределительных каналов и ограниченности бюджетных возможностей. Модели адресной социальной помощи, даже при ликвидации таких недостатков как утечка финансовых средств, не являются эффективным способом социальной защиты населения: во-первых, методика отбора ориентирована не на определение реальной нужды, а на отсев нуждающихся, во-вторых, методика определения бедности не учитывает российские особенности бедности (владение недвижимостью, уровень образования и тд.), в-третьих, формы и размеры оказания помощи выступают фактором консервации бедности, заключая реципиента помощи в репродукционный круг бедности.
Реализация права каждого человека на достойную жизнь в качестве концептуального основания системы социальной защиты предполагает выработку новой модели социальной защиты, ориентированной на изменение роли личности и государства, их взаимодействие и диалог. Социальное государство должно отказаться от доминирования роли перераспределительного механизма, а заявить себя в качестве как «дирижера» функционирующей системы, при наличии многосубъектных организационно-правовых форм и при условии личной ответственности работников и активной индивидуальной деятельности, направленной на реализацию собственных социальных прав. Сохраняя масштабы своего участия в развитии социальной защиты, государство должно диверсифицировать формы этого участия в направлении многоуровневое, многоаспектное и разнонаправленное мер.
Преобразование модели социальной защиты с учетом современных социальных, экономических, социокультурных, демографических тенденций требует:
формирования системы социальной защиты в рамках целостной концепции социальной политики, как комплексное решение проблем социальной защиты и социального развития, оперативного реагирования и регулярной помощи,
реализации социальной защиты как формы правоотношений с учетом установления и осознания взаимной ответственности сторон,
сочетания подходов устойчивого развития человека и территорий.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Основные результаты и концептуальные выводы диссертационного исследования позволяют расширить научные представления о сущности системы социальной защиты населения, определить перспективы повышения ее эффективности в условиях становления социального государства Отдельные выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы в разработке государственной и региональной модели социальной защиты. Материалы исследования могут быть использованы при чтении курсов по социологии, социальной работе, социальной политике и т.д. и в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждалась и была рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры «Гуманитарные и социальные науки» Шахтинского института (филиала) Южно-Российского государственного технического университета (Новочеркасского политехнического института).
Основные положения диссертационной работы докладывались в выступлениях автора на межвузовских и внутривузовских конференциях, на семинарах и конференциях аспирантов и соискателей ЮРГТУ (НПИ) в 2007-2009 гг.
Содержание и выводы диссертационного исследования представлены в 4 публикациях автора общим объемом более 12,0 п.л., в том числе одна монография и одна дубликация в изданиях перечня ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертации включает в себя: введение, две главы, состоящие из шести и параграфов, 'заключение, список литературы из 199 источников.
Историческая трансформация системы социальной защиты и роли в ней государства
Существует представление о том, что институт социальной защиты существовал всегда. Н.Г. Кобыляцкий, рассматривая социальную защиту в историко-социологическом аспекте, высказывает следующее мнение: «в качестве полноценного социального института социальная защита существовала и ранее, точнее — всегда» . С нашей точки зрения, помощь соплеменникам и семейное перераспределение продуктов не тождественно институту социальной защиты.
В примитивном и традиционном обществах социальное неравенство не существовало как проблема. Соответственно, выравнивание неравенства и отмена вертикальных классификаций как исправление имманентного природе или божественному плану порядка, не предполагалось. Общество создавало в рамках существующей социально-институциональной структуры институты социальной поддержки и помощи. Нормы отношений к слабыми и убогим определялись образом жизни, доминирующими занятиями и социальным строем. Российский историк СМ. Соловьев отмечал, что отношение к старым, немощным и больным как к обузе, и обычаи убивать стариков и больных «имели место у племен воинственных, которые не терпели среди себя людей липших, слабых, увечных, не могших оказать помощь на войне, защитить родичей, мстить за их обиды; у племен, живших в стране скудной, стремление предохранить от голодной смерти взрослых заставляло жертвовать младенцами»27. Мирные занятия земледелием и скотоводством, рост благосостояния изменили отношение к немощным, а родовой строй определил формы помощи и поддержки. Например, существовал обычай взаимопомощи соплеменников, общинников, называемый «помочь» (северорусское), «толока» (южнославянское), «талака» (белорусское). Он заключался в том, что для сельскохозяйственных работ или строительства дома приглашались соседи. Денег им не платили, а по окончанию работ устраивалось празднество с обильным угощением добровольных помощников. Считалось недопустимым не откликнуться на соседский или родственный призыв о помощи, поскольку только взаимопомощь позволяла людям выживать в трудных условиях28. Многие работы, а иногда и праздники осуществлялись в складчину («братчина»). В складчину использовали инвентарь и скот, заготавливали корма, перевозили сено, пахали огороды и т.д.
