Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институциональный подход к системе непрерывного профессионального образования и развития государственных служащих в регионе
1.1. Государственные служащие как социально-профессиональная группа в структуре региона 13
1.2. Институциональные основы процесса непрерывного профессионального образования и развития государственных служащих 38
Глава 2. Непрерывное профессиональное образование как фактор социально-профессионального развития государственных служащих
2.1. Система непрерывного профессионального образования государственных служащих 63
2.2. Социальная мотивация профессионального образования и развития государственных служащих 91
Глава 3. Обеспечение профессионального образования и развития государственных служащих в регионе
3.1. Профессионализм государственных служащих как условие эффективного государственного управления 112
3.2. Карьера государственных служащих и ее специфика в регионе.. 136
Заключение 156
Библиография 162
Приложения 178
- Государственные служащие как социально-профессиональная группа в структуре региона
- Система непрерывного профессионального образования государственных служащих
- Профессионализм государственных служащих как условие эффективного государственного управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 90-е годы XX века произошли существенные изменения в приоритетах управления человеческими ресурсами в органах государственной власти всех уровней, связанные с ускорением научно-технического прогресса, глобализацией экономики. В сфере образовательных технологий все большее внимание стало уделяться непрерывной подготовке государственных служащих. Однако обилие авторских подходов сказывается на том, что позиции авторов ве,1 глядят разрозненно, что делает необходимым обобщение и анализ существующих подходов.
Особую значимость для органов государственной власти приобретает оценка сегодняшнего состояния системы непрерывного образования как фактора социально-профессионального развития и роста кадров государственной службы, анализ деятельности кадровых служб, которые занимаются вопросами профессионального развития государственных служащих, и рассмотрение вопросов их взаимодействия.
При многообразии аспектов анализа переподготовки и повышения квалификации кадров государственной службы большинство исследователей оставляют вне поля своей научной деятельности изучение компонентов, структуры, факторов и механизмов функционирования и развития системы повышения квалификации и переподготовки государственных служащих, их влияние на выполнение функций государственных служащих, на результаты деятельности органов государственной службы в современном российском обществе.
Сложившаяся ситуация требует системного рассмотрения вопросов
функционирования системы профессионального образования
государственных служащих, их социально-профессионального развития и
профессионализма, результатом которого станет выработка новых
подходов к совершенствованию системы непрерывного
профессионального образования персонала государственной службы. Научная и практическая актуальность указанных проблем определила содержание и направленность диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В конце XIX - XX веках социология уделила пристальное внимание вопросам социального
управления, государственной службы. В начале XX века концепцию рациональной бюрократии разработал М. Вебер. Р. Бендикс, Б. Гоулднер, М. Крозье, Р. Мертон, Ф. Селзиик создали реалистическую модель бюрократии. В 50-70-е годы XX века в своем творчестве, так или иначе, вопросы бюрократии осветили П. Блау, В. Остром, Г. Саймон, и лишь в 80-е годы началось рассмотрение управления с позиций человеческо-гуманистического подхода, т.е. произошла переоценка субъективного компонента управления (П. Дракер, А.В. Оболонский, В.Г. Смольков, Г. Щекин). Автором в диссертационном исследовании используется анализ исторического опыта и современного видения проблем бюрократии и бюрократизма.
В начале XX века в России уделялось внимание проблемам государственного управления. Статус государственной службы, роль служащих, мотивы и установки чиновников анализировались в трудах А.А. Богданова, М.М. Ковалевского, В.И. Ленина и др. В этот период, например, активно изучалась В. Ивановским природа бюрократии, ее наиболее характерные черты, культурно-историческая миссия.
Проблемы государственной службы и управления, в том числе и профессионального развития государственных служащих, получили новое освещение в исследованиях отечественных ученых в конце 80 - начале 90-х годов XX века. Система профессионального развития претерпела значительные изменения в период перехода к рыночной экономике.
Теоретические основы становления и функционирования государственной службы как таковой разработаны в трудах Г.В. Атаманчука, И.А. Базилевского, А.Н. Ершова, В.А. Кобзаненко, Б.М. Лазарева, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытова, В.В. Маркина, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотского, А.В. Пикулькина, Ю.Н. Старилова, Н. Шувалова. Анализу государственной службы как социального института и особенностей ее функционирования в современном российском обществе посвящены работы Г.П. Зинченко, Ю.А. Розенбаума, 1-І.В. Романовского и др. В трудах отечественных ученых часто уделяется внимание региональной государственной службе - В.Г. Игнатов, В.Д. Лысенко, А.В. Понеделков, A.M. Старостин.
