Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 .Основные научные воззрения на теорию лоббизма 21
1.1. Политологические концепции лоббизма: исторические и современные трактовки 21
1.2. Основные составляющие технологии лоббизма 42
Глава 2. Структура, особенности формирования и деятельности политической элиты РФ 67
2.1. Характеристика современной политической элиты 67
2.2. Становление финансово-промышленной элиты как активного участника политических процессов 91
Глава 3. Российский лоббизм и возможности его правового регулирования 123
3.1. Лоббистская деятельность российской бизнес-элиты 123
3.2. Основные направления регулирования лоббизма в Российской Федерации 147
Заключение 169
Список литературы 177
- Политологические концепции лоббизма: исторические и современные трактовки
- Характеристика современной политической элиты
- Лоббистская деятельность российской бизнес-элиты
Введение к работе
Всестороннее реформирование российского общества вызвало к жизни ряд новых явлений в политической сфере. Одно из таких явлений - лоббистская деятельность, или лоббизм.
В условиях формирования в Российской Федерации экономического и политического рынков, тенденций демократизации общества, лоббизм становится неотъемлемым атрибутом политической системы и выполняет в ней ряд функций. Наиболее существенной из них является функция по выражению групповых интересов, так как существующая система представительства интересов столкнулась с рядом проблем.
Современная российская элита не имеет формализованных каналов доступа к институтам политической системы. Это связано, прежде всего, с той ролью, какую нынешняя элита сыграла в последние два десятилетие и тем негативным общественным мнением, которое сложилось вокруг ее деятельности. Депутаты, избранные от территориальных округов, призваны отстаивать территориальные интересы. Выражение функциональных интересов в этом случае оказывается затрудненным. Отечественные партии, находящиеся в процессе становления, в силу специфики, характера некоторых из них (создание "под личность", в целях проведения избирательных кампаний) не могут охватить все общество и не представляют собой полноценного инструмента выражения интересов народа. В этих условиях лоббизм является политическим явлением, способствующим более полному и адекватному включению интересов элиты (в первую очередь бизнес-элиты, как самой заинтересованной) в политико-управленческий процесс. Понимание того, насколько этот институт эффективен, приемлем, соответствует демократическим принципам, позволит снять неоправданную напряженность в обществе вокруг лоббизма.
Специфичность сферы лоббистской деятельности - воздействие на законодательные и исполнительные органы государственной власти - придает ей
политический характер. Лоббизм в той или иной степени затрагивает основные звенья политико-управленческих процессов: от формирования запросов и интересов до их реализации при принятии и исполнении политических решений путем воздействия на государственный аппарат.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется существенной ролью лоббизма в реализации политических интересов элиты, как субъекта лоббистской деятельности, так и государственных служащих и политиков. Основным источником лоббизма являются все же экономические потребности, борьба за ресурсы и их перераспределение. Поэтому лоббизм есть достижение политическими средствами, прежде всего экономических интересов. В этой связи представляется закономерным, что современные, далеко не упорядоченные процессы приобретения и передела собственности сопровождаются активной лоббистской деятельностью в РФ.
В научных и общественных кругах высказываются диаметрально противоположные оценки лоббизма. Одни считают его сугубо негативным явлением, другие испытывают эйфорию по поводу лоббизма, воспринимая его чуть ли не панацеей от всех бед. И в том, и в другом случае мы имеем дело с крайностями, порождаемыми незнанием реальной роли лоббизма в российской политической действительности, политических последствий его деятельности и механизмов лоббирования.
Необходимость исследования лоббизма как черты присущей российской политической элите, понимания его достоинств и недостатков вызвана не только теоретической, но и практической потребностью. И лоббист-предприниматель, и государственный служащий, который по роду своей деятельности часто сталкивается с проявлениями лоббизма, нуждаются в обобщенном знании мирового и российского опыта в этой сфере, что позволит им скорректировать существующую практику лоббирования.
Выполняя ряд важных для общества позитивных функций, лоббизм вместе с тем имеет и негативные стороны. В силу неконкурентного, корпоративно-монополистического характера экономики и политики в современной России,
отсутствия правового регулирования лоббистской деятельности, лоббирование принимает искаженные формы.
Эта проблема все чаще поднимается на различного рода научно-теоретических, практических конференциях, семинарах, общественных слушаниях и т.д. В 1992 году в рамках нескольких Комитетов Верховного Совета Российской Федерации начинается работа над законопроектом о конституировании лоббизма. В мае 1993 года Распоряжением Заместителя Председателя Верховного Совета РФ за № 244 проводится первая международная конференция, посвященная лоббизму под названием «Лоббизм как средство влияния на политику». В 1995 и 2003 годах делались попытки принятия закона о регулировании лоббизма в Российской Федерации. Поэтому очевидна теоретическая значимость и практическая полезность, необходимость анализа лоббистской деятельности в России, строящей гражданское общество и правовое государство.
Степень научной разработанности проблемы.
До сих пор в российской политологии существует немного работ, в которых лоббизм выступал бы объектом или предметом исследования.
Десятилетия исключительно негативного и зачастую поверхностного освещения западного лоббизма, как средствами массовой информации, так и единичными научными публикациями выработали у подавляющего большинства граждан нашей страны стойкое настороженно-критическое отношение к лоббизму как к явлению общественной жизни. Сегодня данная проблема остается по существу периферийной для отечественной политологии и юриспруденции - двух основных отраслей науки, анализирующих данное явление.
Первая публикация, посвященная лоббизму, была представлена советскому обществу в 1976 году книгой Н.Г.Зяблюка «США: лоббизм и политика»1. Описывая условия возникновения, историю развития, практику и механизмы осуществления лоббизма, автору не удалось обойтись без
1 См.: Зяблюк Н. Г. США. Лоббизм и политика. - М.: "Мысль", 1976
6 идеологических противопоставлений и клише, но все же сквозь призму необходимых в то время мировоззренческих установок явно прослеживалась попытка объективной оценки и научного истолкования этого феномена.
