Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ КАК ИНСТИТУТА НАРОДОВЛАСТИЯ 16
1.1. Правовой анализ основных теорий местного самоуправления
1.2. Становление и развитие законодательства о местном самоуправлении 41
1.3. Специфика политико-правового развития местного самоуправления в Республике Бурятия 71
ГЛАВА II. ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БАЛАНСА УРОВНЕЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Местное самоуправление как механизм укрепления федеративных отношений
2.2. Современное состояние и перспективы совершенствования правовых основ местного самоуправления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Правовой анализ основных теорий местного самоуправления
- Становление и развитие законодательства о местном самоуправлении
- Местное самоуправление как механизм укрепления федеративных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. До этого уровня, местного самоуправления, необходимо довести принцип разграничения предметов ведения и полномочий, тем более, что действующая Конституция Российской Федерации предусматривает возможность наделения властными полномочиями органов местного самоуправления (ст. 132), и это реализуется в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ'.
Проблемы местного самоуправления заключаются в его правовых и практических взаимоотношениях с субъектом Федерации, где многое остается неучтенным. Кроме того, процесс новой централизации, закономерно вытекающий из политики укрепления российской государственности, последовательно проводимой Президентом РФ В.В.Путиным, приводит к тому, что субъект Федерации не может уже ничего «взять» или «выпросить» «сверху», а, как предусмотрено Конституцией, должен самостоятельно и ответственно решать подведомственные ему дела. В этих условиях, наведения порядка, субъекты федерации пытаются расширить свои властные возможности за счет местного самоуправления. Значит, увеличивается вероятность проявления тенденций отчуждения гражданина, гражданских сообществ от
1 СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.
власти. Но именно местное самоуправление каждодневно должно отвечать на вопрос о том, «как создать на местах достойные и комфортные условия жизни. А самое главное — как привлечь к решению этих задач самих людей, как разбудить их инициативу и поддержать их начинания, собственные начинания и собственную инициативу»1.
В свою очередь, местному самоуправлению суждено быть активным началом в системе федеративных отношений, обеспечивающим ее равновесие, поскольку это - местная власть и она взаимосвязана с властью субъектов Федерации. Объем же власти на уровне субъектов в какой-то мере зависит от их.федеративного статуса. Статус же у них, несмотря на формально провозглашенный принцип равноправия, не одинаков. В Основном законе страны заложены противоречивые нормы и принципы. С одной стороны, все субъекты Федерации объявлены равноправными, с другой - все они имеют разный статус. Одни являются суверенными государствами со своими конституциями и государственной атрибутикой, другие наделены значительно более скромными правами, не имея ни государственной атрибутики, ни соответствующих возможностей. Нельзя не учитывать и национального аспекта федеративных отношений. Однако и в этом должна проявляться разумность, а не крайности: от стремления к неограниченному суверенитету «национальных» республик до полного игнорирования этого суверенитета, как у республик, так и у других субъектов РФ. Представляется, что требуемый компромисс может быть найден на пути «встречного» реформирования «снизу» - в процессе развития местного самоуправления, которое призвано, с одной стороны, реализовать интересы местных, в том числе этнических
1 Местное самоуправление - основа гражданственности и народовластия. Выступление Президента Российской Федерации В.В.Путина на сессии Конгресса муниципальных образований. Москва, 11 ноября 2003 г.//Журнал российского права. 2003. №12. С.3-6.
общностей, а с другой - стать естественным ограничителем вмешательства органов государственной власти в местные дела.
Поэтому на сегодняшний день приоритетное значение в оптимизации всей системы управления в России имеет именно создание и развитие эффективного муниципального управления. Это связано с действием следующих факторов:
потребностью в дальнейшей демократизации всех сфер жизни российского общества, достижения баланса общегосударственной и региональной централизации с перераспределением властных полномочий и ресурсов между Федерацией, региональными структурами и местным самоуправлением (муниципальными образованиями);
необходимостью сбалансирования интересов и отношений федеральных, региональных и муниципальных властных структур;
необходимостью улучшения качества жизни большей части населения муниципальных образований;
настоятельной потребностью использования потенциала самоорганизации и самоуправления населения в рамках муниципальных образований.