Семейно-родовые общины (вервь, задруга) как формы социальной жизни определяли общинно-родовые формы помощи старикам, детям, вдовым женщинам. Осиротевшие дети, не имеющие родственников старики, трудоспособные люди, не имеющие земли, обычно принимались в семьи и назывались приймаками. Приймачество часто решало две задачи — призреть сироту и обеспечить помощь старикам, которые сами уже не могли справляться с хозяйством. Сирота, принятый в семью, должен был помогать по хозяйству и почитать новых родителей, которые в свою очередь делали его наследником своего имущества. Таким образом, старики не оставались без присмотра, а сирота обеспечивался некоторым объемом социальных и экономических ресурсов. Если же сиротел наследник домохозяйства, то усыновлять его запрещалось, он становился «годованцем» или «выхованцем» другой семьи с сохранением своего имущества.
Важнейший общинный институт - круговая порука - регулировала процессы помощи и защиты слабых. Старика или сироту зачастую определяли на постой в какую-либо семью временно, на несколько дней, и переводили по требованию общины через некоторое время в другую семью. Таким образом кормление стариков и сирот становилось общественной повинностью, мирской обязанностью.
Хозяйственные формы помощи и общественно-родовые формы защиты имели религиозно-мировоззренческое обоснование. В те времена человек жил в унисон природе и ощущал свою принадлежность природному целому. Общинное существование виделось частью единого мира-космоса. Соответственно этому происходило становление форм защиты и помощи как включение сирых и обездоленных в социальный космос с определением им новых ролей и обязанностей. Смысл социальной помощи заключался, прежде всего, в обеспечении выживания общины как довольно замкнутого социума. Принятие христианства привело к изменению, как религиозного обоснования помощи и заботы, так и форм оказания такой помощи. В основе практик оказания помощи слабым и нищим оказалась важнейшая христианская добродетель — милосердие, которое заключалось в оказании милостей телесных и духовных, таких как напоить жаждущего, накормить алчущего, одеть нагого, утешить печального, посетить больного, принять в дом сироту или странника и т.д.
Институциональными центрами социальной помощи становятся монастыри и приходы. В указах государственной власти монастырям прямо вменяется в обязанность содержание нищих, открытие больниц и приютов для бездомных. Так, устав князя Владимира Святого содержит указание,,что нищие, вдовицы, врачи, больницы, монастыри и бани их даны Патриарху или Митрополиту, или Епископу, в чьем пределе они будут, и он должен ведать их и управлять ими. В Судебнике государя Иоанна Васильевича (1550) также содержатся наставления о монастырском призрении нищих: «А на монастырях жити нищим, которые питаются милостынею от церкви Божьей». Там же сделана попытка регулирования помощи введением элемента адресности: всех, кроме нищих, следовало гнать из монастыря и не позволять им там жить: «А торговым людям городским и черноволостным в монастырях не жити, а жити им в городских и сельских дворах; а которые городские и волостные люди учнут жити в монастырях, и тех из монастыре сводити, да наместникам их судити»29. Монастыри создавали приюты для подкидышей, скудельницы, богадельные избы, больницы.
Социальное государство как цель социальной политики и инструмент социальной защиты
Упоминание о социальном государстве присутствует в нормативных документах многих стран. В современном мире считается вполне обоснованным и правомерным требование к демократическим правительствам не только обеспечить экономический рост, но и направить все усилия на борьбу с бедностью, обеспечить экологическую безопасность, возрастание социальной активности и улучшение социального самочувствия граждан, обеспечить рост занятости не только за счет экономического роста, но и за счет непрерывного обучения в течение всей жизни, т.е. создать условия для качественной жизни. «Качество жизни — это больше, чем жизненный уровень, — считал В. Брант, один из идеологов германского социального государства, — Оно означает обогащение нашей жизни за пределами доходов и потребления. Оно предполагает новое понимание общих интересов. Оно все больше зависит от того, какое добрососедство мы имеем и на что способны общественные учреждения»50.