Тема лоббизма затрагивается советскими учеными также в монографиях о структуре и деятельности представительных органов власти, об аппарате государственного управления западных стран (прежде всего США), о государственно-монополистическом капитализме1. Зарубежному лоббизму посвящены некоторые научные публикации в периферийных изданиях . В доперестроечный период проводились исследования, прежде всего в сфере экономики, авторы которых отмечали наличие практики лоббирования групповых интересов также в социалистическом народном хозяйстве. Известный пример подобного исследования - труды экономистов-рыночников во главе с В. Найшулем о номенклатурной экономике позднего социализма в форме "бюрократического торга", когда лоббирование осуществлялось в рамках складывающихся в процессе экономического планирования договоренностей между отраслевыми министерствами и директивными органами3.
Литературу о лоббизме в российской политической науке можно условно разделить на три группы, что соответствует основным этапам исследования лоббизма. Главным критерием деления является научное содержание работ и теоретическая проработанность материала. На первом этапе, до 1993 года,
См.: Мишин А. А. Центральные органы власти США - орудие диктатуры монополистического капитала. -М.: Государственное издательство юридической литературы, 1954; Маринин С. Б. США: политика и управление (федеральный правительственный аппарат). - М.: Международные отношения, 1967;
Четвериков С. Б. Кто и как делает политику США. - М.: Международные отношения, 1974; Куликов А. Г. Генеральные штабы монополий. - М., 1969; Федоров Р. П. Анонимная власть. -М., 1970.
2 Например, Бельсон Я. Лоббизм и обструкционизм в Конгрессе США //Ученые записки
Казахского государственного Университета, т.47, серия историческая. - Алма-Ата.: Изд-во
КазГУ, 1960, С.7-17.
3 См.: Константинов В., Найшуль В. Технология планового управления. - М., 1986.
активно анализировался в основном зарубежный опыт1. На втором этапе (1993-1994 г.г.) наблюдается всплеск интереса к российскому лоббизму как новому явлению в общественно-политической жизни. Однако публикации этого периода носили преимущественно легитимизирующий характер. Их авторы стремились оправдать не регулируемый законом и малоконтролируемый лоббизм, как "естественный" общественный феномен, и способствовали формированию позитивного отношения общественности к лоббизму2. С 1995 года по настоящее время продолжается третий этап - этап углубленного анализа и попыток теоретического осмысления лоббизма, определения его роли и функций в политической системе3.
Существенно повысило интерес политологов к теме лоббизма обсуждение законопроекта о лоббистской деятельности. Появившиеся в этой связи публикации часто содержат сравнительный анализ зарубежной теории и практики лоббизма, предлагают пути и методы законодательного регулирования лоббистской деятельности в России4. Существуют работы чисто
См.: Кочерян С. А. Лоббизм в Соединенных Штатах // Законодательный процесс в США. Федеральный уровень. - М.: 1990; Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки // Полис, 1993, № 1; Прохода Н. Лоббизм: как это делается во Франции //Бизнес и политика, 1995, № 8.
2 См.: Стенограмма международной конференции "Лоббизм и его место в общественно-
политической жизни", М., 1993; Радкевич С. О деятельности предпринимателей в сфере
лоббизма . - М.: Парламентский Центр РФ, 1993. - С.5; Сахаров Н. Лоббизм как фактор
политической жизни // Бизнес и политика, 1994, №1, С. 30-33; Лепехин В. "Группы
давления": генезис и классификация // Власть, 1994, №3, С. 69-74; Ольшанский Д. О группах
влияния и некоторых "влияющих" в российской политике // Бизнес и политика, 1995, № 1,
С.2-7;
3 См.: Лоббизм в России: этапы большого пути. Доклад Экспертного института Российского
Союза промышленников и предпринимателей и Фонда развития парламентаризма в России. -
М, 1995. - С.9; Лепехин В. Лоббизм, М., 1995; Зудин А. Бизнес и политика в
посткоммунистической России. Ч. 1-2. -М.: Центр политических технологий, 1995;
Перегудов С, Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика
и международные отношения. - 1996. - № 9. - С.28-42; Система представительства
российского бизнеса: формы коллективного взаимодействия. - М.: Центр политических
технологий, 1997; Губернаторов В. Формирование корпоративных предпринимательских
интересов и проблемы предпринимательского лоббизма в органах власти // Становление
институтов гражданского общества: Россия и международный опыт. - М.: Изд-во
Российского независимого института социальных и национальных проблем, 1995. - С. 147-
153.
4 См.: Лапаева В. В. О концепции проекта закона "О регулировании лоббистской
деятельности в федеральных органах государственной власти" // Законодательство и
экономика. - 1995. - № 7-8. - С.5-7; Боголюбов С. А. Как регулировать лоббизм? //
Законодательство и экономика. - 1994. - № 15-16. - С.7-10; Клименко В. Российский лоббизм
практической, утилитарной направленности. Они чаще всего подготовлены в стенах информационно-аналитических служб предпринимательских объединений или коммерческими научными центрами и призваны стать для лоббистов руководством к действию. Подобные издания также способствуют научному пониманию проблемы лоббизма1.
В отличие от российской политологии в политической науке западных стран проблемы лоббизма изучаются давно . При этом подавляющая часть работ посвящена исследованию практики лоббирования в странах "большой семерки". В последние годы зарубежные ученые стали проявлять определенный интерес также к теме лоббирования, представительства интересов бизнеса в России3.
и проблемы его законодательного регулирования // Бизнес и политика. - 1995. - № 2. - С.36-43; Круглый стол по обсуждению законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" / Отв. ред. А. С. Автономов. -М: Фонд развития парламентаризма в России, 1995; Вишняков В.Г. Проблемы государственного регулирования лоббизма в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1995. - №3. - С.62-68; Смирнов В. В., Зотов С. В. Лоббизм за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право. - 1996.- № 1. -С.112-120.
