Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологическая база исследования административных реформ в Китае 19
1. Неоинституциональный подход как теоретическая основа для анализа импорта институтов 19
2. Новый государственный менеджмент как теоретическая модель для импорта институтов 42
Глава 2. Специфика институциональной среды Китая 75
1. Культурная институциональная среда китая как фактор трансплантации элементов нового государственного менеджмента 75
2. Управленческая институциональная среда китая как фактор трансплантации элементов нового госдарственного менеджмента 107
3. Экономическая институциональная среда китая как фактор трансплантации элементов нового государственного менеджмента 125
Глава 3. Административные реформы в духе нового государственного менеджмента в Китае 146
1. Институциональная эволюция административной системы в современном китае 146
2. Элементы нового государственного менеджмента в институциональной среде современного Китая 165
Заключение 195
Список источников и литературы 201
- Новый государственный менеджмент как теоретическая модель для импорта институтов
- Управленческая институциональная среда китая как фактор трансплантации элементов нового госдарственного менеджмента
- Экономическая институциональная среда китая как фактор трансплантации элементов нового государственного менеджмента
- Элементы нового государственного менеджмента в институциональной среде современного Китая
Новый государственный менеджмент как теоретическая модель для импорта институтов
Таким образом, в научной литературе тема импорта элементов нового государственного менеджмента в институциональную среду современного Китая в достаточной мере не рассмотрена. Комплексных исследований, направленных на изучение административных реформ в КНР в рамках концепции нового государственного менеджмента, практически нет. Как правило, в литературе рассматриваются либо только административные реформы в Китае при отсутствии взаимосвязи с инструментами нового государственного менеджмента, либо отдельные менеджериальные механизмы, внедряемые в институциональную среду КНР. В связи с этим в подробном рассмотрении нуждается институциональная среда Китая как государства, «принимающего» новые институты в свой институциональный контекст, а также те ограничения, которые она создает при трансплантации элементов нового государственного менеджмента. Кроме того, неисследованным остается вопрос о том, какие именно менеджериальные элементы заимствуются политическим руководством Китая, как они трансформируются под воздействием традиционных китайских институтов и насколько успешно работают в иной институциональной среде. Актуальность данной темы, степень научной изученности проблематики определяют объект, предмет, цель и задачи исследования. Объектом диссертационного исследования является институциональная среда Китая, предметом – элементы нового государственного менеджмента, внедряемые в институциональную среду Китая. Цель диссертации – определить характер трансформации элементов нового государственного менеджмента под воздействием институциональной среды Китая. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
Определить основные направления импорта институтов в рамках неоинституционального подхода. Проанализировать основные положения концепции нового государственного менеджмента как теоретической модели для импорта институтов. Выявить особенности культурной, управленческой и экономической институциональной среды Китая. Дать характеристику современным административным реформам в Китае, их основным направлениям и результатам. В рамках современных административных реформ выявить особенности функционирования элементов нового государственного менеджмента в институциональной среде Китая. Методологической основой диссертационного исследования является неоинституциональный подход. В диссертационном исследовании неоинституционализм позволяет рассмотреть процедуру импорта элементов нового государственного менеджмента в административную практику Китая. Неоинституционализм апеллирует к новому государственном менеджменту как совокупности формальных институтов, трансплантируемых в иную институциональную среду, которая в силу традиционных особенностей и неформальных практик ограничивает полноценную «приживаемость» новых институтов.