В современной социальной теории считается, что качество жизни — это не просто благое пожелание или популистское предвыборное обещание. Качество жизни относится к неотъемлемым социальным правам человека, поэтому функции социального государства намного шире, чем просто материальное обеспечение пособиями социально уязвимых слоев, его социальное предназначение - обеспечение гарантий реализации права каждого человека на высокое качество жизни. С экономической точки зрения высокое качество жизни создает условия для нормального, высокопроизводительного участия работников в производственном процессе, обеспечивая функции экономического роста. Поэтому государство J не может ограничиваться только предоставлением экономическим субъектам свободы предпринимательства, но также должно содействовать социальному развитию этих субъектов.
Однако концепция социального государства в последнее время подвергается пересмотру. С одной стороны, считается, что никаких специфических социальных задач у социального государства быть не может, «сами названия «правовое государство» и «социальное государство» некорректны, так как все государства имеют право и состоят из определенного социума»51. С другой стороны, как утверждает О.В. Родионова, в современном мире отмечена тенденция к перераспределению социальных функций от государственных, публично-властных структур к институтам и организациям гражданского общества. Причем ведущими государственными деятелями различных уровней и политических взглядов данная тенденция активно поддерживается52. Этот спор выливается в проблему сущности и перспектив социального государства в России как цели социальной политики. Возможно, что провозглашение России социальным государством представляет собой вариации публичной риторики и дань социалистическому прошлому страны, а отказ от догматических положений концепции социального государства есть приближение, как полагают некоторые, к общечеловеческой цивилизационной матрице индивидуальной социальной и экономической свободы и ответственности. Решение проблемы требует научного переосмысления социальных функций государства и концепции социального государства на основе ретроспективно-перспективного анализа.
Попытки определения социальной сущности и социального предназначения государства присутствуют в учениях мыслителей древности. Платону виделось социальное предназначение государства в достижении блага для всего полиса, «не в отдельно взятой его части, не так, чтобы лишь кое-кто в нем был счастлив, но так, чтобы оно было счастливо все в целом» . О достижении общего блага как цели и предназначении государства писал Аристотель: «Поскольку, как мы видим, всякое государство представляет своего рода общение, всякое же общение организуется ради какого-либо блага (ведь всякая деятельность имеет в виду предполагаемое благо), то, очевидно, все общения стремятся... к тому или иному благу, причем больше других и к высшему из всех благ стремится то общение, которое является наиболее важным из всех и обнимает собой все остальные общения. Это общение и называется государством или общением политическим»54. В рассуждениях античных мыслителей об общем благе полиса не учитывались интересы рабов, только свободных, так что в их представлениях усматриваются параллели с классовой теорией сущности государства. Исходя из классовой теории государства как машины подавления, инструмента господства одного класса над другим, управление согласно интересам всего народа невозможно. Но если «если политическая власть в государстве находится в руках такого класса, интересы коего совпадают с интересами большинства, тогда управление государством действительно согласно воле большинства возможно. Если же политическая власть находится в руках класса, интересы коего с интересами большинства расходятся, тогда всякое правление по большинству неизбежно превращается в обман или подавление этого большинства»55.
Современные теоретики избегают констатации классовых ориентиров государственной деятельности, предпочитая подчеркивать защиту существующего конституционного порядка, стремление к сохранению стабильности существующей социальной системы. Однако любая государственная политика есть результат констелляции интересов различных социальных групп. И если интерес какой-либо социальной группы удовлетворяется за счет других, можно говорить о корпоративной природе государства. Узкая корпоративность противоречит природе социального государства, которое должно стремится к общесоциальной направленности государственной политики. В социальном государстве «экономика, политика, идеология, законодательство, правоприменительная практика и другие сферы общественной жизни основываются на моральных общечеловеческих принципах социальной справедливости, равенства и общественной солидарности и направлены на создание условий, необходимых для достойной жизни и свободного развития каждого человека, в котором конституционно закреплены и гарантированы, реально обеспечиваются и соблюдаются основные экономические и социальные права и свободы человека и социальные обязанности государства перед обществом и человеком»56.
Концепция отношений государства и общества, ставшая основой политики социального государства, сформировалась в начале XX в. Значительный вклад в ее развитие внесла европейская социал-демократия, теоретически и методологически обосновавшая возможность снятия социальных противоречий эволюционным путем, через развитие демократических институтов, правового государства и реформ рыночной экономики. Новая концепция подчеркивала взаимозависимость людей и социальных групп в обществе, а революционные потрясения начала века показали необходимость предупреждения конфликтов между отдельными классами, группами и слоями общества. С этой целью государство должно принять на себя обязанности по профилактике социальных конфликтов — решать социальные проблемы и обеспечивать достойные условия жизни всему обществу.
