Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие правовые вопросы федеративного устройства и становление российского федерализма 14
1. Понятие и сущность федерализма 14
2. Федеративная система в историческом контексте 24
3. Интеграция как правовая основа федерации 45
Глава 2. Правовой статус субъектов Российской Федерации 54
1. Сущность и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между Федераций и субъектами Федерации - 54
2. Объем международной правосубъектности субъектов Россииской Федерации 64
3. Субъекты федерации как "смешанный" вид субъектов права (внутригосударственного права и международного права) 93
Глава 3. Международные договоры субъектов Федерации 113
1. Договорная правоспособность субъектов Федерации 113
2. Создание локальных договорных и обычных норм при участии 130
субъектов Федерации
3. О проекте Конвенции "О международных договорах субъектов 136
федерации"
Заключение 140
Список использованной литературы 143
- Понятие и сущность федерализма
- Сущность и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между Федераций и субъектами Федерации
- Договорная правоспособность субъектов Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы, в связи с распадом СССР, Югославии и Чехословакии, а также с общим процессом демократической волны в северном полушарии, повысилось, даже обострилось внимание к различным аспектам правового положения и деятельности субъектов федерации, к международным - в особенности. Появилось значительное число работ, в том числе и диссертационных, посвященных данной проблематике, но, как отмечается в них, в настоящее время в науке и международного права и внутригосударственного права отсутствует общепризнанная концептуальная разработка проблем международной правосубъектности субъектов федерации.
Применительно к участию субъектов федерации в международных договорах данная проблематика активно обсуждалась на Конференции по праву международных договоров в 1969г., но всё окончилось лишь обсуждением. Венская конвенция 1969г. по праву международных договоров содержит нормы, относящиеся лишь к договорам между государствами. Аналогичной была судьба обсуждения этого вопроса и перед заключением Венской конвенции 1986г., относящейся к договорам государств с международными организациями и последних между собой.
Много неясностей по данной проблематике сохранилось в теории сфере и, прежде всего, в понятийно-терминологическом аппарате. В силу этого различные авторы используют для характеристики внешних связей субъектов федерации (чрезвычайно активных в Российской Федерации) такие понятия как "парадипломатия", "протодипломатия", "каскадная дипломатия" и т.п. Предметом дискуссий остается принципиальный вопрос о том, являются ли субъекты федерации субъектами международного права.
Конституция РФ не устанавливает конкретный перечень полномочий субъектов Федерации в области международной деятельности последних,
^a причем остается открытым вопрос о соотношении употребляемых в ней
понятий "международные связи" и "внешнеэкономические связи". Как результат, многие юристы и политики под международными связями склонны понимать все те внешние связи, которые не носят характера внешнеэкономических.
Требует уяснения также содержание процедуры "координации" таких связей (и в узком и в широком их понимании), право (существующее ли?) субъектов Федерации иметь свои представительства в иностранных государствах и иностранные представительства у себя, вопрос о праве субъектов Федерации заключать договоры с иностранными государствами и субъектами последних и др. При этом субъекты РФ самым активным образом развивают свои и "внешнеэкономические" и "международные" связи.
Сходные проблемы, неизвестные многим кругам научной юридической
д общественности, существуют в отношении международной деятельности
* субъектов и других федеративных государств мира, что придает исследуе-
мой проблематике актуальный общетеоретических характер.
В отношении аспектов данной проблематики, имеющих отношение к субъектам РФ, мы не случайно взяли для изучения период 1991-1999гг. Именно в этот период были заложены нормативные и фактические основы нового российского федерализма, которые и сегодня во многом проявляют себя, несмотря на, в целом, изменившуюся правовую ситуацию в этом вопросе. И не будучи знакомым с основными характеристиками периода
1991-1999гг. в данной сфере, и юрист-ученый, и политик, и практик не сможет уверенно ориентироваться в современных реалиях международных (и внешнеэкономических) связях субъектов Российской Федерации.
