Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Послания Президента и определение политического курса страны: теоретико-методологические основы анализа .18
1.1. Послания главы государства и их роль в политическом курсе развития страны 18
1.2. Политико-правовая природа посланий Президента РФ, их роль, признаки и функции 29
1.3. Послания Президента РФ Федеральному Собранию и стадии политико управленческого процесса 45
Глава 2. Послания Федеральному Собранию и политические курсы трех Президентов России 58
2.1. Послания Б.Н. Ельцина и политический курс страны в 1990-е гг .58
2.2. «Россия должна быть сильной и конкурентоспособной»: Послания Федеральному Собранию и политический курс В.В.Путина 90
2.3. «Россия вперед!»: модернизационная концепция развития России Д.А.Медведева и проблемы ее реализации 127
Заключение 175
Список использованной литературы
- Политико-правовая природа посланий Президента РФ, их роль, признаки и функции
- Послания Президента РФ Федеральному Собранию и стадии политико управленческого процесса
- «Россия должна быть сильной и конкурентоспособной»: Послания Федеральному Собранию и политический курс В.В.Путина
- «Россия вперед!»: модернизационная концепция развития России Д.А.Медведева и проблемы ее реализации
Политико-правовая природа посланий Президента РФ, их роль, признаки и функции
Послание главы государства в мировой политической практике понимается, как ежегодный официальный доклад, посвященный основным направлениям внутренней и внешней политики государства, положению в стране. Послания предусмотрены Конституциями различных государств мира и являются актами политического характера, содержащими программные принципы, законодательные инициативы, видение главой государства настоящего и будущего страны. В ряде стран послания главы государства могут выступать как основополагающие политические документы, в которых содержится политический курс, определяемый действующим главой государства. Вместе с тем роль посланий главы государства в формировании политического курса в разных странах различна и зависит от существующей в стране формы правления.
В целях выявления роли посланий в политико-управленческом процессе различных государств, в рамках настоящего исследования необходимо дать краткую характеристику форм правления и проанализировать функции тех политических институтов, которые наделены правом инициировать политический курс, осуществлять его реализацию, следить за его исполнением.
Категория «политический курс» является на интуитивно понятной, но при ближайшем рассмотрении вызывает сложности с определением. В современной западной политологии политику принято рассматривать в трех аспектах, и употреблять три соответствующих термина: рolity, рolicy и politics. Под первым понятием подразумевают политическую систему, под вторым - политический курс, а под третьим – политические отношения, связанные с борьбой за власть. «Рolicy, -пишет Р.Арон, - концепция, программа действий, а то и само действие одного человека, группы людей, правительства… Говоря о политике Ришелье, имеют в виду его взгляды на интересы страны, к которым он стремился, а также методы которыми он пользовался. Таким образом... это программа, метод действий или сами действия, осуществляемые человеком или группой лиц по отношению к какой-то одной проблеме или к совокупности проблем, стоящих перед обществом»29.
Иначе говоря, политический курс представляет собой политику, проводимую личностью или группой, занимающими главенствующие позиции в государственных и политических институтах данной страны, заключающуюся в разработке, принятии и осуществлении политических решений, направленных на выполнение стоящих перед обществом задач, а также в претворении этих решений в жизнь.
По мнению американских политологов Г. Алмонда, Дж. Пауэлла, выработка и осуществление политического курса осуществляется путем преобразования социальных интересов и требований граждан во властные государственные решения. Политологи считают это ключевым моментом политического процесса, носящим динамический характер и состоящим из функционально-определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз) 30. В рамках «процессуальной» (policy process), «стадиальной» (stagist) или «циклической» (policy cycle) модели государственного управления, разработанной в англо-американской политологии Дж. Андерсоном, Р. Роузом, И. Дрором, У. Данном, Б. Хогвудом, Л. Ганном и др., наиболее популярным вариантом построения модели политико-управленческого цикла выступает пятифазовая конструкция, в соответствии с которой выработка политического курса и претворение его в жизнь, представляют собой поэтапный процесс, состоящий из следующих фаз: 1) построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем, 2) разработка адекватных и допустимых альтернатив решения, отражающих проекты возможных действий, 3) выбор оптимального варианта политического решения и его официальное утверждение, 4) осуществление (или реализация) решения административно-исполнительным аппаратом и 5) оценка полученных результатов для определения последствий и эффективности принятых и исполненных публичных решений.
