Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ПРЕДПОСЫЛКИ РЕФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-
ПОЛИТИЧЕСКОГО УСТРОЙСТВА РФ 21
Система государственного устройства и национальная политика СССР 21
Этнофедерализм и асимметричная структура как факторы государственного строительства в РФ 25
Международные риски процесса регионализации в РФ 39
Система отношений между федеральным центром и регионами в зеркале общественного мнения в российских регионах 4 0
ГЛАВА 2. ТЕНДЕНЦИИ ТРАНСФОРМАЦИИ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ
ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЦЕНТРОМ И СУБЪЕКТАМИ РФ 51
2.1. Трансформация исполнительной вертикали власти
в РФ 51
а) Реформирование Совета Федерации Федерального
собрания РФ 51
б) Создание института полномочного представителя
Президента РФ в федеральном округе 57
в) Внесение изменений в законы, регулирующие
принципы организации органов государственной власти
субъектов федерации и местного самоуправления 7 8
г) Создание Госсовета 81
д) Переход от выборности глав субъектов РФ к их
назначаемости Президентом России 83
2.2. Процесс разграничения предметов ведения и
полномочий между федеральным, региональным и местным
уровнями власти 1032
2.3 Реформа субъектного состава Российской
федерации 138
ГЛАВА 3. ВОЗМОЖНОСТИ ОПТИМИЗАЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-
ПОЛИТИЧЕСКОГО УСТРОЙСТВА РФ 157
Анализ эффективности сложившихся в России федеративных отношений 157
Выбор оптимальной модели территориально-политического устройства Рф 1698
3.3. Пути совершенствования территориально-
политического устройства РФ 17 6
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 197
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ... 203
ПРИЛОЖЕНИЯ 231
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В качестве одного из ключевых факторов сложной и противоречивой политической, экономической, этно-конфессиональной ситуации, сложившейся в России в настоящее время, специалисты-политологи и регионоведы называют неэффективность существующей системы федерализма.
Российская федерация вплоть до избрания Владимира Путина президентом страны состояла из полунезависимых территориальных единиц - субъектов Федерации, в которых собственные законы зачастую не только подменяли федеральные, но и противоречили самой сути российской Конституции. Асимметричная структура Российской Федерации, сложившаяся в результате практики заключения двусторонних договоров между федеральным центром и субъектами федерации, стала серьезным препятствием для создания стабильной, эффективно функционирующей федеративной системы.
Административно-территориальное деление России во многом предопределено национальным составом населения, веками компактно проживающего на определенных территориях. Федеративная форма государственного устройства создает для таких народов наилучшие условия для сохранения национальных традиций, национальной культуры, обеспечивает им достаточную степень самоуправления и даже определенную независимость от центральной власти.
Субъекты Федерации сполна воспользовались предоставленным им федеральной властью правом брать максимум суверенитета. Особенно преуспели в этом процессе национальные автономии, на территории которых получили широкое распространение идеи этнонационализма. Это способствовало тенденции постепенной эволюции федеративной формы государственного устройства России к конфедеративной модели.
Неустойчивость сложившихся в 1990-е гг. федеративных отношений дополнительно усиливалась тем, что большинство граждан России оценивали федерализм как неорганичную, искусственную модель государственного устройства. Не случайно президентство В. Путина началось с реформы именно федеративной системы, нацеленной на устранение центробежных тенденций.
В настоящее время в отечественных научных кругах развернулась широкая дискуссия по поводу полезности федерализма для России и перспектив для нее различных федералистских проектов. Идеи, заложенные в этих проектах, должны стать теоретической базой для осмысления и практического реформирования современной системы отечественного федерализма. В данном контексте изучение системы федеративных отношений в России, проблем ее функционирования и возможных путей трансформации представляется весьма актуальной и насущной задачей.
Объектом настоящего диссертационного исследования
является существующая в современной России модель территориально-политического устройства.
Предмет исследования - динамика отношений между
различными уровнями власти Российской Федерации -федеральными и региональными органами власти, а также местным самоуправлением, проекты трансформации системы федерализма.