Характерно, что именно в конце данного периода, 28 июля 1998г., в
столице Белоруссии состоялась встреча Президента Белоруссии с главами
нескольких регионов России. Цель встречи - обсуждение перспектив раз-
л вития союза Белоруссия - Россия и экономических связей Белоруссии с от-
дельными регионами. В 1997г. товарооборот между Россией и Белоруссией возрос на 40% именно благодаря развитию торгово-экономических отношений Белоруссии "непосредственно с российскими регионами", минуя федеральный центр1.
Вообще, во внешнеэкономической сфере прямые контакты Белоруссии с российскими регионами, во многом благодаря активности белорусского Президента2, приобрели характер отлаженных связей.
июля 1998г. петербургский губернатор В. Яковлев и руководитель департамента России в Европейском Банке Реконструкции и Развития (ЕБРР) Райнхард Шмольц подписали соглашение об открытии кредитной линии ЕБРР Петербургу в 100 млн. долларов США на выгодных процентных ставках. Особое значение этой сделки для настоящего исследования состоит в том, что данный банк впервые предоставляет кредит субъекту Российской Федерации, не требуя гарантий федерального правительства .
июля 1998г. Глава правительства Хакасии и посол Республики Куба в Российской Федерации подписали в Абакане Меморандум об учреждении Общества кубино-хакасской дружбы. В планы сторон, кроме прочего, входят: "сахарное" и туристическое сотрудничество, торговля медикаментами и другими товарами .
Подобных примеров множество. И все они свидетельствуют о том, что в рассматриваемый период субъекты Российской Федерации активно стремились к укреплению своей независимости от "Центра", прежде всего, во внешнеэкономических связях, используя в этих целях возможности, которые непосредственно предоставляет правовая система России5, а также
1 См.: Быть ли союзу двух стран / Известия, 1998, 25 июля. С. 3.
2 Там же.
3 См.: Краюхин С. В Санкт-Петербурге с нетерпением ожидают западный кредит / Известия, 1998.
25 июля.
4 См.: Сычева В. Карибский кризис между Москвой и Красноярском / Сегодня, 1998, 25 июля. С. 1.
5 Так, реализуя права, предоставленные ей Конституцией РФ, Свердловская Областная Дума Зако
нодательного Собрания Свердловской области 30 июня 1998г. приняла Областной закон "О междуна
родных и межрегиональных договорах (соглашениях) Свердловской области" (одобрен Палатой Пред
ставителей Свердловской области Законодательного Собрания Свердловской области 9 июля 1998г.. ут-
прибегая к действиям за рамками данной системы, иногда - в нарушение федерального законодательства и федеративного договора, соглашений о разграничении компетенции с федеральным центром, собственных конституций и уставов.
Наука международного права, в том числе российская, оказалась неподготовленной к кардинальным переменам в международных отношениях последнего времени и в особенности - к беспрецедентной активности субъектов Российской Федерации во внешних связях, в том числе - периода 1991-1999гг. В то же время необходимость выработки твердой концептуальной основы в данной области, опираясь на которую можно было бы проводить устойчивую федеральную и региональную (синоним "субъектной") политику в данной сфере, очевидна. И ценность опыта указанного периода в этом плане неоспорима.
При выработке указанной концептуальной основы необходимо внимательно изучить также исторический опыт других федераций и их субъектов.
Актуальность данного исследования вызвана необходимостью выработки четкого представления о правовых основах внешних связей субъектов Российской Федерации и других федераций. Это особенно важно в контексте вхождения национальных экономических систем в систему регионального и мирового хозяйства (интеграция, глобализация как конечная цель) или их тесного взаимодействия в условиях демократизации международных отношений.
Это предполагает выработку новых подходов не только к внешним связям унитарных государств и федераций как таковых, но и субъектов федерации с четко определенными правами и обязанностями последних по регулированию и осуществлению такой деятельности.
