Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Универсальные параметры и смысловое предназначение социальной политики...
1.1. Дискурсивное поле социальной политики 20
1.2. Социальная политика в контексте социального неравенства 42
1.3. Социальная политика в системе социальной ответственности. По- 80 нятие социетальной социальной политики
ГЛАВА 2. Социальное государство как субъект социальной политики
2.1. Социальная природа государства 100
2.2. Природа социального государства 116
ГЛАВА 3. Границы социального государства и возможности негосударственной социальной политики
3.1. Границы социального государства 144
3.2. Социально-ответственное общество как субъект социальной политики.
3.3. Возможности негосударственных акторов в сфере социальной политики
ГЛАВА 4. Взаимодействие государства и общества в системе социальной " политики. Модели социетальной социальной политики
ГЛАВА 5. Универсальные параметры и смысловое предназначение социальной политики
5.1. Децентрализация социальной политики как механизм формирования социального государства
5.2. Особенности становления негосударственного сектора социальной политики в постсоветской России.
5.3. Выбор модели социальной политики и проблемы формирования ее социетального характера
5.4. Проблемы кадрового обеспечения социальной политики: опыт реализации инновационного проекта в области подготовки кадров для управления социальной сферой
Заключение 339
Библиографический список 348
Приложения 375
Введение к работе
Актуализация исследований социальной политики является приметой дня для мировой и отечественной науки, социально-управленческой практики. Это связано с тем, что рост масштабов и неустойчивости социальных отношений предельно повышает значимость социальной политики как системы регулирования социальных отношений. Свидетельством тому является тот факт, что на протяжении XX столетия в развитых странах сформировался новый тип государства, предполагающий новые контексты и формы взаимодействия государственных институтов и общества. Этот тип государства получил название социального государства, социальная политика стала приоритетным видом его деятельности. Формирование такого типа государства выступает ориентиром и для российского общества.
Конституционное провозглашение России социальным государством, являясь целеполагающим, пока не сопровождается непротиворечивыми механизмами реализации. Требуется дополнительная аналитическая работа для системного понимания социальной политики. Особую актуальность приобретает вопрос, является ли социальная политика лишь одной из функциональных сторон современного государства или комплексной и системной характеристикой цивилизованного общества, определенным типом и способом взаимоотношения его субъектов. Ответы на этот вопрос детерминируются глубинной трансформацией основных институтов постсоветского российского общества и системы взаимодействия личность-общество-государство, когда утрачен прежний патер-налистско-коллективистский характер взаимоотношений, формируется среда для функционирования личности, общественных и государственных институтов в качестве самостоятельных субъектов социального воспроизводства.
Особенности реализации социальной политики в современной России выражаются в процессах выбора наиболее эффективной модели, осуществляемых интенсивно, болезненно и противоречиво, с переходом от государственной социальной ответственности к социальной ответственности индивидуального и смешанного типа. Институциальные трансформации, предполагающие
4 децентрализацию и полисубъектность социальной политики, пока не привели к ощутимым результатам в повышении качества жизни населения и стабилизации социальной ситуации в обществе. Процессы перераспределения социальной ответственности, осуществляемые в институциальном масштабе, неоднозначно отражаются на уровне реальных социальных практик. Еще не достигнуто соответствия между задаваемыми структурно-организационными преобразованиями в сфере социальной политики и стратегиями социального поведения, ценностными ориентациями граждан. Это связано с тем, что институциальные трансформации социальной политики осуществляются в отсутствии ее системного видения, понимания ее социетального характера, а изменения в социальной деятельности государства не сопровождаются адекватными преобразованиями в сфере социальной самоорганизации российского общества. В результате интеграционный и развивающий потенциал социальной политики не востребуется в полной мере как важный ресурс осуществляемых реформ.
Кроме того, фундаментальные условия социальных преобразований в их системном и социетальном измерении отрефлексированы недостаточно, социальные противоречия неоднозначно отражаются в отечественных исследованиях, детерминируя их вторичность по отношению к практике и затрудняя создание обоснованной концепции и адекватных моделей социального развития. Сегодня ключевые аспекты социальной политики стали предметом острых научных, политических и идеологических дискуссий, отсутствуют единые концептуальные рамки и системный подход, наличие политических спекуляций может иметь неблагоприятные социальные последствия. Переосмысление социальной политики советского периода осуществляется в ситуации многочисленных исследований эмпирического характера по отдельным направлениям социальной политики и одновременно неразработанности ее системной концептуализации, представления ее как целостного феномена с универсальными параметрами и особым предназначением в условиях социальных трансформаций. Практические действия в области социальной политики, реализуемые в отсутствие адаптированной к отечественным
5 условиям теории, приобретают противоречивый, запаздывающий и малоэффективный характер. При этом опыт свидетельствует, что зарубежные модели социальной политики не могут быть в чистом виде перенесены на российскую почву и требуют теоретического переосмысления и адаптации к процессам системной трансформации социальной политики в России.
Степень разработанности проблемы. Дискуссии о социальной политике, ее содержании и механизмах реализации имеют более чем вековую историю. Данная проблематика оформляется в течение XIX-XX вв. в связи с ростом масштабов государственного вмешательства в общественные процессы и выделением социальной политики из всего комплекса общественного регулирования в качестве самостоятельного направления. В течение этого периода вопросы социальной политики обсуждаются учеными, политиками, общественными деятелями разных стран.
Методологические основания для осмысления сущности социальной политики появляются в условиях институциализации социологической теории как самостоятельной области научного знания: М. Вебер, Э. Дюркгейм, Д. Дьюи, Г. Спенсер, А. де Токвиль. Возможности прикладной направленности ранних социологических теорий социального неравенства, социальной стратификации и социальной мобильности, теории социального взаимодействия и социальной девиации формируют социальную политику как самостоятельную и специфическую сферу деятельности и последовательно расширяют ее содержание. Проекты включения социальной политики в структуру социологического знания увеличивают возможности прикладного использования социологической теории, углубляют научное осмысление универсальных параметров социальной политики: С. Булгаков, В. Зомбарт, П. Сорокин. В течение XX в. вопросы социальной политики оказываются в центре внимания западных ученых и политиков в связи с формированием социального государства и выработкой его моделей: Н. Блюм, Р. Дворкин, Д. Кейнс, П. Козловски, А. Мюллер-Армак, Т. Парсонс, Д. Роулз, Ф. Флекснер, Ф. Хаек, Л. Эрхард. В результате оформля-
ются классические подходы к пониманию социальной политики государств либерального, консервативного и социал-демократического типа.
Современные зарубежные теоретические дискуссии разворачиваются вокруг критического переосмысления классических основ социальной политики в условиях кризиса социального государства и определения путей его модернизации: Н. Барр, Ф. Вилиамс, Г. Вилсон, Р. Дарендорф, Б. Дейсон, К. Келлер, Д. Кларк, Д. Майер, Т. Мацнашвили, Т. Ньюмарк, С. Рабан, Ф. Фабрициус, X. Хилл, Т. Хэрвей, Т. Шанин, Й. Штрассер.
Масштабные социальные реформы, опыт теоретической реконструкции социальной политики с точки зрения обобщенных характеристик и базовых принципов находят широкий отклик среди отечественных ученых: Ф. Бород-кин, Ф. Бурджалов, Н. Волгин, И. Григорьева, В. Капицын, П. Кулаков, О. Митрошенков, В. Овчинников, А. Олейник, Г. Осадчая, Б. Ракитский, 3. Сара-лиева, С. Смирнов, И. Соболева, В. Торлопов, Е. Холостова, А. Шаронов, О. Шкаратан, В. Ярская.