Социальная защита и проблема преодоления бедности
Обеднение российского населения в результате социально-экономических трансформаций доказано многочисленными эмпирическими исследованиями. Отмечен резкий всплеск бедности в 1991-1992 годах, сразу же после проведения мероприятий «шоковой терапии», а также после экономического кризиса 1998 г. Масштабы бедности даже по официальным подсчетам достигали величины более трети населения Российской Федерации. Необходимость направить усилия на борьбу с этим социальным явлением признается не только общественностью, но и политическим руководством страны. Проблема преодоления бедности и рост величины среднего класса в настоящее время считается одной из важнейших социальных задач государства. Решение этой задачи связывается с результатами экономического роста, а экономический рост рассматривается в качестве главного средства преодоления бедности.
Рост экономики действительно способствует включению индивида в активную производственную деятельность и тем самым обеспечивает увеличение его доходов и создает основания для самозащиты человека от социальных рисков. В подтверждение этой можно привести динамику показателей российской бедности, обнаружившей снижение общего числа бедных в результате экономического подъема последних лет (см. табл. 4 ).
По некоторым данным около 32 из 60 миллионов вышли из состояния бедности в период с 1999 по 2002 гг., что свидетельствует о достаточно высокой степени эластичности бедности относительно экономического роста. Однако, экономический рост не является фактором окончательной победы над бедностью. Экономический рост ведет к трансформации бедности, изменению ее характеристик. Если экономический кризис привел к широкому распространению бедности в обществе, охвату значительного большинства населения, то впоследствии она становится структурной проблемой. При этом очевидно, что бедность становится главным барьером для экономического роста, не связанного с конъюнктурой цен на нефть. «С одной стороны, — считают А. Блинов и А. Сидорова, — процветание экономики наталкиваетсягна узость внутреннего рынка, которая не.позволяет делать долговременные капитальные инвестиции. А с другой - низкая оплата ведет к малопродуктивному, низкокачественному труду, что также тормозит развитие экономики».
Наиболее очевидным и простым способом повышения качества жизни бедного населения представляется увеличение размеров социальных пособий; поскольку их размеры в настоящее время очень малы, как правило,. ниже величины прожиточного минимума. Возражением выступает ссылка на нехватку средств? в бюджете страны, контраргументом? — утверждение о возможности направить, на цели повышения социальных выплат часть средств стабилизационного? фонда; Не касаясь. возможностей. финансирования; мероприятий: изі стабилизационного? фонда (это предмет специальногоk экономического исследования); отметим- что простое: увеличение объема социальных: выплат может смягчить, но не решить. проблему; сниженияібедностш
Прежде всего, этому препятствуютнедостатки;существующей системы начисления социальных; пособий; механизм которой; несет на; себе: печать? конъюнктурных решений-политиков периода; кардинальных социально-экономических преобразований: Речь идет об- отсутствии; дифференциации; выплат между различными- категориями? нуждающихся; и значительных различиях в объеме социальной поддержки: внутри» одной- и той жег социальной группы. Технически перекосы дифференциации вызваны. начислением социальных выплат исходя их различных оснований, каковыми являются: размер прожиточного минимума, величина среднего (среднемесячного или дневного) заработка (денежного ДОВОЛЬСТВИЯ; денежного? содержания), величина минимальной месячной оплаты труда; величина: минимальной: пенсии по возрасту; величина пенсии; по инвалидности либо по случаю потери кормильца; размер пособия на ребенка; размер стипендии; размер пособия по безработице. Решение технических проблем связано с выбором единственного основания для расчета социальных выплат. Таким основанием может считаться показатель прожиточного минимума или минимальный размер оплаты труда. Однако унификация расчетных оснований не способна сама по себе упорядочить и сделать более эффективной систему социальной помощи.
Данные, приведенные в таблице 5 , рассчитанные на основе материалов Госкомстата России, показывают увеличение расходов на финансирование социальных пособий за годы кардинальных экономических реформ. И хотя доля социальных трансфертов в денежных доходах населения существенно не изменилась и не обнаружила специфической динамики, увеличение общего числа получателей пособий и периодическая корректировка (индексация) размера пособий привели к увеличению общих объемов социальных трансфертов с 12016,0 млрд руб. в 1993 г. до 245484,1 млрд руб. в 1997 г. и доли социальных трансфертов в ВВП с 7 % в. 1993 г. до 9,5 в 1997 г. Наиболее значима доля социальных трансфертов в пенсионом обеспечении россиян, социальная помощь оказывается в значительно меньшем объеме и занимает второе место среди социальных трансфертов в денежных доходах населения. Причем доля социальной помощи в личных доходах россиян выросла, в то время как социальные трансферты на пенсионные выплаты несколько уменьшились.