вержден Губернатором Свердловской области 16 шоля 1998г.). Данный закон (далее - "Свердловский областной закон 1998г.") является наиболее показательным примером самостоятельного законодательного регулирования субъектами РФ своей внешнеэкономической (в том числе) деятельности.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является концептуальное уяснение правовой природы и объема международной правосубъектности и международной правоспособности субъектов Российской Федерации, содержания их прав и обязанностей во внешнеэкономической сфере, видов и форм реализации ими права на внешние связи в контексте взаимодействия соответствующих норм внутригосударственного права и международного права в период 1991 - 1999гг.
Для достижению этой цели автор ставит перед собой следующие основные задачи:
- раскрыть особенности института федерализма в историческом плане
и в современном мире;
- определить источники внутригосударственного и международно-
правового регулирования внешних связей субъектов федераций;
- показать смешанную природу правосубъектности субъектов федера
ции: как международно-правовую так и внутригосударственно-правовую;
раскрыть внутригосударственно-правовую природу разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и одними субъектами федерации и международно-правовую между федерацией и другими субъектами федерации с определением влияния такого разграничения на объем международной правосубъектности и предметы внешних связей субъектов федерации;
выявить особенности создания локальных договорных и обычных норм при участии субъектов федерации;
исследовать вопрос соотношения международных обязательств субъектов федерации с законами субъектов федерации и с законами федерации;
представить предложения по проекту Конвенции о международных договорах субъектов федерации.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является первым в юридической науке диссертационным исследованием соотношения внут-
ригосударственного и международного права в регулировании внешних связей субъектов Российской Федерации в период 1991 - 1999гг. Речь идет об исследовании важного аспекта данной проблематики, который обойден вниманием в мировой науке международного права, хотя в принципе сама проблематика международной правосубъектности субъектов федераций давно освещается в правовой науке, но в других аспектах.
В частности, существует значительное число общетеоретических и специальных работ отечественных и зарубежных авторов, в которых так или иначе затрагивается вопрос о международной правосубъектности и правоспособности субъектов федерации (правовые основы их участия во внешних связях). Среди них заслуживают быть особо отмеченными монографии следующих авторов: И.Д. Левина6, В.Е. Шило7, В.П. Шатрова8, Э.Х. де Аречага9, Д. Тэпса10, В.Г. Ермакова11. Сборники "Международная правосубъектность"12 и "Федерации в зарубежных странах"13, статьи Г.Б. Старушенко14, И.П. Блищенко15, Г.М. Вельяминова16, Н.А. Ушакова17.
1 Q
Отдельные аспекты темы затронуты в работах А.А. Ковалева , Жозе Дориа19, Куртиса Б. Мастерса20, А.Э. Толстухина21.
6 Левин И.Д. Суверенитет. М.: Юрид. изд-во Министерства юстиции СССР. 1948.
7 Шило В.Е. Канадский федерализм и международные отношения. М., 1985.
8 Шатров В.П. Международное экономическое право. М.. 1990.
9 Э.Х. де Аречага. Современное международное право. М, 1983.
10 Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. Спб.: Юрид. пресс-центр. 2002.
11 Ермаков В.Г. Федерация как форма государственного устройства России. М.: Былина. 1999.
12 Международная правосубъектность. М., 1971.
13 Федерации в зарубежных странах. М., 1993.
14 Старушенко Г.Б. Не только тушить, но и предупреждать конфликты / Московский журнал между
народного права, 1997. № 1.
15 Блищенко И.П. Международно-правовые проблемы государств, входящих в СНГ / Московский
журнал международного права, 1977. № 1.
16 Вельяминов Г.М. Правовой статус субъектов РФ / Московский журнал международного права.
1995. №2.
17 Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве /
Московский журнал международного права, 1994. № 2.
18 Ковалев А.А. Самоопределение и экономическая независимость народов. М.: Междунар. отноше
ния, 1988. Он же: Проблемы разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ в вопросах заклю
чения международных договоров / Московский журнал международного права. 1994. № 3.