Среди отечественных ученых многообразные аспекты развития, становления, анализа, совершенствования системы профессионального образования рассматриваются в трудах X. Бекова, Ю.Г. Волкова, Л. Гохберга, В. Егорова, II. Ковалева, СЮ. Наумова, Е.В. Масленниковой, Л.И. Найденовой. Работы А.П. Егоршина, Г.А. Гуленкова, Л. Калашниковой, А. Модина, О. Петрова, С.Д. Резника посвящены различным аспектам обучения, в том числе и системе повышения квалификации и переподготовке.
В отечественной социологии накоплен достаточный опыт изучения количественного и качественного состава государственных служащих (работы В.Э. Бойкова, О.В. Крыштановской, СО. Майборовой, В.А. Мальцева, Ю.В. Хуторянского, К. Эварда). Работы Б.II. Габричидзе, А.А. Деркача, А.В. Дмитриева, А.Г. Киселева, А.И. Кравченко, Г.В. Осипова, Ж.Т. Тощенко посвящены вопросам профессионализма, становлению личности профессионала, а работы Е.В. Ереминой, В.А. Иглина, А.Я. Кибанова, В.И. Коланда, А.А. Пиддэ, СВ. Шекшни - специфики карьеры госслужащих, ее содержания, видам, целям, ценностям.
Для исследования роли и места социальных груші в обществе важное значение имеет теория социальной мобильности и социальной стратификации, которая подробно рассматривается в трудах П.А. Сорокина, М. Вебера, В.Ф. Анурина, Л.А. Беляевой, Т.Н. Заславской, В.В. Радаева, І І.М. Римашевской.
Исследование социальных структур и отношений между ними, системы групповых и индивидуальных установок рассмотрены в работах П. Бурдье. Особое значение для нашей работы имели положения о социальном поле и социальных агентах и понятие «символический капитал», обозначающий потенциальный фактор доступа к власти в будущем.
В работах отечественных исследователей, В.В. Герасимовой, В.А. Дятлова, В.И. Матирко, В.В. Травина, В.И. Шкатуллы раскрываются различные аспекты становления и развития, проблем функционирования кадровой политик в современной российской государственной службе. А.С Гусева, Б.В. Лытов, В.А. Сулемов, Е.В. Охотский и др. В совем
творчестве уделили внимание профессиональному развитию государственных служащих.
Несмотря на наличие литературы по общим проблемам управления и развития государственной службы и ее персонала, следует отметить, что работ специально анализирующих непрерывное профессиональное образование и социально-профессиональное развитие госслужащих, в том числе и на региональном уровне, немного. Именно непрерывное профессиональное образование и социально-экономическое развитие госслужащих, их функционирование и изменение, содержание еще не были предметом специального исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в анализе
непрерывного профессионального образования (подготовка,
переподготовка, повышение квалификации и самообразование) государственных служащих на уровне региона как основы для их социально-профессионального развития госслужащих и обеспечения деятельности органов государственного управления.
Задачи диссертационного исследовании:
Проанализировать процесс профессионального образования государственных служащих с позиций институционального подхода (институциональные нормы, социальные функции, статусы и роли);
Исследовать структуру системы непрерывного профессионального образования государственных служащих в регионе с позиций институционального подхода;
[Выявить и исследовать происшедшие изменения в социально-профессиональной группе госслужащих регионального уровня по критериям: уровень образования, социально-демографические характеристики (пол, возраст), опыт работы (стаж), карьерный рост;
Проанализировать социальную мотивацию государственных служащих по их отношению к непрерывному профессиональному образованию и развитию;
Определить каким образом непрерывное профессиональное образование воздействует на социально-профессиональное развитие госслужащего и исследовать его показатели;
6. Выявить специфику карьерного процесса госслужащих на региональном уровне.
Объектом исследования являются государственные служащие как социально-профессиональная группа.
В качестве предмета исследования выступают система непрерывного профессионального образования как фактор социально-профессионального развития государственных служащих.
Теоретической и методологической основой исследования явились теоретические концепции перечисленных классиков социологии, труды современных отечественных и зарубежных социологов и других ученых по проблемам системы профессионального развития и обучения государственных служащих, управления персоналом, а также соответствующие положения теории управления.
В исследовании использовались системный, институциональный и
структурно-функциональный подходы, на основе которых проведен
комплексный анализ социально-профессионального развития
государственных служащих.
При изучении поставленной проблемы были использованы законодатель! іьіе и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации и Пензенской области.
Эмпирической базой исследования послужили данные общегосударственной и региональной статистики, а также результаты социологических исследований, в том числе проведенных с участием диссертанта: экспертных опросов государственных служащих Пензенской области (в том числе выпускников специальности ГМУ), работающих в органах государственной власти. Диссертантом осуществлен также вторичный анализ результатов социологических исследований по данной проблематике, опубликованных в периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования связана с тем, что в нем представлена региональная система непрерывного профессионального образования госслужащих в качестве фактора их социально-профессионального развития и обеспечения эффективной деятельности органов государственного управления. Новизна включает следующее:
Введено понятие социально-профессионального развития государственных служащих, отражающее три основных тенденции: расширение, углубление и усложнение их функций по обеспечению эффективной деятельности органов государственного управления и связанной с системой непрерывной профессионально-образовательной подготовки, переподготовки и повышения квалификации. Выявлено основное противоречие социально-профессионального развития между универсализмом деятельности государственного служащего любого уровня и его специализацией.