Центральную роль в выработке политического курса, как правило, играют правительственные учреждения. Не будучи трансформированы государственными органами и учреждениями в политические решения или политический курс в
В различных странах мира функции по определению и осуществлению политического курса, как правило, размыты среди органов государственной власти и правительственных структур. Конкретный объем полномочий по выработке и реализации политического курса, которым обладает тот или иной политический институт в политической системе, зависит от конституционного распределения властей, заложенного в Конституции этого государства и существующей формы правления, а также от воплощения данного принципа в реальной политической практике.
Так, проанализировав функции тех структур, которые входят в политическую систему американские ученые – политологи Г. Алмонд и Д. Пауэлл пришли к выводу, что на практике функции отдельных ветвей власти не так просто идентифицировать и развести между собой. Несмотря на то, что такие функции, как выработка правил (нормотворчество), применение правил и норм, контроль за применением правил и норм, хоть и соответствуют трем ветвям власти (законодательная ветвь создает политический курс, исполнительная — проводит и претворяет его в жизнь, судебная — выносит решения по возникающим в связи с ним спорам), и конкретный политический институт может соотноситься с конкретной функцией, Алмонд и Пауэлл подчеркивают, что такой политический институт не имеет монополию на эту функцию, в связи, с чем эти функции необязательно реализуются только определенным органом. Так, например, законодательную функцию реализует не только парламент, но и президент (право законодательной инициативы, право вето и т.д.) и суды (например, в России правом законодательной
Согласно современным представлениям политической науки, основополагающие правила выработки политического курса и политические институты, в к компетенцию которых входит возможность выступать с предложениями относительно политического курса (а также право корректировать политический курс, принимать окончательное решение, воплощать его, следить за его исполнением и применять судебные санкции в случае его нарушения), определяются в конституциях различных государств. При этом необходимо учитывать, что конституция не обязательно должна быть заключена в один документ (так называемая «писанная (кодифицированная) конституция»), поэтому ее следует рассматривать как набор общепринятых правил и принципов, совокупность обычаев и прецедентов и т.д. Как правило, именно в конституции государства содержатся фундаментальные принципы, которые определяют, каким образом должны приниматься решения, какие для этого учреждаются институты и ведомства, и какими они наделяются полномочиями и т.д.
Прояснить сложную и многообразную природу выработки и осуществления политического курса, в политической системе какого - либо государства, можно с помощью выделения в этом публично-государственном процессе структурных элементов (компонентов). Принято считать что, общая модель современного публично – государственного управления включает в свой состав три базовых компонента: 1) политическое руководство, 2) административное регулирование, 3) организационную работу.
Послания Президента РФ Федеральному Собранию и стадии политико управленческого процесса
В президентских Посланиях содержится политический курс, проводимый в течение определенного этапа российской истории, который, как правило, соответствует периоду нахождения у власти конкретного Президента. Историю президентской политики в России можно поделить на три этапа, которые соответствуют трем знаковым личностям нашей страны – трем российским Президентам: Б.Н. Ельцину, В.В. Путину, Д.А. Медведеву.
Начиная с 1994 года президенты РФ обращались к Федеральному Собранию девятнадцать раз. Так, в период с 1994 г. по 1999 г. Президент России Б.Н. Ельцин обращался с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию России – шесть раз. В период президентства Президента В.В. Путина с 2000 г. по 2008 г. направлены в парламенты восемь Посланий, в период с 2012 по настоящее время – три Послания. Президент Д.А. Медведев обращался к Федеральному Собранию с Посланиями четыре раза.