19 Дориа Ж. Экономический суверенитет Анголы. М.: Междунар. отношения, 1997.
2и Мастере К.Б. Развитие экономических отношений между Соединенными Штатами Америки и Российской Федерацией / Московский журнал международного права, 1993. № 1.
21 Толстухин А.Э. О наднациональном характере Европейского союза / Московский журнал международного права. М., 1997. № 4.
В последнее время опубликованы специальные статьи, посвященные данной теме. Например: В.В. Пустогарова22, Н. Филиппова23, Ю.И. Федорова24, М.Х. Фарукшина25, Е.М. Примакова (по материалам его выступления на первой Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы и перспективы развития российского федерализма" 19 января 1998г.)26, ряд материалов в журнале "Россия: власть на местах", например, статья Н. Миньковой27. Следует отметить две статьи Р.А. Тузмухамедова28,
)Q
а также монографию А.Я. Капустина , ряд докладов Второй международной конференции по федерализму (Москва, 16-17 декабря 1997 года), в частности, И.С. Иванова30, И. Лежена31, Ф. Де Керкова32, В.Н. Туманова33, Й. Лайнена34. Меньшей насыщенностью в интересующем нас плане отличаются материалы конференции "Федерализм на пороге XXI века: российское и международное измерения". (Москва. 9-Ю февраля 2001г.)35.
22 Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права / Сов. государство и право, 1992. № 1; Он же: Международная деятельность субъектов федерации / Московский журнал международного права, 1992. № 1.
Филиппов Н. Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации / Российская Юстиция, 1998. № 3.
24 Федоров Ю.И. р правосубъектности членов федерации в международном праве / Московский журнал международного права, 1994. № 4.
2ь Фарукшин М.Х. Субъекты федераций в международных отношениях / Полис, 1995. № 6.
26 Примаков Е.М. Внешняя политика и федерализм / Президент. Парламент. Правительство, 1998.
февр. С. 32-33.
27 Минькова Н. Становление федерализма в России: взгляд из Сибири / Россия: власть на местах.
Итар-Тасс. № 10/97.
28 Тузмухамедов Р.А. Всемирное федералистское движение добивается успеха / Московский журнал
международного права, 1996. № 3. С. 126-146; Тузмухамедов Р.А. Всемирное федералистское движение:
цели и проблемы / Московский журнал международного права, 1995. № 2. С. 62-67.
29 Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. М.: Изд-во РУДН, 2000.
30 Иванов И.С. Международные связи субъектов Федерации. - В кн.: Вторая международная конфе
ренции по федерализму. (Москва. 16-17 декабря 1997г.). М.: Эдиториал УРСС. 1999. С. 60-64.
31 Лежен И. Международные связи в частности - трансграничные отношения субъектов Российской
Федерации: их характеристика, масштабы, юридические основания и установленные законом формы. - В
кн.: Вторая международная конференции по федерализму. (Москва, 16-17 декабря 1997г.). М.: Эдиториал
УРСС, 1999. С. 69-80.
3~ Ф. Де Керков. Внешние связи регионов: канадский опыт. - В кн.: Вторая международная конференции по федерализму. (Москва, 16-17 декабря 1997г.). М.: Эдиториал УРСС, 1999. С. 81-96.
33 Туманов В.Н. Приграничное сотрудничество: перспективы развития. - В кн.: Вторая междуна
родная конференции по федерализму. (Москва, 16-17 декабря 1997г.). М.: Эдиториал УРСС, 1999. С.
152-171.
34 Лайнен И. Межрегиональное сотрудничество. - В кн.: Вторая международная конференции по
федерализму. (Москва, 16-17 декабря 1997г.). М.: Эдиториал УРСС, 1999. С. 178-182.