1 См.: Общественные объединения деловых кругов России: лоббистский ресурс и
политическая роль. Аналитическая серия. Доклады № 1-3. - М.: Центр аналитической
информации по политической конъюнктуре России, 1994; Лепехин В. Общественно-
политические процессы в среде предпринимателей. - М: Экспертный совет "Круглого стола
бизнеса России", 1994; Цветаев А. Управление социально-политическими процессами:
технология избирательных кампаний, лоббирования, общественной деятельности. - М.:
Палея, 1995; Старостин С. Каждому чиновнику уготовано по "лоббному" месту // Профиль. -
1997.-№9.-С. 18-23.
2 См.: Из огромного пласта литературы хотелось бы особенно отметить исследования
ставшие уже классическими для специалистов: Schriftgiesser К. The Lobbyists. The art and
business of influencing lawmakers. Boston, 1951; Banfield E.C. Political Influence. New York,
1961; Milbrath L.W. The Washington Lobbyists. Chicago, 1963; Roche J. P., Lev L.W. Parties and
Pressure Groups. New York, 1964;
Holtzman A. Interest Groups and Lobbying. New York, 1966; Key V.O. Politics, Panics, and Pressure Groups. New York, 1967; Dexter L.A. How Organizations are represented in Washington. New York, 1969; The Washington Lobby. Washington, D.C., 1971
3 См.: Rutland, Peter, Business Elites and Russian Economic Policy. Post-Soviet Business Forum,
Royal Institute of International Affairs, London, 1992, 69 p.; Fortes cue, Stephen, Government-
Business Relations in Contemporary Russia. Paper presented at the Centre for Russian and Euro-
Asian Studies University of Melbourne, 25 September 1995, 28 p.; Stykow, Petra, Representation
von Wirtschaftsinteressen im russischen Transformationsprozess: Eine Fallstudie. In: Wollmann,
Helmut/ Wiesenthal, Helmut/ Boenker, Frank (Hg.): Transfonnation sozialistischer Gesellschaften:
Am Ende des Anfangs (Leviathan Sonderheft 15). Opiaden:Westdeutscher Verlag, 1995, s. 437-
458;
Однако отсутствие общепризнанной методики сравнительного исследования представительства интересов в разных странах, трудности получения эмпирического материала, вызванные спецификой объекта исследования, ограничивают результативность этих работ.
Отдельные стороны лоббистской деятельности освещены в исследованиях явлений, связанных с лоббизмом. Работы, посвященные группам давления, позволяют лучше понять субъекты лоббистской деятельности1. Изучение системы представительства интересов помогает определить место лоббизма в ней, его взаимосвязь с другими элементами политической системы . Практика лоббирования частично раскрывается при исследовании взаимодействия бизнеса и политики3.
Однако в отечественной политологии пока не осуществлено комплексное исследование феномена лоббизма, особенно его элитарной природы, роли в
1 См.: Паппе Я. Новые группы в России. М.,1994; Нечаев А. Наступило хрупкое равновесие
между разными группами влияния // Власть. - 1994. - №7. - С. 19-26; Федоров Ю.
Экономические группы интересов в России: ТЭК и добывающие отрасли // Бизнес и
политика. - 1995. - № 1. - С.8-11; Медведев О. Российский ВПК: "младший брат в семействе
лоббистов" // Бизнес и политика. - 1995. - №1. - С.12-15; Губернаторов В. Группы влияния
российских деловых кругов // Власть. - 1995. - №7. - С.53-57; Нельсон Л. Д., Кузес И. 10.
Группы интересов и политический срез российских экономических реформ. Критическая
версия // Полис. - 1995. - №6. - С.81-86.
2 См.: Перегудов С. Политическое представительство интересов : опыт запада и проблемы
России. // Полис. - 1993. - №4. - С.115-124; Перегудов С. Организованные интересы и
государство: смена парадигм // Полис. -1994. - №2. - С.76-87; Перегудов С. Организованные
интересы и российское государство: смена парадигм // Полис. - 1994. - №5. - С.64-74;
Афанасьев М. Клиентела в России вчера и сегодня // Полис. - 1994. - №1. - С.121-126;
Л. Ионин. Россия между корпоративизмом и плюрализмом. Договор об общественном
согласии как корпоративный альянс. Неопубликованный доклад; Крыштановская О. В.
Финансовая олигархия в России // Известия. - 1995. - 10 января; Стрелец И. Современный
корпоративизм: экономический аспект // Бизнес и политика. - 1996. - № 2. - С.35.
3 См.: Цакунов С. Предприниматели и исполнительная власть: сотрудничество или
противодействие / Обновление России: трудный поиск решений. Вып.1. - М., 1992, с. 74-81;
Лепехин В. "Предприниматели и власть в современной России (1992-1993гг.)"(Главы из
книги) // Власть. - 1993. - №2. - С.85-89, №4. - С. 82-89;
Лапина Н. Предприниматели в политическом пространстве // Мировая экономика и международные отношения. - 1993. - №6. - С.43-57; Рогачев С. Политический механизм регионального управления и предпринимательство // Предпринимательство и власть: проблемы взаимодействия. - М., 1994. - С.25-31; Даниленко В. Пускать ли бизнес в политику // Бизнес и политика. - 1994. - №1. - С.7-13; Савин М. Бизнес и политика: проблемы взаимодействия. //Бизнес и политика, 1995, №3, с.3-8; Кузьмичев А. "Лебедь, рак и щука". К вопросу о политических притязаниях российских предпринимателей // Бизнес и политика. -1995. - №5. - С.7-12; Клименко В. Предприниматели и избирательная кампания в России: цели и задачи // Бизнес и политика. - 1995. - № 5. - С.13-19; Баталов Э. Экономика и политика в формационный период // Бизнес и политика. - 1996. - № 1.
политической системе, не выработана теоретическая концепция лоббизма. О недостаточной научной разработанности этой проблемы свидетельствует отсутствие законченных монографий о российском лоббизме.