Существенное значение для автора представляет введение в проблематику социальной политики на уровне ее системного видения понятия социальной ответственности, при концептуализации которого автор использовал работы М. Вебера, Г. Зиммеля, X. Ленка, М. Маринга, а также Ф. Бурджалова, М. Васильева, В. Канке, К. Муздыбаева. Выявление сущностного предназначения социальной политики в контексте социального неравенства осуществлялось автором с опорой на классические труды Д. Багенхольда, П. Бурдье, Р. Дарен-дорфа, Д. Девиса, Э. Дюркгейма, Г. Зиммеля, П. Козловски, Н. Лумана, Т. Пар-сонса, Ж.-Ж. Руссо, П. Сорокина, Г. Шмоллера, Л. фон Штейна, на работы современных отечественных ученых С. Борты, В. Иноземцева, В. Радаева, О. Шкаратана. Введение в спектр стратегических ориентиров социальной политики развития человеческого капитала проводилось с учетом актуализации данной проблематики в работах Г. Беккера, Т. Шульца, а также Ю. Быченко, Н. Захарова, А. Маркаряна, А. Маровой.
7 Определенный пласт исследовательских работ, в которых характеризуется общий контекст реализации и модернизации отечественной социальной политики, связан с анализом состояния социальной сферы современного российского общества: А. Бабич, В. Бобков, 3. Голенкова, В. Гордин, Л. Гордон, В. Жуков, Т. Заславская, Н. Лапин, В. Матвиенко, Н. Римашевская, Ю. Ростов, В. Рукавишников, Р. Рывкина, Е. Самойлович, Т. Сидорина, Т. Малева, С. Хенгин, С. Шишкин, Ю. Яковец. В этом ряду следует выделить аналитические материалы, посвященные вопросам бедности и дифференциации доходов как наиболее острым проблемам российского общества и ключевым аспектам отечественной социальной политики: И. Бушмарин, Н. Вавилина, Л. Гордон, Е. Кузнецов, В. Левашов, Т. Мамонтова, Н. Меннинг, М. Можина, Л. Овчарова, В. Па-далко, А. Подузов, Л. Ржаницина, В. Руковишников, В. Сычев, Н. Тихонова, М. Токсонбаева, В. Трофимов, Н. Чернина, Р. Яковлев.
Одно из важных направлений исследовательского ракурса связано с освещением процессов институциальной трансформации социальной политики в российском обществе. Анализ, оценка, разъяснения, критика, прогнозирование последствий данных процессов содержатся в трудах Г. Габиша, Е. Гонтмахера, И. Григорьевой, М. Дмитриева, С. Кадомцевой, В. Космарского, И. Лаври-ненко, В. Люблинского, И. Матерова, К. Микульского, А. Никифорова, А. Олейника, А. Ослаунда, С. Пронина, В. Ройка, В. Трубина, А. Шаронова, О. Шкаратана, Р. Цвылева. Дискуссии, связанные с осмыслением процессов становления социального государства в современной России, получают научное обоснование в работах Е. Бикейнина, П. Гончарова, Н. Гриценко, С. Коробова, Н. Мысина, О. Родионова, В. Смолькова, 3. Саралиевой, В. Торлопова, Л. Якименко. Проблемы перераспределения государственных полномочий в области социальной политики, институциализации новых субъектов в структуре социального государства в лице региональных органов управления и органов МСУ освещаются в отечественных работах. Это, прежде всего, труды С. Авакьяна, Г. Аванесовой, О. Астафьевой, А. Ахмедовой, О. Байдаловой, Л. Быковой, А. Гильманова, А. Гранберга, А. Дахина, А. Ершова, В. Коссова, А.
8 Кретова, В. Лескина, Т. Никитиной, П. Пеньковой-Люейер, В. Понизова, В. Попова, Л. Рагозиной, Н. Распопова, С. Смирнова, А. Чириковой, А. Шевцова.
Концептуальные рамки авторского исследования выводят социальную политику за пределы собственно государственной деятельности и погружают ее в контекст социальной самоорганизации. Обращение к трудам Э. Гидденса, Дж. Дьюи, Н. Лумана, Т. Парсонса, А. де Токвиля, Ю. Хабермаса, Г. Хакена, Й. Штрассера, а также работам А. Назаретяна, Н. Лапина, В. Романова позволяет автору концептуализировать социально-ответственное общество как самостоятельный феномен и субъект социальной политики. При этом особое значение приобретают отечественные исследования проблем становления гражданского общества в современной России: А. Ахиезер, А. Володин, Б. Гершунский, 3. Голенкова, С. Перегудов, О. Полухин, Р. Пул, А. Соловьев, А. Уледов, И. Якименко. Изучению потенциала институтов общественного сектора в сфере социальной политики посвящены работы Е. Белокуровой, Ф. Бородкина, К. Брауна, Н. Гавриловой, С. Кени, С. Константиновой, Г. Лапиной, М. Макальской, В. Михеева, В. Норина, Е. Пономаренко, О. Пшенициной, Л. Резниченко, Л. Ши-нелевой, С. Шишкина, Е. Ярской-Смирновой. Возможности и перспективы корпоративной социальной политики и социальной ответственности бизнеса в условиях трансформирующегося общества анализируются А. Бабичем, В. Ба-ровой, Н. Волгиным, А. Городецким, П. Достанко, Н. Зарубиной, С. Калашниковым, Е. Малининым, И. Митником, М. Палацци, А. Попковым, А. Радыги-ным, П. Романовым, А. Рябининым, Д. Старчер, Ж. Тощенко, Л. Фиглиным. Инновационные ракурсы исследований негосударственных форм и институтов социальной политики открываются при изучении социальных инициатив местного сообщества, определенные подходы к которому содержатся в работах Т. Ньюмарка, М. Пейна, а также П. Великого, А. Гладышева, В. Иванова, В. Лапина, А. Новокрещенова. Авторское позиционирование семьи и межсемейных сетей социальной поддержки в качестве субъектов социальной политики осуществляется с опорой на работы, посвященные институциальным особенностям и интеграционным возможностям семьи, основным направлениям семейной по-
9 литики: А. Артюхов, Е. Ачильдиева, С. Дармодехин, И. Дементьева, В. Елизаров, М. Елютина, В. Закирова, М. Крупенко, М. Мацковский, О. Самарина, Е. Ярская-Смирнова. Социологический анализ межсемейных сетей и их роли в регулировании социальных отношений связан с именами С. Барсуковой, В. Вино-градского, Н. Давыдовой, А. Леденевой, О. Лыловой, О. Фадеевой, А. Чуракова, Т. Шанина, И. Штейнберга.
Обоснование системного и социетального характера социальной политики осуществляется на основе конструирования ее моделей. Отталкиваясь от классификации моделей социальной политики, предложенной Г. Эспингом-Андерсеном, автор использует опыт моделирования социальной политики и социального государства, изложенный в работах И. Братищева, Ф. Бурджалова, И. Григорьевой, И. Гришина, В. Гутника, Н. Денисова, А. Козловского, Е. Маль-чикова, К. Лайкама, X. Ламперта, Л. Пресняковой, Д. Пиерре, 3. Сванидзе, И. Соболевой, В. Торлопова, К. Смирнова, П. Филимонова.
Наряду с работами, затрагивающими различные аспекты социальной политики в их теоретической интерпретации и макросоциологическом изложении, особо следует отметить направление отечественной социологии, связанное с эмпирическими исследованиями социальной политики на микроуровне. Помимо раскрытия глубинных содержательных аспектов социальной политики данные исследования расширяют методические возможности качественного и количественного изучения социальной политики в ее повседневных практиках. К числу основных представителей данного направления следует отнести П. Романова, Т. Сидорину, Н. Тихонову, О. Шкаратана, Е. Ярскую-Смирнову. Несмотря на широкое представительство проблематики социальной политики в зарубежных и отечественных научных исследованиях, социальная политика остается пока не концептуализированной на системном уровне, особенно в рамках социологической науки. Процесс формирования концепции социальной политики в предметном поле социологии осложняется междисциплинарным характером, полиструктурной и многофункциональной природой социальной политики. Тем не менее, накопленный теоретический и эмпирический материал,
10 опыт реальной социальной политики создают необходимые предпосылки для системной рефлексии и выведения социологии социальной политики на уровень самостоятельного направления социологической науки.