Конгруэнтность формальных и неформальных норм, а также комплементарность с традиционными институтами государства-реципиента Китая с точки зрения неоинституционалистов как зарубежной (Д. Норт, Э. Остром, М. Олсон, Д. Найт, Б. Бади, С. Пейович), так и отечественной (В. Радаев, В. Волков, В. Панов, В. Патрушев, Я. Кузьминов, В. Полтерович, А. Олейник) школ способны обеспечить успешность административных преобразований. Неоинституциональный подход комплексно дополняется следующими методами: 1. Методы сбора информации: - метод анализа документов и прессы позволил путем исследования нормативно-правовой базы и материалов периодической печати выявить ведущие направления административной реформы в Китае, составить представление об их эволюции и тенденциях, определить основные факторы и элементы заимствования. - статистический метод использовался в целях изучения социально-экономического положения Китая, констатации тенденций роста в различные временные периоды (например, для определения «качества эффективности государственного управления»), выявления места Китая в мировом сообществе по ряду показателей (например, степени зрелости коммерческого сектора, доли расходов на предоставление базовых социальных услуг по сравнению с передовыми странами).
2. Методы исследования: - метод моделирования политико-управленческого процесса использовался при наложении «идеальной модели» в виде концепции нового государственного менеджмента на институциональную среду Китая, что позволило выявить ряд отклонений от «базового варианта», вызванных влиянием институциональной среды КНР. - метод case study позволил рассмотреть, насколько успешно элементы нового государственного менеджмента адаптируются к институциональной среде Китая. - историко-генетический метод явился основой для изучения как вопросов становления нового государственного менеджмента, так и выявления традиционных особенностей институциональной среды Китая в ретроспективе, а также установления хронометража административных реформ в КНР и закономерностей их развития. - культурологический метод применялся при исследовании культурной институциональной среды Китая в целях установления зависимости между особенностями политической культуры КНР и политическим процессом, представленным трансплантацией элементов нового государственного менеджмента в ходе административных реформ.
Управленческая институциональная среда китая как фактор трансплантации элементов нового госдарственного менеджмента
В восточных государствах с преимущественно авторитарными политическими режимами, наоборот, эксперты предполагают, что ценность государственной легитимности и сопутствующий политический/партийный контроль доминируют при формировании основных подходов к управлению государством. Соответственно, практики менеджериальных реформ в западном стиле не могут быть взяты «под копирку» государствами, в которых отсутствует устоявшаяся демократическая культура. В любом случае они будут носить отпечаток традиционных ценностей принимающего государства. Такое явление рассматривается К. Поллиттом и Г. Букертом как исключение, когда «по особым причинам, возможно, вследствие сверхконцентрации контроля или пренебрежении контрольными механизмами предыдущая система и культура выживают» . К примеру, прежняя “merit system” «выжила» в значительной части агентств, предоставляющих федеральные государственные услуги в США, влияние выпускников Национальной школы администрации (ENA) остается высоким во французской системе, несмотря на ослабление реформаторского настроя в рядах политической элиты, «консенсуальная культура» продолжает доминировать в Германии вопреки трансформации партийной системы в пользу поляризации интересов и политических программ.
Наряду с демократическими ценностями и традициями, которые, с одной стороны, являются одним из условий, а с другой – следствием адаптации модели нового государственного менеджмента, значение приобретает институт гражданского общества и связанные с ним аспекты доверия к власти со стороны населения. Последнее можно охарактеризовать в качестве одной из предпосылок административных реформ в большинстве государств мира. На основе исследования реформ государственного управления в 14 государствах Н. Мэннинг и Н. Парисон констатируют «рост признаков цинизма общественности в отношении государственной службы» . В связи с утратой доверия населения необходимым являлось не только достижение экономической эффективности, но и вовлечение общества в управление государственными делами. Этот процесс оценивается Л.В. Сморгуновым как «формирование новых отношений между государством и гражданским обществом», «постоянная забота государства», «гражданский контроль за деятельностью администрации» , что означает передачу отдельных государственных полномочий не только коммерческому, но и общественному сектору в обмен на качественное предоставление государственных услуг.