35 См.:
Имеются солидные зарубежные публикации, в которых анализируются правовые аспекты международных (в том числе внешнеэкономических) связей субъектов федераций, в том числе вышедшие в нынешний период перестройки международных отношений36. Однако фундаментального научного исследования по конкретной теме, избранной автором настоящей работы, не проводилось ни в отечественной, ни в зарубежной науке меж-дународного права.
Методологическая основа исследования. Исследование основано на анализе современных теорий международной правосубъектности и правоспособности, на изучении международных договоров, законодательных и подзаконных актов, периодической печати, материалов международных организаций и конференций.
В своем исследовании диссертант опирался на теоретические разработки С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.Г. Аптекера, Э.М. Аметистова, В.Г. Барановского, И.Л. Бачило, К.А. Бекяшева, И.П. Блищенко, Р.Л. Боброва, М.М. Богуславского, К.Г. Борисова, В.Б. Бувайлика, В.А. Василенко, Г.М. Вельяминова, Г.В. Игнатенко, СИ. Иванова, И.И. Ильинского, А.Я. Капустина, Д.А. Керимова, А.Л. Колодкина, Ю.М. Колосова, Б.И. Кольцова, Э.С. Кривчиковой, В.Н. Кудрявцева, В.И. Кузнецова, И.Д. Левина, Д.Б. Левина, Ю.И. Лейбо, И.И. Лукашука, С.А. Малинина, Г.И. Морозова, Р.А. Мюл-лерсона, В.В. Пустогарова, Ю.М. Рыбакова, А.А. Рубанова, Э.И. Скакуно-ва, Я.С. Строговича, Э.В. Тадевосяна, А.Н. Талалаева, А.Э. Толстухина, Б.Н. Топорнина, Р.А. Тузмухамедова, Б.Р. Тузмухамедова, Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, Н.А. Ушакова, Н. Филиппова, Ч.Ч. Хайда, О.Н. Хлестова,
36 Eliazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987; Federalism and International Relations; The Role of Subnational Units. L., 1993; Foreign Relations and Federal States. L. 1993; German Federation Today. NY., 1991; Harris St. Federalism and Australian Foreign Policy: Non - Central Government and Multilateral Diplomacy. N.Y., 1993; Hocking St. Localizing Foreign Policy. -In.: States and Provinces in the International Economy. Berkley, 1993; Еллинекъ Г. Общее ученіе о государстве. Изданіе 2-е. С.-Пб.. 1908; Kline J. M. United States Federalism and Foreign Policy. In: States and Provinces in the International Economy. Berkley, 1993.
И.О. Хлестовой, СВ. Черниченко, В.П. Шатрова, Л.М. Энтина, М.Л. Энти-на, Ю.М. Юмашева и др.
Автором выносятся на защиту следующие положения:
Институт федерализма имеет государственно-правовую или комплексную (как государственно-правовую, так и международно-правовую) природу, в последнем случае - в зависимости от того какой статус имеет в федерации соответствующий её конкретный субъект (государство или административно-территориальное образование). Заложенные в период 1991-1999гг. в России основы федерализма имели, в целом, государственно-правовую природу, не опирались на какие-то международно-правовые принципы и нормы в данной области в силу отсутствия последних.
Международная правосубъектность субъектов Российской Федерации, определенная в 1991-1999гг., явилась субсидиарной по отношению к международной правосубъектности Российской Федерации, являющейся, в отличие от составляющих её субъектов, субъектом международного права. Её следует квалифицировать как "ограниченная международная правосубъектность".
Источниками правоспособности субъектов Российской Федерации в сфере международных отношений (внешних связей) периода 1991-1999гг. являются правообразующие документы Федерации (Конституция, Федеративный договор, Договоры (соглашения) о разграничении компетенции, конституции и уставы субъектов Федерации и т.п.), а также международные договоры Российской Федерации. При этом соответствующие нормы конституций и уставов субъектов Федерации в этом отношении могут рассматриваться в качестве источников лишь в той мере, в какой они не противоречат остальным из указанных документов.