Данная практическая и исследовательская ситуация определила цель настоящего диссертационного исследования, которая заключается в осуществлении социологической концептуализации социальной политики как социетальной системы и проведении на этой основе анализа процессов формирования социетальной социальной политики в трансформирующемся российском обществе.
Для реализации указанной цели автором последовательно ставились и решались следующие задачи:
исследовать дискурсивное поле социальной политики в сравнении исторического и современного контекстов;
выявить сущность и универсальные параметры социальной политики в контексте социального неравенства и в системе социальной ответственности, конституировать возможность социетальной социальной политики;
охарактеризовать социальную природу государства как института всеобщности в сложно дифференцированном обществе; проанализировать сущность и природу социального государства как субъекта социетальной социальной политики;
выявить границы социального государства в системе социальной политики; концептуализировать субъектность негосударственной социальной политики в понятийной схеме «социально-ответственное общество»;
осуществить социологическую презентацию институциализированных и неинституциализированных субъектов негосударственной социальной политики;
исследовать способы взаимодействия социального государства и негосударственньк субъектов социальной политики в системе социетальной социальной политики путем конструирования ее типологических и моделей;
выявить особенности формирования социального государства в современном
российском обществе в аспекте децентрализации социальной политики; проанализировать специфику становления негосударственного сектора социальной политики в постсоветской России;
провести социологический анализ проблем выбора российской модели социальной политики и процессов формирования ее системного и социетального характера;
представить инновационный проект подготовки управленческих кадров в области социальной политики.
Объектом исследования выступает социальная политика в ее системном измерении. Предмет исследования — процессы формирования социальной политики как социетальной системы в современном российском обществе в условиях его качественных трансформаций.
Методологическими основаниями диссертационного исследования явились работы классиков социально-философской, социологической мысли, труды современных зарубежных и отечественных авторов в области системного, структурно-функционального, социокультурного, социетального подходов, теорий социального неравенства, социальных коммуникаций, человеческого капитала, социологии постмодернизма, в частности анализ дискурсивного поля социальной политики осуществлялся на основе компаративного подхода; для вьывления сущностных оснований и универсальных параметров социальной политики использовались классические и постклассические теории социальной дифференциации, стратификации и неравенства (П. Бурдье, Р. Да-рендорф, Э. Дюркгейм, Г. Зиммель, П. Сорокин); социальной мобильности (П. Сорокин); современные социологические теории деятельности (У. Бакли, А. Турен, Э. Гидденс); элементы теории человеческого капитала (Г. Беккер, Т. Шульц). Социологическая интерпретация социальной ответственности осуществлялась с опорой на идеи М. Вебера, Г. Зиммеля и представителей этики ответственности X. Ленка, М. Маринга.
Ключевое значение для социологической концептуализации социальной политики имели системный анализ общества (Э. Дюркгейм, П. Сорокин, Г.
12 Спенсер) и структурно-функциональный подход (Н. Луман, Р. Мертон, Т. Парсонс). Особую ценность при этом представляли идеи теории социетальных систем (Т. Парсонс). Для выявления социальной природы государства использовались конфликтологический (К. Маркс) и функционалистский подходы (Т. Парсонс), а также потенциал широкого спектра теорий происхождения государства. Генезис социального государства исследовался с помощью приемов компаративно-исторического анализа, а для раскрытия его сущности привлекались идеи теорий государственного регулирования рыночной экономики (Д. Кейнс) и социально-ориентированной рыночной экономики (А. Мюллер-Армак, Л. Эр-хард). Проблема границ социального государства анализировалась в парадигме социологии постмодернизма (3. Бауман, П. Козловски, А. Турен) с привлечением идей теории глобализации.
Обоснование способностей общества к негосударственной самоорганизации осуществлялось в рамках синергетического подхода (Г. Хакен), а также на основе идей гражданской самоорганизации (А. де Токвиль), неполитических ассоциаций (Д. Дьюи), третьего типа структурирования социетальных коллективов (Т. Парсонс), общественности как формы автономной социальной жизни (Ю. Хабермас). Для социологической концептуализации понятия «социально-ответственное общество» наряду с системным подходом привлекались идеи теории структурации Э. Гидденса, общности и общества Ф. Тенниса. Методология концептуального моделирования социальных систем (Р. Бедон, К. Леви-Стросс, А. Мендра, Ю. Плотинский) применялась при конструировании моделей социетальной социальной политики. Выявление культурно-исторических особенностей данных моделей осуществлялось на базе социокультурного подхода П. Сорокина. Интегративно-социетальный подход (П.Сорокин, Н. Лапин) лег в основу исследования процессов формирования социетальной социальной политики в современном российском обществе.
Эмпирический раздел исследования базировался на методологии количественной оценки социальных процессов (В. Андреенкова, Н. Бутенко, О. Мас-лова, Ю. Толстова, В. Ядов) с привлечением элементов качественных методов
13 (С. Белановский, Д. Корбин, В. Семенова, А. Страус).
Эмпирическую базу исследования составляют результаты социологических исследований отечественных и зарубежных социологов по проблемам социальной политики, данные статистики, нормативные документы федеральных, региональных органов власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, результаты эмпирических исследований, проведенных автором, в частности:
Анкетный опрос населения г. Саратова на основе квотной многоступенчатой выборки объемом 417 человек по проблемам трансформации социальной политики в современном российском обществе - 2003 год.
Экспертный опрос государственных и муниципальных служащих Поволжского региона анкетным методом (единичный носитель информации - экспертная группа в количестве 4-6 человек, опрошено 42 экспертные группы) на тему: «Формирование субъектов социальной ответственности в регионах Поволжья» - 2002 год.
3.Анкетный опрос населения г. Астрахани на основе квотной многоступенчатой выборки объемом 323 человека в рамках проекта «Становление институтов местного самоуправления в посткоммунистическом обществе» при поддержке фонда Евразия - 2001 год.
Экспертный опрос руководителей НКО Саратовской области (57 формализованных интервью, 5 глубинных интервью) по проблемам становления третьего сектора в регионе в рамках Федеральной программы «Механизмы формирования общественного согласия и социального партнерства» - 2001 год.
Анкетный опрос населения г. Саратова на основе квотной многоступенчатой выборки объемом 302 человека на тему: «Проблемы формирования гражданского правосознания и отношения населения к правам и свободам человека и гражданина» - 1999 год.
Структурно-функциональный анализ деятельности Департамента социальной сферы администрации г. Саратова методом глубинного интервью руководителей структурных подразделений Департамента и анализа нормативной и
14 текущей документации - 1997 год.
7. Исследование кадровой ситуации в органах власти Саратовского региона на основе двух анкетных опросов государственных и муниципальных служащих (1993 год - опрошено 177 человек, 1996 год - 250 человек) и стандартизированного интервью ПО экспертов - участников образовательного процесса в системе профессиональной подготовки кадров для государственного и муниципального управления -1999 год.
Эмпирические данные обработаны с применением статистического пакета программ для социальных наук SPSS.
Достоверность и обоснованность результатов исследования определяются непротиворечивыми теоретическими положениями и логикой исследования, комплексным использованием теоретических и эмпирических методов социологии, корректным применением положений о социальной структуре, социальных институтах и процессах, сопоставимостью результатов проведенных автором эмпирических исследований с результатами отечественных и зарубежных ученых.