Степень научной разработанности проблемы. Методологические проблемы государствоведения, местного самоуправления стали предметом научного исследования еще в работах античных мыслителей (Аристотель, Платон и др.), философов и правоведов средневековья (П.Абеляр, Ф.Аквинский и др.), которые определили основные направления научного поиска. В условиях Нового времени усилиями Г.Гроция, Дж.Локка, Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, А. де Токвиля и других авторов были разработаны методологические подходы к анализу государства и института местного
самоуправления. Важное значение для разработки общефилософских категорий имели труды Г.В.Ф.Гегеля и К.Маркса.
В России общественно-политическая мысль всегда испытывала определенные трудности, сталкиваясь с проблемой теоретического обоснования возможности совмещения института местного самоуправления с институтами государства. В странах с развитыми демократическими традициями местное самоуправление, являясь необходимым элементом гражданского общества, наряду с хозяйственно-административной, выполняет и важную политическую функцию - предоставляет гражданам возможность приобретать опыт демократического управления. Однако для России эта функция подготовки граждан к демократическому участию в управлении государством в условиях недемократического политического режима была невостребованной. Отсюда столь широкий спектр теорий местного самоуправления и мнений о его судьбах в России. Либеральные теории местного самоуправления, сами по себе достаточно противоречивые, подвергались, в свою очередь, критике и «справа», со стороны проправительственных монархически настроенных идеологов, и «слева», со стороны радикальной социал-демократической интеллигенции. Но независимо от позиций, все авторы видели в местном самоуправлении не только способ хозяйственной организации местной жизни, но. и связывали с ним судьбу российской государственности. Эта тема озвучена в работах таких российских ученых, как В.П.Безобразов, А.И.Васильчиков, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский и др1.
1 См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М, 1874; Он лее: Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб.. 1882; Ва-сильчиков А.И О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.1-3. СПб., 1869-1871; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России// Собр. соч. СПб., 1899. Т.2; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. СПб., 1909; Лазаревский Н.И. Теория местного самоуправления. М, 1903 и др.
После Октябрьской революции ликвидация муниципального уровня управления сделала это направление исследований неактуальным. Исключение составляет период НЭПа, когда выходят яркие работы Л.А.Велихова1. В дальнейшем единственным направлением исследований советских ученых по выделенной проблематике явилось изучение опыта муниципального строительства в зарубежных странах2.
Проблемы местного самоуправления вновь актуализируются в начале 90-х гг. в связи с формированием в России политической системы демократического типа. В своих трудах В.Ф.Абрамов, Г.В.Барабашев, В.И.Быстренко, Г.А.Герасименко, Н.В.Постовой, В.И.Фадеев и др3. анализируют российский исторический опыт становления и развития местного самоуправления. Работы В.А.Гневко, С.Э.Григорьева, Н.П.Медведева, Д.Ю.Шапсугова и др4. посвящены институту местного самоуправления в зарубежных странах. Вопросы муниципального права с различной степенью
1 См.: Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. М.; Л., 1926; Он же: Основы го
родского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяй
ства. М.; Л., 1928.
2 См., напр.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического
государства (США, Великобритания). М., 1971; Тимофеев КС. Коммунальное право
ФРГ. М., 1982 и др.
3 См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М.. 1996; Ба
рабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Быстренко В.И. История государст
венного управления и самоуправления в России. Новосибирск; М., 1997: Герасименко
ГА. Земское самоуправление в России. М., 1990; Постовой Н.В. Местное самоуправле
ние: история, теория, практика. М., 1995; Фадеев В.И. Земское и городское самоуправле
ние в дореволюционной России. М., 1996 и др.