Хронологические рамки исследования включают в себя период с 1990 по настоящее время.
Выбор хронологических рамок исследования обусловлен периодом формирования системы федеративных отношений в России в постсоветский период.
Современная система федерализма начинает свое существование в России с 12 июня 1990 г., когда была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР.
С 2000 г. до настоящего времени в стране осуществляется целенаправленное реформирование .федеративной системы.
Степень изученности проблемы.
Острота и актуальность проблемы поиска оптимальной модели территориально-политического устройства России вызывает повышенный интерес ученых - обществоведов. Проблемы федерализма были специальным предметом значительного числа монографических исследований.
Прежде всего, федерализм как одна из форм территориального устройства государства, изучается в рамках юриспруденции. За последние годы с обстоятельными исследованиями насущных проблем становления федерализма в современной России выступили такие известные отечественные государствоведы, как В.Е. Чиркин, И.А. Умнова, Л.М. Карапетян.
Можно также отметить монографии В. В. Иванова, где впервые в отечественной конституционно-правовой науке комплексно исследованы «сложносоставные субъекты РФ» в контексте общетеоретических, исторических и сравнительно-правовой перспектив. Автором предложена оригинальная концепция совмещения статусов территориального образования с ее проекцией на современную федеративную систему России, а также критически осмыслены предлагаемые современными учеными и политиками подходы к решению проблем, связанных со «сложносоставными субъектами РФ».
Одновременно с исследованиями конституционно-правовых проблем федерализма выступили и действующие политики, прежде всего законодатели, как юристы (С.Н. Бабурин, СМ. Шахрай) , так и политологи (В.Н. Лысенко) . Глубокое исследование феномена новой российской государственности с позиций ее соответствия теории и мировой исторической практики федерализма представлено в работах Р.Г. Абдулатипова и А.Н. Аринина, значительная часть которых посвящена анализу теоретических концепций и методологических проблем развития федерализма как новой для России формы государственного устройства.
Во-вторых,' немалый вклад в исследование проблем федерализма сделали специалисты в области экономической географии. Так, в книге В. В. Кистанова раскрывается необходимость создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Ученый описывает пути совершенствования регионально-организационной структуры России, анализирует систему
каждого из семи федеральных округов - их ресурсного потенциала, роли в территориальном разделении труда, экономического положения, формирования рыночных условий, проблем и перспектив развития хозяйства. В наиболее развернутом виде географическая концепция федерализма представлена в работах одного из ведущих современных специалистов экономической, социальной и политической географии Л.В. Смирнягина.
Кроме того, в ряде работ, в частности, А.Е. Кулова и А.Н. Лебедева, рассматривается воздействие федерализма на административно-территориальную структуру общества. Авторская концепция совершенствования административно-территориального устройства России представлена В.А. Лапиным и В.Я. Любовным. По мнению авторов, новое административно-территориальное устройство должно обеспечить благоприятные условия как для становления и развития местного самоуправления, так и для роста эффективности государственного управления.
Национальные аспекты и связанные с этим особенности российского федерализма рассматриваются в работах ведущих российских этнополитологов В.А. Тишкова, а также стоявших в разное время во главе национального министерства В.Ю. Зорина (ныне заместитель Полномочного представителя Президента в Приволжском федеральном округе), В.А. Михайлова и уже упоминавшегося Р.Г. Абдулатипова.
Достойно представлена в исследовании федерализма и нижегородская школа политологии. В работах таких авторов, как О.А. Колобов, А.С. Макарычев, А.В. Дахин,
А.В. Усягин и другие рассматривается специфика функционирования государственного механизма современной России на принципах федерализма, прежде всего на региональном уровне. Исследователи внесли большой вклад в понимание федерализма как конструктивного сотрудничества, а не конкурентной борьбы за главенство между федеральным центром и субъектами федерации.
