Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ, РЕГИОНАЛЬНАЯ
ПОЛИТИКА. ФЕДЕРАЛИЗМ И РЕГИОНАЛИЗМ 13
1.1. Развитие российской регионалистики, исследований федерализма и региональных исследований 13
1.2. Понятие региональный политический режим 18
1.3. Региональная политика 40
ГЛАВА 2. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ 44
2.1. Опыт российского федерализма 44
2.2. Теоретические основания российского федерализма 49
2.3. Исторические основания российского федерализма 54
2.4. Соотношение региональных и федерального политических режимов ()2
ГЛАВА 3. ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА. НОВГОРОДС КОЙ
ОБЛАСТИ И РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ 74
3.1. Политический режим Санкт-Петербурга 74
3.2. Политический режим республики Карелия 82
3.3. Политический режим новгородской области 90
3.4. Специфика региональных политических режимов 93
3.5. Мифология, символика и идеология как основание и оправдание региональных политических режимов 95
ГЛАВА 4. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ, НОВГОРОДСКОЙ
ОБЛАСТИ И РЕСПУБЛИКЕ КАРЕЛИЯ
4.1. Северо-запад в конце XX века 105
4.2. Региональная политика Санкт-Петербурга 107
4.3. Региональная политика в Карелии и Новгороде 117
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 130
- Развитие российской регионалистики, исследований федерализма и региональных исследований
- Опыт российского федерализма
- Политический режим Санкт-Петербурга
Введение к работе
Система управления регионами на всем протяжении российской истории претерпевала постоянные изменения. Очередная тяжелая война или жестокий социально-экономический кризис заставляли власть идти на достаточно резкие реформы регионального устройства страны. В XX веке внутренние границы страны, статус и полномочия ее составляющих менялись настолько часто, что доставшиеся нам от прошедшего века проблемы, видимо, трудно решаемы в ближайшей перспективе. Однако следует отметить, что, несмотря на порой парадоксальную административно-территориальную нарезку современной России, наше государство приобрело федеративный характер. Изменения политической конъюнктуры за прошедшие десять лет ни разу не поставили под угрозу сам принцип федеративного устройства страны. А все измышления на тему грядущего распада или обратного эффекта ре-централизации и превращения России в унитарное государство пока оказываются обычными политическими махинациями. Даже создание Федеральных Округов не внесло никакого элемента контроля, по крайней мере, ощутимого, хотя трудно сказать, сыграло ли здесь свою роль намерение федеральных властей не ломать, а лишь подкорректировать региональную систему или же лидеры субъектов Федерации оказались достаточно сильными, чтобы не превратить свои регионы в абсолютно зависимые элементы большой машины1.
Иной эффект имела реформа института исполнительной власти в регионах. Теперь федеральный центр получил те же возможное і и
1 Артоболевский С. Региональная политика в России. М, 1999. стр. 13. влияния на субъекты, что и руководство РСФСР в свое время. Но перестала ли от этого Российская Федерация быть федеративной? Если рассматривать сам механизм данной реформы и последующие политические события, то мы можем сказать - нет. Сущность федерализма осталась в идеологии российской политической системы.
Исследования региональных проблем приобретают особую важность в свете задач, стоящих перед российским федерализмом. Анализ феномена регионального политического режима и исследование региональной политики позволяют определить специфику российского федерализма, механизм взаимодействия регионов и федеральною центра. Понимание многих аспектов локальных систем, обнаружение формальных и неформальных связей помогают объяснить сохраняющуюся социальную и экономическую дифференциацию российских регионов. Исследования подобных проблем в своем теоретическом компоненте подразумевают и специфическую терминологию, достаточно спорную и применимую лишь в особых условиях.
Довольно распространенным в современных региональных исследованиях стало понятие «региональный политический режим». Понятию «политический режим» зачастую придается противоположный смысл - начиная от конституционной модели правления (президентские или парламентские режимы), и, кончая типами политических систем (авторитарные или демократические режимы) . Следует иметь в виду, что, по мнению ряда исследователей, такие концепции не вполне применимы для анализа политического развития в переходном обществе, где такого рода характеристики не всегда постоянны и могут меняться достаточно быстро.