Идея сокращения государственных полномочий до сугубо управленческих функций, а также привлечения общества к решению общегосударственных проблем составляет основу нового государственного менеджмента. Так, в бестселлере Д. Осборна и Т. Геблера «Обновленное правительство: как дух предпринимательства преобразует государственный сектор» выдвигается лозунг «управлять, но не грести», вобравший в себя основные недостатки прежней «неповоротливой» бюрократической системы и сформировавший основную идею новой: обеспечение возложенных на нее полномочий, но не непосредственное их исполнение. Авторами представлено не только теоретическое осмысление основных принципов государственного управления на основании менеджериальной парадигмы, но в соответствии с ее положениями осуществлялось формирование программы правительства США во времена президента Б. Клинтона. По словам Д. Осборна и Т. Геблера, «цивилизованное общество не может функционировать при отсутствии эффективного государства. Проблему государственных организаций составляют не люди, а система, в которой они работают» . Именно на переустройство государственной системы, которая включает в себя множество элементов – от организационного дизайна до поставки государственных услуг – ориентирована работа Д. Осборна и Т. Геблера. На основании экспертного интервью с представителями большей части штатов США, а также стран Европы и Азии авторы формулируют принципы, в соответствии с которыми должно действовать рыночное государство: - вовлечение общественного сектора в управление государственными делами: расширение прав граждан, реализация гражданского контроля над деятельностью правительственных учреждений; - управление, ориентированное на результат, а не на исполнение бюджета; - руководство миссией организации, а не правилами и инструкциями; - стимулирование конкуренции при предоставлении государственных услуг; - клиентоориентированность государства, предоставление потребителям широкого спектра государственных услуг; - децентрализация управления вместо традиционной вертикальной соподчиненности; - передача государственных функций частным организациям на контрактной основе; - акцент на преумножении и экономии денежных средств вместо традиционного их растрачивания; - применение рыночных механизмов в управлении государством; - стимулирование управления: руководство государственным, коммерческим и общественным секторами при решении проблем населения и оказании государственных услуг. Попытки формирования рыночных принципов в управлении государством предпринимались не только Д. Осборном и Т. Геблером. К примеру, в начале 90-х гг. получил популярность так называемый «список Худа», включавший профессионализм бюрократического аппарата, показатели результативности, механизмы внешнего контроля, разукрупнение административных единиц в государственном секторе . Аналогичные попытки предпринимались К. Поллиттом , П. Данливи и К. Худом , К. Поллиттом и Г. Букертом , Х. Шварцем , последний из которых рассматривает административные реформы в Австралии, Новой Зеландии, Швейцарии, Дании в 80-е гг. по критериям, тождественным основным принципам нового государственного менеджмента. В более поздних российских исследованиях Л.В. Сморгунова и Г.Л. Купряшина также представлена целостная конфигурация рыночных принципов. Однако «список Осборна и Геблера» является наиболее цитируемым и популярным, затрагивающим все аспекты предметной области менеджериальной парадигмы, наиболее приближенным именно к практической стороне вопроса.
Экономическая институциональная среда китая как фактор трансплантации элементов нового государственного менеджмента
Закон о государственной службе Китая также впервые определяет категории должностей. В соответствии с ним выделяются административные, профессионально-технические и правоохранительные должности , при этом каждая из них подробно не разъясняется и не устанавливается связь категорий с рангами. Примечательно, что экспертами выше названные типы дополняются категорией политизированных должностей, представителей которых С.Чжоу именует «политикратами» , а И. Цзинь и Т. Чжу «лицами, в руках которых сосредоточены самые широкие управленческие полномочия» . В китайском языке подобных лиц называют чжэнгон ганбу (), что буквально означает «кадровые работники, занятые политической и идеологической работой». «Политикраты» находятся под прямым управлением высшего руководства КПК и в основном обеспечивают наличие политической лояльности к КПК как со стороны госслужащих, так и населения страны в целом.
