Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Избирательные стандарты в международном праве
1. Нормообразование в международном праве 10
2. Основные источники международных избирательных стандартов 18
3. Международные стандарты свободных справедливых подлинных и периодически проводимых выборов 25
Глава II. Взаимодействие международного права с внутренней правовой системой Российской Федерации
1. Отношение Российской Федерации к международному праву 47
2. Россия и Совет Европы 53
3. Практика применения общепризнанных принципов, норм международного права и международных договоров высшими судебными органами Российской Федерации 69
Глава Ш. Реализация международных избирательных стандартов в законодательстве Российской Федерации
1. Активное и пассивное избирательное право граждан . 76
2. Назначение выборов 99
3. Регистрация избирателей, избирательные округа 104
4. Предвыборная агитация 111
5. Финансирование избирательных кампаний 114
6. Голосование и определение результатов выборов 119
7. Избирательные системы 123
8. Верхняя палата парламента и порядок ее формирования 133
Заключение 139
Приложение 150
Список использованной литературы 163
- Нормообразование в международном праве
- Отношение Российской Федерации к международному праву
- Активное и пассивное избирательное право граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Избирательное право исключительно важная подотрасль конституционного права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные должности исполнительной власти, а также порядок осуществления этого права. После второй мировой войны мировое сообщество выработало ряд международно-правовых норм в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, которые можно назвать международными избирательными стандартами. Теперь государства, формируя свое избирательное право, должны учитывать как универсальные, так и соответствующие региональные международные избирательные стандарты.
Каковы эти стандарты в международном праве, как соотносится с ними избирательное законодательство России, какие существуют проблемы, тенденции в этой области - вопросы весьма и весьма актуальные, так как именно с помощью национального избирательного права, отвечающего требованиям международных стандартов, формируются демократические институты власти, закрепляются навыки политического поведения демократического общества. С одной стороны, нормально функционирующая конституционно-правовая избирательная система может в условиях переходного периода стать своего рода гарантом становления демократического правового российского государства. С другой стороны, коренные политические изменения, происшедшие в Европе в конце 80-х - начале 90-х годов XX века создали условия для выработки международных норм, определяющих основные параметры политических систем, в рамках которых только и могут обеспечиваться права и свободы личности, что до последнего времени считалось исключительно внутренним делом государства. Для стабильности в новой Европе необходимо международно-правовое развитие гарантий избирательных прав граждан, принципов представительной демократии и распространение их действия на весь европейский континент, включая страны Восточной Европы, Прибалтики, СНГ, в том числе и Россию.
Степень разработанности проблемы. Международно-правовые нормы в области прав человека, взаимодействие международного права с внутренней правовой системой государства, законодательство о выборах в различных странах мира и прежде всего в Европе, Российской Федерации в последнее десятилетие является предметом исследований специалистов в области международного права, конституционного (государственного) права, политических наук, сравнительного правоведения. Особый вклад в разработку этих проблем внесли Авакьян С. А., Барабашев Г.В., Васильев В.И., Давид Р., Карташкин В.А., Ковлер А.И., Колосов Ю.М., Крылов Б.С, Кузнецов В.И., Кутафин О.Е., Лаки К., Лукашук И.И., Лысенко В.И., Мюллерсон Р.А., Постников А.Е., Страшун Б.А., Тиунов О.И., Топорнин Б.Н., Туманов В.А., Хлестов О.Н., Черниченко СВ., Шеремет К.Ф., Энтин М.Л. и другие ученые.
Исследуя различные аспекты основных прав и свобод человека, взаимодействия международного права с внутренней правовой системой государств, законодательства о выборах, авторы не ставили перед собой в качестве основной задачу изучения таких проблем, как развитие избирательных стандартов в международном праве, их реализация в законодательстве Российской Федерации, а также новые международные обязательства России в связи с принятием Конституции в 1993 года и вступлением в Совет Европы.
В новых условиях, в которых оказалась на рубеже нового тысячелетия Европа в целом и Россия как ее составная часть, аспекты развития международных избирательных стандартов, способствующих укреплению демократических основ любого государства, оказались недостаточно разработаны.
Поэтому основной целью данного исследования является:
во-первых, анализ существующих международно-правовых норм в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, оценка степени их разработанности, возможностей решения существующих проблем и перспектив развития;
во-вторых, изучение проблем и тенденций взаимодействия международного права с внутренней правовой системой России прежде всего в области прав человека, в том числе с учетом вступления России в Совет Европы;
в-третьих, анализ того, как международные избирательные стандарты реализуются в Российской Федерации, какие существуют проблемы развития избирательного права в России;
в-четвертых, выработка рекомендаций по совершенствованию российского законодательства о выборах с учетом международных избирательных стандартов и тенденций их развития.