Корреляционная зависимость между исключительной компетенцией Российской Федерации, совместной компетенции Федерации и её субъекта и исключительной компетенцией субъекта Федерации в области внешних
связей в период 1991-1999гг. строилась таким образом, чтобы как Федерация, так и её субъект строго соблюдали "границы компетенции", неправомерно не вмешивались в компетенцию друг друга. При этом с очевидностью "центр" исходил из приоритета компетенции Федерации в данном вопросе в случае его расхождения (конфликта) с соответствующей компетенцией субъекта Федерации.
Участие субъектов Российской Федерации во внешних связях и международных договорах периода 1991-1999гг. порождало локальные договорные и обычно-правовые нормы, обязательствами по которым не была связана Федерация, но которые не могли противоречить интересам Федерации.
Важной составляющей международной правосубъектности субъекта Российской Федерации, заложенной в 1991-1999гг., явилось то, что во внешних сношениях субъект Российской Федерации связан общепризнанными принципами и нормами международного права, своими междуна-родными договорами и международными договорами Федерации. Все они составляют часть правовой системы субъекта Федерации, являющейся, в свою очередь, частью правовой системы (подсистемой) Российской Федерации. В случае расхождения международного договора субъекта Российской Федерации с законом субъекта Федерации, указанный договор имеет преимущественную силу только в случае его не противоречия международным договорам Российской Федерации и её законам.
Основные требования к международным договорам с участием субъектов федерации могут быть предметом кодификации в международном праве, что, как показывает опыт внешних связей субъектов РФ в период 1991-1999гг., представляет несомненный интерес и для субъектов Российской Федерации и не противоречит интересам Российской Федерации. Основная часть соответствующей Конвенции должна быть посвящена правилам определения полномочий субъектов федерации по заключению, под-
писанию и ратификации международных договоров с учетом интересов федерации.
Практическая значимость результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по вопросам международного права в Дипломатической академии МИД России, Московском государственном институте (Университете) международных отношений МИД России, Российском Университете дружбы народов, Московском государственном университете и других высших учебных заведениях, в деятельности высших законодательных и правительственных органов РФ и её субъектов, а также в практической работе соответствующих официальных органов Федерации и субъектов Федерации во внешних связях.
Основные положения диссертации и содержащиеся в ней выводы могут быть также использованы в работе политиков, научно-исследовательских институтов и отдельных специалистов, занимающихся изучением правовых и международно-правовых проблем внешних связей субъектов федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре международного права Российского университета дружбы народов. Основные положения и выводы нашли отражение в публикациях автора.
Понятие и сущность федерализма
В термин "федерация" и производные от него термины "федерализм", "федеральный", "федеративный", "федералисты" вкладывается разный смысл. Термин "федерация" на русском языке происходит от лат. foederaio - союз, объединение и означает: 1) форму государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеральные единицы - члены федерации (например, земли, штаты, в СССР - республики) имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные судебные органы. Наряду с этим образуются единые союзные - федеральные - органы государственной власти, устанавливается единое гражданство, денежная единица и т.д. Федерациями являются США, Индия, ФРГ и др. 2) международная или национальная общественная организация (например, Международная демократическая федерация женщин, спортивная федерация)37.
В Словаре русского языка он определяется так: "Федерация - 1. Государство, состоящее из объединившихся в единое государственное целое отдельных самостоятельных государств; 2. Союз отдельных обществ, организаций" .
Институт федерализма возник в период завоеваний и впервые утвердился на американском континенте вследствие невозможности иным образом примирить кланы европейских конкистадоров (завоевателей) между собой, вынужденных по тем или иным обстоятельствам жить в одном государстве. В основе этого института первоначально лежал только договор (потом появились и конституционные основания). И хотя некоторые авторы полагают, что сугубо договорная основа государства приводит к разрушительным последствиям (времена конфедерации и гражданской войны), но в контексте межличностных отношений договор является одной из гарантий живучести американского федерализма и его стабильности39.