4 См,: Гневко В.А. Местное самоуправление на Аляске. СПб., 1998; Гри.-орьеа С'.Э. Мест
ное самоуправление в Великобритании. М., 1990; Медведев Н.П. Месі ное самоуправле
ние в зарубежных странах. М., 1994; Шапсугов Д. Ю. Местная власть в России и Герма
нии: Вопросы теории, истории, нормативного регулирования. В 2 кн. Ростов-на-Дону.
1994-1995 и др.
общности освещены в публикациях С.А.Авакьяна, А.А.Акмаловой, Т.М.Бялкиной, В.И.Васильева, О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева и др1.
В основу понимания диссертантом современной концепции местного самоуправления в целом и его места в системе российского федерализма легли труды современных отечественных ученых Р.Г.Абдулатипова, А.С.Автономова, Г.В.Атаманчука, В.В.Бакушева, Л.Ф.Болтенковой, В.И.Власова, Н.А.Емельянова, К.В.Калининой, Б.С.Крылова, В.Н.Лысенко, Г.В.Мальцева, А.А.Мацнева, И.А.Умновой и др2.
Однако проблемы и невыясненные аспекты остаются. Так, Р.Г.Абдулатипов выделяет следующий проблемный комплекс: во-первых,
См.: Авакьян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе//Право. 1998. №2-3. С.25-28; АкмаловаА.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003; Она же: Муниципальное право России: Учебник. М., 2002; Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного само-управления//Журнал российского права. 2002. №4. С.36-43; Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999; Он лее: Местное самоуправление: центр и регионы/Журнал российского права. 2003. №3. С.8-17: Он же: Закон о местном самоуправлении требует многих поправок/УРоссийская Федерация. 2003. №7. С.39-41; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. Учебник. М., 2003.
2 См.: Абдулатшов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004; Он же: Основы национальных и федеративных отношений. М.. 2001; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 4-х кн. М., 1992; Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 2002; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта; М.. 1998: Болтенкова Л. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субьектоіз. Основные проти-воречия//Федерализм. 1996. №1; Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997; Емельянов Н.А.. Шафиков Р.Ф. Местное самоуправление в Российской Федерации: теория и практика. М.. 2000; Калинина К.В. Федерализм и национальный вопрос//Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998; Крылов Б.С. Российский федерализм - гарантия демократии и прав человека/Журнал российского права. 2000. №1: Лысенко В.Н. Что строим мы в России: симметричную или асимметричную федерацию?//Федерализм. 1998. №1; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-методическое пособие. М., 2000; Она же: Федерализм и конституционное правосудие в России. М.: ИНИОН РАН, 1999.
не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти, во-вторых, трудности с определением внутренней структуры модели и территориального устройства местного самоуправления, в-третьих, отсутствие в регионах четкого законодательства, которое связало бы федеральный, региональный и местный уровни власти в работающую систему1. Дискуссионными остаются также вопросы соотношения государственной власти и местного самоуправления в российской конституционно-правовой модели и непротиворечивости системы источников муниципального права.
Объектом исследования являются государственно-правовые, муни-ципально-правовыё и общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования местного самоуправления как института политико-правовой системы России.
Предметом исследования является институт местного самоуправления как элемент системы российского федерализма и нормативная правовая основа обеспечения функционирования этого политического института.
Цель диссертационной работы - провести политико-правовой анализ в историческом ракурсе института местного самоуправления как механизма развития демократических начал в политической системе и укрепления федеративных отношений в государстве.
Цель предопределила решение следующих задач:
провести теоретико-правовой анализ основных теорий местного самоуправления;
выявить закономерности в становлении и развитии федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении;
1 См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004. С.256.
раскрыть историческую специфику политико-правового регулирования местного самоуправления в регионах компактного проживания этнических общностей на примере Бурятии;
исследовать роль местного самоуправления как механизма укрепления федеративных отношений в системе современной российской государственности;
проанализировать современное состояние и предложить рекомендации по совершенствованию правовых основ местного самоуправления в России.