Важен вопрос: имеет ли вообще право на существование такой термин как «региональный политический режим»? Существует определение, носящее функциональный характер: политический режим понимается как совокупность акторов (субъектов) политического процесса, институциональных форм организации политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и/или удержание власти1. В самом деле, если переносить подобное определение на уровень регионалистики, то каждый из элементов принимаеі лишь региональный (локальный) масштаб. Однако сам подобный перенос вообще применим лишь для государств, имеющих отчетливо федеративную структуру. Действительно, не можем же мы говорить о региональных политических режимах в департаментах Франции или уездах Финляндии. Для государств унитарного типа использование подобной терминологии может лишь ввести в заблуждение, что речь идет только о неких неопределенных, сугубо неформальных связях. Поэтому необходимо постоянно вносить объяснения при использовании данного термина и применять его только при анализе федеративных систем.
Является ли федерализм единственным условием возникновения региональных политических режимов? Очевидно, нет. Сама правомочность использования понятия регионального режима при анализе федеративного государства всё же остается под вопросом. Для симметричных федераций, таких как США или Австралия, вряд ли возможно, на первый взгляд, определить уникальные отличия
1 Гельман В, Рыженков С. Политическая регионалистика в России. М. 2001. субъектов. Дифференциация может проявляться на персонально-групповом уровне. Неформальный механизм организации принятия решений становится вторым условием, которое определяет существование феномена регионального политического режима. В формирование регионального режима могут принимать участие локальные группы интересов. (локальные группы иніересов, неформальный механизм организации принятия решений регионального масштаба и т.п.). Однако, очевидно, что федерации. подобные России, Индии, Нигерии или бывшей Югославии, имеют гораздо больше различий в характере своих субъектов, как в и\ этнокультурной составляющей, так и в способе функционирования местных политических систем. Доказательством существования региональных политических режимов может служить реакция субъектов федерации в кризисные и переломные моменты. Диаметрально противоположная позиция правительств Сербии и Черногории в период Югославского кризиса означает не только разный уровень приспособления региона к «аварийной» ситуации, но и формирование различных механизмов поведения и реализации внутренней политики. Аналогичный процесс мог наблюдаться в России в октябре 1993 г. (радикальные действия руководства Свердловской области, ориентация правительства Калмыкии на Верховный Совеї). Да и различная реакция субъектов Федерации на военные действия в Чечне (отказ Татарстана посылать призывников в зону конфликта. своеобразный нейтралитет Ингушетии на фоне роста недоверия к федеральному центру) опять же означают проявления действий локальных политических режимов. Таким образом, этнокультурные различия являются третьим условием существования феномена регионального политического режима. Но мы должны отметить, что перечисленные государства могут быть отнесены к переходным обществам. По существованию реакции объекта, мы можем судии, о существовании самого объекта.
Из понятия «региональный политический режим» следует понятие «региональная политика». Ю.Н. Гладкий и А.И. Чистобаев определяют данный термин как сферу деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте . Соответственно, на региональном уровне это сфера деятельности региональных органов власти. Сюда включаются и программы реформирования социально-экономической системы региона, оптимизации его управленческой структуры, меры, направленные на развитие гражданского общества, а в случае России и на преодолении доставшихся проблем. Однако, рассмотрение региональных органов власти, политических институтов конкретного субъекта Федерации без анализа роли и влияния федерального центра и его представителей внесет определенные искажения в процедуру исследования. Таким образом, для полноценного рассмотрения механизма формирования регионального политического режима и осуществления региональной политики следует анализировать весь комплекс политических институтов, политических и экономических акторов, независимо от уровня их «первоначальной» привязки.
Предметом исследования в данной работе является феномен регионального политического режима. Особое внимание \делено основным концепциям российской регионалистики и спорным моментам прикладного регионального анализа. Особое внимание уделено федерализму как институциональной основе существования российских региональных политических режимов. Автор касаемся и конкретных характеристик, зачастую специфических, присущих региональным политическим режимам России. В работе проводится анализ трех регионов России, разных по своему политическому устройству, но принадлежащих к одному Федеральному Округу. В качестве объектов исследования взяты Санкт-Петербург, как город федерального значения, Новгородская область и республика Карелия. Данные региона Северо-Западного Федерального Округа представляет в миниатюре весь спектр субъектов Федерации - мегаполис. являющийся самостоятельным субъектом, область с доминирующим русским населением и национальная республика. При этом кажлый из исследуемых объектов по-своему уникален - Санкт-Петербурі со своим огромным интеллектуальным и культурным потенциалом. Новгородская область, добившаяся значительных успехов в экономической сфере, республика Карелия со своей достаточно сложной политической системой.