Основная гипотеза исследования. Системно-социетальный характер социальной политики определяется взаимодействием ее основных макросубъектов - социального государства и совокупного негосударственного субъекта, эксплицируемого как социально-ответственное общество. Различные способы их взаимодействия формируют комплексные модели социетальной социальной политики как системной целостности, выполняющей интеграционные функции и детерминирующей социокультурное своеобразие. В трансформирующемся российском обществе процесс обретения социальной политикой социетального характера осложняется несформированностью макросубъектов и рассогласованием между институциальными и социально-культурными компонентами, что требует оптимизации процессов выбора и формирования адекватной модели социальной политики.
Научная новизна диссертационного исследования определяется разработкой авторской концепции социетальной социальной политики, анализом на
15 ее основе процессов формирования социальной политики в российском обществе и раскрывается в следующих позициях:
- впервые осуществлен анализ дискурсивного поля социальной политики
на основе сопоставления зарубежного, исторического и отечественного совре
менного контекстов, выявлен параллелизм эпох в их интерпретациях, осущест
влена классификация проблемных зон современной социальной политики в ее
теоретических транскрипциях;
-по-новому определено общественное предназначение социальной политики как системы регулирования социальных отношений в континууме социального неравенства;
-раскрыты универсальные параметры социальной политики в контексте социальной ответственности, определены ее сущность, виды, формы, объект и макросубъекты (социальное государство и социально-ответственное общество), обоснована возможность социетальной социальной политики как системы взаимодействия данных макросубъектов;
-установлено, что неоднозначность исторических предпосылок формирования государства детерминирует его двойственную природу, а социальный потенциал государства обусловливается его способностями выступать в качестве института всеобщности и социального компромисса;
доказано, что институциализация социального государства как субъекта социальной политики явилась результатом глобальной социальной трансформации и качественных изменений способов взаимодействия государства с обществом, определены сущность и критерии социальности государства, инсти-туциальные механизмы регулирования социальных отношений;
выявлено наличие границ социального государства в социетальной системе регулирования социальных отношений, детерминируемых процессами глобализации и индивидуализации современных обществ;
-обоснована возможность самоорганизации общества в системе социетальной социальной политики, осуществлена авторская концептуализация понятия «социально-ответственное общество», отражающего совокупный
потенциал негосударственной социальной политики и позиционируемого в качестве ее макросубъекта;
-произведена социологическая интерпретация основных институциа-лизированных и неинституциализированных акторов негосударственной социальной политики как элементов социально-ответственного общества;
-осуществлено авторское конструирование типологических моделей
социальной политики: либеральной, корпоративной, общественной, патернали
стской; благотворительной, административной, стимулирующей;
перераспределительной, развивающей; пассивной, активной, активизирующей;
представлены комплексные модели социетальной социальной политики, определено их социально-культурное своеобразие;
на основе авторских эмпирических исследований выявлены особенности становления социального государства и социально-ответственного общества в современной России;
установлено, что формирование социетальной социальной политики осложнено нарушением антропосоциетального соответствия и социально-культурного баланса в ее системе;
предложен инновационный проект подготовки управленческих кадров в области социальной политики как механизм оптимизации социальной политики в трансформирующемся российском обществе;
- сконструированы методологические, концептуальные и принципиаль
ные основы формирования социологии социальной политики как важнейшего
научного направления современной социологии.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется объективной необходимостью выявления и системного анализа стратегий трансформации социальной политики в современном российском обществе и может быть представлена в нескольких направлениях:
1. Исследования по проблеме социетальной социальной политики, осуществляемые автором, начиная с 1996 года, привлекут внимание социологов, специалистов в области управления социальной сферы к задачам развития нового
17 направления в социологическом и междисциплинарном знании - социетальнои теории социальной политики. Они смогут способствовать активизации общественного выбора относительно предназначения социальной политики и ее конкретных моделей в современном обществе. Данная теория способствует преодолению одностороннего анализа социальной политики и недооценки роли ее потенциала в трансформирующемся обществе, она позволяет осуществить комплексный анализ социальной реальности и проблем достижения социальной стабильности. Социологическая концепция социальной политики служит более глубокому и развернутому взгляду на характер социальных институтов, систем, социальной структуры, социального развития.
Выдвинутая концепция имеет непосредственное отношение к социально-управленческой практике. Она позволяет на системном уровне сформировать основу для принятия стратегических решений в рамках концепции социального развития российского общества в целом и его отдельных регионов, прогнозирования социальных последствий управленческих решений, преодоления неблагоприятной ситуации в социальной сфере. Основные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в работе органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и организаций, общественных объединений при разработке и реализации социальной политики, проектировании способов управленческого воздействия в социальной сфере. Отдельные положения работы были использованы для оптимизации деятельности Департамента социальной сферы Администрации г. Саратова в 1997 г., при разработке концепции разрешения социальных проблем и кризисных ситуаций в Приволжском федеральном округе в 2001г.
Материалы проведенного исследования могут быть использованы для совершенствования образовательных программ в области социологии, социальной политики, социального управления, социальной работы, предоставляя новые возможности для разработки и углубления содержания учебных курсов. Авторская концепция применяется в образовательной программе профессиональной подготовки по специальности «Государственное и муниципальное
18 управление», профаммах профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, подготовке аспирантов и соискателей Поволжской академии государственной службы.
Апробация работы. Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, докладывались и обсуждались на методологических семинарах, заседаниях кафедр философии, социологии и социальной политики Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (1997-2004 гг.), а также на отечественных и международных семинарах: Реформирование системы социальной защиты населения в России (Москва, Новосибирск, 1996); Реформирование социального сектора в переходной экономике (Москва, 1996); Реформирование социальной сферы в Поволжском регионе в условиях переходной экономики (Саратов, 1997); Социальная политика государства в условиях переходной экономики (Москва, 1997); Опыт разрешения социальных проблем и кризисных ситуаций (Йошкар-Ола, 2001); Формы и методы реализации социальной политики и федеральных социальных профамм на региональном и муниципальном уровне (Москва, 2002); Социальная хартия как условие повышения качества жизни населения Саратовской . области (Саратов,. 2003); Всероссийских и международных конференциях и симпозиумах: Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений (Ростов-на-Дону, 1996); Этнос и власть (Саратов, 1997); Местное самоуправление и этнические конфликты (Саратов, 1998); Межнациональные взаимодействия и проблемы управления в Поволжье и на Северном Кавказе (Саратов, 1998); Офатегия опережающего развития для России XXI века (Москва, 1999); Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической и социокультурной среде (Туапсе, 1999); Становление институтов фажданского общества в Саратовской области (Саратов, 2000); Становление институтов местного самоуправления в посткоммунистическом обществе (Саратов, 2000); Социальная политика социального государства (Нижний Новгород, 2001); Регион: социально-экономический, этнофафический и культурный феномен России (Саратов,
19 2002); Местное самоуправление в системе публичной власти: российский и мировой опыт (Саратов, 2003); Векторы развития современной России (Москва, 2003); Социальные процессы в регионах (Екатеринбург, 2003); Проблемы и противоречия современного этапа развития экономики и управления (Томск, 2004); Саратов: формула идентичности и успеха (Саратов, 2004); Социальная политика региона: проблемы и перспективы развития (Саратов, 2004); Социальное расслоение, власть и гражданское общество в современной России (Саратов, 2004); Социально-экономическая политика в России: приоритеты и результаты (Саратов, 2004); XI социологических чтениях «Новый век России: стратегия социального развития» (Клин, 2004); Сорокинских чтениях - 2004 «Российское общество и вызовы глобализации» (Москва, 2004); IV Международном социальном конгрессе «Социальные процессы и социальные отношения в современной России» (Москва, 2004).