В то же время, представляется крайне недостаточным количество обобщенных исследований возможных вариантов трансформации современной системы федерализма в России, а также совокупности внутренних и внешних факторов, влияющих на процесс их разработки и осуществления. Кроме того, анализ проблемы требует вычленить специфически политологический взгляд на проблемы федерализма, который отличается от юридической, экономико-географической и других парадигм.
Целью настоящей работы является структурно-функциональный анализ особенностей территориально-политического устройства РФ в период с 1990г. по настоящее время.
Для достижения поставленной цели автору было необходимо решить следующие задачи:
Изучить объективные и субъективные факторы реформирования территориально-политического устройства РФ.
Выявить основные тенденции и особенности трансформации отношений между федеральным центром и субъектами РФ.
Проанализировать процесе разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти.
Определить критерии эффективности сложившихся в России федеративных отношений.
Осуществить сравнительный анализ моделей государственного устройства РФ.
Предложить пути оптимизации федеративных отношений.
Эмпирическая база, исследования.
В связи с ростом интереса к проблемам федерализма, а также повсеместным развитием средств электронных коммуникаций, в частности, сети Интернет, постоянно увеличивается число публикуемых официальных документов по данной теме.
Эмпирической базой диссертационного исследования, ' прежде всего, послужили оригинальные документы учреждений законодательной и исполнительной власти? Российской Федерации, непосредственно влияющие на процесс становления системы федеративных отношений.
По степени важности все нормативно-правовые акты четко подразделяются на три основных уровня. Прежде всего, это Конституция РФ 1993 г., излагающая основные принципы федеративного устройства государства, Федеративный договор, или «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (31 марта 1992 г.), а также «Декларация о государственном суверенитете Российской
Советской Федеративной Социалистической Республики» от 12 июня 1990 г., которые стали исходной точкой становления современной системы федерализма в России.
Во-вторых, одной из основополагающих групп источников в изучении проблем становления и трансформации федеративных отношений в России являются федеральные законы, созданные на основе Конституции РФ. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ »» от 2 9 июля 2000г., ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ»» от 4 августа 2000 г., ФЗ «О порядке формирования Совета федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г., ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (от б октября 2003 г. с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г.), Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", ФЗ от 29 июня 2004 г. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" с изменениями от 22 августа, 2, 29 ноября, 29 декабря 2004 г.), Федеральный
12 закон от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ФЗ от 29 декабря 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" - эти законы в настоящее время составляют нормативную базу федеративной реформы президента.
И третья группа нормативных источников - это подзаконные акты, принимаемые на основе Конституции и. федеральных законов. Прежде всего, следует назвать многочисленные указы Президента РФ и нормативные акты исполнительной власти РФ. Указ Президента РФ «Об утверждении положения о представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» от 15 июля 1992 г., указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в субъекте РФ» от 5 февраля 1993 г., указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ» от 9 июля 1997 г., Указ Президента «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г., указ Президента РФ «О
внесении дополнения и изменения в «Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»» от 30 января 2001 г., распоряжение руководителя администрации Президента РФ «О структуре Главного территориального управления администрации Президента РФ» от 31 января 2001г. - данные нормативные акты отражают законодательную эволюцию института полномочных представителей Президента в регионах. Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" конкретизирует контуры реформы исполнительной власти в регионах.
Другой группой источников, вторичных по своему происхождению, являются экспертные оценки и аналитика, рассматриваемые как важные факторы формирования политики федерального центра по отношению к субъектам федерации. Сюда, прежде всего, можно отнести многочисленные проекты изменения федеративных отношений и административно-территориального деления, представленные в 1990-е и 2000-е гг. Следует отметить, что такие проекты создавались в официальных структурах (например, в Конституционной комиссии, в Верховном Совете), в научных коллективах, а также и отдельными учеными и представителями общественности. При всех их неоднозначности и различии в качестве анализа, они представляют безусловный интерес для исследователя проблем федерализма.
Наконец, оперативная информация, которую несут печатные и электронные СМИ, представляет собой значительный пласт материалов, используемых при изучении проблем современного федерализма. Эта информация, в отличие от фундаментальных исследований, дает возможность отслеживать текущие события и явления, их динамику и проводить, их анализ.