Целью исследования является выявление динамики российского федерализма, анализ основных концепций региональных политических режимов и исследование политических режимов Санкт-Петербурга, Новгородской области и Республики Карелия.
В данной работе автор ставит следующие задачи:
• описать феномен регионального политического режима
• создать классификацию региональных политических режимов
• определить влияние федерализма как одного из фактров существования регионального политического режима
• исследовать специфические особенности региональных политических режимов Санкт-Петербурга, Карелии и Новгородской области
• описать механизм осуществления региональной поли гики в перечисленных регионах
В связи с поставленными задачами работа приобретает следующую структуру: первая глава посвящена собственно феномену региональною политического режима, феномену региональной политики, дискуссиям в российской и зарубежной политической науке, затрагивающих проблемы федеративного развития, регионализма и развития реї иональпы.ч политических режимов. Вторая глава диссертационной работы называется «Федерализм как институциональная основа формирования региональных политических режимов». В ней рассматривается влияние российского федерализма на развитие региональных политических режимов и указывается, что федерализм является ключевым основанием л.ія появления самого феномена регионального политического режима. Третья глава диссертационного исследования называется «Политические режимы Санкт-Петербурга, Новгородской области и республики Карелия». В рамках этой главы, разделенной на пять параграфов, проводится анализ региональных политических режимов указанных субъектов Российской Федерации. Четвертая глава диссертационного исследования называется «Региональная политика в Санкт-Петербурге, Новгородской области и Республике Карелия». В заключении диссертации делаются выводы относительно российского федерализма и региональных политических режимов Российской Федерации.
Следует отметить, что данная тема разрабатывалась в рамках работ таких авторов, как Р. Абдулатипов, В. Ачкасов, В. Ачкасова. В.
Гельман, Ю. Гладкий, Г. Голосов, Г. Денисов, Б. Елисеев, Г. Каменская, Т. Мамсуров, С. Митрохин, Л. Смирнягин1 и многих других. Данная работа обладает следующей научной новизной:
Создана классификация региональных политических режимов, основанная на механизме осуществления региональной политики; проанализированы механизмы реализации региональной политики в ряде регионов Северо-Западного Федеральною Округа; уточнены понятия «региональный политический режим». «региональная политика»; проанализировано влияние политики федерального центра на функционирование региональных полишческпч режимов; выявлены особенности региональной мифологии как идеологической базы исследуемых регионов.
class1 РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ, РЕГИОНАЛЬНАЯ
ПОЛИТИКА. ФЕДЕРАЛИЗМ И РЕГИОНАЛИЗМ class1
Развитие российской регионалистики, исследований федерализма и региональных исследований
Достаточно подробный и объективный анализ развито регионалистики как науки дан в работе В. Гельмана и С. Рыженкова «Политическая регионалистика России: история и современное положение»1. Поэтому автор лишь перечислит основные вехи развишя региональных исследований в современной России.
Как соглашается большинство исследователей" до 1993 гола достаточно трудно говорить об организационном оформлении российской регионалистики. На федеральном уровне проблема регионализма и федерализма в определенной степени занимался Информационно-аналитический центр Администрации Президента. Постепенно, в его рамках была создана специальная группа, которую возі лави л Л. Смирнягин. На эту группу была возложена задача анализа политической ситуации в регионах, таким образом, ее деятельность можно назвать скорее мониторинговой. По мнению В. Гельмана и С. Рыженкова именно участники этой группы помогали Б. Ельцину вырабатывать региональную политику в период октябрьского кризиса 1993 года, а затем даже помогать «при политическом структурировании региональных органов власти ». Параллельно региональной политикой как сферой своих непосредственных интересов занималось министерство, сменившие много названий за период реформ - Государственный Комитет по делам национальностей, Государственный Комитет по делам Федерации, Министерство по долам национальностей и т.п.
Следует отметить тот факт, что изначально в регионалистику как в науку приходили специалисты из смежной отрасли - политическом географии. К таковым (помимо самого Л. Смирнягина) можно отнести исследовательскую группу «Меркатор» в рамках Института географии РАН, Центр Геополитических исследований на базе того же инсіиі\іа. Центр этнополитических и региональных исследований.