Ключевые идеи диссертации положены автором в основу разработанной им концепции и учебного плана специализации «Муниципальная социальная политика» по специальности «Государственное и муниципальное управление», который в 1997г. прошел экспертизу в УМО вузов России по образованию, в области менеджмента с присвоением регистрационного номера 061026 и реализуется в ПАГС по настоящее время, где диссертантом читается авторский курс «Социальная политика».
Структура диссертации включает введение, пять глав (тринадцать параграфов), заключение, список использованной литературы, приложения.
Дискурсивное поле социальной политики
Вопрос о сущности социальной политики является одним из наиболее дискуссионных в отечественной общественной науке и социально-управленческой практике. Это связано с тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства. Однако, несмотря на осознание высокой степени значимости социальной политики, ее четкая концептуальная проработка пока отсутствует.
Дискуссии о том, что представляет собой социальная политика, продолжаются на протяжении более ста лет. Проблематика собственно социальной политики оформлялась в течении XIX-XX веков в связи с ростом масштабов государственного вмешательства в общественные процессы, что способствовало выделению социальной политики из всего комплекса общественного регулирования в качестве самостоятельного направления, охватывающего своим влиянием специфическую сферу человеческой жизнедеятельности.
Появление самого понятия «социальная политика» связано с формированием в Европе во второй половине XIX века теории и практики социального государства как государства, активно вмешивающегося в общественные процессы с целью их регулирования и стабилизации. Новые функции государства, возникшие в связи с его социализацией и получившие более системный и качественно определенный характер, и были объединены термином «социальная политика» \ С этого времени вопросы конкретного содержательного наполнения социальных функций государства, их спектра и масштаба, и одновременно проблемы определения сущности социальной политики находятся в центре обсуждения ученых, политиков и общественных деятелей разных стран.
Следует также заметить, что социальная политика как сфера деятельности государственных и общественных институтов, а также попытки осмысления ее сущности на теоретическом уровне появляются во второй половине XIX века в связи с институциализацией экономической и социологической теорий как самостоятельных областей научного знания. Вслед за признанием объективной природы общественных явлений и возможностей их научного изучения встал вопрос о правомерности использования полученного научного знания на практике для управления и регулирования общественных процессов, то есть вопрос о прикладной направленности общественных, в том числе и социологических наук. Социологические теории в своем прикладном применении постепенно формировали социальную политику как самостоятельную и специфическую сферу деятельности и последовательно расширяли ее содержание. В первую очередь это касалось использования на практике теорий социального неравенства, социальной стратификации и социальной мобильности, теории социального взаимодействия и социальной девиации. Их познавательный потенциал определял возможность осуществления внешнего регулирующего воздействия по отношению к достаточно сложным социальным процессам и явлениям. Проекты формирующейся социологической науки предполагали включение социальной политики в ее структуру в качестве раздела, определяющего сферы и механизмы ее прикладного использования.
К примеру, П. Сорокин полагал, что вся наука социология может быть разделена на четыре главных отдела. Первый отдел социологии составляет общее учение об обществе, куда входят определение общества как социального явления, описание его основных черт, анализ процесса взаимодействия, формулировка основных социальных законов. Второй отдел социологии составляет социальная механика, которая включает в себя изучение закономерностей, проявляющихся в общественной жизни, но с учетом разложения сложных общественных явлений на простейшие элементы и изучения свойств этих элементов. Третий отдел социологии определяется как социальная генетика, так как его содержанием становится учение о происхождении и развитии общества и общественных институтов, учение об основных исторических тенденциях, проявляющихся в поступательном развитии общества. Четверым отделом социологии должна быть социальная политика. Этот отдел по своему характеру и целям является чисто практическим, т.е. прикладной дисциплиной. Его задачей служит формулировка рецептов, указание средств, пользуясь которыми можно и должно достигать цели улучшения общественной жизни и человека. Иначе социальную политику можно назвать социальной медициной или учением о счастье, так как социальная политика, подобно естественным наукам, породившим прикладные дисциплины, пользуясь данными теоретической социологии, может и должна использовать их для практического применения в сфере общественной жизни в целях ее улучшения, в целях роста человеческого счастья, увеличения культурных ценностей и ускорения общечеловеческого прогресса2.
Однако данный проект социологического знания, особенно в части включения в его структуру социальной политики как особого раздела, не был реализован в полной мере ни П. Сорокиным, ни его последователями. До сих пор проблематика социальной политики занимает скромное место в структуре социологического знания, а как самостоятельная подотрасль социологической науки отсутствует вообще. Часть вопросов социальной политики в несистематизированном виде вошла в некоторые темы экономической теории, но формирования социальной политики как самостоятельной научной дисциплины пока не произошло. Тем не менее, еще в 1912 году С. Булгаков в работе «Философия хозяйства» указывал на необходимость официального возведения социальной политики в ранг науки, так как по своей природе социальная политика научна, несмотря на содержание в ней, как и во всякой деятельности, руководимой практическими интересами, неизбежной доли субъективизма. По мнению С. Булгакова, социальная политика представляет собой социальную науку в момент ее практического действия или социальную технику, поэтому она «есть
2 Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 29-30 нерв социальной науки, она владеет ключами от всех ее зданий»3. При этом, как любая научная сфера, социальная политика имеет свою особую область и свой собственный объект - «это действие на совокупности, на социальное тело» -объект, который постоянно расширяется, так как «в государственной, социально-экономической, общекультурной области растущее обобществление жизни и осознание этой обобществленности, социализм жизни и социологизм сознания непрерывно расширяют и упрочивают компетенцию социальной политики»4. Вскрывая объективную обусловленность социальной политики, философ между тем указывал на возможность ее плюралистичного характера в плане содержания, целей, идеалов и используемых механизмов, так как в силу различных практических намерений «из одних и тех же научных данных могут вытекать различные, но в то же время с одинаковой степенью научности обоснованные, направления социальной политики, другими словами, из данного научного инструмента может быть сделано различное употребление»5. Этим утверждением С. Булгаков постарался объяснить причины бурных научных и идеологических дискуссий вокруг содержания социальной политики, шедших в его время, и предвосхитил дискуссионность этого вопроса в перспективе.
Сегодня можно говорить о том, что это предвосхищение оправдалось, так как, начиная со второй половины XIX века и до настоящего времени, вопрос о содержании, функциональной направленности социальной политики, ее идеологических ориентирах, механизмах реализации является одним из широко дебатируемых в социологической, политической и экономической мысли. Более того, он стал центром идеологического и политического противостояния между общественными движениями социалистического, социал-демократического, либерального, консервативного толка, имевшими как реформаторскую, так и радикально-революционную направленность. Однако, несмотря на остроту, широту и неуменьшающуюся актуальность осу ществлявшихся в течение более чем столетия дискуссий, они так и не привели к формированию сколько-нибудь унифицированной теории социальной политики, которая могла бы войти в учебники и, как многие другие социальные учения, стать достоянием мировой общественной мысли. Поэтому «если социальная политика как практика концентрирует опыт человечества, накопленный за тысячелетия, то социальная политика как доктрина имеет весьма короткую историю и может быть оценена как область неустойчиво формирующегося знания» .И, к сожалению, злободневной остается высказанная В. Зомбартом еще в самом начале XX века фраза о том, что «в настоящее время считается позволительным написать целую книгу о «социальной политике», не отдавши себе отчета, какое точное понятие соответствует этим словам»7.
За прошедший период в отечественной науке и управленческой практике накоплен богатейший эмпирический материал, касающийся проявлений реальной социальной политики, требующий систематического осмысления. Однако, как правильно отмечают авторы коллективной монографии «Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России»: «несмотря на существование научно-теоретических предпосылок для целостного социологического осмысления проблем социальной политики и разработки модели ее осуществления как на уровне регионов, так и в Российской Федерации, оформление ее в особую отрасль социологического знания еще не произошло»8, причем пробелы в социологии касаются именно вопросов теории и методологии социальной политики.