Для проведения анализа политических курсов трех президентов России, заявленных в их Посланиях Федеральному Собранию, сгруппируем все послания в три блока, соответствующих периоду нахождению у власти одного из глав российского государства. В связи с поставленными рамками, целями и задачами настоящего исследования, а также большим числом проблем, обсуждаемых в
Посланиях разных лет, сконцентрируем свое внимание лишь на отдельных аспектах президентских обращений к парламенту, которые имеют непосредственное отношение к процессу формирования внутриполитического курса и артикулированию определенного властного политического дискурса. По нашему мнению, в каждом из Посланий прочитывается основной месседж (от англ message -сообщение, послание), определяющий политический курс, или так называемый лейтмотив Послания. Для проведения анализа президентских посланий проследим в содержании каждого из таких посланий следующие структурные элементы текста: политическая повестка (оценка социально-экономического положения дел в стране); основные направления деятельности, необходимые мероприятия, задания, задачи, поручения, необходимые для реализации политического курса Президента; что реализовано, что не реализовано. Такой порядок проведения анализа позволит выявить механизм осуществления политического курса, начиная от построения политической повестки, заявленной президентом в своем послании, выработки и реализации политического курса и заканчивая контролем за его реализацией и оценкой эффективности и качества выработанного политического курса и формированием нового «входа», образующего «контур обратной связи».
Содержание каждой из групп составляют цитаты текста Послания или приближенный текст, что по нашему мнению будет способствовать выявлению политического курса и механизма реализации задач, поставленных в Послании, а также порядка осуществления президентом контроля за реализацией политического курса.
Для президентских Посланий разных лет характерно многообразие, как в порядке подготовки текстов документов, так и в реализации заложенных в них задач. Первую группу составляют обращения к Федеральному Собранию Б.Н. Ельцина. В данный период тексты Посланий были объемными по содержанию (гораздо объемнее посланий его последователей) и имели название, отражающее основную направленность содержания, а также введение, разделы, главы, параграфы, соответствующие направлениям деятельности, заключение. Как отмечает А. Колесников «методы работы над текстами посланий в период президентства Б. Ельцина были вполне научными – создавались рабочие группы, в состав которых входили профессионалы, ученые, политологи и социологи, привлекались эксперты, проводились мозговые штурмы, проговаривались идеи, … кристаллизовался замысел посланий»81.
Ельцина» и характеризуется как переломное для страны время, относящееся к одному из самых драматичных и противоречивых периодов в истории России. В это время в стране происходили масштабные изменения: это касается и экономики, и социальной сферы, и науки, и внешней политики, т.е. практически всех сторон жизни России. Как выразился сам Президент, «приняв первую в своей истории демократическую Конституцию, Россия не начала жизнь «с чистого листа”. С нами — весь груз прошлого»82. Данная специфика заключалась в необходимости одновременного реформирования всех основополагающих сфер общественной жизни и государственного управления: политического устройства, экономической и судебной системы, социальной сферы (пенсионная реформа, медицина, образование, армия, территориальное реформирование и многое другое). Главными факторами, определяющими проблематику и преемственность посланий, являлись проводимые политические, экономические преобразования и формирование в сущности новой организации государственной власти, а также соответствующие этим процессам социальные противоречия, трудности, конфликты. Преобладающее место в посланиях было уделено именно государственному строительству, путям укрепления и совершенствования государственного аппарата, а также решению текущих социально-экономических проблем83. Главной идеей в посланиях проходит мысль о необходимости взаимодействия всех государственных органов, сотрудничества властей, координации и объединения усилий государственных и общественных институтов России в рамках реализации политического курса, направленного на решения стоящих перед страной проблем. Вместе с тем политика первого российского Президента характеризовалась непоследовательностью и противоречивостью. Свою роль сыграла как множественность постоянных конфликтов на всех уровнях политической и экономической жизни, так и отсутствие прочной социальной поддержки проводимого политического курса.