С 1993 года развитие региональных исследований резко активизируется. Создаются проекты «Сеть этнологического мониторинга», «Политический мониторинг» (на базе ИГПИ). Региональными исследованиями занимаются аффилированные структуры при политических партиях.
Начиная с 1993 г. количество публикаций по региональной тематике и по проблеме федерализма неуклонно растет. Постепенно данная проблематика занимает значительное место в научной деятельности политологических кафедр во многих ВУЗах России. Статьи, посвященные федерализму и региональным исследований, постоянно появляются в ведущих политологических журналах2.
Важный вклад в развитие российской регионалистики сделали такие ученые, как Атаманчук Г., Афанасьев М, Ачкасова В., Гаман-Голутвина О., Гельман В, Гладкий Ю., Голосов Г., Дахин А., Драбкина Т., Дука А., Егоров И, Колосов В., Кузьмин А, Куколев И, Лапин Н., Лапина Н, Магомедов А., Мохов В. , Нечаев В. , Распопов Н. , Рыженков С. Смирнягин Л. В., Чистобаев А., Шатилов А и др.
Интерес федерального руководства к региональным проблемам окончательно обозначился после создания Федеральных окрути. В каждом из семи округов были созданы центры стратегических разработок (ЦСР). Наиболее активную деятельность развили ЦСР Северо-Западного и Центр Стратегических исследований Поволжского Федеральною окр\тв. ЦСР Северо-Запада, совместно с рядом крупных научных институтов (например, НИПИ Урбанистики) и региональных СМИ (например, журнал «Эксперт Северо-Запад) провел серию важных для развития отечественной регионалистики исследований. Среди наиболее заметных можно отметить программы «Пространственное развитие», «Институты инфраструктуры инновационной экономики» и «Статистическое исследование и долгосрочное прогнозирование различных сфер хозяйственной деятельности Северо-западного региона», которые в свою очередь делятся на ряд более конкретных программ1. Несомненно, успеху ЦСР Северо-Запада способствовало налаживание сотрудничества со всеми заинтересованными кругами: с ведущими специалистами в обласіи регионалистики и других смежных дисциплин, с журналистами, с представителями региональных администраций, с руководством кр\нны\ корпораций региона.
class2 ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ class2
Опыт российского федерализма
Номинально российский федерализм существует почти девяносто лет. В 2008 году россияне вполне могут отпраздновать ровно левяносю лет с момента объявления РСФСР, т.е. определения России как федеративного государственного образования. Конечно, реальное воплощение федеративных отношений в РСФСР или проблемы взаимоотношений пятнадцати республик в составе Советского Союза - это отдельная тема, и весьма многогранная, но факт, что российский федерализм - это не беспочвенное начинание 90-ых годов остается фактом1. Да и устройство Российской Федерации на современном этапе несет в себе несомненный отпечаток советского прошлого. 1-е. ш сравнивать границы субъектов РСФСР в 1985 году и границы еубъекюв РФ в 2005 мы не заметим особой разницы. Разве что Чечено-Ингушская АССР теперь разделена на две республики, а ряд субъектов (Коми-Пермяцкий АО и Пермская область, Красноярский край и его бывшие составляющие - Эвенкия и Долгано-Ненецкий АО) находятся в постепенном и длительном процессе объединения. Административная граница самой федерации также не претерпела особых изменений. Ни один новый субъект в состав России не вошел, ни один старый из ее состава не вышел. Хотя, как показала новейшая история, удержать территориальную целостность удалось лишь ценой немалых человеческих и материальных жертв.
Сразу после обретения Россией своего формального суверени кча отечественному федерализму пришлось пройти через весьма и весьма сложные испытания, через проблемы, которые не удалось преодолеть ряду других государств с федеративной формой устройства1. Разнообразные проблемы на этом этапе можно вкратце свести к четырем основным видам:
1) попытки создания «русских республик» на территории РФ. В качестве примеров можно назвать Уральскую Республику. Сибирскую Республику и ряд других непризнанных республик".
В 1965 году из состава Малайской Федерации, получившей независимость в 1957 году, по причине неразрешимых про творений вышел Сингапур. В 1993 году мирно распалась Чехословацкая федеративная республика, так как Чехия и Словакия не смогли выработать совместную программу экономического развития. В 1991 году в результате кровопролитной гражданской войны распалась Социалистическая Федеративная Республика Югославия. Попытки создания федераций были и в арабских странах, но ни один из проектов не был долговечным.