Определены основные условия формирования и развития системы непрерывного профессионального образования госслужащих: региональная потребность в отдельных категориях, должностных и квалификационных группах госслужащих, содержание выполняемых функций; наличие образовательных учреждений, программ и технологий подготовки госслужащих, трудоустройство по полученной специальности, рост их квалификации; система набора, отбора, адаптации и продвижения наиболее пригодных профессиональных кадров.
Выявлен социальный механизм системы непрерывного профессионального образования госслужащих. Она представляет собой средство социальной мобильности (вертикальной и горизонтальной) для госслужащих и особый вид социального взаимодействия в системе государственного управления. Особенность заключается в том, что профессиональное образование - это социальное поле, госслужащие -агенты (деятели), а данная система имеет двойственную сущность: во-первых, она существует независимо от желания агентов, но является привлекательной для них; во-вторых, госслужащие проходящие профессиональное обучение строят свою дальнейшую деятельность в соответствии с воспринятыми ими нормами, правилами, и сами разрабатывают новые правила, стандарты поведения.
Выделено три основных социально-деятельностных типа госслужащих: «целерациональный», «ценностно-рациональный» и «традиционный» тип госслужащего (по аналогии с понятиями для обозначения идеальных типов социального действия, предложенных М. Вебером),
на основании которых можно строить систему мотивации профессионального образования и развития госслужащих, которая будет включать в себя материальные и моральные стимулы.
Обосновано, что непрерывная целевая профессионально-образовательная подготовка госслужащих обеспечивает рост их профессионализма, повышение его компетентности, адаптируемость к новым условиям, сочетание стратегического мышления и оперативности в выполнении функциональных обязанностей и приведены соответствующие показатели.
Показаны и обоснованы возможности геоинформационных технологий для мониторинга региональной системы непрерывного профессионального образования государственных служащих.
Основные положения, выносимые на защиту:
Профессиональное развитие - сложный социальный процесс, который в отношении госслужащих включает: 1) приобретение необходимых знаний, навыков но государственному управлению в масштабах высшего профессионального обучения; 2) конкурс для расстановки кадров в соответствии с приобретенными знаниями; 3) подбор кадров по управлению для структур государственной власти; 4) приобретение опыта работы; 5) аттестацию по итогам деятельности госслужащих и реализации поставленных задач; 6) создание резерва для продвижения на руководящие должности (но вертикали и горизонтали) в дальнейшем.
Профессиональное развитие можно охарактеризовать как двойственный социальный процесс: с одной стороны это развитие личности госслужащего, накопление и использование профессиональных знаний, умений, навыков; с другой стороны - это такое совершенствование социально-профессиональной структуры в рамках института государственной службы, которое позволяет подбирать госслужащих, чтобы они правильно реагировали на происходящие изменения в обществе, принимала необходимые управленческие решения в условиях происходящих социально-экономических изменений.
3. Социальный механизм социально-профессионального развития
включает в себя реализацию институциональных требований, которая
заключается в следующем:
функциональное обеспечение государственной службы
квалифицированными кадрами: потребность в кадрах, совокупность учреждений (соответствующие органы управления персоналом и образовательные учреждения);
создание нормативной базы: со стороны органов государственного управления - правовые нормы, моральные нормы и технические нормы (профессиограммы, должностные инструкции); со стороны образовательных учреждений - соответствующие образовательные программы и технологии обучения;
Эффективность профессиональной подготовки госслужащих определяется с помощью сравнения результатов управленческой деятельности госслужащих в регионе и затрат на их подготовку (т.е. показателей системы их подготовки). Результаты управленческой деятельности выражаются в таких показателях, как уровень и качество жизни населения в регионе, характер и результаты проводимых преобразований в разных сферах социальной жизни, стабильность, т.е. низкий уровень социальной напряженности, доля выполняемых управленческих решений, принятых в государственных структурах региональной власти.
Средствами по совершенствованию подготовки госслужащих в регионе которыми могут быть: более тщательный отбор абитуриентов при поступлении в вуз (тестирование, профессиограмма); учет потребностей в регионе в квалифицированной управленческой элите; введение возможностей профессионального продвижения «но диагонали», при которой госслужащий имеет возможность работать в государственных структурах, в управлении бизнесом, чтобы набирать опыт и профессионализм.