Кроме того, категории должностных позиций иерархически упорядочены на основе степени «приближенности» к Партии. По словам С. Чжоу, «во времена Мао «политикраты» имели намного больше властных полномочий, чем сейчас, и обладали высшим социальным статусом, тогда как «технократы» обычно являлись подчиненными самого низкого уровня» . В настоящее время подобная иерархия сохраняется, однако в связи с экономическими реформами «политикраты» не обладают всей полнотой власти на предприятиях. При Мао Цзэдуне партийный секретарь являлся единственным лицом, принимающим решения и в области реализации распределительной политики, и в сфере управления кадрами на предприятиях. Тем не менее, сегодня именно «политикраты» сосредоточивают в своих руках всю полноту власти по реализации кадровой политики в государственных органах и обслуживающих организациях, а также отчасти на государственных предприятиях. Как пишет С. Ширк, «возможно, самое сильное доказательство существования иерархии вертикали власти в Китае – наличие полномочий центральных партийных должностных лиц назначать или увольнять местных чиновников» . Разумеется, «администраторы» или «технократы» подобными полномочиями не обладают, они являются лишь исполнителями государственной политики.
Отметим, что для рациональной бюрократии М. Вебера не характерна дифференциация должностных позиций по характеру бюрократической работы. Для него чиновники являются либо «экспертами», либо «дилетантам» по критерию профессионализма . И хотя одним из принципов рациональной бюрократии М. Вебера является иерархия, но она должна быть именно рациональной, сформированной на основе профессионализма, заслуг и достоинств должностных лиц. Иерархия должностных категорий в Китае скорее напоминает номенклатурную систему, действовавшую в СССР. Как указывает М. Джилас в Предисловии к монографии М. Восленского «Номенклатура», «даже внутри него самого [номенклатурного слоя – Прим. автора] была воздвигнута иерархия чинов и социальных барьеров: это номенклатура» . И если в Китае путем институционализации системы экзаменационного отбора с бюрократического аппарата был снят статус «закрытой системы», то категория «политикратов», которая не упоминается в Законе о государственной службе, продолжает оставаться таковой. При этом вся структура бюрократического аппарата Китая пронизана сетями иерархических взаимоотношений, определяющими роль того или иного должностного лица в распределении ресурсов.
Поэтому не случайно, что еще одной особенностью бюрократического устройства в Китае является распределение государственных служащих по различным типам иерархически упорядоченных организаций. В дореформенный период к ним относились не только органы власти, но и государственные организации (общественные организации, школы, больницы, университеты) и государственные промышленные предприятия. В результате экономических реформ часть государственных предприятий была приватизирована, а те, которые остались в государственной собственности, получили хотя и ограниченную, но автономию, по крайней мере, в области кадровой политики. Однако фактически сохраняется дореформенное положение дел, поскольку во всех государственных организациях и промышленных предприятиях имеются парткомы, в состав которых, как правило, входит все управленческое звено. По утверждению А.И. Лычагина, «госпредприятие является «нормальным правительственным органом» и обладает привилегией реализации политики правительства, что не имеет обычная компания» .
Кроме того, крайне распространены ситуации совмещения должностей не только в партии и правительственных структурах, но и правительстве и государственных организациях или промышленных предприятиях. Так, например, заместитель министра образования КНР Гу Хайлян одновременно является ректором Академии государственного управления Китая . Как утверждает А. Уалдер, «централизация партийного государства основана на прямых бюрократических связях среди формальных организаций различных сфер социальной жизни» .
Элементы нового государственного менеджмента в институциональной среде современного Китая
Административные реформы в Китае, отправной точкой которых является начало 80-х гг. ХХ века и которые до настоящего времени находятся в активной фазе, проводились на основании синтеза как национальных проявлений институциональной среды, так и трансплантации элементов нового государственного менеджмента.
В последние несколько десятилетий интеграцию модели нового государственного менеджмента в систему государственного управления различных стран можно рассматривать как глобальный тренд. В настоящее время политическое руководство значительного числа стран в силу достижения наибольшей эффективности государственного управления стремится ограничить финансовую и функциональную нагрузку государства, ликвидировать громоздкие управленческие структуры, привлекать к решению общественных проблем негосударственные структуры. Тем самым, на основании менеджериальных идей современные государства пытаются оптимизировать институциональный дизайн органов власти путем применения рыночных механизмов и инструментов, характерных для бизнеса.