Теоретическую и методологическую базу
диссертационного исследования составили теоретические разработки отечественных и зарубежных мыслителей.
Развитие идеи государственного устройства и появление первых концепций федерализма в Европе связано с кризисом средневековой государственности и становлением национальных государств. Так, еще в XVI веке французский философ Ж. Боден, разрабатывая теорию государственного суверенитета, рассматривал проблемы федеративного государственного устройства.
Однако широкое распространение идеи федерализма получили в XVII-XVIII веках. Буржуазные революции в Европе, победа североамериканских колоний в войне за независимость обусловили необходимость разработки теории конституционного государства, основные принципы которого были сформулированы Дж Локком и Ш-Л Монтескье. Опираясь на эти принципы, авторы конституционного проекта США А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и др. впервые разработали политико-правовую концепцию федерализма применительно к американской конституционной системе, заложив тем самым теоретический фундамент научных исследований федерализма США.
Идеи федерализма были широко распространены и в дореволюционной России. Так, еще в XVI веке Ю. Крижанич развивал идею славянской федерации. В XIX веке получили развитие концепции, а также проекты федеративного пре-образования государственного устройства России, разработкой которых занимались как представители правительственных кругов и умеренной либеральной оппозиции (М.М. Сперанский), так и теоретики революционною движения (Н.М. Муравьев, Н.П. Огарев).
Несмотря на то, что отечественная общественная мысль того времени испытывала определенное влияние западной науки, а теоретические аспекты федерализма рассматривались в контексте либерально-конституционной доктрины, нельзя не отметить самобытность российского политико-правового сознания и значительный вклад русских ученых в разработку проблемы федеративного переустройства российской государственности. Своеобразием и особенностью дореволюционного отечественного государствоведения является то, что проблемы федеративной формы организации для российского государства все русские ученые разрабатывали на основе принципа единой и неделимой России и тесно увязывали с вопросами автономии и самоуправления.
Среди исследований современных западных ученых, занимающихся теоретическими проблемами федерализма, наиболее признанными являются работы Д. Дж. Элейзера, К. Дж. Фридриха, Д. Найса, В. Острома, В. Райкера, К. Вэара и некоторых других авторов.
Методология исследования основывается на четырех уровнях научного познания - философском, общенаучном,
специально-научном и конкретно-проблемном. Решение поставленных в диссертационном исследовании задач потребовало комплексного использования как общенаучных методов - анализа и синтеза, индукции и дедукции, а также системного подхода, - так и специальных методов политической науки, истории, геополитики и других смежных дисциплин.
В ходе исследования использовались такие специфические методы политологии, как:
системный анализ - применялся при определении предпосылок реформы федеративных отношений в России;
сравнительный анализ был использован, в частности, при сопоставлении системы государственного устройства в СССР и постсоветской России времен президентства Бориса Ельцина и президентства Владимира Путина;
структурно-функциональный анализ использовался при рассмотрении деятельности ключевых государственных институтов РФ и их влияния формирования и развитие федеративных отношений в России.
Среди методов смежных с политической наукой дисциплин, применявшихся в настоящем диссертационном исследовании, необходимо отметить:
сопоставительный анализ, как основной метод изучения документов.
В ходе работы над данным диссертационным исследованием автор придерживался принципов объективности и научной доказательности, требующих сопоставления различных суждений и оценок, использования верифицируемых материалов.
17 Апробация исследования.
Апробация многих положений работы была осуществлена автором в выступлениях на ряде конференций (на факультете международных отношений Нижегородского государственного университета в феврале 2005 г., а также в мае 2005 г. в Международном юридическом институте при Минюсте РФ.), которые нашли своё отражение в соответствующих публикациях в научных сборниках.
Научная новизна исследования заключается в выработке авторской концепции к изучению основных проблем трансформации федеративных отношений в России. Этот подход формулируется в представлениях о сложносоставной модели федерации, которая включает в себя понятия договорной, смешанной, делегативной федерации. Для современной Российской Федерации характерно переплетение унитарных, конфедеративных и федеративных начал в построении государства. В свою очередь, этот переходный в своей основе характер федерации диктует необходимость его эволюции в конституционно-договорную модель федеративного устройства.