2 В 1993 году руководитель Свердловской области ). Россель объявил о создании на территории области Уральской Республики. Началась подготовка к проведению референдума и формированию республиканских органов власти. Однако федеральное правительство решительно воспрепятствовало такому развитию ситуацию. Облсовеї был распущен, а Э.Россель смещен с поста руководителя области. 2) Стремление автономий повысить свой статус до республиканского и своеобразный «региональный сепаратизм». В качестве наиболее очевидного примера можно привести отделение Чукотского АО. В других случаях автономии отказывались от приставки «автономный» в своем названии или иными способами демонстрировали «местную независимость»
3) Стремление ряда субъектов отделиться от России или установить особые отношения с федеральным центром. Самым очевидным примером является «Республика Ичкерия» самопровозглашенное государство на территории Чеченской республики1. «Особых» отношений добивались (и фактически добились) Татарстан и Башкортостан. В конституции Тувы некоторое время сохранялись декларативные моменты, наделяющие эту республику атрибутами суверенного государства. Подобный список можно продолжить .
class3 ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА. НОВГОРОДС КОЙ
ОБЛАСТИ И РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ class3
Политический режим Санкт-Петербурга
С декабря 1993 года структура власти в Санкт-Петербурге оформилась следующим образом1:
Законодательную власть (по Конституции 1993 г. Санкт-Петербург, как полноправный субъект Российской Федерации, имеет право на собственное законодательство) осуществляет Законодательное Собрание. Законодательное Собрание (или ЗакС, как именуют его согласно устоявшейся аббревиатуре) является представительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, чья основная функция - нормотворчество, принятие нормативных актов, определяющих правила, по которым действует власть и которые должны выполнять граждане и организации.
Исполнительную власть осуществляет городская администрация, чья основная функция - исполнение законов Российской Федерации и Санкт-Петербурга, управление городским хозяйством, обеспечение решения всех текущих вопросов жизнедеятельности города. В составе городской администрации существует правительство Санкт-Петербурга - коллегиальный орган, возглавляемый высшим должностным лицом города: губернатором Санкт-Петербурга.
Реализуя эти функции, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает городские законы (а также постановления по вопросам организации своей работы), а городская администрация принимает распорядительные решения (распоряжения губернатора, постановления правительства города, а также приказы руководителей отдельных структурных подразделений городской администрации).
Таким образом, в городе существует «исполнительная вертикаль», замкнутая на одного руководителя. С одной стороны, данный факт является вполне естественным. Можно сказать, что таким образом обеспечивается наибольшая эффективность выполнения решений. Но в традиции российской политической культуры такой способ управления становится «харизматическим». Если руководитель некомпетентен или организационно слаб, то ломается вся система. Независимость губернатора и слабость законодательной власти доказывают, что для Петербурга характерен практически авторитарный, президентский режим. После проведения губернаторских выборов и утверждения правительства города, губернатор превращается в доминирующего политического актора, обладающего огромными ресурсами. Однако подобное доминирование возможно действительно для коммуникабельного и опытного лидера. Если бы наследник В. Яковлева оказался слаб или зависим от группы, обеспечившей его предвыборную кампанию, то вся политическая система Санкт-Петербурга была бы погружена в организационный хаос или перестроена под бочее мощный элемент, например, городской парламент. Однако такого не произошло. Более того, по мнению ряда аналитиков, доминирование исполнительной власти при В.Матвиенко оказалось еще более очевидным.
Законодательное Собрание, парламент Санкт-Петербурга, на протяжении всей своей истории часто было источником скандальных новостей для СМИ города1. В течение полутора лет депутаты не могли выбрать председателя парламента, и работа шла малоэффективно.
Хотя формально, Законодательное Собрание и обладает довольно широкими полномочиями, тем не менее, по классификации В. Гельмана петербургскую ассамблею можно назвать лишь автономной в данной политической системе. Да, несомненно, Законодательное Собрание способно влиять на политический режим Санкт-Петербурга в период предвыборной подготовки (и даже вступать в открытый конфликт с администрацией2), либо в период реформирования правительства города. Однако у городской администрации возможностей влиять на работу парламента больше, и в целом можно отметить некоторое сходство в отношениях между ветвями власти Санкт-Петербурга и Российской Федерации.