Методологическая основа исследования. Исследование местного самоуправления как института политико-правовой системы России, проводилось на пересечении юридической, политической, философской и исторической наук. В связи с этим автором были использованы как общенаучные методы: диалектический, системный, сравнительный, институциональный, так и специальные методы, присущие перечисленным наукам: хронологический, формально-юридический, историко-юридический, системно-структурный, нормативно-логический и иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
Хронологические рамки исследования в основном охватывают период с 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации, до настоящего времени, хотя делаются экскурсы и в исторически более ранние годы.
Теоретическая основа исследования. Комплексный характер исследуемой проблемы предопределил обращение к трудам российских и зарубежных правоведов, философов, историков, политологов Х1Х-ХХ вв. Теоретической основой настоящего исследования послужили также современные научные теории местного самоуправления, новые представления о
федерализме и регионализме, демократические принципы устройства и деятельности органов публичной власти в федеративном государстве, международные стандарты в области прав и свобод человека и гражданина.
Источниковедческую базу работы составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года, другие Федеральные законы и нормативные акты, а также законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, правовые акты зарубежных стран, материалы научно-практических конференций, научных и научно-методических семинаров.
Эмпирическую базу диссертации составляют материалы парламентских слушаний в Федеральном Собрании Российской Федерации и Народном Хурале Республики Бурятия по проблемам конституционного устройства и, в частности, местного самоуправления, практика муниципальных образований, статистические данные.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постановкой проблемы и недостаточной степенью ее разработанности и заключается в комплексном раскрытии особенностей становления института местного самоуправления как одного из важнейших, базовых институтов политико-правовой системы в России. Диссертация раскрывает качественную специфику местного самоуправления в пересекающихся, но отнюдь не тождественных измерениях: как института народовластия, действующего в рамках государства, но вне системы государственной власти, как механизма сдерживания центробежных тенденций в федерации, и одновременно
как средства учета и обеспечения интересов этнических групп в многонациональном государстве, т.е. укрепления государственности. Значительное место в работе отведено анализу действовавшего и действующего российского законодательства по местному самоуправлению, и особенно Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года.
Основные положения, выносимые на защиту:
На ранних исторических этапах государство, как становящаяся система, выступило отрицанием самоуправления. Находясь в противоречивом диалектическом единстве, современное государство и самоуправление связаны соотношениями качества и количества, формы и содержания. Самоуправление проявляется как на региональном, так и на местном уровнях. В первом случае - как государственное, во втором - как местное, но с возможными элементами государственного.
Осуществление властных полномочий на муниципальном уровне носит в значительной степени консенсусный характер в отличие от мажоритарно-принудительного в масштабе государства.
Местное самоуправление, соединяя государство и общество, и имея своим источником власть народа, воплощает в себе единство публично-правового (политического) и частноправового (социального).
Российский дореволюционный и советский опыт организации местного самоуправления в «национальных» регионах характеризуется явным несоответствием стремления к учету национальных особенностей и традиций и тенденции к унификации и централизму, которое может быть преодолено в рамках современной российской конституционно-правовой модели.
Органы местного самоуправления, образованные не субъективной волей руководства субъектов РФ, а в порядке практического воплощения Кон-
ституции РФ, Федеральных законов, могут «чувствовать» себя в безопасности от диктата органов государственной власти.
Органы местного самоуправления, хотя и выделены из системы органов государственной власти, но находятся в единой системе органов публичной власти.
Горизонтальные связи органов местного самоуправления позволяют им восполнять недостаточную величину собственных ресурсов за счет межмуниципальной кооперации и создания ассоциаций.
Органы местного самоуправления объективно заинтересованы в укреплении государственности и поддержании динамического равновесия различных уровней публичной власти, и потому играют особо важную роль в обеспечении целостности Российской Федерации.
Федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении позволяет эффективно решать проблему учета и обеспечения интересов и традиций малочисленных народов, а в перспективе - и конституционную проблему сложных субъектов федерации.
Необходимо совершенствовать законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении.