В этом плане следует заметить, что российский федерализм, как он был заложен в 1991-1999гг. и по сей день, в целом носит конституционно-договорную основу, но частично - сугубо договорную. При этом конституционная составляющая здесь поставлена на первое место по той причине, что Федеративный договор был заключен в 1992г., до принятия Конституции 12 декабря 1993г., которая во многом изменила содержание этого Договора.
Что касается Татарстана и Башкортостана, то в отношениях с Федерацией конституционная основа здесь полностью отсутствовала, поскольку предполагалось, что данные субъекты лишь объединены с Российской Федерацией на основании специальных Договоров, а не образуют совместно с другими субъектами Российской Федерации Российскую Федерацию (что было закреплено в их конституциях)40. Эта "ненормальная", с правовой точки зрения, ситуация отражает особенности становления российского федерализма в указанный период.
Вообще, по данным на начало 90-х гг. около 40% процентов населения мира жили в 19 государствах, которые имели конституции, претендующие быть федеральными, а еще 32% - в 18 государствах, которые используют федеративные принципы при формально унитарном строе41.
Сущность и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между Федераций и субъектами Федерации
Поскольку правовой статус субъектов федерации (в частности, его "международные" аспекты) не регулируется международным правом, его правовые основания следует искать исключительно в нормах внутригосударственного права. А конкретно - в конституциях, федеративных договорах (если таковые существуют), в договорах (соглашениях) о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами федерации, в специальных федеральных законах и (что также нельзя исключать) в законах самих субъектов федерации.
По данному вопросу существует чрезвычайно обильная правовая литература периода 1991-1999гг. и более поздняя, которая используется в настоящей работе. Для целей настоящего параграфа мы отдельно выделим материалы Второй Международной конференции по федерализму (Москва, 16-17 декабря 1997г.), организованной в соответствии с Совместной программой Совета Европы и России.
Выступая на открытии данной конференции, Р.Г. Абдулатипов в частности, подчеркнул, во-первых, что история России - это история становления государственности, если внимательно вглядеться в прошлое России, то легко увидеть, что на всех этапах ее исторического развития сквозь оболочку откровенного унитаризма, централизма пробивались ростки федерализма - договорных отношений с отдельными входящими в ее состав народами. Федерализация происходила либо фактически, де-факто, не будучи закрепленной законодательно, либо теоретически, в договорах и в зако Оставив в стороне отдельные правовые неточности в данном тексте ("договорные отношения с ... народами", "...теоретически, в договорах и в законах"), отметим те положения этого выступления, которые имеют важное значение в контексте темы настоящей диссертации:
- для России категорически неприемлема такая форма государственного устройства, как конфедерация, для нее больше всего, может быть, подходит сегодня такая форма, как классический федерализм с элементами централизма;
- речь не идет о создании нового государства, главная задача в том, чтобы договориться только о разграничении полномочий, т.е. добиться децентрализации, закрепив эти договоренности в Конституции, что в основном и осуществлено;
- принципами российского федерализма должны стать: разделение полномочий между федеральными органами власти и субъектами Федера ции; конституционные гарантии целостности как Федерации, так и ее субъектов; прерогатива федеральных органов в сфере международных отношений; ... самостоятельность субъектов Федерации в осуществлении их предметов ведения; непреложность права исключительно Федерации вступать в более крупные союзы; невозможность субъектов Федерации вступать в политические союзы за ее пределами; ...полное равноправие субъектов по отношению к федеральным органам власти и невмешательст во субъектов Федерации в дела друг друга; право центральных органов вмешиваться в дела территории (субъекта РФ) в случаях, когда проблема выходит за рамки компетенции члена Федерации; право субъектов Феде рации отстаивать свои права через Конституционный суд при вмешатель стве федеральных органов власти в их компетенцию; реализация идеи на ционального суверенитета в такой интерпретации в многонациональном государстве не приемлема, она не учитывает (не может учитывать) права других народов, игнорирует право на суверенитет государства в целом.