Целью исследования является анализ проблемы лоббизма, особенностей деятельности современной политической элиты, становления бизнес-элиты как непосредственного участника лоббистских процессов и обозначение основных путей регулирования лоббизма в России.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым решить следующие задачи:
рассмотреть политологические концепции, в которых лоббизм является одним из объектов исследования;
конкретизировать понятие «лоббизм», провести его классификацию и типологию;
проанализировать становление и деятельность современной политической элиты;
исследовать причины, степени и формы взаимодействия предпринимателей и государства в процессе лоббирования и влияние лоббизма на развитие политической системы;
выявить перспективы регулирования лоббизма в современной России;
Объект исследования - деятельность политической элиты, в том числе и направленная на лоббирование собственных интересов. Из объекта исследования вычленен его предмет, которым является лоббизм как институт неформализованного представительства интересов российской политической элиты.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение лоббизма. Лоббизм - это институт
неформализованного представительства интересов в политических
решениях, призванный корректировать действия органов
политической (государственной) власти в соответствии с изменениями
и интересов гражданского общества, политической элиты, бизнес-элиты, а, также обеспечивать принятие и реализацию общественно-значимых решений.
Исследуя феномен лоббизма, и научные взгляды на него нам удалось выявить основные черты, характеризующие данное явление.
1). Лоббистская деятельность всегда должна быть связана с принятием государственных решений. К примеру, нельзя называть лоббизмом предложение налоговым органам, за определенное вознаграждение, снизить размеры налогообложения или пикетирование органов местного самоуправления с целью разрешения насущных проблем района. Любые решения принимаемые частными лицами или организациями могут быть подвержены влиянию определенных заинтересованных лиц или групп, однако такое влияние не является лоббизмом.
2). Мотивационная основа лоббирования лежит в желании оказать влияние на принятие решений. Множество событий, действий или факторов могут оказывать влияние на принятие решений органами государственной власти, но если эти действия произошли при отсутствии желания оказать влияние на конкретный объект, то это не может называться лоббизмом.
3). Процесс лоббирования всегда подразумевает наличие цепочки: заказчик -исполнитель - объект воздействия. Заказчик - это лицо или группа лиц, организация, которые желают оказать влияние на органы власти. Объект воздействия - это тот самый орган власти, который может принять решение, необходимое заказчику. Но главным звеном в этой цепи является -исполнитель, т.е. лоббист. Именно он оказывает воздействие на государственные органы, а зачастую принимает решение о методах воздействия и даже выбирает объект воздействия. Лоббистом может выступать как частное лицо, так и общественная организация, политическая партия и т.п.
Основываясь на выявленных характерных чертах лоббизма, исходя из целей и задач исследования, было дано авторское определение лоббизма. Данное
определение на наш взгляд наиболее полно отражает сущность лоббизма в политической системе, его функциональную роль.
В упомянутом определении, характеристика «неформализованное» дана, прежде всего, для того, чтобы подчеркнуть невключенность этого института в официальные механизмы принятия решений. Лоббизм всегда будет нести в себе некоторую неформальную окраску, т.к. ему никогда не стать официальным каналом принятия решений, да этого и не нужно.
2. Лоббизм, как один из основных каналов реализации групповых и индивидуальных интересов политической элиты приобретает особое значение в условиях перехода общества к рыночной экономике и демократии.
При переходе общества от командно-административной системы к рыночной экономике определяющими судьбу зарождающего лоббизма становятся несколько факторов:
1). При формировании демократических отношений и рынка, в политической среде возникают множество субъектов, которые обладают уже достаточными капиталами и возможностями, но не имеют рычагов реализации своих целей с помощью конституционных каналов воздействия, прежде всего, через выборные органы власти. Такая ситуация складывается из-за закрытости и в некоторой степени «клановости» государственного аппарата, куда доступ человеку со стороны закрыт.
2). Фактором, сопутствующим становлению рыночной экономики является децентрализация системы государственного управления. Особенно отчетливо эта тенденция прослеживается в странах с большой территорией, а, следовательно, Россия яркий тому пример. При появлении множества субъектов экономической деятельности, на территории в нескольких часовых поясов, не представляется возможным говорить о централизованном контроле за субъектами экономики, с одной стороны. С другой стороны, невозможность проследить деятельность разветвленной бюрократической системы делает её наиболее доступным объектом воздействия. Можно даже сказать, что
чиновники в условиях ослабления центрального контроля даже ждут лоббистских действий в свою сторону.
3). Сформировавшийся класс бизнес-элиты не имеет стабильной социальной опоры в обществе. При защите своих интересов они не могут заявлять о собственной социальной либо электоральной значимости, либо рассчитывать на поддержку широких народных масс. В такой ситуации бизнес-элите ничего не остается, как самой искать пути реализации своих интересов.
При анализе всех факторов складывается общая картина значения лоббизма в условиях перехода к рынку. Лоббизм делает возможным для элиты выражение её потребностей в реализации своих политических и экономических амбиций.
Здесь мы видим некоторое противоречие. Государственный аппарат, будучи закрытым, для проникновения внутрь своей системы с одной стороны, с другой, открыт для воздействия и ждет этого. В такой ситуации лоббизм позволят разрешить этот конфликт интересов. Ведь при лоббировании целостность государственного аппарата не нарушится, а политическая элита получит возможность решить свои задачи.
Другим не менее важным фактором, подчеркивающим особое значение лоббизма в переходный период, является то, что лоббизм позволяет корректировать в правильном направлении ход рыночных преобразований в стране. Это вызвано, прежде всего, тем, что в переходный период государственная машина ослабевает, и нарушаются многие вертикальные связи внутри общества. Лоббизм здесь играет роль связующего звена между политической элитой и государством, и позволяет скорректировать некоторые недоработки системы.
3. Лоббизм, как институт представительства экономических, политических и иных интересов в современном российском обществе, является неотъемлемой частью политической системы.
В условиях становления российской государственности лоббизм занял прочное место в политической системе страны. Вследствие ослабления
институтов государственной власти в 90-е годы лоббизм во многом стал заменой традиционного механизма представительства интересов населения, т.е. выборов. Основным элементом этого механизма является представительство интересов через депутатов парламента. Однако депутат Государственной Думы РФ в одиночку не может оказать влияния на исполнительную власть, а именно в её руках сосредоточены рычаги власти. В такой ситуации, лоббизм, во всех его проявлениях, от организации информационной кампании до прямого воздействия на чиновника, становится самым действенным рычагом реализации интересов народа и его представителей. В случае невозможности применения этого эффективного механизма, вся политическая система пришла бы к коллапсу, что в конце концов привело бы к смене всего политического устройства. При отсутствии возможностей реализации своих целей политическая элита становится самым энергичным элементом политической системы и сделает все, чтобы добиться своего. В этом смысле лоббизм помогает снять напряжение, возникающее из-за слабой развитости институтов гражданского общества и конституционных каналов представительства интересов.