Оценивая эффективность сложившейся в 90-е годы системы социальной поддержки, следует учесть сокращение абсолютной величины социальных трансфертов в доходах населения с 1207 рублей в расчете на домохозяйство в 1992 г., до 870 рублей в 1998 г., при увеличении доли социальных пособий в денежных доходах населения. Данный факт говорит о невозможности решить проблему доходов населения в динамике — даже их корректировка с учетом розничных цен и увеличение бюджетных затрат на финансирование пособий не являются достаточными мерами. Поскольку размер пособия по безработице составлял лишь 15 % прожиточного минимума, пособий на детей - 14%, минимальный размер стипендий студентам общеобразовательных учреждений высшего профессионального образования — 37 %, учащимся образовательных учреждений среднего и начального профессионального образования — 13% величины прожиточного минимума соответствующей социально-демографической группы населения , можно сказать, что роль социальной помощи в поддержании доходов населения незначительна, что делает систему социальных пособий в деле борьбы с бедностью неэффективной.
Непосредственные вливания финансовых средств в существующую систему социальной защиты населения малоэффективны в деле борьбы с бедностью вследствие перекоса и деформации перераспределительных потоков. В отличие от рациональной социальной политики, осуществляющей перетекание некоторой части средств в виде социальной помощи от верхних доходных групп к нижним, российская социальная система организована так, что основные получатели социальных благ находятся на верхних этажах социальной структуры. Многочисленные данные, собранные различными авторами свидетельствуют о парадоксальной ситуации перераспределения основных социальных трансфертов небедным слоям населения.
Основные направления совершенствования института социальной защиты
Судя по показателям, экономический рост как фактор снижения бедности оправдывает ожидания сторонников либеральной модели социальной защиты и субсидиарного государства. В.В. Путин, подводя итог своему президентству, отмечает, что уровень бедности за это время сократился с одной трети населения до 15 %, а реальные доходы граждан в 2007 г. по отношению к 1999 г. выросли в 2,5 раза137. Среднемесячная начисленная заработная плата выросла с 2223 до 13527 руб., что составило в долларах США 541 (по сравнению с 79 долл. в 2000 г.). И хотя в 2008 г. средняя заработная плата по ее покупательной способности достигла уровня 1991 г., различие наполненности прилавков создает более позитивную картину .
Сокращение безработицы, рост занятости и увеличение реальных доходов населения — следствия высоких темпов экономического роста. По данным Госкомстата РФ в III квартале 2003 г. доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составляла 21,9 % от общей численности или 31,2 млн. человек, т.е. по сравнению с концом 90-х годов, уменьшилась почти вдвое. Важно отметить не только общее снижение бедности и рост численности среднего класса, но и снижение бедности во всех ее категориях, в том числе и групп крайне бедных (см. табл. 9 ).
В то же время составление «профиля бедности» и анализ социальных тенденций показал, что, несмотря на общее снижение численности бедных, основные тенденции ее развития, обозначившиеся в 90-е годы, сохранились и в начале XXI века: 1. Усилилась возникшая в 90-е годы дифференциация между беднейшими и богатейшими слоями населения, поляризация бедности. 2. Сохранились основные категории бедных, возникшие в 90-е годы. 3. Усилилась возникшая в 90-е годы региональная дифференциация бедности. 4. Усилилась тенденция обеднения российской деревни и малых городов.
Если в конце 90-х годов соотношение заработной платы крайних децильных доходных групп населения составляло 1:26, то в начале 2002 г. — уже 1:40, что противоречит общеевропейской тенденции сглаживания разрыва доходов минимальных и максимальных доходных групп, но продолжает «русскую традицию» 90-х. В Западной Европе данное соотношение в тот же период времени составляло величины от 1:4,4 в
Австрии до 1:10,4 в Великобритании140. И хотя к середине десятилетия наметились некоторые позитивные изменения, тенденция разрыва доходов продолжает сохраняться-и определяет лицо российской бедности. Так, по оценке ВЦУЖ в IV квартале 2004 т. группа состоятельных и богатых составляла только 10,7% населения России, в то время как у каждого седьмого россиянина доходы были ниже черты бедности141.