Трудности, связанные с построением теории социальной политики и определением ее сущности, детерминированы, прежде всего, предельной сложностью и динамичностью самого изучаемого феномена. «Любое ее определение выглядит в большей степени условным, не полностью отражающим само
Тем не менее, насыщенность научной атмосферы проблематикой социальной политики, предельная острота социальных вопросов, стоящих сегодня перед нашим обществом, неослабевающий исследовательский интерес к данной сфере социальной жизни не уводят от намерений предпринять попытку осмысления сущностных свойств социальной политики и построения ее комплексных моделей. Для решения данной задачи на начальном этапе требуется вкратце охарактеризовать те теоретические и практические подходы к пониманию социальной политики, которые существовали в истории научной мысли и которые активно эксплуатируются в современном отечественном об-ществознании. Это позволит не только осветить дискурсивное поле социальной политики с учетом исторического контекста, но и, представив существенные стороны анализируемого явления, оценить ту стадию, на которой находится отечественная мысль в освещении проблем социальной политики.
Существенный вклад в разработку концептуальных основ социальной политики на стадии ее первоначального формирования внесла группа немецких исследователей - экономистов, государствоведов и социологов, объединившихся в последней четверти XIX века в «Кружок по изучению социальной политики» (Vereinfur Sozialpolitik) и активно обсуждавших проведение широкомасштабных социальных реформ в Германии. Несмотря на то, что в рамках данного Кружка универсальной и общепринятой трактовки социальной политики выработано не было, в ходе полемики сформировались основные подходы к пониманию социальной политики, которые не теряют своей актуальности и в современных условиях. Данные теоретические подходы отражали различные аспекты социальной политики и переплетались с практикой социальных реформ того времени, выступая одновременно и в качестве политико 9 Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. М., 1996. С. 10. идеологических доктрин официальной власти, и в качестве теоретических обоснований программ оппозиционных движений.
Как это ни парадоксально, сегодня в нашем обществе в ходе идущих дискуссий воспроизводятся аналогичные точки зрения и подходы относительно понимания сущности социальной политики, и они не менее тесно переплетаются с практикой нынешнего этапа государственного управления и вариантами концептуального обоснования осуществляемых социально-экономических реформ.
Проанализируем подходы к пониманию сущности социальной политики, сформировавшиеся век назад в рамках «Кружка по изучению социальной политики»10, сопоставляя их с сегодняшними отечественными интерпретациями социальной политики, возникающими в контексте идеологии социальных реформ современной России.
Социальная природа государства
Существенное изменение роли государства в современном обществе предельно актуализирует вопрос о его сущности и социальном предназначении. Динамизм и усложнение социальных процессов в настоящее время приводят к принципиальным изменениям запросов к государству со стороны общества, что требует от государства существенных перемен в облике своей деятельности. Проблема состоит в том, что, несмотря на очевидные тенденции к сокращению государственного вмешательства, сегодняшнее общество, как ни парадоксально, требует как можно большего государственного участия и как можно большего общественного контроля над различными участками своей жизнедеятельности, что связано с феноменом социального государства.
Анализ социального государства как субъекта социетальной социальной политики, лежащий в основе представленной концепции, требует предварительного обращения к феномену государства как такового, выявления его социальной природы и обозначения его социального потенциала.
Осмысление природы государства является классической проблемой для обществознания. В истории науки накоплено множество разнообразных точек зрения по проблемам возникновения, функционирования, строения, организации государства и его роли в жизни общества. Пестрота воззрений свидетельствует о том, что, как это ни парадоксально, до сегодняшнего дня остается научно, на уровне интегративной концепции, не продуманным вопрос о сущности государства. Отчетливо можно лишь выделить несколько подходов к анализу государства, связанных с дифференциацией отраслей научного знания.
Так, в рамках политологии и предшествовавших ей политических учений государство рассматривается как элемент политической системы общества, и поэтому его анализ в большей степени осуществлялся в плане изучения его политической природы. На первом плане находятся проблемы политической власти, ее сущности, функций, строения, способности тех или иных социальных групп управлять обществом , а также вопросы политической структуры общества и власти, функций правителя, сущности политической элиты105.
В рамках правовых наук акцент делается на правовом характере государства и его контрольно-санкционных функциях. Предназначение государства связывается с провозглашением, реализацией и защитой частных прав граждан106. Данный подход черпает свои истоки у Гегеля, считавшего, что «...для государства весьма важны, кроме того, мораль, религия. Благосостояние и богатство всех граждан. Оно должно заботиться о содействии этим обстоятельствам, но непосредственную цель государства составляют не они, а право» .
В экономической теории краеугольным является вопрос об экономической роли государства, а демаркационная линия между основными парадигмами лежит в области оспаривания большего или меньшего участия государства в регулировании экономических процессов. Поэтому государство анализируется здесь в основном с точки зрения масштабов его экономических функций и способов их осуществления. Государство рассматривается одновременно и как специфический агент рыночной экономики, и как стоящий над ней институт макрорегулирования108. Компромисс же между противоположными экономическими теориями, в одних из которых утверждается необходимость существенного государственного вмешательства в экономику, а в других, напротив, находится в допущение того, что в развивающейся экономической системе присутствует определенный порог управляемости, после которого она усложняется настолько, что способы централизованного государственного регулирования, имевшие ранее положительный эффект, теряют свой прежний смысл и увеличивают деструктивные тенденции в экономике. Исходя из этого, в настоящее время экономическая роль государства не абсолютизируется ни в одной из теорий, ни одна экономическая концепция не рассматривает современное рыночное хозяйство вне регулирующего воздействия государства.
методологии, социологии,
Многообразие развернутых подходов к интерпретации сущности и социальной природы государства сложилось и в социологической науке. Спецификой социологической методологии анализа феномена государства является рассмотрение его как социальной инстанции в контексте взаимодействия с основными элементами общественной системы — социальными группами, общностями, институтами - и выявление его роли в процессе обеспечения функционирования общества как целостности. Из всего многообразия существующих макросоциологических точек зрения можно выделить два классических подхода - конфликтологический и функционалистский, - принципиально по-разному трактующих вопрос о социальной природе государства.
Конфликтологический подход основывается на марксистской концепции происхождения и сущности государства, центральное место в которой занимает идея классового конфликта и непосредственной зависимости характера политической власти от способа экономического производства. Причина возникновения и функционирования государства как политического института объясняется необходимостью обеспечения и защиты интересов экономически господствующих классов. С этой целью воспроизводится и используется весь арсенал средств политического господства и насилия. В результате в данной парадигме государство во взаимодействии с социальными группами общества предстает как институт классового насилия и господства. Перспективы его существования рассматриваются пессимистично в силу постепенного исчезновения классовой борьбы в посткапиталистическом обществе и, следовательно, исчезновения основных причин, порождающих государственную власть как таковую
Иная точка зрения представлена в функционалистском подходе, предтечей которого стало утверждение М. Вебера о выполнении государством необходимой для общества функции осуществления монополии легитимного политического насилия в пределах своей юрисдикции110. Интерпретация государства как необходимого общественного макроинститута, имеющего особую функцио 103 нальную нагрузку по отношению к этой системе, получила дальнейшее развитие в рамках структурного функционализма. Основной лейтмотив данной пара-дигмальной установки связан с приписыванием государству осуществления своей власти от имени всех социальных групп и членов общества с целью обеспечения общих интересов и ценностей. «В современном мире, - указывал Т. Парсонс, - государство, все более дифференцируясь от социетального сообщества как специализированный орган общества, составляющий ядро его политической системы, сосредоточивается на двух функциональных комплексах: первый охватывает ответственность за поддержание социетального сообщества перед лицом глобальных угроз..., второй комплекс включает все виды исполнительной деятельности государства, которая связана с коллективными действиями в любых ситуациях, указывающих на необходимость каких-то мер в «общественных» интересах» и. В противовес конфликтологическому подходу, причина возникновения и функциональное предназначение государства видится здесь в необходимости обеспечения баланса многообразных и противоречивых групповых и индивидуальных интересов в обществе, в мобилизации общественных ресурсов для достижения общих целей. Поэтому в рамках данного подхода государство интерпретируется не как институт классового господства, имеющий ограниченный период существования в истории, а как институт классового мира, перспективы существования которого во временных параметрах не ограничены в силу его функциональной значимости.