Лоббизм, как, впрочем, и другие социальные и политические институты, не конструируется политическими «технологами», а вырастает из реальных межчеловеческих и межгрупповых отношений под влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического момента. Лоббизм нельзя запретить, вычеркнуть из лексикона и политической действительности. Являясь неотъемлемой частью политической системы, лоббизм играет очень важную роль в системе представительства интересов всего общества.
4. Лоббизм способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых интересов, тем самым, неся общественно значимые функции.
Во-первых, лоббистские группы выполняют функцию посредничества между гражданами и государством. Это посредничество имеет место, прежде всего, в сфере обмена информацией. Лоббисты предоставляют информацию,
которая для власти может быть важной при принятии политических решений. Участие в лоббистской деятельности разнообразных многочисленных групп позволяет парламенту, правительству и президентскому окружению видеть в конкретных целенаправленных лоббистских мероприятиях степень накала оппозиционных политических настроений и в критических ситуациях идти на те или иные уступки, не доводя дело до социальных взрывов. Разумеется, в ходе принятия законов или при интерпретации законодательного акта правительственными чиновниками в ходе его непосредственной реализации, важную роль играют знания экспертов. Но непосредственно пропущенное через интерес знания самих граждан, сконцентрированное в лоббистских структурах, иногда оказывается гораздо более важным как с точки зрения формальной точности, так и с точки зрения легитимности принимаемых решений. Группы давления добиваются выгод для себя, но, в свою очередь, обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом и конкретными группами населения принимаемых и предпринимаемых государством законов и административных акций.
Во-вторых, лоббизм реализует функцию организации плюрализма общественных интересов. Лоббизм - необходимый институт плюралистического общества. Естественно, что каждый человек, так и группы лиц, тем более объединенные в организации и союзы, занятые конкретной деятельностью, в частности, экономической, имеют свои специфические интересы. Все люди и их группы стремятся отстаивать свои интересы доступными им средствами с учетом социальных, экономических и юридических норм. Вполне логично, что интересы начинают сталкиваться, и нужны правовые способы и механизмы сопоставления интересов и определения их приоритетов. Процессы лоббирования всегда осуществляет небольшая группа людей, но результаты лоббирования имеют значительные последствия и затрагивают в отдельных случаях большие слои населения страны, особенно экономической стороны его жизни. Очень часто обществу это выгодно, так как сопоставление групповых интересов, возможностей и
16 последствий разного рода действий, осуществленное в рамках демократической процедуры и выраженное в политических решениях, образует сложную систему сдержек и противовесов экономических субъектов
И, наконец, в-третьих, лоббизм дополняет собою конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой такой возможности. Поскольку парламент до последнего времени формировался по территориальным округам и партийным спискам, огромное количество самых разнообразных общественных групп, каждая со своим особенным интересом, не может его, свой интерес реализовать, выставляя собственных депутатов. Вместе с тем, ее интерес может быть как узко групповым, так и иметь большое общественное значение. Таким образом, через систему и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными.
5. Принятие федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность, является первоочередной задачей государства в направлении урегулирования лоббизма в РФ.
Как уже отмечалось ранее, лоббизм является неотъемлемой частью политической системы современной России. В такой ситуации государству необходимо принять рад мер по урегулированию лоббистских отношений с стране. Такими мерами могли бы быть:
1). Создание механизма отчетности законодательной и исполнительной ветвей власти перед населением. Сейчас в России не существует законодательного акта позволяющего отозвать депутата Государственной Думы РФ. Такая же ситуация и с органами исполнительной власти, где назначенные чиновники чувствуют ответственность только перед своим начальством, а не перед народом.
2). Развитие институтов ограничивающих лоббизм цивилизованными рамками. Это развитие партийно-парламентской системы, укрепление основ государственной службы, поддержка общественных объединений.
3.) Придание лоббистской деятельности большей прозрачности, т.е. вывод из «тени» всех лоббистских действий, которые проходят в рамках закона.
Однако добиться всего выше сказанного в условия современной России практически невозможно. Причин тому множество: слабость вертикали государственной власти, которая пока готова управлять лишь командно-административными мерами, неразвитость институтов гражданского общества и прежде всего, политических партий, практическое отсутствие независимых от государства и бизнеса СМИ, сопротивление бюрократического аппарата введению общественного контроля за их работой. Создание Общественной палаты РФ может стать первым шагом на пути укрепления институтов гражданского общества и формирования прочных вертикальных связей в обществе. Однако, об эффективности этого органа говорить пока рано в связи с малым сроком его функционирования.
Одним из наиболее действенных рычагов воздействия на лоббизм является принятие отдельного федерального закона регулирующего, лоббистскую деятельность. В нем необходимо прописать такие аспекты лоббистской деятельности как: процедуру регистрации и лицензирования лоббистов, допуск лоббистов к работе комитетов Государственной Думы РФ еще на стадии создания законопроекта и порядок взаимодействия с органами исполнительной власти, прежде всего, с Правительством РФ. В законе обязательно должен быть отмечен порядок найма лоббиста, оплаты его деятельности и отчетности, как самого лоббиста, так и заказчика его работы. Без четкого контроля со стороны правоохранительных органов говорить о придании лоббизму цивилизованных рамок было бы бессмысленно, ибо соблазн пойти в обход закона всегда будет очень велик.
Принятие такого закона должно оказать положительное воздействие не только на институт лоббизма, но и на политическую систему в целом и придало бы новый импульс развития.