Достоверность полученных результатов обусловлена репрезентативностью источниковой базы исследования, отвечающей современному уровню научного знания, методологией и методами исследования, аргументированностью научных положений и выводов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют теоретически осмыслить институциональную специфику, природу и сущность местного самоуправления в системе государственного устройства России как политико-правового института, одной из основ конституционного строя
и формы народовластия; расширить основу для дальнейшей теоретической разработки проблем, касающихся формирования и упорядочения местного самоуправления в России; обосновать необходимость внесения определенных изменений в новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в целом в законодательство Российской Федерации.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем в области государственного строительства и муниципального права, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления. Результаты работы имеют значение для политической практики в целом, поскольку они вносят определенный вклад в совершенствование федеративных отношений как между центром и субъектами в составе Российской Федерации, так и на внутрисубъектном уровне.
Выводы и обобщения, изложенные в диссертации, могут быть использованы в научных исследованиях, при разработке и чтении курсов конституционного и муниципального права, политологии, социальной философии.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд из них был изложен на совместных междисциплинарных аспирантских конференциях РАГС при Президенте РФ и Северо-Западной академии государственной службы «Государственность и государственная служба России: пути разви-
тия» в 2002 и 2003 гг., в четырех публикациях автора общим объемом 2,1 п.л.
Структура работы подчинена логике, цели и задачам проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка нормативных источников и литературы.
Правовой анализ основных теорий местного самоуправления
Сегодня, когда в Российской Федерации в условиях стремительных политических и социально-экономических перемен идет процесс выстраивания системы местного самоуправления, полезно обратиться к осмыслению его теоретических истоков, чтобы перенять лучшее, избежать ошибок, которые в государственном строительстве могут дорого стоить как государству, так и каждому гражданину.
Известно, что местное самоуправление имеет глубочайшие исторические корни. Еще догосударственное самоуправление органично, как отмечает доктор юридических наук, профессор А.С. Автономов, вплеталось в ткань жизнедеятельности общества. Появление государства отнюдь не означало, что отпадала необходимость в самоорганизации общества, замечает он и рассматривает становление местного самоуправления и гражданского общества на Древнем Востоке, в Древней Греции, в Древнем Риме.1
И на Руси местное самоуправление уходит корнями в догосударст-венные образования восточных славян. Российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, также сложилась во многом благодаря местному самоуправлению. По своей природе местное самоуправление как социальное явление занимает промежуточную позицию между государством и обществом, потому неизбежно требует теоретического осмысления.
Неудивительно, что в основе современных взглядов на местное самоуправление лежат многие теоретические положения, выдвинутые в тру дах отечественных и зарубежных правоведов, прежде всего XIX - XX веков.
Е.М. Ковешников выделяет пять постепенно сложившихся в мире теорий местного самоуправления. Это, - «теория свободной общины», провозглашавшая необходимость ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству; «общественная теория самоуправления», получившая распространение в русской юридической науке, исходившая из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства; «государственная теория самоуправления», суть которой заключалась в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления; «теория дуализма местного самоуправления» исходившая из двойственного характера муниципальной деятельности, самостоятельное решение местных дел и осуществление на местном уровне определенных государственных функций; «теория социального обслуживания» утверждавшая, что основной задачей муниципальных органов.является оказание услуг населению, что главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.1
В России до 1917 года были распространены две теории самоуправления - общественная и государственная. Общественная противопоставляла местное самоуправление государственному. Согласно этой теории местные сообщества вправе заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства, которое не имеет права вмешиваться в сферу их деятельности.
Государственная теория самоуправления рассматривала органы самоуправления как часть государственного механизма. Считалось, что дела, находящиеся в ведении органов самоуправления, были и остаются по своей природе делами государственными.1
Теория свободной общины стала первой известной попыткой обобщения в концептуальном плане знаний о местном самоуправлении, определения его правовой природы и мест в системе управления. В ее основе лежало признание естественного характера происхождения местной общины, которая именно в силу этого имела право (свободу) самостоятельно управлять своими делами. Такое теоретическое представление о местном самоуправлении было обусловлено прежде всего политическими задачами сторонников борьбы за самостоятельность и относительную независимость местных общин.