Данные концептуальные подходы высвечивают различные, качественно определяющие стороны государства как комплексного феномена и подводят к мысли о его двойственной природе и внутренне противоречивой сущности. К этой же мысли приводит и ретроспективный анализ классических теорий происхождения государства. Каждая из таких теорий обусловлена спецификой исторических особенностей развития конкретного общества, представителем которого был ее автор; идеологическими и методологическими особенностями авторских подходов; характером прикладных задач, решаемых с помощью дан Парсонсных теорий. Обобщенный анализ научных взглядов на причины возникновения государства может способствовать раскрытию закономерностей, характеризующих феномен государства и его социальную природу. Большую часть существующих точек зрения на проблему возникновения государства можно разделить на две группы - группу конфликтных и группу солидарных теорий.
К группе конфликтных можно отнести теории, которые высвечивают олигархическую и конфликтную природу возникновения государства. Исходной посылкой практически во всех из них является утверждение о существовании естественного неравенства в человеческих сообществах, в результате чего происходит не менее естественное выделение олигархии, которая на основе своего преимущественного положения присваивает себе право властвования над остальными членами общества, располагающимися на более низких ступенях социальной иерархии, и тем самым становится во главе сообщества, выполняя определенные управленческие функции по отношению к нему. Поэтому институты государственной власти основываются по большей части на конфликте между социальными группами, имеющими неравные позиции в системе социальной иерархии, и служат для поддержания этого конфликта. Однако в каждой из теорий, входящих в данное направление, выделяются различные причины социального неравенства и различные факторы, определяющие выделение олигархического слоя, присваивающего себе право политического господства.
Так, представители патримониальной теории (А. Галлер) считали, что государство происходит от права собственника на землю, которое автоматически распространяется на проживающих на ней людей. Плутократический путь возникновения государства связывался с особым имущественным положением, которое имеют отдельные члены общества, вследствие чего вокруг последних группируются люди, особо зависящие от них. На экономическом влиянии и зависимости вырастают властные притязания плутократов и формируются зачатки властных отношений, способные перерасти в государственные112.
Аристократическая теория во главу угла ставит право наследования потомками знатного положения и властных преимуществ своих предков, в результате чего в обществе закрепляется и воспроизводится слой элиты, передающей свои управленческие функции по наследству. В рамках теории насилия (Е. Дюринг, Л. Гумплович, К. Каутский) делается вывод о том, что государство возникает путем завоевания слабых племен более сильными. Причем в становлении государства заинтересованы не только сильные, но и слабые племена, так как для них государство становится мощным средством защиты от посягательств более сильных племен. Согласно конфликтологической теории происхождения государства государство зарождается в результате возникновения классов и борьбы между ними как средство поддержания господства одного класса над другим.
К группе солидарных теорий могут быть отнесены те, в которых, несмотря на различия основных причин и факторов возникновения государства, в качестве сквозной проходит мысль о том, что предназначением появившегося государства является создание условий для объединения индивидов и социальных групп, наполняющих общество, для реализации общих дел и общих интересов, для солидарного сосуществования полидифференцированного сообщества.
Самые ранние представления о происхождении государства, которые можно отнести к данной группе теорий, связаны с патриархальной теорией возникновения государства (Платон, Аристотель), где государство трактуется как наилучшая форма человеческого общежития, возникающая в целях достижения общего блага по аналогии с семьей113. Сюда же можно отнести и теологическую теорию (Ф. Аквинский, Августин), где государство трактовалось как проявление божественной власти на земле и должно было преследовать цели всеобщей благой воли и справедливости и. В договорной теории (Б. Спиноза, Т. Гоббс, Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо, П. Гольбах) государство предстает как орган, аккумулирующий часть естественных прав, переданных ему всеми гражданами с целью реализации их общих интересов и защиты индивидуальных прав115.
Естественно, что ни одна из приведенных теорий, относящихся как к первому, так и ко второму направлению, не дает окончательного и полного ответа на вопрос о происхождении государства в силу предельной сложности данного вопроса. Не случайно поэтому сегодня наибольшее распространение получает многофакторный подход к данной проблеме. Суть его заключается в том, что процесс возникновения государства связывается с разными, но взаимодополняющими друг друга факторами, к которым относятся: необходимость выполнения общих дел; разделение труда, его специализация и выделение собственно управленческого труда; возникновение частной собственности и классов; демографические факторы, такие, как, например, переход к оседлому образу жизни; психологические факторы, такие, как страх перед чужаками, стремление к защите совместной жизни на основе соглашений; антропологические факторы, предполагающие, что организованность в государственной, властной форме коренится в самой природе человека в силу того, что социальность является основополагающим для человека существенным качеством116.
Многообразие теоретических реконструкций генезиса государства как социального и политического института, явившееся отражением многообразия реальных тенденций становления и функционирования государственных образований, свидетельствует о том, что процесс формирования государства осуществлялся на основе двух противоположных предпосылок. С одной стороны, в процессе достижения целостного сообщества в условиях роста естественной дифференциации происходила индивидуализация интересов тех социальных групп, которые в силу различных факторов оказывались на вершине социальной иерархии, присваивали себе большую часть ресурсов сообщества и тем самым присваивали право на господство. С другой стороны, в процессе достижения целостного сообщества в условиях роста естественной дифференциации увеличивалась необходимость в нейтрализации усиливающегося неравенства, в реализации всеобщего интереса, в создании условий для ведения «общих дел», для достижения общего блага, для сотрудничества и интеграции в ситуации многообразия и противоборства.
Границы социального государства
Вторая половина XX века ознаменовалась триумфальным шествием социального государства в большинстве индустриально развитых стран мира, явным прогрессом этих стран в сфере социального равенства, социальных свобод, гарантий и благосостояния населения, признанием мировым сообществом ценностей социального государства в качестве базовых. Тем не менее, несмотря на это, к концу века на Западе все активнее стал обсуждаться вопрос о кризисе государства всеобщего благоденствия, об ограниченности его возможностей в решении социальных проблем, приобретающих все более глобальный характер1 1. Подобные дискуссии явились откликом на реальные процессы, охватившие область политической практики и сферы функционирования социально-экономических отношений, выражавшиеся в кризисе традиционной концепции и классических принципов реализации социальной политики.
В первую очередь кризис социального государства связывался с кризисом государственности вообще и национального государства в частности. Скептической, оценке подвергалась дееспособность современных государств в принципе, ставились под сомнение их возможности на основе традиционного администрирования, возведенного М. Вебером в идеальную модель государственно-административного управления, выступать адекватной современному обществу системообразующей и регулирующей силой.
Анализ процессов функционирования институтов государственной власти в последние десятилетия во многих странах мира позволяет выделить несколько групп причин, приведших как к кризису государственности вообще, так и к кризису социального государства и повлекших за собой необходимость модернизации всей системы государственного управления, в том числе системы управления социальной сферой.
См.: Рынок труда и социальная политика в Центральной и Восточной Европе: Переходный период и дальнейшее развитие. М, 1997. С. 40-41.