Существует три условных типа госслужащих, выделенных по таким критериям, как мотивы профессионального развития, взаимосвязь результатов профобучения с ирофпродвижением, социально-демографические (личностные) характеристики:
госслужащие, нацеленные на профессиональное развитие, поскольку это дает возможность повысить статус, сделать карьеру -«целерациональный» тип;
госслужащие, относящиеся к профобучению, знаниям, как к средству повышения профессионализма, своей собственной и организационной культуры - «ценностно-рациональный» тип;
пассивно относящиеся к профобучению, поскольку для них это — своеобразная традиция, которая никак не отражается на профкарьере -«традиционный» тип.
Государственные служащие - представители органов государственной власти в регионе - представляют отдельную социально-профессиональную группу с потенциальной восходящей мобильностью. От правильного подбора управленческой элиты в регионе зависит возможность решения многих социально-экономических проблем региона и результаты социальных преобразований. 7. Специфика региона накладывает свои особенности на профессиональное развитие госслужащих, так как они составляют важную часть регионального социума (важность определяется именно их отношением к власти и к распределению ресурсов). Она определяется по следующим показателям: бюджетное финансирование; валовой региональный продукт; процессы миграции; социокультурная среда (система непрерывной подготовки, ее внедрение, востребованность специалистов с высшим образованием на рынке труда); перспективы существования субъекта РФ с учетом тенденции к созданию федеральных округов. Существует определенная корреляция между социально-экономическими условиями жизни в регионе, количеством госслужащих и качеством их подготовки.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке положений как теоретического, так и практического характера, направленных на повышение социальной эффективности системы профессионального развития госслужащих как на региональном, так и на общероссийском уровне, необходимых при обосновании содержания государственной политики развития кадрового
потенциала региона. Основные выводы и рекомендации, а также полученные автором практические материалы, могут быть использованы для диагностики должностного и квалификационного развития персонала органов государственной власти.
Данные, полученные диссертантом, являются базой для формирования адекватного представления о системе профессионального развития госслужащих. Их внедрение может способствовать решению практических задач совершенствования системы профессионального развития, определению направлений развития системы профобучения госслужащих, повышению деловой активности и улучшению мотивации госслужащих.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании следующих учебных дисциплин: «Общая социология», «Социология управления», «Управление персоналом», «Кадровый менеджмент», «Организационное поведение», «Система государственного и муниципального управления» и др.
Выработанные автором практические рекомендации направлены на решение проблем по повышению профессионализма и компетентности государственных служащих.
Государственные служащие как социально-профессиональная группа в структуре региона
Государство связано с обществом, и поэтому практически все его граждане в той или иной мере причастны к государственному управлению. Многие обращались для решения своих проблем в государственные органы или органы местного самоуправления, участвуют в выборах. В течение своей трудовой деятельности все в той или иной мере выступают в роли управляемых объектов. В обществе подготавливается и из общества пополняется персонал государственного управления. И каков человеческий потенциал общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления.
Вместе с тем существует категория людей, которая специально подготовлена и профессионально занята в процессах формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Одна часть государственного аппарата выполняет функции собственно государства (обеспечение его суверенитета и свободы: оборона, безопасность, охрана границ, международные отношения, общественный порядок и т.д.). Другая - обеспечивает реализацию социальной сущности современного государства (социальное обслуживание общества в широком смысле): здравоохранение, образование, социальное обеспечение, объекты государственной собственности и т.п. В первой части имеют место отношения военной, дипломатической, таможенной и иных специальных служб, во второй - отношения обыкновенного трудового найма. Хотя и там и здесь выделяется группа людей, относящаяся к персоналу государственного управления [30, С. 203, 204].
Таким образом, в любом государственно-организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а, следовательно, и без государственных служащих. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.
П. Бурдье характеризует общество как социальное поле, которое можно описать как такое многомерное пространство позиций, в котором любая существующая позиция может быть определена, исходя из многомерной системы координат. Их значения коррелируют с соответствующими различными переменными. Таким образом, агенты (действующие индивиды, носители социальных отношений) в них распределяются в первом измерении по общему объему капитала, которым они рас пола гают, а во втором - по сочетанию своих капиталов, т.е. по относительному весу разных видов капитала в общей совокупности собственности [172, С. 192].
Бурдье по-своему понимает классы, выделяемые в социальном пространстве. Класс как ансамбль агентов со сходными позициями имеет теоретическое существование. В жизни же существует пространство отношений, и перемещения внутри него описываются работой, усилиями, временем [172, С. 193].
Свойства, выбранные для построения социального пространства или активные свойства, «являются различными видами власти или капитала и имеют хождение в различных полях». Пространство можно описать этими свойствами как поле сил, точнее, как «совокупность отношений сил, которые навязываются всем, кто входит в это поле и которые несводимы к намерениям индивидуальных агентов или же к непосредственным взаимодействиям между ними» [47, 172, С. 190].