Методологическая база исследования. Основополагающее значение для исследования имеет системный подход, при котором развитие избирательных стандартов в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации рассматриваются в рамках взаимодействия международных и национальных политико-правовых факторов. Достаточно широко применяется сравнительный метод, использование которого ставилось в зависимость от необходимости осмысления российских проблем формирования избирательного права. В работе сравнительный метод в ряде случаев дополнен историческим методом, который позволяет рассматривать развитие международных избирательных стандартов, отношение России к международному праву в их историческом контексте, с точки зрения тенденций развития международной правовой системы и взаимоотношения ее с внутренним правом.
В процессе исследования использовался также междисциплинарный подход, который позволил учесть социально- политические условия и иные факторы, в том числе избирательные традиции. Информационную базу исследования составили различные виды источников права и информации, которые соответствуют его цели и задачам, отвечают требованиям источниковедческой репрезентативности и достоверности и включают в себя нормативные акты, политические материалы и документы, монографии и иные публикации, материалы различных конференций международных неправительственных организаций, а также обобщение избирательной практики в России и в других странах.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что предпринята одна из первых попыток анализа существующих международно-правовых норм в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, а также оценка степени их разработанности и перспектив развития.
В основе исследования лежит положение, согласно которому представительные (выборные) институты в правовом демократическом государстве должны действовать только через свободное волеизъявление граждан при всеобщем равном избирательном праве и тайном голосовании и все действия, связанные с организацией избирательного процесса, должны рассматриваться в свете международных обязательств России и ее Конституции.
Исследование исходит из представления о том, что современная правовая система России базируется на Конституции, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах России, федеральных законах и других национальных нормативных актах. Те международно-правовые нормы, которые инкорпорированы в содержание Конституции, стали наряду со всеми другими положениями Конституции нормами национального права, занимающими в системе его норм главенствующую роль, то есть нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно части 1 статьи 15 Конституции.
Что касается международно-правовых норм, не нашедших прямого отражения в содержании Конституции, то многие из них тоже являются приоритетными над национальным законодательством России, так как СССР был участником практически всех многосторонних международных договоров, формулирующих принципы и конвенционные нормы международного права. Все эти договоры являются действующими для России как государства - продолжателя СССР.
Апробация работы. В 1994-1996 годах автор исследования участвовал в подготовке проектов федеральных законов об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, Федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации и других законодательных актов о выборах, а также нормативных документов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в которых нашли отражение некоторые положения диссертационного исследования.
С марта 1996 года автор, который в качестве руководителя Рабочей группы по подготовке проектов законодательных актов по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации, созданной совместным распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, участвует в выработке основных направлений совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации, представил по данной проблеме доклад на парламентских слушаниях, проведенных 4 февраля 1997 года Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Основные положения доклада, подготовленного с учетом некоторых выводов диссертационного исследования, одобрены участниками парламентских слушаний и нашли свое отражение в Рекомендациях, принятых на этих слушаниях.
Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию в опубликованных в Российской Федерации статьях и иных публикациях.
Список основных публикаций
1. Статья "Избирательное законодательство Российской Федерации в свете общепринятых стандартов". - Московский журнал международного права, 1995, № 4. (0,7).
2. Статья "Реформа избирательной системы в Российской Федерации и международное право". - Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1995, № 3. (1,0).
3. Статья "Основные направления совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации". Государство и право, 1997, № 6 (в соавторстве). (2,0).
4. Статья "Законы о выборах у нас и в мире". - Российская Федерация, 1995, № 18. (0,3).
5. Кого-то сроки не устраивают. - Российская газета, 1996, 16 апр. (в соавторстве). (0,4).
6. В избирательном деле нет мелочей. - Федеральная газета, 1996, № 2. (0,2).
Общий объем публикаций - 4,6 печатных листов
Нормообразование в международном праве
Создание норм международного права существенно отличается от создания норм национального (внутригосударственного) права. Как отмечает В.И.Кузнецов, "международное право - это особая система юридических норм, регулирующих межвластные международные отношения методом установления взаимных прав и обязанностей независимых субъектов этих отношений"1.
В отношениях между государствами нет каких-либо законодательных органов, поэтому, в отличие от национального права, международно-правовые нормы создаются самими субъектами международного права через соответствующие соглашения. При этом необходимо подчеркнуть, что только сами субъекты международного права придают тем или иным правилам своего поведения качество юридической обязательности.