К первой группе причин могут быть отнесены причины внешнего характера, связанные с макроизменениями в социуме, повлекшие за собой изменения во взаимоотношениях между обществом и государством. Современное общество, характеризующееся нарастанием динамичности, неопределенности, напластования, комплексности проблем, усложнением социальной структуры и изменением ценностных парадигм, нестабильностью политической ситуации и размытостью правовых позиций, формирует новые запросы к институтам государственной власти и управления, выдвигает новые требования к управление-ским воздействиям со стороны государства . Это, в свою очередь, приводит к необходимости изменения принципиальных основ функционирования и организации государства, обостряет потребность в его кардинальной реконструкции с целью приведения в соответствие с запросами внешней социальной среды.
Вторую группу причин составляют причины внутригосударственного характера, связанные с решением внутриорганизационных проблем. Среди них на первом месте стоит постоянно расширяющийся масштаб государственно-административного управления, влекущий за собой постоянный рост численности аппаратов и увеличение расходов на их содержание. Современная цивилизация превратила правительственные службы в крупные предприятия. Многие проблемы, которые раньше решались стихийной кооперацией соседей, сегодня потребовали высокоорганизованной, специализированной, профессиональной управленческой деятельности. Промышленная и социальная революции привели к предельному росту численности правительственных аппаратов, увеличению и усложнению функций административных структур, возрастанию специализации и требований к профессионализму госслужащих163, что влекло за собой постоянное увеличение расходов на содержание государственных аппаратов и рост дефицита бюджетных ресурсов. Повышение эффективности функционирования государства при сокращении численности государственных служащих оказалось возможным за счет привнесения в госструктуры принципов менеджмента, утвердившихся в сфере частного предпринимательства, и замены ими бюрократических методов управления.
Третью группу причин, приведших одновременно и к кризису, и к модернизации систем государственного управления, можно связать с проблемами мотивации профессиональной деятельности государственных служащих, выражающимися в различиях между стимулами трудовой активности, задействованными на частных предприятиях и в аппаратах государственных учреждений. Основное различие заключалось в отсутствии в госструктурах зависимости между оплатой труда, продвижением по службе чиновников и непосредственными результатами их деятельности (что лежало в основе стимулирования трудовой деятельности в частных структурах). Это приводило к искажению их трудовой мотивации и неизбежно влияло на эффективность их работы. «Психология и поведение рантье», рост «неуемных аппетитов» чиновничества, «присвоение государства», абстрагирование от действительности и реальных проблем становились массовыми тенденциями, что в конечном итоге сказывалось на состоянии бюджета многих государств, снижении эффективности функционирования правительственных структур и вело к отчуждению значительной части граждан от власти .
В 1990-е годы постановка и актуализация вопроса о роли и судьбе современного государства дополняется рядом глубинных факторов, связанных, с одной стороны, с процессами итнернационализации, региональной интеграции и глобализации165, а с другой, - с усиливающейся коммерциализацией самого государства166. В этом контексте многими аналитиками затрагиваются проблемы утраты государством способности самостоятельно реализовывать экономические цели и проводить эффективную социальную политику167, так как усиление международной конкуренции и стремление правительств создавать для своих компаний режим наибольшего благоприятствования приводят к соревнованию за минимизацию социальных расходов и даже за их полную элиминацию. С другой стороны, коммерциализация государства и приватизация государственных услуг, как неизбежная реакция на кризис бюрократической организации системы государственного управления, выводит значительную часть социального сектора из-под контроля государства, что приводит к утрате социальным государством своего этатистского характера и придает ему некую смешанную государственно-частную форму.
Интерпретации данных процессов доходят до крайних точек зрения, видящих в них тенденции отмирания государства вообще и социального государства в частности в результате замены его менеджерализмом . Наиболее взвешенные оценки этих же процессов трактуют изменения, претерпеваемые национальным государством, не как «выхолащивание» государственных институтов, а как вполне адекватную реакцию на чрезмерное разрастание государственного вмешательства в экономику и социальную сферу и на возникшую в результате этого «перегруженность» государства, не способного эффективно решать весь комплекс взятых им на себя функций. При этом и эффект от глобализации рассматривается не как причина для отказа от социального государства, а как фактор, ориентирующий на выравнивание государственных расходов на социальную политику 9, как условие для создания новых разнообразных и внутренне противоречивых контекстов для систем благосостояния170.
В таком контексте вопрос о кризисе социального государства скорее оборачивается вопросом о его границах и о наполнении новым смыслом понятия «государственное регулирование общественной жизни». Не случайно большинство аналитиков сходятся во мнении, что нации-государству не угрожает исчезновении или коллапс, скорее, оно стоит на пороге серьезных качественных изменений, затрагивающих не столько государство как таковое, сколько характер его ляющими его разнообразные интересы . Основные траектории подобных изменений видятся в замене государственно-центристской модели социума общественно-центристской моделью, где государство рассматривается не как единственный и основной участник политического процесса и процесса управления делами общества, а как один из участников, действующий наряду с другими, при этом эффективность его участия определяется в первую очередь способами его взаимодействия с внешней средой. Возможность государства вносить позитивный вклад в экономическое и социальное развитие определяется не столько силой, сколько способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры», в рамках которых оно, совместно с частными и групповыми интересами, вырабатывает и реализует согласованную и целенаправленную систему управления общественными процессами внутри и вне границ своей территории . Роль государства как центра власти и принуждения в этом случае заменяется ролью государства-партнера, вступающего в паритетные взаимодействия с разнообразными самоуправляемыми общественными субъектами и создающего стимулирующую среду для их функционирования и развития.
Следует согласиться, что кризис традиционной концепции социальной политики не может расцениваться как случайный, так как первоначально в процесс формирования социального государства естественным образом был заложен ряд конфликтов, обострившихся со временем, среди которых: конфликт между правовым и социальным государством; конфликт между государственной властью и местным самоуправлением; конфликт между государственными и «свободными» исполнителями социальных функций; конфликт между расширением социальных выплат и соответственно усиливающейся жесткостью правовых норм и бюрократизацией. Наряду с перечисленными конфликтами наиболее значимым недостатком социального государства называется неспо Перегудов СП. . Новейшие тенденции в изучении отношений гражданского общества и государства // Политические исследования. ходящие социальные изменения в различных областях социальной жизни .
Другой ракурс критики социального государства акцентирует внимание на том, что его бум, пришедшийся на 50-60-е годы XX века, совпал с восходящей фазой экономического цикла и во многом держался на варварском обращении с естественными ресурсами. Демографические сдвиги последних лет и хроническая безработица в сочетании с бюрократизацией системы социального государства делали последнюю все более дорогостоящей, а вера в безграничный рост ресурсов, питавшая прежний оптимизм, не оправдывалась, так как годы процветания «государства благосостояния» показали, что, несмотря на все усилия и значительные расходы, большинство важнейших социальных проблем не поддавалось искоренению. Все также продолжала существовать бедность, преступность, социальная напряженность, а разросшееся социальное государство оказывалось неспособным решить эти проблемы174. Процессы, происходившие как на Западе, так и в странах Восточной Европы и СССР, наглядно демонстрировали несостоятельность планов искоренения социальных болезней с помощью широкомасштабных и общих государственных программ и мероприятий. Характер социальных проблем все более приобретал неунифицированный, поливариантный, специфицированный вид. Единые, универсальные подходы к их решению не давали должного эффекта. Особенно это касалось комплекса тех социальных проблем, которые воспроизводились в среде маргинальных групп и социальных меньшинств. Их решение требовало сугубо специфического и адресного подхода, что не могло быть обеспечено методами централизованного управления. Социальное государство, долгое время воспринимавшееся как главный инструмент преодоления подобных проблем, в силу неэффективности деятельности все больше теряло авторитет и начинало восприниматься как. главное препятствие на пути искоренения неравенства и несвободы.