Эти активные свойства, по мнению Бурдье, являются различными видами власти или капитала и существуют в различных нолях. Капитал, который может существовать в объективированном состоянии, представляет собой власть над полем и, более того, «власть над продуктом, в котором аккумулирован прошлый труд, и заодно над механизмом, стремящимися утвердить производство определенной категории благ, а через это - власть над доходами и прибылью» [47, 172, С. 191].
В этом пространстве отношений важное значение имеет восприятие социального мира, благодаря которому оценивается и престиж статусов, и нормы выполнения своих социальных ролей в этом статусе. Социальное восприятие порождает свои юридические правила. Например, профессиональное или ученое звание, по Бурдье, - это определенное юридическое правило социальной перцепции (восприятие), воспринимаемое бытие, гарантированное как право. Это институционализированный и законный символический капитал, все более и более неотделимый от профессионального звания, поскольку система профессионального роста стремится все более и более представить дальнейшие и верные гарантии для всех профессиональных званий [172].
По мнению автора работы, система профессионального образования государственных служащих представляет тоже накопление такого символического капитала. Именно этот капитал дает возможность государственным служащим удерживаться и продвигаться в своих слоях, в своей социальной общности.
Символический капитал, как считает Бурдье, обладает и самоценностью, ...используя всю возможную символическую прибыль. Именно символическая редкость звания (у нас - госслужащие) в пространстве имей профессий, а не соотношение между спросом и предложением на некоторые виды труда стремится господствовать над профессиональным вознаграждением [172, С. 205].
Именно и государственным служащим очень подходит характеристика, данная П. Бурдье: «звание само по себе - институция более прочная, чем внутренние характеристики труда. Не относительная ценность труда определяет ценность имени, но институционализированная ценность звания служит инструментом, позволяющим защитить и сохранить ценность труда» [172, с. 205]. Следовательно, но мнению автора работы, звание государственного служащего, его социальное положение, место в структуре власти, возможность влиять на социальные процессы в обществе через государственные рычаги (политику) - все это определяет ценность государственной службы как особой, отдельной трудовой деятельности. Для того, чтобы выполнять эти функции как надо, в соответствии с институциональными нормами, нужны знания, опыт, деловые и личностные качества — вот что может входить в основу символического капитала государственных служащих. Но это - социокультурная основа. Есть еще социально-политическая (отношение к власти), социально-экономическая (отношение к собственности).
Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников -аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика - она больше, нежели даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в прошедшем веке социально-политических катаклизмов, подобных нашим. II, пожалуй, интегрирующая черта российских чиновников1 всегда состояла и состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшественники «не дотягивают» до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает беспристрастности, да и просто компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько «политических качеств» и (или) протекции [68, С. 99].
В понятие чиновник вкладывается следующий смысл: это лицо, занимающее государственную должность в системе государственной службы (должность государственного служащего). Наше чиновничество не соответствуют понятию бюрократии в классическом веберовском понимании этого слова. По М. Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующему:
- компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
- вся формальная внутриорганизационная деятельность осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
- все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.
Среди «идеологических» постулатов веберовской модели бюрократии можно выделить следующие:
1. бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому хозяину, но не вмешивается при этом в политику;
2. это наилучшая из всех возможных форм организации;
3. важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решения [68, С. 15].
Макс Вебер заложил основы рационализма в управлении, рациональной бюрократии. «Подлинной профессией настоящего чиновника... не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно - данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам... или по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос поставлены «государственные интересы» [51, С. 666].
Но чиновник не может быть абсолютно беспристрастным исполнителем, как полагал Вебер, он склонен использовать свое положение ради собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как якобы всеобщий. По мнению автора работы, это подтверждалось и подтверждается во все времена, поскольку главный результат деятельности государственных служащих -управленческие решения.
Система непрерывного профессионального образования государственных служащих
В наше время, когда страна и общество перешагнули рубеж XXI столетия, - время надежд на то, что переход к рынку расставит все по своим местам, нельзя забывать, что в стране есть чиновники. От их профессионализма, деловой активности и нравственных качеств во многом зависит уровень качества нашей жизни. Следовательно, формирование современной хорошо отлаженной и эффективно действующей системы государственной службы России относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в административно-политической сфере.
Чтобы реформа государственной службы принесла практическую пользу, необходимо подготовить новые кадры, переобучить и повысить квалификацию уже работающих государственных служащих, обеспечить условия для их профессионального отбора и роста, усвоения ими тех знаний и навыков, которые требуются для их должностного выполнения обязанностей. Подготовка и продвижение новых кадров, обучение уже работающих на государственных должностях являются критическими условиями, без которых успех реформ не возможен. Любые правовые акты, регулирующие государственную службу неэффективны, если аппарат не будет ими руководствоваться (более того, должным образом подготовленные и переподготовленные кадры во многом могут исправить или хотя бы смягчить недостатки «плохих» правовых актов, поскольку государственный аппарат устанавливает практику нормоирименения). Однако все это самая трудоемкая и длительная часть реформы: новый стиль профессиональной деятельности, этические нормы, новые взгляды на содержание профессии и способы выполнения обязанностей не проявляются сразу. Только войдя в практику правоприменения, преодолев давление со стороны прежних традиций и выстояв в борьбе с ними, эти нормы станут основой эффективной работы государственной службы в гражданском обществе и смогут привести к изменению ситуации в целом [68, С. 327].