И если в 80-е гг. подобная тенденция была характера в основном для западных стран, то в последние годы идеи нового государственного менеджмента активно распространяются и на страны догоняющего развития. Однако процедура импорта институтов является крайне сложным процессом, который, как определяется неоинституциональным подходом, учитывает не только характер заимствованных элементов, но и специфику институциональной среды реципиента.
Детерминирующее воздействие при трансплантации элементов нового государственного менеджмента оказывают: во-первых, культурная институциональная среда, требующая учета традиционных ценностей, зрелого гражданского общества, активного политического участия населения; во-вторых, управленческая среда, предполагающая наличие рационального бюрократического аппарата, ответственного за исполнение собственных полномочий, действующего под руководством формальных правил и инструкций и поддерживающего проводимые реформы; в-третьих, экономическая среда, представленная зрелым конкурентоспособным коммерческим сектором, способным взять на себя оказание государственных услуг, а также развитой рыночной системой, основанной на ограниченном вмешательстве государства, свободном предпринимательстве и других механизмах свободного распределения средств в обществе.
В связи с разнообразием институциональных контекстов в различных странах дивергенция результатов административных реформ вполне предсказуема. Наиболее успешные итоги инкорпорации нового государственного менеджментам были показаны, прежде всего, в англо-саксонских странах, что напрямую связано с соответствующей институциональной средой. Именно она оказывает определяющее воздействие при импортировании менеджериальных элементов.
При анализе институциональной среды Китая было выявлено, что все ее компоненты кардинально отличаются от их западных аналогов. Кроме того, Китай как государство, для которого характерен авторитарный тип политического устройства, преследует иные, опосредованные институциональной средой, цели административных реформ. По сравнению с западным миром для Китая первостепенное значение имеет сохранение политической стабильности и контроля партии, а не эффективность системы государственного управления, на достижение которой ориентирован новый государственный менеджмент. Данный факт устанавливает ограничения на административные преобразования, которые могут проходить только в рамках сложившейся политической системы при сохранении значительной доли государственного вмешательства, что само по себе препятствует основной идее нового государственного менеджмента.
Наличие двоякой цели административных реформ, а также воздействие институциональной среды предопределили селективное импортирование элементов нового государственного менеджмента в Китае. Каждый из них столкнулся с воздействием тех или иных особенностей институциональной среды КНР, ставшей причиной конфликта между импортируемыми элементами и традиционными нормами.
Культурная институциональная среда Китая в значительной степени определяется ценностным компонентом в виде верховенства государственного начала, интеграции общественных и государственных структур, их стабильного функционирования, апеллирования к конфуцианскому прошлому, необходимости удовлетворения коллективных общественных интересов, а не личных. Этот набор ценностей как напрямую воздействует на особенности институциональной среды Китая в целом, так и формирует невозможность ограничения государственного присутствия при реализации элементов нового государственного менеджмента, сохраняет в качестве доминирующей цель стабильности политической системы, ограничивает участие общества в управлении государством.
Интегрированное в государственную структуру гражданское общество, а также практически полное исключение китайского общества из политического участия в жизни страны в рамках культурной институциональной среды также не создают условий для совместного решения общественных проблем. И хотя ряд некоммерческих организаций Китая готов взять на себя исполнение государственных функций, отсутствие автономии третьего сектора только усиливает функциональную нагрузку государства за счет дополнительных контрольных рычагов и механизмов. Тот факт, что население играет пассивную роль в политическом процессе и не способно предъявлять жесткие требования к государству, определяет отсутствие интеграции менеджериальных принципов, имеющих отношение к участию общества в управлении государством, в институциональную среду Китая.