Методологическую основу диссертации составили принципы, основанные на законах материалистической диалектики: (а) разложение целого на составные элементы и соединения их во взаимосвязи и взаимодействии; б) рассмотрение явлений и предметов как единства противоположностей; в) учет последовательности смены стадий и состояний; г) движение в познании от абстрактного к конкретному и наоборот; д) достижение качественных изменений через количественные накопления, через отрицание отжившего новым; часть исследования построена на применении метода "исследования случая" (case-study), пока мало используемого в российской политической науке; предметные задачи и особенности объекта исследования обусловили применение комплексных методов анализа, историко-компаративистского, структурно-функционального, системного и других методов; требования четкого ясного формулирования проблем, введения однозначности используемых понятий и терминов, структуризации явлений, предметов, процессов.
Теоретическая основа диссертации. Наиболее значимыми для понимания лоббизма являются следующие политологические концепции: 1) теория заинтересованных групп (А.Бентли, Г.Трумен) - о наличии в обществе различных групп, чья совокупность действий определяет политику;1 2) неокорпоративизм (Ф.Шмиттер, Г.Лембрух) - о взаимодействии ограниченного числа субъектов, монополизировавших сферу представительства интересов и задающих параметры функционирования и развития общества; 3) теория рационального поведения (М. Олсон) - о рациональных мотивах (личная экономическая заинтересованность и т. п.) действий руководителей союзов, организаций и их членов; теоретические исследования о взаимодействии
1 См.: Bentley A. The Process of Government:: A Study of Social Pressures. Cambridge (Mass.),
1967. p. 269; Truman D. The Governmental Process. - N. Y., 1951.
2 См.: Шмиттер Ф. Неокорпоративизм. М., 1997; Лембурх Г. Демократия согласования.
М.,1993.
бизнеса и политики (экономическая политология);1 в понимании принципов функционирования элит основополагающими являются теории: Г.Моска, В.Парето, К.Манхейма2.
Проблема политологии как науки об обществе и его политических институтах состоит в том, что разработанные и апробированные на опыте одной страны научные парадигмы могут оказаться неподходящими полностью или частично для объяснения феноменов в других странах. Этот факт был учтен в работе над диссертацией. Исходя из этого тезиса, имеющаяся теоретическая база постоянно соотносилась с российской практикой.
Эмпирическая основа диссертации.
В диссертации использованы отечественные и зарубежные исследования по теме работы, проанализированы экспертные заключения ведущих политических институтов, материалы сходных по проблематике исследований других авторов.
В условиях трудного доступа к эмпирическому материалу, обусловленного непрозрачностью объекта исследования, необходимо было обращаться к широкому кругу источников, в том числе к анализу данных средств массовой информации. Так как СМИ сегодня стали оружием политической борьбы, часто на страницах журналов и газет появляются сведения, которые невозможно получить ни одним из научных методов. Достоверность, устойчивость, валидность эмпирического материала проверялась при помощи сравнения данных различных источников, в том числе полученных в неформальных беседах с представителями власти и бизнес-элиты.
Эмпирическая база диссертации ограничена рамками лоббирования на федеральном уровне. Лоббизм на региональном уровне имеет собственную специфику, не ставшую объектом диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит:
См.: Олсон М. Логика коллективных действий. М, 2002. 2 См.: Моска Г. Правящий класс/ Антология мировой политической мысли. Том П. - М: Мысль, 1997; Pareto V. Les systemes socialistes. V.I.P. 1965, p.40; Манхейм К. Идеология и утопия. М: Слово, 1999.
в предложении авторского понимания лоббизма, как института представительства интересов властной элиты, в обосновании положения о лоббизме как неотъемлемой части политической системы РФ.
элемент новизны содержится в рассмотрении объектов лоббистской деятельности. Главным объектом лоббистской деятельности является исполнительная ветвь власти. По мере увеличения роли Федерального Собрания в политической системе постепенно активизируются действия лоббистов в отношении парламента.
в формулировке предложений по регулированию лоббизма в РФ, сущность которых сводится к принятию федерального закона о лоббизме и созданию специального органа по контролю за лоббистской деятельностью как на федеральном, так и на региональном уровнях власти.
в выявлении лоббистских отношений внутри политической элиты. Органы исполнительной власти могут лоббировать законодательную ветвь власти и наоборот.
Все это позволило во многом по-новому взглянуть на феномен лоббизма и оценить его роль, функции и перспективы в России.
Хронологические рамки исследования. Лоббирование интересов в РФ наиболее активно осуществляется с конца 1992 года, когда форсированный передел собственности привел к активизации лоббистской деятельности. Поэтому исследование охватывает промежуток времени с 1992 по начало 2001 года. Определение 2001 года крайней точкой исследования обусловлено, прежде всего, большей доступностью фактического материала, тогда как получить достоверные сведения о лоббировании в последние годы представляется практически невозможным. Однако в отдельных случаях применялся ретроспективный анализ исторических корней лоббизма.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав (первая глава - «Основные научные воззрения на теорию лоббизма»; вторая глава - «Структура, особенности формирования и деятельности политической элиты РФ», третья глава — «Российский лоббизм и возможности его правового регулирования»), заключения, списка использованной литературы.
Политологические концепции лоббизма: исторические и современные трактовки
Традиционный анализ любой проблемы, как правило, начинается с выяснения смысла основной категории исследования.
В 1553 году словом «лобби» обозначалась прогулочная лошадка в монастыре. Столетие спустя также стали называть помещение в палате общин Англии. Политический оттенок данное слово приобрело еще через два столетия, но уже в Америке. По некоторым легендам «защитники» интересов тех или иных политических сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового света вместе с американской нацией, то есть в последней трети XVIII столетия. Так это или нет - не доказано. Но одна из версий гласит, что традиция лоббизма уходит корнями в эпоху президентства У.С.Гранта (1869-1877 г.г.)
Вечерами восемнадцатый Президент Америки и его команда после дневных "трудов праведных" имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, в ее вестибюле, который назывался "лобби". Там министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и обещали (зачастую небескорыстно) выполнить их.