«Россия должна быть сильной и конкурентоспособной»: Послания Федеральному Собранию и политический курс В.В.Путина
За период существования практики ежегодных президентских Посланий их жанр заметно эволюционировал, причем изменения были связаны, как с изменениями в политической обстановки в стране, развитием практики подготовки данного документа, так и с личностными особенностями Ельцина, Путина и Медведева. В зависимости от контекста и стоящих на повестке дня задач менялась стилистика послания, его главный адресат (законодательная власть, государственный аппарат в целом, общество), заявленный политический курс.
Появление на политическом поле фигуры В.В. Путина, сначала в качестве председателя Правительства, стремительный рост его популярности, его влияние на ситуацию в России, обретение им авторитета и признания, всеобщий интерес, который вызывал к себе новый российский лидер, а также неожиданный успех нового центристского объединения «Единство» на выборах в государственную думу в 1999 году, а затем и получение Путиным прочного мандата (около 53 процентов голосов) на выборах президента Российской Федерации в 2000 году, неожиданно и существенно изменили расстановку политических сил в стране, и заложили основы консолидации общества в поддержку нового решительного политического курса, олицетворяемого Президентом Путиным.
Благодаря быстрым, твердым и эффективным решениям и действиям по борьбе с терроризмом, еще, будучи председателем Правительства, В.В. Путин привлек к себе всеобщее внимание и обеспечил поддержку значительной части населения России. С момента его назначения председателем Правительства России его деятельность полностью соответствовала общественным ожиданиям, среди которых главными были наведение порядка и ожидания сильного лидера, который способен этот порядок обеспечить.
Неожиданная массовая поддержка, которую получил Владимир Путин, объясняется тем, что он сумел стать символом, с одной стороны, преемственности для правящей группы, которая все еще контролировала важнейшие рычаги власти, с другой – гарантом обновления, прощания с эпохой надоевшего всем и одряхлевшего Ельцина для значительной части россиян. Одновременно Путин стал олицетворением долгожданного Порядка для разочарованного и уставшего от ельцинских встрясок общества. В.В. Путин, в отличии от дискредитировавшего себя Ельцина, в глазах большинства россиян стал олицетворять лидера собранного, волевого, решительного и целеустремленного.
Крайне важным элементом стабильности политической системы, во многом предопределившим эффективность проводимого Президентом политического курса, стали сложившейся хорошие рабочие отношения президента Путина с Государственной думой, с которой Борис Ельцин непрерывно конфликтовал, угрожая по два-три раза в год разогнать ее, и другими ветвями власти, губернаторским корпусом. Выборы 19 декабря 1999 года существенно изменили прежнюю расстановку сил в Думе, причем все наблюдатели связывали эти изменения с политической деятельностью В. Путина, высказавшегося, что будет голосовать на выборах в Думу за партию Сергея Шойгу, хотя он формально не входил ни в один из избирательных блоков и не занимался думскими выборами. По официальным данным, на конец 2000 года в Думе работали 445 депутатов. Из них фракция КПРФ и союзная с ней агропромышленная депутатская группа имели в своем составе 129 депутатов. Правая часть Думы в составе фракций СПС, «Яблоко» и ЛДПР имела в своем составе 67 депутатов. Политический же центр был представлен в Думе фракциями «Единство», «Отечество — Вся Россия», депутатской группой «Народный депутат» и группой «Регионы России»; все вместе они имели 235 мандатов. Еще 14 депутатов, не зарегистрировались, ни в каких объединениях. При таком составе у президента Путина, политические позиции которого можно определить как центристские, не было серьезной оппозиции в Думе. Почти в 40 процентах случаев решения в Думе принимались преобладающим большинством в 300 и более голосов115.