Основные категории бедных в 2000-х годах — это дети и семьи с детьми (полные и неполные), пожилые люди, работающие и другие категории трудоспособных граждан. Как и в 90-е годы, одним из наиболее значимых факторов бедности является детность. Из общего?числа членов бедных семей" более четверти (27,3%) - это дети до 16 лет, 5,3 % — домохозяйки, включая женщин, находящихся в декретном отпуске по уходу за ребенком. Около пятой; части бедных (17,2 %) - лица старше трудоспособного возраста; а остальные - более половины (55,5%) - трудоспособное население143. Возраст среднестатистического бедного в России — 47 лет, в то время как возраст среднестатистического богатого - 33 года, а среднестатистического представителя средних слоев — 42 года, что говорит о смещение бедности в сторону старших возрастных групп. Только 37,8 % бедных семей не имеет в своем составе какого-либо экономически неактивного взрослого члена семьи (безработного или пенсионера), в то время как среднестатистическая российская семья не имеет таких членов семьи в 47,2 % случаев, а состоятельная, богатая семья — в 80,1 % случаев144.
Наиболее заметное сокращение бедности произошло в самых богатых регионах, в то время как в наиболее бедных — масштабы бедности практически не уменьшились по сравнению с концом 90-х. В Москве доля бедных в два раза ниже, чем в среднем по России, а в Поволжье и на Дальнем Востоке - значительно выше, чем в среднем по стране145. Продолжилась региональная тенденция концентрации доходов, причем наибольшие показатели концентрации доходов имеют место в Центральном округе (83,4 %), в т.ч. в Москве (93,7 %), в Уральском округе (79,8 %), а наименьшие показатели концентрации доходов приходятся на Южный (56,2 %) и Дальневосточный (61,5 %) федеральные округа146. Проявилась тенденция смещения российской бедности в сторону малых городов и сельских поселений. Так, если в среднем по России насчитывается 23,4 % живущих за чертой бедности, то на селе это 30,6 %, в то время как в крупных областных и столичных центрах — 18-19 %147.
На фоне снижения бедности в результате экономического роста проявилась абсолютно новая тенденция - формирование сегментов застойной бедности. По данным обследований домохозяйств почти половина российских семей периодически оказывалась за чертой бедности. Эксперты считают, что в наибольшей степени угроза обнищания охватывает крестьян (29%), низкоквалифицированных рабочих (44%); инженерно-технических работников (26 %), учителей (25%), творческую интеллигенцию (22 %)148. Но все же большинство семей справлялись с временными трудностями, находили способы поправить свое материальное положение и преодолеть состояние бедности или крайней бедности. Отличие застойной бедности в ее самовоспроизводстве и почти полном отсутствии каналов восходящей социальной мобильности. В то же время постоянно существующая угроза попадания на социальное «дно» усиливает общественную опасность состояния застойной бедности, поскольку социальное «дно» является естественным ресурсом криминального мира. Оно агрессивно по отношению к себе и всему обществу, склонно к насилию. Считается, что 85% беспризорников и 34 % бомжей вооружены холодным оружием, а 28% — огнестрельным. 75% населения и 85 % экспертов рассматривают его как опасное или угрожающее явление российской жизни149.
Социологами отмечено, что за последние годы бедным все реже удается решить какие-либо семейные проблемы, добиться таких изменений в жизни, которые могут остановить падение уровня жизни, помочь вырваться их круга бедности, социальных и экономических неудач. Так, за первые три года нового века уровень своего материального положения существенно повысили 22,7 % россиян, но только 5,5 % бедных, 3,7 % позволили себе довольно дорогостоящие приобретения, в то время население в целом -15,5 %. Образование в современном обществе выступает значимым способом вертикальной социальной мобильности. 20,7 % россиян повысили свой уровень образования и квалификации, но только девяти процентам бедных удалось осуществить то же самое. 17,4 % россиян за три исследуемых года смогли найти новую высокооплачиваемую работу, и только 7,9 % бедных сумели получить повышение. Исследование показало, что 75,6 % российских бедных за эти годы ничего не смогли изменить в своей жизни, чтобы вырваться из замкнутого круга самовоспроизводства бедности, а каждый третий российский бедный и каждый десятый россиянин в целом практически смирились с бедностью, совершенно разуверившись в возможности изменить ситуацию, к лучшему150.