По другой версии развитие этого неформального механизма фактически началось на заре существования самого конгресса. Одним из первых воплощений лоббизма были в начале 19 века так называемые "пансионные группы", объединявшиеся чаще по региональному признаку законодателей, живших под одной крышей и питавшихся за общим столом. Пансионный характер групп наложил отпечаток на их политическое поведение: они отличались высокой степенью сплоченности при голосовании в конгрессе и уже по этой причине являлись для заинтересованных организаций хорошими точками доступа к законодательному процессу.
В дальнейшем история конгресса знала много подобных объединений, но особенно бурное развитие такие группы получили в 70-80-х годах 19 века. Каждая возникшая группировка обычно имеет название, но, как правило, их в США называют кокусами, тем более что это слово присутствует и в названии многих группировок (кокус черных конгрессменов, стальной кокус и т.д.) Возможности для лоббистской деятельности значительно расширились с появлением в структуре конгресса так называемых комитетов.
Первые комитеты появились в начале прошлого века. Уже тогда они были достаточно привлекательными для групповых интересов подразделениями конгресса, но далеко не сразу заняли ту роль, которую они играют сегодня в законодательном процессе, соответственно, не сразу стали мощной системой точек доступа к власти.
В процессе своего развития комитеты уже к концу того же века приобрели значительную самостоятельность и решающее слово в производстве законов, превратились в "маленькие легислатуры", как назвал их тогда будущий Президент США В. Вильсон. В результате такого превращения резко усилились полномочия председателей комитетов, ставших ведущими фигурами в законодательном процессе. Поскольку отныне от действия комитета в решающей степени стала зависеть судьба рассматриваемого им законопроекта, то и роль каждого из рядовых его членов в этой судьбе объективно повысилась и во многом определялась тем, насколько демократично или авторитарно руководил комитетом его глава. Влияние "маленьких легислатур" на законотворческую деятельность конгресса было столь результативным, что период в истории конгресса с начала 20-х годов и примерно до конца 70-х годов 19 века американские специалисты называют "правлением комитетов". Превращение комитетов в "маленькие легислатуры" имело принципиальное значение для развития лоббизма, ибо именно с этого момента он по-настоящему начинает выходить на уровень неформального политического института. В 1885 году Вильсон писал: "Не может быть сомнения в том, что влияние лоббиста большей частью, если не целиком, заключается в возможностях, предоставленных ему системой комитетов", поскольку исключается необходимость воздействовать на всю палату, а члены комитета являются для него "управляемым количеством"1. Справедливость этого утверждения в целом не померкла и сегодня, даже если уточнить его в том плане, что в некоторых случаях необходимость воздействовать на всю палату все же существует.
Здесь стоит отметить, что политико-правовая практика ряда ведущих стран несколько отличалась от американской. Так, например, в Англии данное явление долгое время считалось предосудительным (лоббирование означало покупку голосов за деньги) и слово лоббизм прижилось лишь в XX веке. В свою очередь в Германии и по сей день появление в СМИ термина "лоббизм" и его производных является предвестником политического скандала.
Лоббистская деятельность во Франции является незаконной; в Индии приравнена к одной из форм коррупции; в Италии считают нецелесообразным принимать законы о лоббизме.
Но суть вопроса не в том, чтобы определить точную дату возникновения лоббизма, да это и невозможно, ибо группы интересов существуют на протяжении всей истории человечества, с тех пор как стали складываться системы власти. Суть в том, чтобы проследить процесс развития этого явления, т.к. оно является одним из основных, организующих политико-правовую жизнь общества, тем более что оно носит объективный характер.
Характеристика современной политической элиты
Рассматривая процесс политической трансформации в СССР и России как кризис перехода от одного строя к другому - от государственного социализма к демократии и рынку, можно наблюдать асинхронность политических и экономических изменений, что, несомненно, отразилось, как на структуре, так и на характере деятельности правящей элиты. На начальном этапе социальной трансформации в СССР и России осуществлялась попытка чисто экономической модернизации без намерений политических преобразований. Но уже к 1987-1988 годам стало ясно, что эта модель практически неосуществима из-за сопротивления реформированию, оказываемого бюрократическим аппаратом, после чего, начиная с лета 1988 года, стратегия авторитарной модернизации была заменена стратегией демократической или, по крайней мере, антитоталитарной. Перемены 1988-1991 годов привели к разрушению политической системы госсоциализма и открыли путь к проведению рыночных реформ, но вместе с тем повлекли за собой ослабление правопорядка, рост произвола и криминализацию экономики и общества. Эти обстоятельства вынудили к полудемократии - отступлениям от полной демократии при проведении реформ, которые, по оценке экспертов и самих главных акторов, все же не носили характер отказа от курса на демократизацию и были необходимы для восстановления дееспособности государства. Однако при этом постоянно сохранялась угроза сползания к авторитаризму, усилившаяся в ходе чеченской войны. Ход общесоциальных преобразований определил периоды постсоветской трансформации элит: происходит слом старой элиты. Накопившиеся искажения - несоответствие между ключевыми позициями в системе власти и людьми, реально способными осуществлять лидерские, властные функции, - приводит к разрушению верхних эшелонов власти и, следовательно, к смене политической элиты. На этом этапе происходит легализация новых элементов элит, т.е. появление и проявление новых политических акторов, лидерский потенциал которых ранее был скован социальными институтами советского государства. Однако в силу того, что процесс носит социально стихийный характер, в институты власти устремляется масса случайных людей, поднятых волной митингово-демократических событий. Образуется своего рода "бурлящий котел" из кадровых и позиционных перемещений. На этом этапе происходит стремительное чередование персоналий, смена организационных, управленческих, политических структур. Постепенно "бурление" становится меньше, и общество вступает в следующий период. 