Опыт активной международной деятельности субъектов РФ Р.Г. Абу-латипов расценивает как безусловный показатель их самостоятельности. Но отмечает, что "...эта активность оправдана, если она проходит в рамках конституционного поля, законов Российской Федерации. Тут действует и внутреннее законодательство, и нормы международного права. Координация целого ряда вопросов отнесена к совместным полномочиям, хотя внешнеполитическая деятельность — это исключительное полномочие Федерации в целом. Представители субъектов Федерации по поручению Правительства России подписывают международные документы, сопровождают в статусе членов совета Федерации Президента и руководителей Правительства. Есть Консультативный совет МИД России по координации международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Федера-ции. Это - большая и нужная работа МИДа" .
Договорная правоспособность субъектов Федерации
Российский федерализм в целом в 1991 - 1999гг. сложился как конституционно - договорный, но частично - как чисто договорный, в отношениях центра с отдельными субъектами. Федеративный договор был заключен в 1992г. Он не был подписан Татарстаном и Башкортостаном. Конституция 12 декабря 1993г. во многом изменила содержание этого Договора. Но Татарстан и Башкортостан полагая, что в отношениях с Федерацией конституционная основа у них полностью отсутствует (хотя они и указаны в Конституции в числе субъектов Федерации) подписали отдельные договоры с Российской Федерацией1 . А позднее закрепили в своих конституциях норму, согласно которой лишь объединены с Российской Федерацией на основании специальных Договоров, а не образуют совместно с другими субъектами РФ Российскую Федерацию.
Это случай, можно сказать, из числа крайностей. Но вообще следует признать, что после распада СССР не только усилились "властные амбиции" новых субъектов Российской Федерации, но и фактически и юридически они обрели такой объем самостоятельного решения многих вопросов, в том числе - в сфере международных отношений, о котором в прежние времена не могли даже мечтать.
А по историческим меркам совсем недавно, еще до заключения Федеративного договора и принятия Конституции РФ, области и края настойчиво добивались уравнивания их в правах с республиками в составе РФ. Видимо, наиболее показательными в этом плане являются обращение Красноярского краевого Совета к Верховному Совету и Президенту РФ об уравнивании прав краев и областей с правами республик в составе РФ; такие же требования Дальневосточной ассоциации краев и областей; идеи создания Сибирской, Енисейской и Дальневосточной республик; самостоятельное решение Иркутского областного Совета о статусе области.
Назначение Президентом Российской Федерации глав администраций и представителей Президента в областях и краях (республик это не коснулось, что только выпятило неравенство субъектов Федерации), преследовало, видимо, цель не допустить, чтобы подобные "квази-суверенные" амбиции охватили области и края, являющиеся в действительности национальными и административно-территориальными образованиями.
Не случайно бурную негативную реакцию на местах вызвало и решение V Съезда народных депутатов Российской Федерации о передаче Президенту Российской Федерации чрезвычайных полномочий по регулированию вопросов экономической реформы и последующие соответствующие указы последнего.
Несомненно, что не только под влиянием давления Центра (а оно было сильным), но и учитывая текущие политические императивы, абсолютное большинство субъектов Федерации парафировало Федеративный договор 13-23 марта 1992г., несмотря на то, что он закреплял неравенство краев и областей по объему полномочий в целом ряде вопросов (бюджет, налогообложение, право принимать законы и др.) по сравнению с республиками.
Но что характерно: именно отдельные республики (Татарстан и Башкортостан) не подписали Федеративный Договор, не удовлетворившись даже тем особым статусом, который он им предоставляет и претендуя чуть ли не на полную государственную независимость и на заключение с Центром отдельных договоров, весьма похожих на договоры о союзе.
Сказанное поставило эти республики в составе Российской Федерации в особое положение, в том числе - в отношении их правоспособности в сфере международных связей.