Реальное наполнение субъектов федерации федеративными полномочиями и закрепление за ними источников финансирования этих полномочий требует, помимо всего прочего, и укрупнения субъектов федерации.
Точно таким же образом и муниципальная реформа, начатая в соответствии с Федеральным законом от б октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», исходит, прежде всего,
из того, что муниципальное образование должно обладать не просто территорией, но и юридическими, финансовыми ресурсами для управления данной территорией.
В свете этого и территория муниципального образования приобретает признаки политического образования, с характерными для него борьбой за власть (лидерством), противоборством финансово-промышленных групп, СМИ и т.д.
Основные положения, выносимые на защиту:
Федерализм как конструктивная модель российского политического пространства не имеет под собой исторических предпосылок. Россия относится к числу неорганичных федераций, для которых характерна сложносоставная модель этнотерриториального устройства, отвечающая как признакам федерации, так и чертам унитарного государства.
Разграничивая предметы ведения, федеральный центр сосредоточивает все больше полномочий в бюджетно-финансовой сфере. В свою очередь политика, направленная на ограничение финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации, в перспективе может поставить под сомнение правомерность определения России как федеративного государства.
Чтобы обеспечить устойчивость системы российского федерализма и эффективность принимаемых в ней управленческих решений, необходимо резко сократить число ее субъектов либо создать дополнительные структуры, которые бы компенсировали чрезмерную диверсификацию. Кроме того, идеальным решением вопроса о взаимосвязи федерализма и национальной проблемы было
бы изменение административно-территориального деления страны с отказом от принципа «каждой нации - свою территорию».
4. Выстраивание эффективной системы федеративных отношений в Росси тесно связано с развитием системы местного самоуправления. Важнейшие предпосылки успешного функционирования муниципальных органов -четко очерченная сфера полномочий и самостоятельный бюджет, формируемый за счет муниципальных налогов и региональных (центральных) субвенций.
Практическая значимость исследования определяется тем, что российский федерализм в силу своей относительной молодости (его современная модель насчитывает только полтора десятилетия) еще не сложился в целостную политико-правовую систему и имеет, очевидно, переходный характер. Это, в свою очередь, вызывает необходимость поиска критериев эффективности и оптимальности федеративного устройства, устранения. присущих сегодняшнему федерализму черт незавершенности, эклектичности, разносоставности и неоднородности.
Предложенные автором варианты построения более совершенной и органичной модели федеративного устройства России могут и должны быть использованы в процессе обсуждения путей трансформации федерализма в органах государственной власти, экспертных советах, научном сообществе.
В учебном процессе материалы диссертации могут быть применены в преподавании курсов политологии, регионоведения, теории государственного управления, при
проведении спецкурсов, в процессе специализации магистров и аспирантов.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования, использованными методами, а также избранной автором последовательностью анализа. С учетом вышеизложенного работа состоит из введения, трех глав, заключения, примечаний, библиографического списка и приложений..
Первая глава диссертации, состоящая из четырех параграфов, нацелена на определение предпосылок реформы территориально-политического устройства РФ.
Во второй главе, представленной тремя параграфами, проводится анализ существующих тенденций трансформации отношений между федеральным центром и субъектами РФ.
Третья глава диссертации посвящена рассмотрению возможностей оптимизации территориально-политического' устройства России и включает в себя три параграфа.
В , заключении сформулированы основные выводы,-диссертационного исследования.
Диссертация содержит пять приложений: Проект Конституционной комиссии; проект Смирнягина-Новикова; проект Совета по изучению производительных сил при Минэкономики и Российской академии наук; проект В. В. Жириновского; предложения представителей научной общественности (Умновой И.А., Аринина А.Н., Логиновского С.Л., Зотовой З.М., Саликова М.С., Лагутенко Б.Г.)