Образование - это совокупность устойчивых форм организации и регулирования передачи, восприятия и усвоения знаний. Знание, которое транслирует педагог (учебник) и интериоризирует учащийся, не является в полной мере научным, поскольку требует упрощения, редукции и адаптации. Оно содержит в себе мировоззренческий компонент и преследует цель социализирующего воздействия.
Важнейшую роль образования в обществе подчеркивали многие исследователи. Одним из первых указал на специфические функции образования К. іМангейм. Он писал о том, что «образование может быть правильно понято лишь тогда, когда мы будем рассматривать его как один из способов воздействия на человеческое поведение и как одно из средств социального контроля». Обращаясь к проблеме образования, Мангейм подчеркивал, что образование, во-первых, оказывает влияние на формирование личности в данном обществе и для данного общества. Во-вторых, оно осуществляется не в индивидуальном, а в групповом порядке, благодаря чему индивид усваивает модели поведения в социальных группах. В-третьих, его цели могут быть адекватно поняты, если учитываются конкретные исторические ситуации, в которые попадает каждое поколение и социальный строй, в котором оно формируется [171, С. 113, 114].
В Законе РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» заложена идея непрерывного образования. В современной России эта непрерывность практически реализуется в рамках систем повышения квалификации, аспирантуры, докторантуры, научных стажировок, в ходе которых специалист повышает свое профессиональное мастерство в русле базового образования; и путем дополнительного профессионального образования. Это переподготовка и получение нового высшего образования, в ходе которых специалист с высшим образованием овладевает иной профессией, а также получение разнообразных дополнительных образовательных услуг.
Такая система должна обеспечивать подготовленность человека к выполнению меняющихся профессиональных функций, его личностное и социальное развитие, творческую самореализацию и социальную адаптацию к условиям рыночных отношений.
Формирование нового информационного, правового, политического, экономического пространства вызвало повышенную потребность в целом ряде специальностей и профессий, появилась реальная возможность освоения новейших научных достижений в различных отраслях профессиональной деятельности. Большое количество специалистов нуждаются в дополнительном образовании или переподготовке.
По этой или многим другим причинам развитие института поствузовского образования приобретает стратегическую значимость. Потенциал для реализации его социальных функций объективно сконцентрирован в университетских центрах России. И для того, чтобы такого рода долгосрочная стратегическая цель была осуществлена, необходимо сформировать соответствующие структуры именно на базе крупных университетов, региональных научных центров, способных развивать аспирантуру и докторантуру, вести работу по повышению квалификации и профессиональной переподготовке, оказывать дополнительные образовательные услуги [53, С. 57, 58].
Организация переподготовки и повышения квалификации государственных служащих подчинена оптимальной реализации принципов и включает в себя систему мер но созданию новых, перепрофилированию и улучшению существующих специальных учебных заведений и их подразделений, а также но оптимизации механизмов конкурсного отбора и селекции как обучаемых, так и обучающих.
Указом Президента от 3 сентября 1997 г. № 983 и другими нормативно-правовыми актами определен состав образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку лиц, впервые принятых на государственную службу, повышение квалификации и переподготовку государственных служащих.
В настоящее время в Российской Федерации имеется ряд учебных заведений и центров, осуществляющих обучение государственных служащих. В области повышения квалификации государственных служащих основную нагрузку берут на себя Российская Академия государственной службы (РЛГС) при Президенте Российской Федерации и ее филиалы - региональные академии государственной службы и отделения РАГС.
Система РАГС образована на территориальном и кадровом основаниях, оставшихся от Академии общественных наук (AOII) при ЦК КПСС. Эта система обладает такой же, как и бывшая АОН, межведомственной принадлежностью и работает на основании заказов со стороны органов госуправления, будучи подчиненной им посредством получения этого заказа и отчитываясь за его исполнение [68, С. 329-330]. В состав этой системы входит 9 академий (в том числе Поволжская академия государственной службы г. Саратов), 3 института, и 60 филиалов и представительств в 60 субъектах РФ.