Сторонники теории свободной общины аргументировали независимость общины от государства, исходя из права общины заведовать своими делами, которое имеет такой же «естественный и неотчуждаемый характер», как и права, свободы человека, ибо община исторически возникла раньше государства, которое должно «уважать свободу общинного управления».
Они доказывали, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Община, по их мнению, имеет право на самостоятельность и независимость от государственной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.
Эта теория основывалась на следующих основных принципах организации местного самоуправления:
местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
дела, которыми ведает община, разделены на собственные и дела, которые передаются ей государством;
органы местного самоуправления являются негосударственными органами;
государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.
Становление и развитие законодательства о местном самоуправлении
Не только местное самоуправление но и регламентирующее его законодательство имеют многовековую историю. Как уже отмечалось, самоуправление вообще существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов, на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти. То есть, по утверждению ряда русских ученых, общины как самоуправляющиеся единицы появляются в результате разложения родового строя, а в основу общинного самоуправления ложатся производственный и территориальный факторы1.
Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, территориальных общин проявлялось в том, что большинству из них была при-суща вечевая форма управления . Общинное самоуправление осуществлялось выборными должностными лицами, а состав сельских сходов формировался, исходя из местных традиций, закладывая основы для последующего создания местной администрации. О самоуправленческом характере общины говорят выделяемые в литературе основные принципы, которыми она руководствовалась в своей деятельности:
- «общинного централизма», обеспечивающего приоритет интересов всей общины над интересами отдельных семей;
- «коллективной собственности», согласно которому за крестьянина перед государством отвечала община, перед общиной - семья;
- «самостоятельности и индивидуальности», направленных на активизацию инициативы со стороны членов общины;
- «равенства прав и обязанностей», если не совершается действий, затрагивающих интересы общины или нарушающих традиции и обычаи1.
Правовую основу организации и деятельности местного самоуправления составляли решения веча старшего города, а также принимаемые на их основе собственные решения веча частей города, улиц, пригородов, отдельных общин. Местное нормотворчество не должно было противоречить решениям, принимаемым на вече старшего города. Центральным актом, в какой-то мере регулирующим правовое положение местного самоуправления, является Договор князя Игоря с Греками от 945 г. Первое указание этого договора касается значения земщины на Руси. В договоре встречается целый ряд имен послов, отправленных в Грецию для заключения договора. Кроме послов от самого Игоря, его сына Святослава, княгини Ольги включены имена послов от некой Преславы, от дружинников и от купцов - то есть представителей общин как самоуправляющихся единиц".
С принятием на Руси христианства круг объектов самоуправления расширяется: наряду с производственными и территориальными общинами появляется монастырское и церковное самоуправление, построенное на производственно-территориальном принципе. Например, в Пскове духовен ство нескольких церквей объединялось при одной какой-либо церкви в собор. Собор избирал из своей среды двух церковных старост, управляющих делами собора1. В этот период правовую основу местного общинного самоуправления составляли Русская Правда, княжеские уставы, грамоты. Так, в Русской Правде есть сведения об устройстве Новгорода, о его делении на концы, улицы, сотни, о том, что сотен было всего десять. Это известие о сотнях подтверждается уставом Всеволода Мстиславича". Русская Правда содержит информацию о том, что вся русская земля в смысле уплаты вир по уголовным делам была разделена на общины, называвшиеся вервями. В статьях Русской Правды по гражданским делам имеются также указания на общинное устройство русской земли.
В авторитетном комментарии к Русской Правде особо подчеркивается, что установления, вошедшие в этот правовой памятник, не всегда продиктованы интересами княжеской власти. Они отвечали и интересам членов общины, превратившейся в составную часть феодального общества, но сохранявшей определенную автономию в ней по отношению к государственной власти или феодальной вотчине .