Новый президент смог получить полную или частичную поддержку от самых разных общественных и политических групп, которые до тех пор враждовали друг с другом. Выборы новых губернаторов, которые прошли летом, осенью и зимой 2000 года во многих областях, не нарушили, а укрепили стабильность и консолидацию в обществе, так как все рассчитывавшие на успех кандидаты заявляли о необходимости сотрудничества с правительством и президентом. Частью российской политической стабильности, привнесенной Путиным с 2000 года, стала стабильность кадрового
Медведев Р.А. Владимир Путин. - М.: Молодая гвардия, 2007. С. 227 состава в высших эшелонах власти, чего не наблюдалось во времена Ельцина, когда за 1992–1999 годы в России было смещено со своих постов около 40 вице-премьеров и более 200 министров, а также пять премьер-министров, четыре генеральных прокурора и бессчетное число ответственных деятелей президентской администрации и Совета безопасности. И почти для всех это бывало полной неожиданностью. Деятельность В.В. Путина привела к консолидации не только органов власти, но и всего российского общества. О своем доверии к президенту на протяжении всего первого года после выборов говорили от 65 до 75 процентов граждан России116.
С приходом Путина произошли существенные изменения в политическом курсе развития государства, как в основных его направлениях, так и в методах реализации, существенно изменилась поддержка проводимого курса: на смену резкой поляризации политических сил, характерной для правления Ельцина, пришла ориентация на откровенно консенсусный и “центристский” курс. Изменился механизм реализации политического курса: если во времена Ельцина главные лица государства собирались за его столом и решали судьбы страны «в семейном кругу», то Путин отдал предпочтение формальному ведению дел, путем создания такого вертикального политического механизма, который был призван обеспечивать стройную и ясную проходимость политических решений, которые не должны обсуждаться, а должны выполняться, причем по-военному, без напоминаний. С первого года нахождения у власти В.В. Путин начал проводить политику по укреплению государственной власти, приоритетным стал курс на централизацию. Стратегические идеи В.В. Путина нашли отражение в его Посланиях Федеральному Собранию.
Послания второго Президента стали отличаться жесткостью, логичностью, они наглядно демонстрировали смену политического курса и стиля управления. Стиль президентской политики стал характеризоваться как смелый, решительный, и конструктивный. В период легислатуры В.В. Путина власть стала работать не с результатами того или иного процесса, а с его детерминантами. В Посланиях Путина отчетливо проявился продуманный и выверенный курс централизации. При чем, этот курс не только декларировался, но и планомерно претворялся в жизнь.
«Россия вперед!»: модернизационная концепция развития России Д.А.Медведева и проблемы ее реализации
Поэтому я считаю, что пришла пора вернуть органам правопорядка их имя — полиция»209. Согласно опросу, проведенному ВЦИОМ 14-15 августа 2010 года, 63 % россиян считали, что переименование милиции в полицию ничего не изменит, и в работе ведомства все останется по-прежнему. В уникальном для России онлайн-обсуждении законопроекта «О полиции» приняло участие около 5 миллионов человек. В результате, законопроект, по сравнению с первоначальным видом, претерпел значительные изменения, связанные с полномочиями новой структуры210. Несмотря на критику со стороны определенных слоев общества и ряда оппозиционных политических партий, в январе - феврале 2011 года законопроект был принят в Государственной Думе и подписан Президентом. В качестве результатов реформы отмечается следующее: численность сотрудников органов внутренних дел была сокращена на 22%; были существенно повышены социальные гарантии и денежное довольствие сотрудников полиции; по опросам ВЦИОМ, уровень доверия к органам внутренних дел в вопросах обеспечения личной и имущественной безопасности повысился с 33 % в 2009 году до 52 % в 2011 году.211 В октябре 2012 года министр внутренних дел Владимир Колокольцев заявил, что полученные в рамках первого этапа реформы МВД результаты оказались недостаточны и «не оправдали в полной мере ожидания граждан». Как отметил Колокольцев, ряд проблем всё ещё нуждается в решении. К таковым он отнёс «палочную систему», систему учёта сообщений о преступлениях и систему оценки эффективности работы полиции.212 В том же 2010 