Взаимное согласие и соглашение о существе устанавливаемой нормы и ее юридически обязательном характере обеспечивается путем согласования позиций соответствующих субъектов на основе взаимных уступок и компромисса. Поэтому нормы международного права принято рассматривать как выражающие согласованную, а значит и общую, волю установивших их субъектов международного права.
Международные нормы делятся на универсальные (регулирующие отношения всех субъектов международного права и составляющие общее международное право) и партикулярные, которые чаще называют локальными или региональными (т.е. действующими среди ограниченного числа участников).
Подавляющее большинство норм общего международного права составляют нормы диспозитивные, то есть такие, от которых государства и другие субъекты международного права могут отступать в своих партикулярных (региональных) взаимоотношениях, внося в них определенные изменения, дополнения, не противоречащие существу данной нормы общего международного права.
В соответствии со статьей 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года2 введена императивная норма общего международного права (jus cogens), под которой понимается "норма, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер".
Нормы jus cogens рассматриваются международным сообществом как основа международного правопорядка и отклонение от таких норм считается посягательством на общее международное право, его основные принципы.
В системе иерархии международно-правовых норм нормы jus cogens имеют наивысшую юридическую силу: все остальные нормы должны им соответствовать. Между универсальными и партикулярными нормами, касающимися одних и тех же вопросов, более высокое положение занимают универсальные нормы, и партикулярные нормы должны им соответствовать. Кроме этого, необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 103 Устава ООН3 обязательства государств-членов по Уставу имеют преимущественную силу перед обязательствами, принятыми ими по какому-либо другому международному соглашению.
Отношение Российской Федерации к международному праву
В мире существует три основных направления в вопросе соотношения международного и национального права: два монистических и дуалистическое.
Суть монистических концепций: международное и национальное право - части общей единой системы права. Вопрос примата права решается по-разному. Обычно признается примат международного права над национальным, но существует и противоположный подход. Примат международного права обычно поддерживали крупные государства (США, Великобритания, Франция), поскольку нормы международного права создавались под их влиянием, отвечали их интересам.
В основе рассуждений сторонников примата национального права лежат взгляды Гегеля, который считал, что "взаимоотношения между государствами суть взаимоотношения между самостоятельными контрагентами, которые, правда, стимулируют между собой, но, вместе с тем, остаются выше этих стимуляций"40. Государство по Гегелю "есть абсолютная власть на земле", поэтому оно вправе по своей воле изменить не только нормы внутригосударственного, но и нормы "внешнегосударственного" права. Подобное признание примата национального права над международным ведет к международно-правовому нигилизму. Такие взгляды использовались апологетами германского фашизма для оправдания произвола в международных отношениях.
Монистическая концепция примата международного права над национальным наиболее полно развита в трудах Г.Кельзена41.
Суть дуализма в том, что международное и внутригосударственное право - две различные системы права, не подчиненные одна другой. Эта теория применялась для защиты суверенитета государства, против стремления сильных держав, используя характер довоенного (до второй мировой войны) международного права, оказывать давление на более слабые державы. Одним из основателей этой теории был Д.Анцилотти, который отмечал, что "международное и внутригосударственное право... представляют собой отдельные правопорядки"42.
Взаимодействие международного и национального права происходит в виде их взаимовлияния. Первичным при этом является влияние национального права на международное. "Государства создают международное право, а не наоборот".43 При этом первичность влияния внутреннего права не означает, что нормы международного права в чем-то уступают нормам национального права. Эта первичность означает, что в процессе создания норм международного права государства исходят из национальных норм и не идут на установление норм международного права, противоречащих конституционным основам государства. В то же время следует отметить, что при взаимодействии уже существующих норм международного и национального права выполнение требования о недопустимости государства ссылаться на национальное право в оправдание невыполнения своих международных обязательств означает определенный приоритет норм международного права над национальным правом в процессе применения тех и других44.
Отсюда следует, что международное право оказывает обратное воздействие на национальное право, в котором под влиянием первого возникают новые нормы, изменяются или отменяются существующие, то есть оказывая помощь международному праву в его реализации, национальное право подвергается изменениям, вызванным необходимостью исполнения норм международного права.
Отношение Советского Союза (Российская Федерация стала государством - продолжателем СССР) к международному праву в разное время было различным. Перед второй мировой войной он относился к международному праву сдержанно, так как рассматривал его как сформировавшееся под влиянием капиталистических государств и содержавшее положения, не отвечающие подходу СССР, хотя и признавал ряд принципов и международных правовых норм.