Местное самоуправление как механизм укрепления федеративных отношений
Федерализм как принцип и как форма организации государственной власти находит все большее признание. С конца 60-х годов в мире нарастают тенденции к усилению децентрализации и федералистских начал. Это вполне закономерный процесс. Федерализм, предполагающий определенную децентрализацию власти и разделение полномочий, обеспечивающий единство и целостность государственно-правовой структуры с автономностью составляющих ее частей, становится велением времени. Более того, вопросы федеративного устройства, слившись в единый клубок с эт-нонациональными проблемами, сейчас находятся в самом центре внимания государственных деятелей и парламентариев, политиков и ученых не только России, но и многих стран мира. В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации; в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации1. Федерализм провозглашается и реализуется в интересах оптимизации управления и самоуправления в государстве, обеспечения его единства. Он призван защищать общество как от тоталитарных устремлений верховной власти, так и от сепаратизма и национализма на местах. При этом эффективность федерализма определяется отнюдь не из одного лишь иерар хического построения отношений между центром и субъектами Федерации, четкого и делового разграничения функций и полномочий и, соответственно, прав и ответственности, а является результатом сотрудничества и взаимодействия властей всех уровней, совместных действий, направленных на достижение общих целей.
Известный политик и ученый, профессор Р.Г.Абдулатипов считает: «Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. И до этого уровня местного самоуправления необходимо довести принцип разграничения предметов ведения и полномочий, тем более что Конституция предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления (ст. 132), что и реализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении (2003 г.)»1. Местное самоуправление является, пусть и обособленной, но все же формой осуществления власти, завершающей ее функциональные основы. Местное самоуправление - фундамент федерализма, ибо оно «фундамент российской системы народовластия»2.
Справедливым следует считать мнение тех, кто рассматривает государственную власть и местное.самоуправление как два вида публичной власти3. Такое определение будет наиболее точным.
Федерализм - это не просто разделение властных полномочий по вертикали, но и поиск эффективных форм власти и управления на всех уровнях. В настоящее время практикуется разработка и реализация федеральных и региональных программ совместно с органами местного само управления на базе местных сообществ. Принцип наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, как это определено Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 132), является тем связующим звеном, которое позволяет включать местное самоуправление в систему федеративных отношений. А. С. Ященко писал в свое время, разрабатывая теорию федерализма, что невозможно отделить местные цели от общегосударственных, «так как они различаются друг от друга не по качеству, а по степени» .
Обладая признаками института власти, оно по своей природе носит государственно-общественный характер при совпадении объекта и субъекта власти. Это порождает проблему двойственности развития местного самоуправления, противоречие между государственными и общественными началами; все эти трудности можно разрешить лишь при установлении между ними разумного баланса.
Местное самоуправление представляет один из базовых элементов выстраивания целостной трехуровневой системы власти в едином федеративном государстве. Соответственно этому существуют и три основные проблемы: первая - это не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти; вторая - определение внутренней структуры модели местного самоуправления; и третья - территориальное устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует четкое законодательство, которое связывало бы все эти уровни в работающую систему.
«Распределение и сферы ответственности между федеральным центром и регионами - стержень функционирования федеративного государст ва. Фактически речь должна идти об отказе от идей суверенитета и признании ответственности и прав каждого субъекта Федерации. Полный консенсус в отношении добровольного союза между различными органами единой государственной власти. Добровольное ограничение своего суверенитета за счет доверия составным частям. Это означает, что и государство, и его составные части сохраняют свой суверенитет при распределении полномочий по реализации суверенитета»1. Местное самоуправление, как власть публичная, не может быть выведено из этой системы, а значит, и из системы федеративных отношений. Это отдельный уровень самостоятельного и непосредственного осуществления власти самим населением, без делегирования кого-либо в органы власти. В научной литературе подчеркивается, что местное самоуправление наряду с государственной властью выступает нормой единой власти народа .