году был создан Следственный комитет РФ, который вышел из подчинения прокуратуры. Тогда президент назвал это первым шагом на пути создания единого и независимого следственного органа в стране, однако пока следственные структуры других ведомств (прокуратуры, МВД, ФКСН и ФСБ) остаются самостоятельными. Тем не менее, модернизация системы правоохранительных органов не принесла ожидаемых результатов. В сущности, кроме знакового переименования милиции в полицию и изменения внешних форм деятельности органов, ничего не изменилось. Эти меры не помогли снизить масштабы коррупции государственных органов, а скандалы, связанные с деятельностью полицейских, продолжали возникать213. Еще одной важной, но во многом популистской, инициативой Дмитрия Медведева было предложение ввести уголовную ответственность за дачу взятки в виде стократной суммы взятки. В целях реализации Послания Президент России Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект, предусматривающий резкое увеличение штрафов за коммерческий подкуп, дачу взятки, получение взятки и посредничество во взяточничестве - штрафы стали взиматься в кратном размере от суммы взятки, вплоть до стократного размера. Максимальная сумма штрафа ограничивалась 500 миллионами рублей. По видимому, указанная мера была призвана обеспечить превентивность коррупционных преступлений, поскольку дальнейшая практика судов по применению указанных нововведений показала их малую эффективность. По признанию председателя Верховного суда России Вячеслава Лебедева, многие из приговоренных судами взяточников к штрафу не смогли его заплатить, и вынуждены были отправиться в колонии для отбывания срока. «Судебные приставы-исполнители, действительно, обратились в суды с требованием о замене штрафа лишением свободы в отношении каждого второго осужденного к штрафу за взяточничество. Суды удовлетворили примерно четверть таких обращений. По-видимому, людям просто нечем платить назначенные судами штрафы»214, - сказал глава Верховного суда.
В обращении к Федеральному Собранию Медведев заявил: «Пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках - более продуманной и более современной»215. Необходимо отметить, что по оценкам различных экспертов наиболее коррумпированными государственными сферами в России являются: госзаказ и госзакупки, система разрешений и сертификации, правоохранительная система, система распределения земель и земельные отношения, строительство, ЖКХ, образование, здравоохранение. Реформирование системы госзакупок можно назвать составляющей частью курса президента и его кредо, как главного борца с коррупцией. В соответствии с поручением президента, сформулированным в послании Федеральному собранию, Минэкономики и Высшая школа экономики с одной стороны и ФАС и Минфин — с другой подготовили альтернативные концепции реформирования системы госзаказа. Разработанный Минэкономики по поручению правительства законопроект «О федеральной контрактной системе», призванный заменить действовавший закон, регулирует весь цикл размещения заказа, от планирования госнужд до контроля исполнения заказа и эффективности госрасходов. ФАС России, выразивший категорическое несогласие с таким подходом, предлагал реформировать систему госзаказа на основе действующего закона. Между двумя ведомствами велась политическая борьба. Попытки ведомств самостоятельно выработать единую позицию провалились: конфликт был вынесен на уровень председателя Правительства. В конце марта вице-премьер Игорь Шувалов приказал ведомствам прекратить полемику, свести в единый законопроект только согласованные нормы и представить их президенту. Законопроект был направлен президенту 31 марта 2011 года, а 1 апреля 2011 года был внесен в Госдуму. Принят федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»216 в апреле 2013 года и вступил в силу с 1 января 2014.
По мнению экспертов Центра научной политической мысли и идеологии, стилистика речи президента в его выступлении перед Федеральным Собранием Российской Федерацией в 2010 году указывает на окончательную потерю Медведевым координат, в рамках которых должна осуществляться модернизация. От четких и конкретных инициатив, описанных в послании депутатам и сенаторам в 2008 году, президент перешел к обтекаемым формулировкам, пустым словам, за которыми стоит хаос умов и неопределенность217. И действительно, в третьем президентском послании на фоне двух предыдущих виден зародившийся кризис в модернизационном дискурсе Президента.