В послевоенный период шел активный процесс разработки нового международного права. Устав ООН внес кардинальные изменения в правила поведения государств, во взгляды на отдельные институты международного права. В международном праве исчезли такие реакционные принципы и нормы, как "право государства на войну", "право победителя", институты "колониального права", "права на различные виды интервенции"45. Положение СССР после второй мировой войны укрепилось, он стал великой державой. СССР, активно участвуя в кодификации и прогрессивном развитии международного права, пересмотрел свое отношение к нему. В 50-е годы советская доктрина и практика стали исходить из того, что в случае заключения международного договора законодательство СССР должно быть приведено в соответствие с обязательствами, принятыми по международному договору.
Активное и пассивное избирательное право граждан
Избирательное право представляет собой по существу совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные должности исполнительной власти, а также порядок осуществления этого права. Таким образом, избирательное право позволяет реализовать международные нормы на право граждан принимать участие в управлении своей страной через свободные справедливые выборы.
Как резонно отмечает А.Е.Постников, "избирательное право упорядочивает процесс воспроизводства на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления"78. Избирательным правом регулируются важнейшие отношения, связанные с осуществлением власти народа, составляющие предмет конституционного права, поэтому оно является не только частью конституционного права, но и его подотраслью. В настоящее время это одна из немногих подотраслей конституционного права, в отношении которой, как было показано ранее, разработаны и признаны единые международные стандарты.
В каждой стране институт выборов регулируется многочисленными правовыми актами. Многие вопросы, относящиеся к выборам, регулируются на конституционном уровне, как правило, в разделах, посвященных основным правам и свободам граждан, а также высшим органам государства. Наблюдается расширение предмета конституционного регулирования: довольно часто в конституциях закрепляется способ определения результатов голосования, основания не только неизбираемости, но и несовместимости должностей. В основных законах ряда стран оговаривается законодательная регламентация института выборов. Это, например, сделано в статье 26 конституции Австрии, статье 10 конституции Болгарии, статье 31 конституции Дании. В конституциях ряда стран устанавливаются особые требования в отношении формы либо процедуры принятия законов о выборах. В Испании (ст.81 конституции) и Молдавии (ст.61 конституции) порядок выборов должен определяться органическим законом, а в Киргизии -конституционным законом (ст.54 конституции). В конституционном праве Португалии установлено, что новый избирательный закон или изменения, дополнения к действующему закону должны быть приняты не позднее чем за пять месяцев до выборов, в противном случае они будут применяться только в отношении последующих выборов. В ряде стран выборам посвящены специальные главы или разделы основного закона (Перу, Узбекистан)79. Такой подход представляется достаточно обоснованным, он обусловлен важностью предмета регулирования. Участие в голосовании, как это закреплено и международными нормами, важнейшее политическое право гражданина, к тому же выборы - один из способов формирования государственной власти.
В некоторых унитарных государствах (Аргентина, Египет, Франция, Италия, Испания) применяются избирательные кодексы, которые отличаются компактностью и систематичностью изложения, они удобны для использования. Но в то же время выбор формы акта (кодекс или закон) не имеет принципиального значения. Если это специально не оговорено законодателем, кодексы не обладают приоритетом по сравнению с не включенными в них законами; с точки зрения толкования они равнозначны для юристов80.
Как правило, в конституциях закрепляются принципы избирательного права - руководящие идеи, лежащие в основе регламентации института выборов, выработанные многовековым всемирным опытом развития демократических институтов и получившие воплощение в важнейших международно-правовых документах. Под принципами избирательного права понимается всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Следует отметить, что прямое избирательное право применяется далеко не всеми странами при различных выборах, поэтому оно не отражено в международно-правовых документах. Прямыми выборами избираются обычно нижние или единственные палаты парламентов (реже верхние), президенты в президентских и смешанных республиках. При косвенных выборах, в отличие от прямых, вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица - выборщики, депутаты и пр. Косвенные выборы могут иметь две, три и более степеней.
Например, во Франции верхняя палата парламента (Сенат) избирается по средним единицам территориального деления -департаментам - коллегией в составе избранных в каждом департаменте депутатов Национального собрания и членов регионального совета, всех членов генерального совета департамента (представительного органа самоуправления), представителей от муниципальных советов данного департамента. Последняя категория членов коллегии сама, таким образом, избрана двустепенными выборами, а сенаторы избираются, следовательно, двух- и трехстепенными выборами81.
Признанное мировым сообществом право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, как правило, закрепляется в основных законах государств. Относительно активного избирательного права можно говорить, что сложилась унификация подходов. В большинстве стран в качестве требований для получения избирательного права гражданином предусматривается набор минимальных условий, касающихся характеристик личности (возраст, гражданство, дееспособность).