2. Период "легитимизации" (1993-1999 годы). Начинается череда выборов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, которые легитимизируют выдвинувшихся в предыдущий период на властные позиции лидеров, закрепляя их статусно как новую политическую элиту. Пришедшая когорта политиков заметно отличается от публичных деятелей 1989-1992 годов. Получает легитимность определенный слой политиков (руководителей), доказавших свое право на лидерство не в митинговых коллизиях и кабинетных интригах, а в повседневной кропотливой работе по обеспечению жизнедеятельности территорий (предприятий). Провалившаяся попытка консерваторов и близкой к ним части патриотических кругов остановить процесс либерализации и разрушения советского государства в августе 1991 года явилась рубежом, ознаменовавшим закат коммунизма в СССР и радикальную идеологическую ценностную переориентацию политической элиты. Это событие убедительно показало степень дегенерации верхушки номенклатуры, да и правящего класса в целом, ее вопиющую профессиональную некомпетентность, неспособность на сколько-нибудь решительные действия. После неудавшегося переворота 1991 года пирамида власти перевернулась. Известно, что в системе властных структур СССР как раз российские государственные структуры были развиты очень слабо, а многие из них имели только декоративный характер. Все главные проблемы крупных регионов России решались не в Совете Министров РСФСР, а в ЦК КПСС и в Совете Министров СССР. После провала путча реальная власть оказалась в руках Б.Н.Ельцина, который в июле принял присягу в качестве Президента России. Союзные министерства пребывали в параличе, работники этих структур не знали своих полномочий и своего будущего. Но и в российских министерствах не было ни программы работ, ни понимания ситуации в стране. По признанию биографов бывшего Президента РФ, когда власть внезапно свалилась в руки Ельцину, ни конкретного плана, ни навыка властвовать у него не было - «отсюда своего рода столбняк, в который впали новые российские руководители в первые недели после путча»1. После августа 1991 года поддержавшие Ельцина во время путча сторонники демократии в своем подавляющем большинстве остались в тени и не вошли в правящую элиту. Ее состав остался в основном прежним, хотя произошли существенные изменения внутри господствующего номенклатурного слоя. Были еще дальше оттеснены сохранившиеся, особенно на местах, коммунисты-ортодоксы. К руководству же пришла возглавляемая радикалами-западниками более динамичная номенклатура горбачевской волны, свободная от всяких идеологических догм, патриотизма, твердых нравственных и религиозных убеждений и жаждущая быстрой карьеры и обогащения. В соответствии с изменившейся политической конъюнктурой она в течение нескольких недель сменила ориентацию с либерального коммуниста Горбачева на номенклатурного бунтаря и более радикального реформатора Ельцина.
Лоббистская деятельность российской бизнес-элиты
Наиболее часто в трансформационных обществах, как и в странах с рыночной экономикой, лоббируются интересы предпринимателей. Россия не стала исключением, и по мере формирования предпринимательского слоя его представители все чаще и активнее вступают во взаимодействие с властными органами. Им позволяет осуществлять это финансовое могущество и относительно большая, чем у других слоев населения, самоорганизация.
Особенности взаимодействия предпринимателей и властных структур определяются целями и интересами обеих сторон, рядом их внутренних характеристик и общей ситуацией в стране. Кризис системы управления заставляет властные структуры искать контакты, прежде всего с предпринимательским сословием, которое наиболее подготовлено к деятельности в условиях рыночного хозяйства и способно взять на себя часть функций управления, разгрузив тем самым органы власти. Считается, что предприниматели тяготеют к центризму и усиливают социально-политическую стабильность общества, хотя история свидетельствует о том, что мелкая буржуазия легко переходит на экстремистские позиции левого или правого толка. Все же современный отечественный бизнес преимущественно стоит на реформаторских позициях, способствуя дальнейшей трансформации российского государства1. Бизнес-элита, в свою очередь, также заинтересована в налаживании контактов с государственными служащими, от которых зависит решение многих вопросов в процессе трансформирования хозяйственной системы и всего государства. Предпринимательство не имело и до сих пор не имеет стабильной социальной опоры в обществе. При отстаивании своих интересов предприниматели не могут апеллировать к собственной социальной значимости, что предопределяет мультивариантность их стратегии деятельности. Предпринимательство пытается использовать для реализации своих интересов все доступные каналы и, прежде всего, участие в работе выборных органов власти.
Уже на выборах в Государственную Думу в 1993 году предпринимателей и директоров представляли 11 партий и объединений1. Однако в целом результаты оказались неудачными для бизнесменов. Ни одна из партий деловых кругов не преодолела 5 % барьер. К выборам декабря 1995 года предпринимательство оказалось более подготовленным. Оно выросло количественно, приобрело определенный социальный вес, и было полно решимости войти в парламент пусть даже не в рамках собственных объединений, а включая своих представителей в другие партии. Финансовые возможности предпринимателей на фоне бедности и банкротства большинства государственных промышленных предприятий, за исключением монополистов и предприятий экспортных отраслей, оказались особенно важными для предвыборной кампании и помогли бизнесменам реализовать подобную тактику. Проникновение предпринимателей в политику осуществлялось с помощью: 1) финансирования избирательных кампаний отдельных кандидатов, формально не являющихся представителями бизнеса (спонсорами избирательной кампании 1995 года, по данным Центральной избирательной комиссии, были 595 фирм, предприятий и организаций ), 2) создания собственных партий (Партия экономической свободы, "Предприниматели за новую Россию"), 3) вхождения самих бизнесменов в состав властных структур, в том числе и в парламент. Учитывая изменившееся отношение населения к предпринимателям, понятно, что выборы во 2(6) ГД оказались для предпринимателей более успешными, чем выборы в 1(5) ГД. Более подробные данные в таблице.
Предприниматели избрали наиболее эффективный способ отстаивания своих интересов: не давить на власть, не устанавливать мосты между предпринимателями и властью, а самим стать этой властью. Конечно, каждый конкретный случай депутата-предпринимателя - это прежде всего удовлетворение личных амбиций и интересов, и пытаться активно защищать корпоративные интересы предпринимателей будут не все. Однако пассивно они уже "за", и при обсуждении вопросов предпринимательства "встроенные лоббисты-предприниматели" могут сыграть существенную роль.
Особенно интересно проследить взаимодействия с государством банковского капитала. Оно носит разнообразный характер, что определяется не только важностью этого рода бизнеса для становления рыночного хозяйства, финансовой стабильности государства, но и более длительной по сравнению с другими секторами предпринимательства активностью на российском экономическом и политическом поле и более высоким уровнем самоорганизации.