Кроме системы РАГС, еще постановлением Правительства от 13 сентября 1994 г. был утвержден Перечень образовательных учреждений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся: Академия народного хозяйства (АНХ) РФ, специализирующаяся более на подготовке управленцев с ориентацией на менеджмент (АНХ также имеет межведомственный характер и аналогично РАГС работает прежде всего на основании госзаказа); Финансовая академия при Правительстве; Академия современной экономики при Министерстве экономики; Всероссийская академия внешней торговли Министерства внешних экономических связей; Российская правовая академия Министерства юстиции; Московская государственная юридическая академия; Российская академия государственной службы при Президенте РФ (о которой упоминалось выше); межотраслевые институты повышения квалификации и переподготовки кадров при высших учебных заведениях; отраслевые академии и институты повышения квалификации руководящих работников и специалистов [136, С. 77-78].
Конечно, ключевым звеном в системе подобных учебных заведений является РЛГС, учрежденная указом Президента в 1994 г. [17]. Академия является ведущим в России учебно-методическим, научным и информационно-аналитическим центром по проблемам государственной службы. Деятельность Академии строится в соответствии с законами «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Об основах государственной службы Российской Федерации», указами и распоряжениями Президента и ставит своей целью: обучение, подготовку, переподготовку и повышение квалификации высшего состава государственных служащих, а также подготовку резерва; разработку предложений но государственной кадровой политике и по реформированию государственной службы; координацию деятельности региональных учебных заведений, занимающихся обучением государственных служащих; программно-методическое обеспечение системы обучения государственных служащих и др.
В Академии обучаются государственные служащие, имеющие высшее образование. Ежегодно здесь проходят обучение на бюджетной основе более четырех тысяч слушателей, аспирантов и докторантов. Среди них работники федеральных органов государственной власти и управления, органов власти субъектов РФ, представители законодательной, исполнительной и судебной власти.
Профессионализм государственных служащих как условие эффективного государственного управления
Качество государственного управления определяется прежде всего качеством кадрового состава работников органов управления, запасом имеющихся у них профессиональных знаний и способностью применять их в своей деятельности.
Одним из основных принципов государственной службы, который приобрел сегодня особую актуальность, является принцип профессионализма и компетентности, который закреплен в ст.5 (п.8) Федерального закона «Об основах государственной службы РФ».
«Профессионал» — это специалист своего дела, «профессия» — род деятельности, занятий человека, владеющего комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки и опыта работы.
В основе понятия «профессия» лежит требование обладать специальными знаниями и навыками, полученными за длительный период в результате профессиональной подготовки и трудовой деятельности.
Профессионал - это человек, сделавший какое-то занятие своей постоянной профессией, достигающий наибольших результатов в определенной сфере деятельности, отличающихся высоким качеством. Осознание этого тем более важно, если учесть, что под государственной службой «понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Государственная служба является профессиональной, а работа человека в качестве государственного служащего - профессией, т.е. устойчивым видом его трудовой деятельности с определенным служебно-технологическим содержанием этого труда, его функциональным содержанием.
Основные исследовательские подходы к пониманию профессии, которые сформировались в последние десятилетия, раскрывают разные стороны и грани данного социального явления: профессия проявляет себя и как вид специализированной деятельности, и как совокупности знаний, навыков, умений и как особый вид социальной общности.
Все вышесказанное аккумулируется в институциональном.подходе к профессии. Любой специализированный вид деятельности для приобретения статуса профессии проходит процесс институционализации, который предполагает:
наличие общественной потребности в специализации деятельности для более эффективного удовлетворения общественных нужд;
формирование социальных требований, норм и стандартов, характеризующих данный вид деятельности;
определение характера специальных способностей, знаний и навыков индивидов, необходимых для выполнения данного вида деятельности;
появление методов и способов определения таких способностей и обучение специальным профессиональным знаниям, приёмам и навыкам;
формирование стимулов и мотивов занятия именно этим видом деятельности на уровне, как индивида, так и общества в целом. Что связанно с престижем профессии, находящем отражение и способности данного занятия быть основным источником дохода;
выделение определённых профессиональных интересов, ценностей, норм, стилей и образцов поведения, профессиональных ролей, способствующих сплочению людей по признаку принадлежности к данной профессии и конкретной профессиональной общности;
появление особых профессиональных организаций для защиты этих интересов (профессиональные объединения и. т. п.).
Завершение процесса институционализации профессии выражается в формировании профессиональных общностей, имеющих свои социальные статусы [165, С. 250].
В свою очередь, профессионализм есть глубокое и всесторонне знание и владение практическими навыками в какой-то области общественно-полезной деятельности людей. Что же касается государственных служащих, то их профессионализм предполагает прежде всего знание (наличие образования) особенностей соответствующей управляемой сферы (врач - для системы управления здравоохранением; педагог - для управления образованием; юрист - для правовой службы в любой отрасли управления, и т.д.) [55].
По мнению Ю.И. Осипова, профессионализм — это совокупность особых знаний и умений, позволяющих государственной службе выполнять присущие ей функции. Кроме того, можно выделить следующие признаки профессионализма в деятельности государственной службы:
1. соответствующий объем знаний и интеллектуальный уровень
2. длительный период обучения и подготовки
3. соответствие выполняемых функций основным социальным ценностям общества
4. мотивация, включающая чувство цели
5. приверженность к работе, основанная на стремлении удовлетворять интересы населения
6. чувство общности среди практических работников
7. наличие профессионального кодекса, обеспечивающего внутреннюю дисциплину [137, С.45].
Несколько иная позиция изложен Н.Л. Гранат, который профессионализм определяет как результат реализации профессиональной культуры на уровне общества, группы или личности. Основными составляющими такой культуры является профессионально-правовой или профессионально-нравственный комплексы или профессионально-правовая или профессионально-нравственная области культуры, которые функционируют во взаимодействии с другими областями культуры (политической, эстетической и т.д.) [76, С.67].
Опрошенные автором госслужащие, в содержание профессионализма включают: знания (67,5%), опыт (47,5%), профессиональную культуру (25%) и организационную культуру (17,5%).
Профессионализм не является проявлением узкой специализации сотрудника. Профессионализм работников аппарата складывается из специальных знаний, навыков и умений. Из проявления лучших личностных качеств служащих, в том числе нравственных, из наиболее полного использования профессионально-творческого потенциала всего аппарата органа государственной власти [113, С. 199].
Профессионалу в любом деле противостоит дилетант. Дилетантизм -явление достаточно распространенное. Часто он агрессивен и стремится вытеснить профессионализм. В государственной службе дилетантизм выражается в отсутствии необходимых знаний и в организационной беспомощности.
От того, какими человеческими ресурсами обладает государственный аппарат, зависит качество его работы. Поскольку в любой системе социального управления «...непосредственно, или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится к государственному механизму. Без персонала он представляет безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей» [108].
В течение многих десятилетий в условиях командно-административной системы принцип профессионализма подменялся принципом подбора кадров по политическим и деловым качествам. Это получило отражение во многих книгах, посвященных государственной. Новые подходы в концепции государственной службы стали проявляться недавно, с началом политических и социальных преобразований в России, что получило отражение в научной литературе. Например, А.П. Алехин говорит об осуществлении государственной службе на профессиональной основе, о принципе внеиартийности государственной службы, а также ее стабильности [27, С. 135-139], а Д.Н. Бахрах [40, С. 105] называет принцип профессионализма государственной службы и раскрывает его содержание; актуальность принципа профессионализма отмечает Г.В. Атаманчук: «...По технологии проведения реформы, - пишет он, - являются более сложным и трудным делом...и требуют для своего проведения большого профессионализма» [157].
Законом «Об основах государственной службы» установлен принцип профессионализма и компетентности в качестве единого фундаментального принципа организации и функционирования государственной службы (ст. 5). Кроме этого, также предусматриваются квалификационные требования к государственным служащим. В них, в частности, включены требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей; к уровню правовых знаний применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей и другие требования.
Профессионализм означает высокую степень овладения человеком профессиональными знаниями, умениями и навыками, наличие у него профессионального психологического опыта. Это высшая степень профессионального развития и состояние потенциала профессионального опыта человека.
Профессионализм не является проявлением узкой специализации сотрудника. Профессионализм работников аппарата складывается из
См. например, Манохин В.М. Советская государственная служба. - М„ 1966; Служащий советского государственного аппарата. - М., 1970.специальных знаний, навыков и умений. Из проявления лучших личностных качеств служащих, в том числе нравственных, из наиболее полного использования профессионально-творческого потенциала всего аппарата органа государственной власти [113, С. 199].
Между тем уровень профессионализма руководителей и специалистов нашего государственного аппарата, в чьих руках находится управление государственным строительством, экономикой, культурой, социальным развитием и т.п., по прежнему не высок, что влечет за собой падение авторитета государственной службы. Это связано с деформированием мотивации труда, отсутствием интереса к непрерывному образованию и служебной карьере и, как следствие, приводит к такому негативному явлению в деятельности аппарата, как коррупция [180, С. 228].
Низкий уровень профессионализма кадров вместе с их безответственностью порождают крайне опасные явления: падение исполнительской дисциплины и нарушение законности (опрошенные госслужащие, в основном оценивают профессионализм и компетентность своих коллег на 4 балла - 60%). Перестало быть чрезвычайным событием неисполнение или нарушение должностными лицами законов государства, указов Президента РФ и иных нормативно-правовых актов. Редко кто-либо из государственных чиновников наказывается за это. Все это роняет авторитет государственной власти в глазах общества, дает достаточно оснований для проявления недоверия к действиям властных структур государства. В итоге мы имеем сегодня малокомпетентный, непомерно раздутый корпус чиновников, значительная часть которых не способна заниматься управленческой деятельностью [154, С. 55].
